00137/02-Porto - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A fundamentação de um acto administrativo deve ser clara, congruente, suficiente, expressa e contemporânea do acto.

II- Para que se possa considerar satisfeita a exigência legal da fundamentação dos actos necessário se torna que “o discurso contextual, expresso e externado pelo autor do acto dê a conhecer ao seu destinatário, pressuposto como um destinatário normal ou razoável colocado perante as aludidas circunstâncias, todo o percurso da apreensão e valoração dos pressupostos de facto e de direito que foram a sua motivação orgânica”.

III- No caso, estando em causa um acto de fixação de um concreto valor patrimonial de um terreno para construção, importaria que do seu teor resultassem expressos e justificados os factores/critérios que motivaram a fixação daquele valor e não de qualquer um outro.

IV- O emprego da expressão “o terreno esteve não infraestruturado, em zona rural, longe do centro”, por si só, desacompanhada de outros elementos circunstanciais justificativos, não permite perceber em que medida tal se traduziu numa determinada quantificação do valor do m2.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. Relatório

A Fazenda Pública, não se conformando com sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a impugnação judicial contra o acto de fixação de valor patrimonial tributário de € 225.112,50, em sede de segunda avaliação, do terreno para construção sito em F…, freguesia de Pedroso, concelho de Vila Nova de Gaia, inscrito na respectiva matriz predial sob o artigo 7…, que foi deduzida por R…– Investimentos Imobiliários, Lda, dela veio interpor o presente recurso.

A culminar as suas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

A. A douta sentença padece de erro de julgamento quanto à matéria de facto, ao interpretar erroneamente a regra legal da fundamentação ínsita no preceituado nos 124° do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e 77º da Lei Geral Tributária (LGT), na medida em que considera que o termo de avaliação subjacente à liquidação ora controvertida se encontra deficientemente fundamentado.

B. Os elementos considerados pela comissão de avaliação, constituída nos termos do art. 135° do Código da Contribuição Predial, vertidos no Termo de avaliação junto aos autos, constituem a fundamentação de facto e de direito da avaliação efectuada, dele constando, com suficiente clareza e consistência, a enunciação dos elementos em que se basearam.

C. Não sofre de vício de forma, por falta ou insuficiência de fundamentação, o acto de avaliação de um terreno para construção em que, como é o caso, os louvados, no respectivo Termo de Avaliação, indicaram a área total do terreno, a área da parcela em questão, a capacidade construtiva, a localização ("em zona rural, longe do centro"), o tipo de construção possível (“a construção que entretanto foi edificada permite efectuar os seguintes cálculos”), acrescentando que os cálculos foram considerados à data de 1998.

D. A intervenção na comissão de avaliação de perito da parte, a qual resulta da lei, deve permitir concluir que o impetrante tomou conhecimento de todos os procedimentos tendentes ao cálculo dos valores patrimoniais obtidos em sede de avaliação pela referida comissão, a qual decidiu por unanimidade.

E. Tanto mais que o perito representante da parte assinou o termo de avaliação em crise, não se mostrando haver desacordo com os valores encontrados.

F. Não se deve menosprezar ou ignorar os efeitos jurídicos decorrentes da participação de perito da parte, na comissão de avaliação, consubstanciados, desde logo, na inutilidade de o contribuinte ser notificado para exercer o direito de audição prévia, o que na prática, e no caso concreto, nos conduz à tese que o contribuinte, ora impugnante, participou e conheceu todo o processo de avaliação.

G. Percebeu assim o impetrante o iter cognoscitivo que levou ao apuramento dos valores em crise.

H. A fundamentação do acto sindicado existe, pois, sendo clara e suficiente,

permitindo a um normal destinatário, como o impugnante, contraditá-lo, defendendo os seus direitos e legítimos interesses.

I. Pelo que, deve manter-se na ordem jurídica o resultado da 2ª avaliação efectuada pela Administração Tributária ao prédio urbano inscrito na respectiva matriz predial da freguesia de Pedroso, concelho de Vila Nova de Gaia, sob o artigo nº 7…, no processo nº 79/01 do art. 279º do Código da Contribuição Predial, que não enferma do vício que lhe assacou a douta sentença recorrida.

J. Em conclusão, não se verificando o vício sentenciado, a douta sentença padece de erro de julgamento sobre a matéria de facto, por ter violado o disposto nos art. 268°, n° 3 da CRP, 124° do CPA e 77° da LGT, devendo considerar-se válido o acto tributário de avaliação e, como tal, manter-se o seu resultado na ordem jurídica.

Nestes termos, e nos melhores de Direito,

Sempre com o douto suprimento de V. Exªs, deve o presente recurso ser julgado procedente e revogada a douta sentença de que se recorre, substituindo-a por outra que julgue totalmente improcedente a presente impugnação, considerando-se a avaliação aqui em causa válida e devidamente fundamentada”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Neste Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Conforme entendimento pacífico dos Tribunais Superiores, são as conclusões extraídas pelo recorrente, a partir da respectiva motivação, que operam a fixação e delimitação do objecto dos recursos que àqueles são submetidos, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas e quaisquer questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer.

Assim, a questão sob recurso e que importa decidir é a de saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento na medida em que nela se concluiu que o acto impugnado padece de fundamentação insuficiente justificativa da respectiva anulação.

2. Fundamentação

2.1. De facto

Matéria de facto dada como provada na 1ª instância

“1- Em 17/12/1998, A… apresentou a declaração modelo 129, participando alteração de inscrição na matriz sob parte do artigo 2700 do terreno destinado a construção urbana, sito na Rua F…, em Pedroso, Vila Nova de Gaia, constando declarada a área descoberta do mesmo de 3230 m2 e que foi destacado do artigo rústico n.º 2700 – cfr. fls. 28 a 29 verso do processo administrativo apenso aos autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

2- A aqui impugnante celebrou acordo denominado de “compra e venda e mútuo com hipoteca”, em 25/02/1999, referente a três prédios, um dos quais identificado supra, constando da respectiva escritura as áreas de 690m2, 923m2 e 3230m2 (esta última área referente ao prédio em apreço), respectivamente – cfr. fls. 11 a 20 dos autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

3- Estes três prédios deram origem ao terreno destinado a construção urbana, sito no Lugar de Fofim de Aquém, em Pedroso, Vila Nova de Gaia, posteriormente inscrito na respectiva matriz urbana sob o artigo 7…, constando declarada a área descoberta do mesmo de 4.843 m2 (690m2+923m2+3230m2) e que resultou da anexação dos artigos urbanos participados em 17/12/1998 por A M… e A…, que incluía o terreno em causa nos presentes autos.

4- Relativamente ao terreno para construção em crise, constava da primeira proposta de avaliação n.º 367/98 como área total do terreno 3230m2 e como área total de construção 1950m2 – cfr. fls. 30 do processo administrativo apenso aos autos.

5- Do teor da avaliação efectuada pela Comissão Permanente de Avaliação resulta que o valor patrimonial da 1.ª avaliação se cifrou em Esc. 48.450.000$00 e que foi inscrito o prédio na matriz sob o artigo 7…, constando da caderneta predial a descrição da área de 3230m2 – cfr. fls. 25 verso a 31 verso do processo administrativo apenso aos autos.

6- Em 03/10/2001, a aqui impugnante, por não concordar com os valores da avaliação, requereu ao Chefe do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia - 3, uma 2.ª avaliação, tendo indicado como seu louvado Manuel Gil da Rocha Gomes da Silva – cfr. processo de avaliação n.º 79/01 e fls. 14 a 24 do processo administrativo apenso aos autos.

7- Em 07/03/2002, foi elaborado termo de avaliação, relativamente ao prédio em causa, tendo a Comissão de Avaliação procedido à avaliação por inspecção directa, tendo, por unanimidade, atribuído o valor patrimonial de €225.112,50, constante de fls. 24 verso e 25 do processo administrativo apenso aos presentes autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

8- O prédio urbano que foi edificado no terreno a que corresponde o artigo 7… (que integra o artigo em apreço n.º 7…) é composto por 48 habitações (fracções autónomas destinadas a habitação) e possui 4842m2 de superfície – cfr. teor da escritura de constituição de propriedade horizontal ínsita a fls. 93 a 143 dos autos, cujo teor aqui se tem por reproduzido.

9- Em 20/05/2002, a ora impugnante foi notificada do resultado desta 2.ª avaliação – cfr. fls. 26 verso e 27 do processo administrativo.

10- O presente processo de impugnação foi apresentado no Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia - 3 em 05/08/2002 – cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos autos.

Alicerçou-se a convicção do tribunal, na consideração dos factos provados, no teor dos documentos juntos aos autos, dos ínsitos no processo administrativo apenso aos mesmos, na admissão por acordo das partes e na prova testemunhal produzida.

Ao abrigo do disposto no artigo 712° do CPC, por a entendermos pertinente para a decisão a proferir, adita-se, ainda, a seguinte matéria de facto resultante da análise do PA:

4- O termo de avaliação a que se reporta o ponto 7 supra tem o teor que, em parte, se transcreve (cfr. fls. 24/verso e 25 do PA):

“(…)

Trata-se de um terreno destinado à construção urbana com a área de 3.230 m2, sito no lugar de F…, freguesia de Pedroso, concelho de Vila Nova de Gaia. Confronta a norte com (…). Inscrito na matriz sob o Art. 7….

Considerando que o terreno esteve não infraestruturado, em zona rural, longe do centro, a comissão de avaliação decidiu por unanimidade atribuir os seguintes valores. Efectivamente, a construção que entretanto foi edificada permite efectuar os seguintes cálculos, considerando os cálculos à data 1998:

“Área total do terreno = 4843m2

Área total da parcela = 2330 m2 – 67%

Capacidade construtiva = 50 fogos x 120= 6000 m2

Valor da construção = 6000m2 x 66,7% x 375 € = 1.500.750€

Percentagem atribuída terreno = 15%

Valor do terreno = 225.112,50 €”

2.2. De direito

Como deixámos apontado, a questão que nos é colocada no presente recurso jurisdicional passa por apreciar e decidir se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por ter concluído que o acto de fixação de valor patrimonial impugnado - 2ª avaliação - padece de fundamentação insuficiente e, com base na existência desse vício, ter julgado a impugnação procedente.

Vejamos, antes do mais, o quadro legal pertinente para a apreciação da questão colocada.

Desde logo, importa ter presente a norma do artigo 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, nos termos da qual “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.

O artigo 77º da LGT, em concretização do citado preceito constitucional, dispõe no seu nº 1 que “a decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária”.

Como a jurisprudência tem vindo a entender, de forma reiterada, a elevação à categoria de garantia do contribuinte deste dever de fundamentação facilmente se percebe quando atentamos nos objectivos deste instituto, quer se trate do propósito de pacificação das relações entre a Administração e o Administrado, quer na perspectiva da defesa do contribuinte, quer, ainda, tendo em vista o próprio autocontrole da Administração. Na verdade, um contribuinte conhecedor dos motivos do acto praticado pode convencer-se da sua justeza e aceitá-lo ou, conhecendo os motivos e deles discordando, pode atacar o acto pondo em causa os seus fundamentos, sendo certo, também, que tal dever funcionará, ainda, como forma de a própria Administração se autofiscalizar e autocontrolar em resultado da reflexão e ponderação sobre os motivos que estão na origem do acto.

A fundamentação do acto tributário, como de qualquer acto administrativo, deve ser clara (as razões de facto e de direito não podem ser confusas ou ambíguas, sob pena de não se dar a conhecer o que determinou o agente a praticar o acto ou a escolher o seu conteúdo), congruente (o conteúdo do acto tem de ter uma relação lógica com os fundamentos invocados) suficiente (por forma a tornar claros os pressupostos tidos em conta pelo autor do acto), tem que ser expressa (sob pena de pôr em causa a funcionalidade e objectivos do próprio instituto) e, naturalmente, contemporânea do acto.

Assim, para que se possa considerar satisfeita a exigência legal da fundamentação dos actos necessário se torna que “o discurso contextual, expresso e externado pelo autor do acto dê a conhecer ao seu destinatário, pressuposto como um destinatário normal ou razoável colocado perante as aludidas circunstâncias, todo o percurso da apreensão e valoração dos pressupostos de facto e de direito que foram a sua motivação orgânica” – cfr. acórdão STA de 25 Jun. 98, in Ciência e Técnica Fiscal, n.º 391, pág. 236.

É, pois, todo este conteúdo do dever de fundamentação que, com referência ao caso concreto em análise, cabe ao Tribunal apreciar, isto é, importa saber se, e em que medida, foi observado pela Administração Tributária.

Como se disse, a sentença recorrida anulou o acto impugnado por ter considerado que “Em face das deficiências de fundamentação expostas, verificando-se vício de forma, tal impossibilita o controlo do acto e saber se ocorreu, com a segurança e certeza exigíveis, algum erro nos pressupostos de facto”.

Para assim concluir, considerou o Tribunal recorrido que “atenta a fundamentação constante do termo de avaliação, designadamente a respeito do número de fogos para efeitos de determinação do valor patrimonial, (…) não se mostra indicado no termo de avaliação a motivação para considerar 50 fogos, nem para a consideração de 120m2”, o que impossibilita a apreensão dos cálculos para obter a capacidade construtiva do terreno.

Ora, o assim decidido pelo Tribunal a quo não merece censura.

No caso, estando em causa um acto de fixação de um concreto valor patrimonial de um terreno para construção, importaria que do seu teor resultassem expressos e justificados os factores/critérios que motivaram a fixação daquele valor e não de qualquer um outro.

Se bem atentarmos no termo de avaliação, tal como resulta da factualidade assente, facilmente se conclui não serem apreensíveis os motivos que levaram a Comissão de Avaliação a fixar o preço do m2 de construção em 375€ ou a área de construção em 6000m2 (de resto, como aponta a sentença, nem se alcança a motivação para considerar 50 fogos, nem para a consideração de 120 m2, valores estes que estão subjacentes à capacidade construtiva de 6000m2). Em qualquer destes casos, os valores fixados não estão minimamente justificados.

Com efeito, o emprego da expressão “o terreno esteve não infraestruturado, em zona rural, longe do centro”, por si só, desacompanhada de outros elementos circunstanciais justificativos, não permite perceber em que medida tal se traduziu numa determinada quantificação do valor do m2. Nem, também, surge minimamente densificada a alusão a uma construção entretanto edificada – “Efectivamente, a construção que entretanto foi edificada permite efectuar os seguintes cálculos, considerando os cálculos à data 1998” – o que impossibilita acompanhar o raciocínio que permitiu à Comissão extrapolar para os valores fixados relativos à capacidade construtiva.

Na realidade, pela generalidade e falta de concretização do termo de avaliação, não se pode afirmar, nem que o Recorrido, enquanto destinatário da decisão impugnada, tenha ficado ciente das razões que levaram os louvados a concluir pela adequação do valor patrimonial fixado, nem tão pouco aferir do grau de ponderação exigível aos ditos louvados, na quantificação concreta de cada uma das variáveis consideradas e que resultaram na avaliação contestada. Como se percebe, e contrariamente ao que defende a Recorrente (cfr. conclusão C), a mera indicação da área total do terreno, da área da parcela em questão, da capacidade construtiva, da localização (“em zona rural, longe do centro”), o tipo de construção possível (a construção que entretanto foi edificada permite efectuar os seguintes cálculos), acrescentando que os cálculos foram considerados à data de 1998, não satisfaz a exigência de fundamentação.

Deste modo, face ao teor do termo de avaliação, ao seu discurso fundamentador, subscreve-se o entendimento no sentido de que, efectivamente, o mesmo não consubstancia fundamentação bastante, considerando as finalidades que, com o dever legal de fundamentação, o legislador quis atingir e que acima deixámos apontadas.

Em suma, o acto de avaliação contestado não esclareceu, como devia, o seu destinatário acerca do itinerário cognoscitivo e valorativo que levou à prática desse acto com um certo conteúdo, impedindo-o de conhecer as razões, de facto e de direito, que levaram a Administração a decidir num sentido e não noutro. No caso, a fundamentação externada no termo de avaliação não permite apreender, de modo acessível e tendo como referência um destinatário normal, as razões pelas quais se quantificaram concretamente cada uma das variáveis que foram consideradas na fixação do valor patrimonial aqui em causa do modo que naquele termo se explicitaram.

Nestes termos, bem andou a Mma. Juiz a quo quando decidiu que, no caso, a fundamentação do termo de avaliação era manifestamente insuficiente, o que, de acordo com o disposto no artigo 125º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, equivale à falta de fundamentação.

Como está bem de ver, face ao que vimos de dizer, para os efeitos de apreciar o cumprimento do dever de fundamentação do valor patrimonial, é absolutamente indiferente que o perito indicado pela parte tenha assinado o termo de avaliação e que a Comissão tenha deliberado por unanimidade, já que “a fundamentação relevante não só tem de ser contextual como também tem de revelar-se alcançável pelo administrado colocado na posição de destinatário normal” – cfr. acórdãos deste TCAN de 8/3/12 (processo 1163/04.1 BEPRT) e de 26/04/12 (processo 138/02-Porto).

Face ao que fica dito, improcedem, na íntegra, as conclusões do recurso interposto pela Fazenda Pública.

3. Decisão

Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.

Sem custas, por delas estar isenta a Fazenda Pública.

Porto, 17 de Maio de 2012

Ass. Catarina Almeida e Sousa

Ass. Álvaro Dantas

Ass. Anabela Russo