IVDO DIREITO
Em primeiro lugar, cumpre referir que é consensual o entendimento de que a competência do tribunal se afere face à relação jurídica que é apresentada pelo autor na acção, o que leva Manuel de Andrade, nas “Noções Elementares de Processo Civil”, Edição de 1976, pág. 91, a afirmar que deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto de onde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). […] a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.
A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção.
Esta consideração serve para arredar boa parte da argumentação expendida pela R., que se atém à origem das instruções que determinaram o conteúdo das deliberações da Assembleia Geral da R., para sustentar que se está perante a real impugnação de actos administrativos, que o verdadeiro litígio opõe o Autor ao Estado nas pessoas dos membros do Governo que praticaram tais actos, e que, na verdade, se está perante uma pretensão fundada na responsabilidade civil extracontratual, pelo que, aplicando a esses pressupostos as regras de competência dos tribunais administrativos constantes do artigo 4º, nº 1, alíneas b) e g) do ETAF (aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, com a redacção dada pelas Leis nºs 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e 107-D/2003, de 31 de Dezembro), se impõe concluir que o tribunal competente é o Tribunal Administrativo.
É, pois, tendo em consideração o desenho que o próprio Autor apresenta da relação jurídica litigada – travada entre ele e a R. APL, SA (mesmo que os actos desta tivessem sido determinados materialmente por despachos ministeriais), e resultando da aprovação de deliberações tomadas em assembleia geral que, pela incorrecção jurídica de uma face à lei comercial, e pela rectificação da data e período do mandato fixada na segunda em alteração da primeira, em contrário do que fora acordado previamente entre o Autor e os titulares dos interesses do Estado como accionista único quanto à duração e período do mandato que resultaria da aprovação da deliberação de eleição e da sua aceitação pelo eleito, necessariamente (segundo ele Autor) com violação das regras da boa fé na celebração de contratos, lhe determinou graves danos patrimoniais e não patrimoniais – que a competência em razão da matéria deve ser decidida.
A competência material consiste na repartição da jurisdição por vários tribunais de ordens distintas considerados horizontalmente, no mesmo plano, repartição essa feita atendendo à matéria da causa, em razão da natureza da relação jurídica (v. Autor e Obra citados, págs. 94-95).
A Constituição da República Portuguesa, no artigo 209º, nº 1, distingue, entre outras as seguintes categorias de tribunais: O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e segunda instância [alínea a)] e o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais [alínea b)].
O artigo 211º, nº 1 diz que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” e o artigo 212º, nº 3 que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A LOFTJ (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), aprovada pela Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, com a redacção dada pela Lei nº 105/2003, de 10 de Dezembro, que a republicou), estabelece, no artigo 18º, nº 1 que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
O ETAF (aprovado pela já referida Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro), por seu lado, estabelece a regra genérica segundo a qual “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Esta competência dos tribunais administrativos é, pois, claramente uma competência enunciada como sendo a jurisdição comum das relações jurídico-administrativas (v. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Volume I – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados ”, pág. 21), embora, como os mesmos autores logo acrescentam, se “num primeiro momento, reflectido no seu art. 1.º/1, o Estatuto assumiu como critério de delimitação da jurisdição administrativa o da natureza administrativa das pretensões ou relações jurídicas que sejam submetidas à apreciação e julgamento dos tribunais”, “mais à frente, no seu art. 4.º - quando aparece a identificar, exemplificativamente, os litígios que à jurisdição administrativa cabe conhecer -, renunciou algumas vezes, pela positiva (atribuindo-lhe competência sobre litígios não administrativos) ou pela negativa (retirando-lhe competência sobre litígios administrativos), à aplicação desse critério, o que suscitará reacções diversas consoante a posição que se adopte em relação ao mencionado problema do âmbito constitucional da jurisdição administrativa”.
Sem entrar agora nessa discussão jurídica que os anotadores citados desenvolvem no âmbito do comentário ao artigo 1º do ETAF, a realidade é que, no artigo 4º já mencionado, nos deparamos com algumas regras de atribuição de competência que claramente extravasam do citado âmbito das relações jurídico-administrativas.
É particularmente no caso dos litígios emergentes de relações contratuais [pois que, no que tange nomeadamente aos actos e normas administrativas, bem como aos litígios em que esteja em causa a responsabilidade civil extracontratual (embora neste âmbito específico, haja que atender a alguma particularidade que adiante se virá a mencionar) do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, em que se abandonou a clássica distinção a responsabilidade emergente de actos praticados no âmbito da gestão pública e da gestão privada, passando ambos a estar submetidos à jurisdição administrativa] que se afigura que se colocam particulares dúvidas.
Antes de entrar na apreciação das alíneas do artigo 4º, nº 1 do ETAF susceptíveis de ser aplicadas, importa voltar à relação jurídica invocada.
Deve começar-se por assentar em que existe claramente uma relação de mandato entre o administrador (ou gestor) e a sociedade que o escolheu, que é, (artigo 1º, nº 1 do Decreto-Lei nº 336/98, de 3 de Novembro), uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que se rege por esse diploma e pelos seus estatutos, publicados em anexo ao diploma, do qual fazem parte integrante, “e, em tudo o que neles não estiver previstos, pelas normas aplicáveis às sociedades anónimas e pelas normas especiais cuja aplicação decorra do objecto da sociedade” (nº 2 do artigo 1º), acrescentando o nº 3 que a actuação da APL, SA, “no uso dos poderes de autoridade referidos no presente diploma, rege-se por normas de direito público” – regra esta que claramente não vem à colação no âmbito do presente litígio, em que está em causa uma relação interna entre a sociedade e um administrador que preside a um dos seus órgão de administração.
Os membros do conselho de administração são eleitos (e não nomeados directamente pelo governo ou quaisquer dos seus membros), eleição que é da competência da assembleia geral [artigo 8º, nº 2, alínea d) dos aludidos Estatutos].
Não se vê que o próprio procedimento de escolha dos membros dos órgãos sociais da APL, SA esteja subordinado a qualquer procedimento administrativo, dizendo apenas a lei que quem exerce os direitos do Estado, como accionista (único), é um representante designado por despacho conjunto dos ministros das Finanças e das Obras Públicas (artigo 9º, nº 3 do Decreto-Lei nº 336/98 e artigo 6º, nº 3 dos Estatutos (artigo este específico para a representação do accionista na assembleia geral).
Como é óbvio, o accionista tem de dar instruções ao seu representante, tendo em vista a cabal formação da vontade do detentor do capital no órgão social em causa.
Poderá aceitar-se que o acto pelo qual o faz, sendo um despacho (conjunto) ministerial, revista a natureza de acto jurídico administrativo, mas, efectivamente, sem a deliberação a vontade social não chega, no plano jurídico, a formar-se, pelo que importa assentar em que é por meio desta e não daquele, que tal vontade produz efeitos jurídicos, designadamente na eleição.
É larga a discussão que, no estrito âmbito das sociedades comerciais, se trava acerca da natureza jurídica dessa relação de mandato, se unilateral, embora dependendo a sua eficácia da aceitação unilateral também do designado ou eleito, ou se contratual[1].
Não se afigura, no caso, relevante, estabelecer uma opção nesse domínio, sendo certo que o Autor invocou claramente uma relação contratual e que nessa base alicerçou a sua pretensão material e justificou a opção pela demanda da própria sociedade e não do Estado.
Mas cabe frisar que, ainda que não contratual (hipótese que noutro momento processual, nomeadamente no da decisão sobre o mérito da causa, poderá ser colocada, atendendo à regra de que na indagação, interpretação e aplicação do direito o tribunal não está limitado pelas alegações das partes – artigo 664º do Código de Processo Civil), sempre a relação invocada se estabeleceu entre o Autor e a sociedade e não, directamente, com o Estado.
Regressando ao artigo 4º, nº 1 do ETAF, podem ser chamados à colação, na perspectiva da configuração contratual invocada pelo Autor, as alíneas b), e) e f).
A primeira delas – “Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração” – deve ser claramente afastada, in casu, dado o teor da pretensão formulada não assentar na invalidade de qualquer acto administrativo e que haja fundado o contrato.
A alínea e) – “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público” – que Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, em Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2ª Edição, pág. 40 admitem reportar-se tanto a contratos celebrados por pessoas colectiva de direito público como contratos celebrados por entidades públicas sob formas privadas de mão pública, que, por determinação comunitária também estão obrigadas às regras de direito público em matéria de procedimentos pré-contratuais – não cobra, visivelmente, aplicação no caso dos autos, pois que a escolha dos administradores da R. se não faz pela via de um tal procedimento pré-contratual administrativo, mas por eleição em assembleia geral do accionista.
Como a este respeito concluem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira na obra já citado, pág. 53, “Fora disso, os litígios dos contratos de direito privado aqui abrangidos – entre os quais, recorde-se, se contam muitos que são celebrados entre entes privados […] são claro, litígios de direito privado”.
No mesmo sentido opina Mário Aroso de Almeida, na ob. cit, pág. 100.
A alínea f) – “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” – é objecto de uma exegese mais aprofundada nomeadamente na obra de Mário Aroso de Almeida já citada.
São neste âmbito três as situações a distinguir:
1º A dos contratos de “objecto passível de acto administrativo “ – que o Autor acabado de citar refere (pág. 101-102) serem aqueles “ que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral”, apresentando adiante como excluídos desse campo os casos em que esteja “apenas em causa a previsão da possibilidade do exercício de direitos meramente potestativos, passíveis de serem estipulados no âmbito de relações de natureza puramente privada. Com efeito, a mera estipulação, por exemplo, de um direito de rescisão sem outra referência que especifique que esse direito pode ser exercido por acto administrativo, não faz com que a entidade pública fique titular de um poder público, mas apenas de um direito potestativo, a exercer nos mesmos moldes em que o seria por um privado. Tem, pois, de ser expressamente assumida, de forma inequívoca, a atribuição ao contraente público do poder de praticar actos administrativos no âmbito da relação ”.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, na ob. cit., pág. 55, referem estarem aqui previstos como administrativos, por terem objecto “passível de acto administrativo”, os contratos “que (celebrados ao abrigo da autonomia pública contratual) versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo, incluindo naturalmente aqui aqueles acordos pelos quais a Administração e o interessado põem fim a um procedimento administrativo já iniciado (ou que a Administração ameaça iniciar) substituindo o acto administrativo – a cuja prática aquele tendia – pelo concerto negociado do conteúdo da relação jurídica em causa ”.
Basta ver, por um lado, que a exoneração dos administradores é uma competência estatutária da assembleia geral (artigo 8º, nº 2, alínea d) dos Estatutos) para se ver que o estabelecimento da relação de mandato para administração da R. só com violação da lei e dos estatutos poderia ser realizada directamente por acto administrativo.
2º O segundo caso abrangido pela alínea f) do artigo 4º do ETAF – “contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo” - também se não divisa ser aplicável.
O Decreto-Lei nº 336/98 de 2 de Novembro manda, pelo contrário, aplicar supletivamente “as normas aplicáveis às sociedade anónimas” – artigo 1º, nº 2, já citado atrás.
3º O terceiro caso - contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público – aparece também claramente fora de aplicação, pois que não se vê na deliberação que corporiza a eleição do Autor como Presidente de Administração nada que refira que as partes tenham expressamente submetido a um regime de direito público a relação que com a sua aceitação se consumou.
Mas, estando-se no âmbito da responsabilidade pré-contratual e admitindo que a mesma possa ser caracterizada como aproximada, no seu regime, à a responsabilidade civil extracontratual – a este respeito, e citando doutrina e jurisprudência que defende esse ponto de vista, bem como as que sustentam como o oposto (responsabilidade contratual), vide o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 10.9.2008, Proc. 011/08, relatado por Pereira da Silva, consultável em dgsi.pt – é de equacionar, à cautela, a questão no plano da alínea g) do nº 1 do artigo 4º, que atribui aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, para as “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Teremos, mais uma vez, de concluir que também não cai no seu âmbito o presente litígio.
Com efeito, assumindo actualmente a APL, SA a forma de sociedade anónima, de direito privado (ainda que possa integrar o sector empresarial do Estado em sentido lato, como sociedade participada na totalidade), não se afigura legítimo aplicar-lhe tal previsão.
Mas a alínea i) do artigo 4º, nº 1 do ETAF submete ainda aos tribunais administrativos as questão de “Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
O Decreto-Lei nº 336/98 e os Estatutos nada dizem acerca da responsabilidade civil extracontratual da APL, SA, sendo de considerar que, também nesse domínio, funciona a aplicação supletiva das normas aplicáveis às sociedade anónimas.
E nem o regime jurídico do sector empresarial do Estado (Decreto-Lei nº 558*99, de 17 de Dezembro) contém norma nesse sentido.
E o regime da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, que à data dos factos era ainda o do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, claramente não as abrange.
Impõe-se, deste modo concluir, que, face relação controvertida que o Autor submeteu a juízo tal como ele próprio a configurou, não são competentes para do presente litígio conhecer os tribunais administrativos, mas sim os tribunais judiciais comuns, pelo que bem andou o despacho apelado ao julgar improcedente a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria que a R. suscitou.
Deve, portanto, ser julgada improcedente a apelação, mantendo-se a decisão impugnada.
