10016/00 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- A omissão de decisão expressa sobre a transição do funcionário para o NSR não é suprida pelos actos de processamento de abonos, notificados mediante os chamados "boletins de vencimentos".

2- Tais actos de processamento não se consolidam na ordem jurídica como caso decidido, quanto aos moldes em que a transição para o NSR é efectivada.

3- O regime de transição para o NSR previsto no DL 187/90, de 7/6, em parte regulamentado no despacho ministerial de 19-4-91 e mapa 6 anexo, é inaplicável a uma funcionária que só ingressou no quadro da DGI após a publicação desses diplomas, em 22-2-92, encontrando-se anteriormente a exercer funções naquele departamento em regime de requisição.

Em conferência, acordam os juízes deste tribunal:

A. ...., funcionária do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, residente na Praceta ......, veio interpor recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que se formou na sequência de requerimento dirigido ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) em 15-SET-99, no sentido de ser regularizada a sua situação remuneratória em função da integração no NSR no índice 200 da categoria de 3º oficial a que tinha direito, sendo certo que foi integrada no índice 170.

A autoridade recorrida respondeu por excepção e por impugnação, conforme fls. 27-33.

A Recorrente respondeu às questões prévias, cfr. fls. 37-39.

Conclusões da alegação da Recorrente:

a) A recorrente, então com a categoria de 3º Oficial, foi requisitada pela DGCI, à Secretaria-Geral do Ministério do Planeamento e da Administração do Território, por despacho do Director-Geral da Administração Pública de 15/12/89.

b) Em consequência dessa requisição tomou posse na Direcção Geral das Contribuições e Impostos em 05/03/90, na referida categoria de 3º Oficial, auferindo desde então, ao abrigo da lei vigente, as correspondentes remunerações acessórias as quais lhe foram sendo processadas até à transição do pessoal da DGCI para o novo sistema retributivo (NSR) em cumprimento do DL 187/90, de 7/6.

c) Por despacho do Sr. Ministro das Finanças de 19/04/91, proferido em cumprimento do disposto no n° 4 do art. 3° do DL 187/90, de 7/6, foram fixados os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras do Regime Geral da DGCI, na sua transição para o NSR.

d) Possuindo a recorrente a categoria de 3º Oficial deveria ter-lhe sido aplicado o NSR, de acordo com o Mapa 6 anexo ao supramencionado despacho, ou seja, ser integrada no índice 200 - único aplicável a todos os funcionários da DGCI com a mesma categoria - acrescido do diferencial de Esc. 9.700$00, e não como sucedeu, ser integrada no índice 170.

e) O indeferimento tácito sob recurso, ao negar à recorrente a integração no NSR pelo único índice em que foram integrados todos os funcionários da DGCI com a mesma categoria e n° de diutumidades, violou efectivamente o disposto no art. 30º do DL 353-A/89 de 16/10 conjugado com o art. 3° n° 4 do DL 187/90 e o despacho ministerial de 19/04/91.

f) A retroacção dos efeitos salariais do NSR a 1/10/89 deve entender-se em benefício dos funcionários e nunca em seu desfavor sendo certo que no que concerne à recorrente o respectivo abono de acordo com o novo sistema retributivo só poderia, como é óbvio, ser-lhe devido desde a sua posse na DGCI (05/03/90).

g) A não se entender assim far-se-ia uma interpretação do art. 30º do DL 353-A/89 conjugado com o art. 3° n° 4 do DL 187/90 de 7/6 desconforme ao disposto nos arts 13° e 59° da Constituição (no mesmo sentido o douto Acórdão da 1. Secção do STA tirado em 27/10/94 in rec. 33835).

h) Nem se diga, em contrário, que à data em que a recorrente tomou posse na DGCI (05/03/90) as remunerações acessórias já se encontrariam extintas porquanto o que o art. 45° do DL 353-A/89 de 16/10 determinou foi que os regimes especiais (como é o caso do dos autos) entrariam em vigor à medida que fossem publicados os respectivos diplomas sendo que a sua retroacção, em matéria salarial, a 1 de Outubro de 1989 deveria ser entendida em beneficio dos funcionários e nunca em seu desfavor com redução das remunerações efectivamente auferidas.

i) Neste mesmo sentido decidiu recentemente esse Meritíssimo Tribunal Central Administrativo em caso análogo ao dos autos (cfr. Acórdão proferido pela 1ª Secção, 2ª Subsecção, Proc. 4077/00).

Conclusões da entidade recorrida:

I- O acto impugnado encontra-se há muito consolidado na ordem jurídica por falta de impugnação da recorrente.

II- O instituto do “caso decidido” ou “caso resolvido” de profundas raízes na Ordem Jurídica é uma necessidade de segurança.

III- A recusa daquele instituto, independentemente da validade do acto, geraria a incerteza e a insegurança na vida jurídica, tornando-a insuportável, impossibilitando a actividade económica e social, que ficaria completamente paralisada, se, independentemente do decurso do tempo, se impugnassem as situações por quem, em qualquer momento se sentisse prejudicado...(neste sentido, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III vol. pág. 342).

IV- A recorrente, ao não usar os meios processuais que a 1ei punha ao seu dispor, nomeadamente os meios que agora, passados que são 10 anos sobre a situação impugnada, utiliza, deixou que a situação se consolidasse, tornando-a inimpugnável.

V- No entanto, o pedido da recorrente não tem qualquer apoio legal. A sua integração foi feita de acordo com os preceitos legais que regulamentam tal matéria.

VI- O diferencial de integração só podia ser reconhecido a quem detinha no seu estatuto remuneratório remunerações acessórias antes da entrada em vigor do novo sistema retributivo (cfr. nº 6 do artigo 39° do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho).

VII- Com efeito, o nº 3 do artigo 30º do Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, mandava considerar para efeitos de integração o valor médio das remunerações acessórias devidas nos 12 meses imediatamente anteriores a 1 de Outubro de 1989. Só essas podiam ser consideradas nos termos legais.

VIII- Não tendo a recorrente direito àquelas remunerações no referido período, não lhe podia ter sido, como não foi, aplicado o despacho de 19.04.91.

O Ministério Público emitiu os doutos pareceres de fls. 41 e 61, respectivamente no sentido da improcedência das questões prévias e do provimento do recurso.

A instância é válida e regular.

Cumpre decidir.

Factos assentes:

1- A recorrente então com a categoria de 3º Oficial, foi requisitada à Secretaria-Geral do Ministério do Planeamento e da Administração do Território pela Direcção--Geral das Contribuições e Impostos de acordo com o despacho do Director-Geral da Administração Pública de 15/12/89.

2- Em consequência dessa requisição tomou posse na Direcção Geral das Contribuições e Impostos em 05/03/90, na categoria de 3º Oficial, passando a auferir o vencimento correspondente à sua categoria acrescido das remunerações acessórias, as quais lhe foram processadas até à transição do pessoal da DGCI para o NSR.

3- Posteriormente, tomou posse como funcionária do quadro de pessoal da DGCI com a categoria de 3º Oficial, conforme o DR II Série n° 44, de 22/02/92.

4- Por despacho do Sr. Ministro das Finanças de 19/04/91 (doc. a fls. 11) proferido em cumprimento do disposto no n° 4 do art. 3° do DL 187/90, de 7/6, foram fixados os montantes das remunerações relativas às categorias do Regime Geral da DGCI.

5- Por requerimento dirigido ao Sr. Director-Geral dos Impostos em 10/05/95 veio a requerente requerer a sua correcta integração no novo sistema retributivo, tendo em conta as remunerações acessórias, tal como sucedeu com os restantes funcionários da DGCI, ou seja a sua integração no índice 200, acrescido do diferencial de integração de de Esc. 9.700$00.

6- Sucede que este requerimento não obteve qualquer resposta da Administração, e assim, do indeferimento tácito que, em consequência, se formou recorreu para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu que o acto não era contenciosamente recorrível, por falta de definitividade vertical (cfr. processo instrutor).

7- Pelo que voltou a requerer ao Sr. DGCI em 20/04/99 (doc. a fls. 13-16) a sua correcta integração no novo sistema retributivo (NSR).

8- Do indeferimento tácito do Sr. DGCI, recorreu para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de cujo indeferimento tácito interpõe, agora, o presente recurso contencioso.

O direito:

Questões prévias

Alega o Recorrido que a falta de reacção da Recorrente contra os sucessivos actos de processamento de vencimentos representa a aceitação da situação remuneratória que agora impugna e a consolidação na ordem jurídica dos respectivos efeitos.

Invoca ainda a intempestividade do recurso, relativamente às datas desses actos de abonos de vencimentos, bem como a sua falta de objecto, visto o requerimento de 15-9-99 ser repetição de outros anteriormente formulados.

Vejamos.

Quanto à intempestividade é notória a falta de razão do Recorrido, uma vez que não estão impugnados os referidos actos de processamento de abonos, mas sim o indeferimento tácito que recaiu sobre um requerimento da Recorrente.

Igualmente improcede a excepção concernente à pretensa falta de objecto, uma vez que, não havendo decisão expressa sobre os requerimentos anteriores, subsistia o dever de decisão imposto no artigo 9º do CPA e permaneciam latentes os requisitos da formação do indeferimento tácito previstos no seu artigo 109º.

No que respeita à excepção de “caso resolvido”, nada se objecta à jurisprudência persistente do STA no sentido de que os actos de processamento de abonos são actos jurídicos que se consolidam na ordem jurídica se o interessado deles não interpuser recurso tempestivo.

Todavia, a falta de impugnação desses actos de processamento não pode ser entendida como uma espécie de “carta em branco” subscrita pelo destinatário, no sentido da aceitação de todos os pressupostos que a Administração neles queira ver implícitos.

Na verdade, o acto de processamento de vencimentos pode ser afectado de vícios induzidos por acto administrativo pressuposto que se destine a executar, por exemplo acto de nomeação ou de determinação da transição para certa categoria e escalão, ou padecer de vícios autónomos.

Se, por exemplo, o valor abonado não coincidisse com o legalmente previsto para a categoria profissional indicada, o vício seria verificável pela simples leitura do “boletim de vencimento”, facultando ao destinatário os elementos necessários e suficientes para impugnar o acto de processamento assim notificado, ou para com ele se conformar. Neste circunstancialismo, o boletim de vencimentos constituiria notificação válida.

Por outras palavras: se tivermos em vista um acto de processamento de abonos “em si”, desligado de qualquer acto administrativo prévio, o respectivo texto integral, sempre exigível nos termos do artigo 68º/1, a), do CPA, estará reflectido nas indicações normalmente constantes dos boletins de vencimentos: entidade pagadora, montante a abonar, nome e categoria do funcionário abonado.

Mas, se visarmos, como nestes autos, o acto administrativo que determinou o processamento dos abonos, aquelas indicações terão que ser consideradas insuficientes, por não revelarem elementos decisivos como a autoria, data e conteúdo (onde se compreende também a fundamentação) desse acto prévio.

Na hipótese de mera progressão, que é uma situação dinâmica concretizada pela mudança de escalão na mesma categoria, parece não ser exigível, normalmente, um acto administrativo definidor do novo escalão, visto ser tarefa a processar automática e oficiosamente pelos serviços (cfr. artigo 20º do DL 353-A/89, de 16/10).

Justifica-se esta solução, certamente, pela simplicidade e transparência da operação, limitada à contagem do tempo de serviço na mesma categoria e dentro do mesmo quadro legal.

Todavia, estando em causa, como efectivamente está nestes autos, a transição para o NSR, o que se verifica é uma alteração completa dos pressupostos legais aplicáveis, que impõe a necessidade de uma nova definição do posicionamento do funcionário na escala indiciária, constituindo assim uma tarefa que escapa à rotina e aos automatismos próprios dos serviços de processamento de vencimentos.

De resto, a lei previu “formalidades da transição” destinadas a garantir uma adequada ponderação da integração dos funcionários na nova estrutura salarial, avultando a elaboração de “listas de transição” e a previsão de reclamação para o dirigente máximo do serviço – artigo 34º do DL 353-A/89.

Os serviços da Administração Tributária não estavam isentos daquelas formalidades, pois o DL 187/90, de 7 de Junho, que estabeleceu o estatuto remuneratório dos seus funcionários, foi emanado no desenvolvimento do regime jurídico geral constante daquele DL 353-A/89, de 16 de Outubro.

Era assim imperativa a definição prévia da transição de cada funcionário para a nova estrutura remuneratória, funcionando a referida lista (ou o acto do dirigente máximo do serviço proferido em via de reclamação) como um acto administrativo que deveria preceder a actividade do processamento de vencimentos.

Neste enquadramento, não é aceitável a tese do SEAF que pressupõe a relevância autónoma dos actos de processamento de vencimentos e menospreza injustificadamente a necessidade de uma decisão expressa sobre a transição da Recorrente para o NSR.

Este ponto de vista coaduna-se, aliás, com a jurisprudência regularmente emanada do STA e deste TCA, onde se subordina a susceptibilidade de os actos de processamento de vencimentos se consolidarem na ordem jurídica, como caso decidido, ao duplo pressuposto de (I) consubstanciarem uma definição voluntária da Administração, que não uma pura omissão, e (II) serem comunicados ao interessado de forma adequada, de acordo com as exigências constitucionais e infra-constitucionais (artigos 268º/3 CRP e 67º CPA) – cfr. por todos, o Acórdão de 26-09-2002 desta 2ª Subsecção do CA do TCA, P. 10640/01.

É portanto de concluir, na comprovada ausência de qualquer acto administrativo expresso e consolidável relativamente à transição da Recorrente para o NSR, que impendia sobre a Administração o dever legal de decidir sobre o requerimento daquela, sob “pena” da formação do indeferimento tácito que é objecto deste recurso contencioso.

Questão de fundo

A única questão a resolver é se na transição da Recorrente para o NSR devia ter-se em conta a categoria e estatuto remuneratório que detinha como 3º oficial do quadro de pessoal da DGCI, sendo certo que só tomou posse em 5-3-90, oriunda em requisição do QEI do Ministério do Planeamento e Administração do Território e tendo ingressado no quadro da DGCI em 22-2-92.

Na tese do Recorrido, em síntese, deveria considerar-se o estatuto remuneratório que a Recorrente detinha à data da entrada em vigor do NSR, em 1-10-89, sendo certo que até então não lhe eram devidas remunerações acessórias e as posteriormente constituídas não poderiam incluir o “diferencial de integração”, atento o disposto no artigo 39º/6 do DL 184/89, de 2/6. Não lhe seria assim aplicável o despacho ministerial de 19-4-91, proferido ao abrigo do artigo 3º/4 do DL 187/90, de 7/6, “que tinha como destinatários os funcionários já integrados nas categorias do regime geral da DGI à data da entrada em vigor do NSR”.

A Recorrente pretende, pelo contrário, prevalecer-se da aplicação daquele DL 187/90 que estabeleceu o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária, e cujo art. 3º/4 foi regulamentado pelo despacho ministerial de 19-4-91 e respectivo mapa 6 anexo.

A situação de facto afigura-se diversa da ponderada no douto acórdão do STA de 27-10-94 invocado, onde se deu como provado que “a recorrente tomou posse na Direcção Distrital de Finanças de Bragança em 6 de Outubro de 1989”.

É que, o caso vertente, a Recorrente tomou posse na DGCI em 5-3-90, mas em consequência de requisição, situação transitória em que o funcionário se mantém vinculado ao quadro de origem – artigo 27º do DL 427/89, de 7/12.

Este facto é juridicamente relevante no caso, uma vez que segundo dispõe o art. 2º do DL 187/90 “o presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da DGCI” e, sendo assim, o seu regime era inaplicável à transição da Recorrente, que só veio a ingressar nesse quadro em 22-2-92.

Situação idêntica à presente foi decidida, sim, pelo acórdão de 21-3-02, da 1ª Subs. do CA do STA, proc. 45/02 (www.dgsi.pt) em termos que nos merecem inteira concordância, transcrevendo com a devida vénia os seguintes excertos, que aliás fornecem a refutação cabal de toda a linha argumentativa então utilizada e nestes autos reassumida pela Recorrente:

“Ora, tendo o Recorrente entrado para o quadro da DGCI em data posterior à entrada em vigor do DL 189/90 e encontrando-se ainda no quadro de pessoal civil da PJM à data da sua integração no NSR, tal integração não podia processar-se nos termos do regime resultante do artigo 3º, nº 4 do DL 187/90 e do despacho do M. das Finanças, de 19-4-91 e mapa 6 anexo a este despacho.

É o que decorre do artigo 2º do dito DL ao se estatuir que o mesmo se aplica ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e está, também, reconhecido na epígrafe do dito despacho.

Do exposto decorre que o Acórdão do TCA ao decidir pela não violação do citado artigo 3º do DL 189/90 e do aludido despacho do M. das Finanças não enferma do erro de julgamento que lhe imputa o Recorrente.

Por outro lado, as invocadas remunerações acessórias, auferidas pelos funcionários no âmbito da DGCI, não foram auferidas pelo Recorrente nos 12 meses imediatamente anteriores a 1-10-89, daí a não violação do nº 3, do artigo 30º do DL 353-A/89, de 16-10, norma, por isso, não inobservada no Acórdão recorrido, já que o citado nº 3 mandava considerar, para efeitos de integração do NSR, o valor médio das remunerações acessórias auferidas nos ditos 12 meses.

Por último, nenhuma censura merece a pronúncia contida no referido aresto a propósito da alegada violação dos artigos 13º e 59º da CRP.

Na verdade, como bem se demonstra do Acórdão do TCA, a diferença de situação entre o Recorrente (que só passou para o quadro da DGCI em 1993) e os outros funcionários (que não só já pertenciam a tal quadro à data da transição para o NSR, como também já exerciam funções na DGCI no período de 12 meses imediatamente anterior a 1-10-89) justifica a diversidade de regime, desde logo, se considerarmos a diferente experiência profissional no seio da DGCI.

(...)

De facto, o que está vedado é a adopção de medidas que se traduzam em distinções discriminatórias, sem qualquer fundamento razoável.

(...)

No caso dos autos, como, aliás, decorre do já anteriormente exposto, a vinculação juridico-material do legislador ao princípio da igualdade, quer na sua previsão mais lata do artigo 13º da CRP, quer na sua específica manifestação na alínea a), do nº 1, do artigo 59º da CRP, não foi inobservada, sendo que a margem de liberdade de conformação legislativa podia consubstanciar-se na adopção de normas como as contidas nos artigos 30º do DL 353-A/89 e 3º, nº 4 do DL 189/90.

E, isto, atenta a já antes apontada diferença de situação entre o Recorrente e os outros funcionários, que se consubstancia em motivo objectivo e razoável, não se deparando, consequentemente, com uma qualquer desigualdade inadmissível, arbitrária e sem justificação mas antes fundada em valores objectivos constitucionalmente relevantes.

Em suma, não nos encontramos em face de violação dos limites externos da "discricionariedade legislativa" (...)”.

Decisão

Pelo exposto, considerando que improcedem todas as conclusões da Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se em € 150 a taxa de justiça e em 50% a procuradoria.

14 de Novembro de 2002