0988/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com a entrada em vigor do DL. nº 210/90, de 27/6 terminou o prazo para requerer a pensão de aposentação ao abrigo do regime especial, fixado no DL. nº 362/78, de 28/11;

II- Não está abrangido pela disciplina do art. 2º do DL. nº 210/90 um pedido de atribuição de pensão apresentado em 19.10.2010, e que já havia sido indeferido, por despacho de 21.10.88, consolidado como caso administrativo decidido.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…………….., identificado nos autos, interpõe para este Supremo Tribunal, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 144 a 151, que revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que havia condenado a Caixa Geral de Aposentações a reconhecer ao Autor, aqui Recorrente, o direito à pensão de aposentação, ao abrigo do DL. nº 362/78, de 28/11, desde 1.10.87, com o consequente pagamento da pensão devida desde esta data, bem como ao pagamento de juros vencidos e vincendos à taxa legal.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

A) - A doutrina plasmada no Ac. do STA de 13.7.2011, procº 102/11, in www.dgsi.pt, é de todo manifestamente inaplicável “in casu” -

B) - O recorrido fez entrega atempada à recorrente (muito antes de 1.11.90) do seu pedido de aposentação, acompanhado dos restantes requisitos legais com vista ao seu deferimento (i.é, certidão de contagem tempo de serviço e de descontos efectuados por um período superior a 5 anos) -

C) - Com excepção do certificado de nacionalidade portuguesa -

D) - A recorrente indeferiu o pedido do recorrido, ainda assim, por ser à data da sua apresentação, cidadão estrangeiro -

E) - Muito embora, já então, a maioria da jurisprudência e doutrina reinantes, eram no sentido de que a nacionalidade portuguesa não constituía qualquer requisito legal para a atribuição e concessão da pensão de aposentação ao abrigo do D/L 362/78 de 28.11 -

F) - Nac. Portuguesa essa que, mais tarde, deixou de ser exigida pela recorrente, com base na publicação do A. 72/02 do T.C. -

G) - Foi com fundamento no Ac. 7 2/02 do TC que o recorrido veio em 19.10.10 requerer a reabertura do seu processo, com base na inexigência da nac. portuguesa (facto novo), isto porque, os demais requisitos estavam entregues com o pedido inicial (docº de tempo + descontos) desde 11.9.1987! -

H) - Pedido ao qual a recorrente nunca respondeu -

I) - O recorrido, aos 4.2.2011, intentou contra a recorrente, acção administrativa especial -

j) - E, quer no “TAC”, quer no “TCAS” foi julgada improcedente a alegação da verificação de “caso resolvido/decidido” -

L) - Sendo certo que, a fls. 6 do Ac. do TCAS, ora recorrido, pode ler-se, além do mais, o seguinte: “... Logo, a CGA tinha de se pronunciar sobre a pretensão do autor, deferindo-a ou indeferindo-a” -

M) - O que ainda não fez! -

N) - PORQUE NÃO HÁ CASO RESOLVIDO/DECIDIDO (vide fls. 6 do Ac. do TCAS), não há sequer lugar à aplicação da doutrina vertida no Ac. do STA de 13.7.2011, procº 102/11 -

O) - Estamos “in casu” perante factos e direito aplicável completamente distintos daqueles a que se refere o aludido Ac. do STA de 13.7.2011, por divergir dos respectivos pressupostos e fundamentos de facto e de direito -

P) - Enquanto que no âmbito do procº 102/11, que deu origem ao Ac. do STA de 13.7.2011, existia caso resolvido/decidido à data de 1.11.1990, no caso dos autos AINDA HOJE NÃO HÁ! Tanto assim que,

Q) - A fls. 6 do Ac. do TCAS, sob recurso excp. de revista, vem a condenar-se a CGA a pronunciar-se sobre a pretensão do Autor (datada de 19.10.2010) deferindo-a ou indeferindo-a

R) - Por tudo isso, não pode deixar de se considerar inquinada, a pronuncia emitida no Aresto recorrido, por erro grosseiro proveniente da incorrecta interpretação, apreciação e aplicação, à factualidade do caso concreto -

S) - Está em aberto o sentido da decisão administrativa a proferir e o eventual controlo jurisdicional futuro, pelo que se impõe a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa, como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula determinada situação relativamente a matérias importantes tratadas pelas instancias de forma contraditória, com a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração de justiça, em sentido amplo e objectivo -

T) - Pelo que se justifica inteiramente, nesta matéria de grande relevo e importância, e em que os interesses em jogo vão para além dos limites do caso concreto e com repercussão de grande impacto na comunidade, a intervenção dos Ex.mos Senhores Juízes Conselheiros, na admissão e procedência do presente recurso de revista excepcional. -

U) - O Ac. recorrido, pelo que vem de dizer-se, enferma pois de vício de violação de lei do n º 1 do artº 1º do D/L 362/78 de 28.11, do nº 2 do artº 9º do CPA e 66º e 67º nº 1 al. a) do CPTA. -

Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:

A) Não pode conhecer-se do presente recurso, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por, a contrario, não ser admissível, por força do artigo 142.º, n.º 3, alínea c) do mesmo Código.

B) O pedido formulado pelo ora recorrente, em 11 de Setembro de 1987, já havia sido indeferido expressamente, em 21 de Outubro de 1988, por despacho de dois Directores de Serviços, já consolidado.

C) Assim, não poderá colher o argumento do ora recorrente de que terá havido erro de apreciação do Tribunal “a quo” relativamente ao facto de ter considerado que, em 1 de Novembro de 1990, já não existia pedido passível de apreciação pela Caixa.

D) Ora, se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo n.º 102/11, em sede de recurso de Revista, considera os actos de arquivamento proferidos pela Entidade Demandada, como se tratando de um acto de indeferimento, para todos os efeitos – mesmo que aquele despacho fizesse referência a uma possível reabertura para ulterior reapreciação, que com o decurso dos prazos legais se consolida no ordenamento jurídico, por maioria de razão, conferirá os mesmos efeitos ao despacho de indeferimento expresso, de 21 de Outubro de 1988, acima aludido.

E) Por outro lado, a decisão recorrida deve ser igualmente mantida por assentar em correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente, do artigo 9.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, bem como do disposto no artigo 67.º, n.º 1, da alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no que respeita à exigência de dever legal de decisão por parte da Caixa à situação "sub judice".

F) Em primeiro lugar, por o pedido apresentado pelo ora recorrente, em 11 de Setembro de 1987, a solicitar a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, que foi objecto de despacho de indeferimento, de 21 de Outubro de 1988, se ter consolidado na ordem jurídica.

G) De seguida, por qualquer decisão que viesse a recair sobre o requerimento de 19 de Outubro de 2010, não deixaria de ser confirmativa do despacho proferido em 21 de Outubro de 1988, por o direito de acesso à pensão ao abrigo do regime em que foi requerida a primeira vez já não existir, o que se justifica por exigências de segurança jurídica.

H) De qualquer forma, tratar-se-ia de um mero dever de pronúncia, mas não de um dever de decisão nos termos apontados pelo ora recorrente de concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso decidido ou resolvido, o qual não poderá ser "ultrapassado" pela formulação de sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos.

I) Em suma: por o pedido 11 de Setembro de 1987, se encontrar indeferido em 1 de Novembro de 1990, data de caducidade do regime, encontrava-se decidido àquela, e, como tal, não havia nessa data, qualquer pensão requerida que houvesse de ser decidida, motivo por que não há lugar à aplicação do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho (vide para além do Acórdão fundamento constante do Processo n.º 102/11, os proferidos nos Processos n.os 429/11, 659/11 e 1164/11 do STA e no recentíssimo Recurso n.º 202/12, do dia 22 do passado mês de Novembro, também do STA).

R) O Acórdão recorrido julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.

A formação prevista no art. 150º, nº 5 do CPTA admitiu a revista pelo acórdão proferido a fls. 180 a 183.

O Exmo Magistrado do MºPº emitiu o douto parecer de fls. 190 e 191, no sentido da improcedência do recurso.

O Recorrente pronunciou-se a fls. 194 sobre tal parecer, defendendo a procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. Os Factos

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1) O A. em 11.09.1987 apresentou requerimento perante a Ré, no qual solicitou a atribuição de pensão de aposentação nos termos do Dec.Lei nº 363/86 de 31 de Outubro (cfr. docº. de fls. 18 do procº. instrutor, e admissão por acordo).

2) O pedido identificado em “1” foi indeferido, por despacho de 88.10.21, por o A. não preencher o requisito da posse da nacionalidade portuguesa (cfr. docºs. de fls. 18 do procº. instrutor).

3) Em 19.10.2010, o A. solicitou a reapreciação do pedido de concessão de pensão de aposentação, em face do acórdão do Tribunal Constitucional ter concluído pelo carácter não indispensável da nacionalidade portuguesa (cfr. fls. 32 do procº. instrutor).

3. O Direito

Para a apreciação da questão jurídica apresentada no presente recurso de revista, há que ter em conta as concretas circunstâncias factuais do caso em apreço, a saber:

O A. em 11.09.1987 apresentou requerimento à Caixa Geral de Aposentações (CGA), no qual solicitou a atribuição de pensão de aposentação nos termos do DL. nº 363/86 de 31 de Outubro.

Tal pedido foi indeferido por despacho da Direcção da CGA de 21.10.88, com fundamento no facto de o requerente não ser cidadão português, conforme comunicação enviada ao aqui Recorrente em 31.10.94 (cfr. 2 dos FP).

Em 19.10.2010, o A. solicitou a reapreciação do pedido de concessão de pensão de aposentação, em face do acórdão do Tribunal Constitucional ter concluído pelo carácter não indispensável da nacionalidade portuguesa.

A CGA nada disse face a este último pedido.

Face ao silêncio da CGA, o A. intentou a presente acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido.

O Tribunal de 1ª instância proferiu sentença, na qual, conheceu (por a ter relegado para final) da invocada questão de “inimpugnabilidade do acto e do caso resolvido”, na estrita perspectiva de saber se a CGA tinha o dever de decidir o requerimento que o autor apresentara em 19.10.2010, e concluiu que existia esse dever.

Dando por verificado a existência desse dever legal de decidir, condenou a Ré a proferir decisão que “(…) defira a pretensão de aposentação formulada pelo A., mediante atribuição de pensão a que o mesmo tem direito em função do tempo de serviço que prestou ao Estado no antigo Ultramar e dos descontos efectuados para a aposentação, com efeitos retroactivos à data de 1.10.1987, e a pagar ao A. juros vencidos e vincendos, à taxa legal, desde a data de 1.10.1987, até à data que ocorrer o efectivo e integral pagamento, a liquidar em execução de sentença”.

Interposto recurso para o TCAS, por parte da ré GCA, invocando como um dos fundamentos a existência de caso resolvido, por o pedido formulado em 11.09.1987, pelo autor, ao abrigo do DL. nº 362/78, de 28/11, ter sido expressamente indeferido por despacho de 21.10.1988, o acórdão em revista entendeu que a CGA tinha de se pronunciar sobre a pretensão do A, formulada em 19.10.2010.

No entanto, louvando-se na jurisprudência dominante deste STA entendeu que, nos casos como o do A., não deve ser concedida a aposentação, citando o Ac. do STA de 13.07.2011, proc. 102/11.

Neste Acórdão considerou-se, nomeadamente, que: “(…)i) para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitos de tempo de prestação de serviço e de descontos para a aposentação, sendo também necessário que a pensão tenha sido requerida no prazo estabelecido pela lei; (ii) a prova dos requisitos pode ser feita para além de 1/1/1990, mas apenas desde que, nessa data, esteja pendente um requerimento sem decisão; (iii) no presente caso, tendo o processo sido arquivado em 23/5/1985, o requerimento apresentado em 24/9/1980 estava indeferido desde essa data, pelo que, em 1/1/1990, não havia qualquer pedido de pensão relevante para efeitos do disposto no artigo 2.º do DL n.º 210/90.

O que nos leva ao indeferimento da pensão da recorrente, como decidiu o acórdão recorrido, mas com fundamento diverso, ou seja, pelo facto de não haver, em 1/11/1990, uma pensão requerida pela autora pendente de decisão.”

No recurso para este STA o autor/recorrente sustenta que não havia caso decidido, contrariamente ao que sucedia no Ac. de 13.07.2011, Proc. 102/11, não podendo aplicar-se a doutrina nele vertida.

As questões a decidir neste recurso são as de saber se: (i) existe ou não caso decidido; (ii) a pretensão formulada em 19.10.2010 podia ser, desde já, indeferida com os fundamentos com que o foi no acórdão do TCAS.

Vejamos então.

O acórdão recorrido entendeu que a CGA tinha de se pronunciar sobre a pretensão do autor, deferindo-a ou indeferindo-a. Existia, portanto, o dever de decidir.

Defende o recorrente que, ao ter entendido que havia o dever de decidir, não pode deixar de se considerar inquinada, a pronúncia emitida no Aresto recorrido, por erro grosseiro proveniente da incorrecta interpretação, apreciação e aplicação, à factualidade do caso concreto, ao estar em aberto o sentido da decisão administrativa a proferir e o eventual controlo jurisdicional futuro.

i) Caso decidido

O acórdão recorrido nada referiu sobre a natureza de caso decidido ou resolvido do despacho de indeferimento expresso proferido em 21.10.88.

Mas ao entender, arrimando-se no Ac. deste Supremo Tribunal de 13.07.2011 que nos “casos como o do autor não deve ser concedida a aposentação”, faz seus os fundamentos deste acórdão.

E, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo n.º 102/11, em sede de recurso de Revista, considera os actos de arquivamento proferidos pela CGA, como se tratando de um acto de indeferimento, para todos os efeitos – mesmo que aquele despacho fizesse referência a uma possível reabertura para ulterior reapreciação, que com o decurso dos prazos legais se consolida no ordenamento jurídico, por maioria de razão, será de conferir os mesmos efeitos ao despacho de indeferimento expresso, de 21 de Outubro de 1988, acima referido.

Com efeito, no caso em apreço está assente que o requerimento pelo qual foi formulado o pedido de aposentação extraordinária, ao abrigo do DL. nº 362/78, de 28/11, foi expressamente indeferido pelo indicado despacho de 21.10.88, por falta de prova da nacionalidade portuguesa. Este despacho não foi impugnado no prazo legal, graciosa ou contenciosamente pelo aqui Recorrente, pelo que se consolidou na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido, contrariamente ao que defende nas suas conclusões N) e P).

O que aqui está em causa, em matéria de caso resolvido ou decidido, não é saber se a CGA tinha de apreciar o requerimento no qual se pediu, em 21.10.2010, a reapreciação do pedido de aposentação, ao abrigo do DL. nº 362/78, face ao juízo de inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal Constitucional no acórdão 72/02, de 20/2, como alega o recorrente naquelas conclusões. A essa questão responderam as instâncias que a pretensão tinha de ser apreciada e deferida ou indeferida.

Questão diversa, e que foi suscitada pela CGA, quer na 1ª instância, quer no recurso que interpôs para o TCAS, é a do indeferimento expresso pelo despacho da Direcção da Caixa, de 21.10.88, do pedido de pensão de aposentação formulado em 11.09.1987, se ter consolidado na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido, ao não ter sido impugnado, extinguindo o procedimento.

Ora, o recorrente nunca pôs em causa que o despacho de 21.10.88 lhe tenha sido notificado, sendo certo que o ponto 2 do probatório no qual se diz que o pedido de aposentação foi indeferido por aquele despacho, tem por base o ofício da CGA, de 31.10.94, através do qual se comunica ao autor aquele indeferimento (conforme consta a fls. 18 do processo instrutor, indicado em 2 dos factos provados).

Assim, deve considerar-se que o autor foi notificado de tal despacho, ou, pelo menos, que dele teve conhecimento oficial, o que se presume face à intervenção que teve no procedimento, na qual revelou ter conhecimento do conteúdo do acto (arts. 67º, nº 1, al. b) e 132º, nº 2 do CPA), sendo, como tal, indiscutível a plena eficácia do acto de indeferimento de 21.10.88.

Verifica-se, consequentemente, que se formou caso decidido ou resolvido do despacho de indeferimento do requerimento de 11.09.1987.

ii) Dever de indeferir com os fundamentos do acórdão recorrido

Só em 19.10.2010 o Recorrente requereu a reapreciação do pedido de concessão de pensão de aposentação, que está na base da presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, pretendendo que a CGA proceda à revisão do anterior acto administrativo de indeferimento, tornado inimpugnável.

Assim, afigura-se-nos inegável que este requerimento configura uma nova pretensão, já não estando pendente de decisão qualquer requerimento, e aquela teria que ser obrigatoriamente indeferida por ter caducado o direito de pedir a pensão extraordinária.

Com efeito, o prazo dentro do qual a pensão podia ser pedida já tinha terminado há muito – em 01.11.1990 -, quando é formulado o requerimento de 19.10.2010.

É que o DL. nº 210/90, de 27/6, dispôs o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de novembro, veio instituir a atribuição de pensões de aposentação aos antigos funcionários e agentes da ex-administração pública ultramarina que não ingressaram no quadro geral de adidos.

Constituiu uma medida de carácter temporário e excepcional, destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização.

A utilização desta medida, inicialmente fixada em seis meses, foi objecto de várias prorrogações, a última das quais, por tempo indeterminado, pelo Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Assim, durante mais de 10 anos os referidos funcionários e agentes tiveram a possibilidade de requerer a aposentação, podendo concluir-se que todos os destinatários daquele diploma tenham já disposto da oportunidade de beneficiar daquela medida de protecção social.

Considera-se, em consequência, que deixou de justificar-se a vigência do Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro, impondo-se a sua revogação.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º É revogado o Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Artigo 2º As pensões de aposentação previstas no Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, requeridas até à data da entrada em vigor do presente diploma vencem-se a partir do mês seguinte ao da recepção do respectivo requerimento no serviço competente.

Artigo 3.º O presente diploma entra em vigor no dia 1 de novembro de 1990.”

Como decorre do previsto neste diploma, a partir de 1 de Novembro de 1990 caducou o direito de pedir as pensões de aposentação extraordinárias como a aqui em causa.

Já vimos que o requerimento de concessão de tal pensão extraordinária foi indeferido por despacho expresso de 21.10.88, não impugnado, devendo considerar-se extinto o procedimento administrativo iniciado com aquele requerimento (cfr. art. 106º do CPA).

Assim, a nova pretensão do A. surge numa ocasião em que já tinha caducado o direito que se pretendia fazer valer. Daí que se impunha à Administração o seu indeferimento.

Tem sido este o entendimento perfilhado em diversos arestos deste STA: de 28.02.2012, Proc. 0659/11, de 23.02.2012, Proc. 0429/11, de 26.04.12, Proc. 0164/11 e de 22.11.2012, Proc. 0202/12.

No acórdão de 28.02.2012, escreve-se o seguinte:

“Como parece claro a mera existência do decidir não implica necessariamente o dever de deferir.

Implica tão só o dever de reapreciar o caso, dentro do bloco de legalidade aplicável, designadamente o dever de apreciar se a pretensão pode prosseguir ou se pode deve ser desde logo indeferida.”

Ora, a partir de Novembro de 1990 caducou o direito de pedir a aposentação extraordinária. E, se na altura da nova reformulação do pedido (em 19.10.2010) já havia caducado o respectivo direito de pedir tal pensão impõe-se indeferir tal pretensão e por isso não faz sentido condenar a Administração a proferir um acto que é necessariamente de indeferimento – neste sentido se pronunciou este STA no recente ac. de 13.02.2014, Proc. 0184/13

“Com efeito, a caducidade do direito de pedir a pensão é, nestes casos, um “outro princípio jurídico” que impede necessariamente o deferimento de tal pedido. Nesta situação a acção para a condenação da prática do acto devido deve ser julgada necessariamente improcedente: antes da formulação da pretensão em 2009, está de pé o caso decidido (acto de indeferimento não impugnado proferido em 14-6-91); depois da formulação da pretensão em 2009, por força da caducidade do direito à pensão de aposentação”, como se diz no acórdão de 28.02.2012 citado.

É o que se verifica, também, no presente caso: antes da formulação da pretensão de 2010, está de pé o caso decidido (acto de indeferimento não impugnado proferido em 21.10.88); depois da formulação da pretensão em 2010, por força da caducidade do direito à pensão de aposentação, a acção para a condenação da prática do devido tinha necessariamente que ser julgada improcedente.

Assim, e pelos fundamentos acima expostos, improcedem ou irrelevam as conclusões do recorrente, devendo negar-se provimento à revista.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 22 de Maio de 2014. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.