048362 - Supremo Tribunal Administrativo

O abono para falhas do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos termos do art. 18º do Decreto-Lei n.º 519-A1/79, de 29 de Dezembro, até à sua revogação pelo DL 532/99, de 11 de Dezembro, mantendo-se a base do respectivo cálculo nos valores que vigoravam em 30 de Setembro de 1989 (antes do NSR), apenas sujeitos a actualização nos termos gerais.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... E OUTROS interpuseram recurso para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do acórdão da mesma Secção de 7-3-2002, que, em recurso jurisdicional interposto pelo Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de acórdão do Tribunal Central Administrativo, negou provimento ao recurso contencioso interposto pelos recorrentes.

No requerimento de interposição de recurso, o recorrente invocou como fundamento do presente recurso jurisdicional oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo de 30-5-2002, proferido no recurso n.º 45966.

Por acórdão deste Pleno de 30-10-2002, foi decidido existir entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento oposição relevante para permitir o prosseguimento do recurso com fundamento em oposição de julgados.

O Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

É o Acórdão fundamento que, ao considerar que o legislador manteve o critério estabelecido no art. 18 do DL 519-A1/79 para o período que mediou entre a entrada em vigor do NSR e a vigência do DL 532/99, de 11 Dezembro – o qual assenta na percentagem de 10% (e não outra) do vencimento ilíquido de uma dada categoria – aquele que faz a interpretação da lei mais conforme ao seu teor literal pois, de contrário, sustentar-se-ia uma interpretação daquela norma desconforme ao critério legalmente estatuído o qual é independente do regime remuneratório em cada momento em vigor pois assenta numa dada percentagem do vencimento ilíquido, critério esse que seria totalmente desvirtuado se deixasse de corresponder a essa mesma percentagem do vencimento ilíquido.

Nestes termos deve esse Meritíssimo Tribunal Pleno, resolver o presente conflito de jurisprudência em conformidade com a decisão proferida no douto Acórdão fundamento dando, a final, provimento ao recurso como é de inteira justiça.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo a posição adoptada no acórdão recorrido.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Face à posição assumida pelo Ministério Público no recurso n.º 48362 quando sobre o mérito da questão se pronunciou (vide fls. 203), o acórdão recorrido nenhum reparo nos poderá merecer.

Nos termos, somos de parecer que o presente conflito deverá ser decidido em conformidade com a decisão recorrida, lavrando-se acórdão no mesmo sentido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Como já se referiu no acórdão de 30-10-2002, que decidiu o prosseguimento do presente recurso, deverá entender-se que as normas dos arts. 765.º a 767.º do C.P.C. (redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro) continuam a ser aplicáveis aos recursos baseados em oposição de acórdãos no âmbito do contencioso administrativo.

Antes de mais, deve ser apreciada a existência de oposição, pois a decisão relativa à questão preliminar pode ser alterada no julgamento final do recurso, como se prevê no n.º 3 do art. 766.º do C.P.C

Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica [art. 30.º, n.º 1, alínea b), do E.T.A.F.].

Por outro lado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do C.P.C. e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso tributário, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo por vir a ser alterada no sentido desta.

No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do C.P.C., deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou.

É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do C.P.C. e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código.

Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas, como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo ( ( )Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577. ), exigência esta que é formulada com base na referência a «solução oposta», inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), e 24.º, alíneas b) e b’), do E.T.A.F.. ( ( ) Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º, n.º 1, do C.P.C., podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156. )

3- Os acórdãos recorrido e fundamento foram proferidos em processos diferentes e não é posto em dúvida o trânsito em julgado do acórdão fundamento, pelo que se deverá partir do pressuposto de que ele ocorreu.

Ambos os acórdãos foram proferidos em processos de recurso contencioso em que tesoureiros-ajudantes das tesourarias da Fazenda Pública impugnam decisões de indeferimento de pedidos de pagamento do abono para falhas, derivado do exercício do serviço de caixa, nos termos do art. 18.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 519-A1/79, de 29 de Dezembro.

Em ambos os casos, foi apreciada a questão de saber se aquele abono para falhas dos tesoureiros-ajudantes nas tesourarias da Fazenda Pública deve ser calculado com base no vencimento ilíquido em função do índice remuneratório introduzido pelo novo sistema retributivo através do Decreto-Lei n.º 167/91, de 9 de Maio, ou em função de «letras», como se estabelece no regime remuneratório anterior àquele novo sistema retributivo.

Ambos os acórdãos foram proferidos relativamente a situações anteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 532/99, de 11 de Dezembro, pelo que em ambos foi idêntica a regulamentação jurídica relevante para a decisão.

Relativamente àquela mesma questão, foram dadas respostas diferentes naqueles dois acórdãos, pois enquanto no acórdão invocado com fundamento do recurso se entendeu que aquele abono para falhas deve ser de 10% do vencimento ilíquido do destinatário, atendendo, por isso, aos vencimentos resultantes da aplicação do Decreto-Lei n.º 167/91, no acórdão recorrido entendeu-se que não é de atender aos vencimentos resultantes da aplicação deste diploma, sendo o abono para falhas de 10% do vencimento ilíquido das letras a que cada interessado tinha direito em 30-9-89, com actualizações.

Assim, é de concluir que no acórdão recorrido e no acórdão fundamento se perfilharam soluções opostas, pelo que se verifica o fundamento do recurso para esse Pleno, por oposição de julgados.

4- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional já foi apreciada por este Pleno, designadamente no acórdão de 3-4-2001, proferido no recurso n.º 45975 ( ( ) Publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 482. ), que é parcialmente reproduzido no acórdão recorrido.

Aí se decidiu que

I- Ao pessoal dirigente e técnico da Administração Tributária e do Tesouro passou a ser aplicado integralmente o NSR com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 167/91, de 9 de Maio, com efeitos reportados a 1/10/89, no que vai implícito que o artigo 29.º do DL 353-A/89 de 16 de Outubro não prejudica, antes pressupõe, a aplicação conjunta deste diploma com o Decreto-Lei n.º 167/91, com prevalência das normas do Decreto-Lei n.º 353-A/89.

II- O abono para falhas do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º519-A1/79, de 29 de Dezembro, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 532/99, de 11 de Dezembro, o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo nos valores, com actualizações, que em 30 de Setembro de 1989 (antes do NSR), vigoravam como vencimento ilíquido das letras correspondentes aos vencimentos dos tesoureiros da Fazenda Pública.

Esta jurisprudência foi posteriormente reafirmada por este Pleno nos acórdãos de 3-10-2002, proferido no recurso n.º 45989, e de 15-10-2002, proferido no recurso n.º 46703.

É essa jurisprudência que aqui se reafirma, uma vez que não é invocado pelos recorrentes qualquer argumento que justifique a sua alteração.

5- Os n.ºs 3 e 4 do Decreto-Lei n.º 519-A1/79, de 29 de Dezembro, estabelecem o seguinte:

ARTIGO 18.º

Remunerações e abonos diversos

(...)

3- É fixado em 10% do vencimento ilíquido o abono para falhas a atribuir:

a) Aos tesoureiros gerentes;

b) Aos tesoureiros subgerentes quando investidos no serviço de caixa, quando lhes tenha sido conferido mandato de gerência ou quando tenham assumido a gerência da respectiva tesouraria, mediante prévio termo de transição de valores.

4- É fixado em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria de tesoureiro-ajudante de 1.ª classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro-ajudante que seja investido no serviço de caixa.

(...)

Os arts. 11.º, 12.º e 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que estabelecem o seguinte

Artigo 11.º

Suplementos

1- Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, considerando-se extintos todos os que nele se não enquadrem.

2- Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e de actualização.

3- O montante do abono para falhas previsto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral.

Artigo 12.º

Regime de suplementos

O regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-lei.

Artigo 37.º

Regime transitório dos suplementos

1- Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídio de residência, mantêm-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos em que vem sendo feita.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, as gratificações de inspecção, bem como a remuneração suplementar atribuída no âmbito da Alta Autoridade contra a Corrupção, são enquadráveis no suplemento de risco.

3- O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei, nos termos do n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e do artigo 12.º do presente diploma.

Do n.º 2 do art. 11.º e do n.º 1 do art. 37.º resulta propósito legislativo de congelamento dos suplementos, quer quanto às condições de atribuição, quer quanto ao seu montante, em que se inclui o abono para falhas, expressamente enumerado naquele art. 11.º, até à revisão dos respectivos regimes a operar por decreto-lei.

«A razão de ser dessa disciplina provisória residia nas profundas alterações que aqueles diplomas introduziram nas carreiras do funcionalismo público e na forma de cálculo das respectivas remunerações, obrigando a uma revisão ponderada das remunerações acessórias por forma a integrá-las harmoniosamente na racionalidade que se pretendeu consagrar da estrutura remuneratória da função pública. O legislador optou por uma reforma gradualista "de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, os quais originam a complexidade e desconexão características do actual sistema" (preâmbulo do DL 184/89). Entretanto, até que essas alterações viessem a ser concretizadas, mantinham-se os suplementos, fosse qual fosse a sua natureza, "nos seus regimes de abono e actualização" ou "nos seus montantes actuais".

Este propósito do legislador, coerente com a preocupação racionalizadora e com a prossecução dos princípios de equidade interna e externa, inviabiliza a pretensão dos recorrentes de verem transpostas para a nova estrutura remuneratória as regras de cálculo do abono para falhas».( ( ) Acórdão de 3-10-2002, atrás citado. )

O elemento que à face do art. 18.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 519-A/79 servia para cálculo do abono para falhas era o «vencimento ilíquido» auferido antes da entrada em vigor do novo sistema retributivo, que «não encontra correspondência na remuneração indiciária da nova estrutura remuneratória», pois nesta «foram integradas as diuturnidades e outras remunerações acessórias a que tinha direito o pessoal das tesourarias da Fazenda Pública», «pelo que fazer incidir o abono de 10% sobre o valor resultante da posição de cada um na escala indiciária significaria, afinal, uma alteração do regime de abono do suplemento». «A remuneração que resulta da escala indiciária da nova estrutura salarial não foi a realidade em que o legislador pensou quando estabeleceu o sistema de cálculo do abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública, o que obsta a esta integração dinâmica do art. 18º/3 do DL 519-A/79». ( ( )Citado acórdão de 3-10-2002. reproduzindo o acórdão que aí estava sob recurso. )

«Este entendimento é ainda corroborado com a publicação do DL 532/99, de 11 de Dezembro, que veio finalmente regular o abono para falhas a atribuir ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública, adoptando um "novo critério de atribuição do abono para falhas previsto no art. 18º do DL 519-A/79, de 29 de Dezembro",» e revogando expressamente, no seu art. 2.º, o art. 18.º do Decreto-Lei nº 519-A1/79, de 19 de Dezembro.

«Portanto, até à entrada em vigor do DL 353/97, de 2 de Dezembro, o suplemento manteve-se tal como no regime anterior ao NSR, calculado com base no disposto no artigo 18º do DL 519-A1/79, de 16/X, como vencimento ilíquido a que cada interessado tinha direito em 30 de Setembro de 1989».

«Da entrada em vigor do DL 335/97 de 2 de Dezembro até à entrada em vigor do DL 532/99, de 11 de Dezembro, a base de cálculo do suplemento para falhas daquele grupo de pessoal de tesouraria continuou a ser calculado da mesma forma e sobre a mesma base, mas foi englobado no suplemento por produtividade, por força do n.º 3 do artigo 3º do DL 335/97».

«Após a entrada em vigor do DL 532/99 foi estabelecido o novo critério de atribuição e distribuição do abono para falhas do n.º 2 do art. 1º transcrito, que tem em conta o número de caixas em funcionamento e o número de dias em que cada funcionário desempenha efectivas funções de caixa, tendo como base de cálculo o vencimento base do primeiro escalão da escala indiciária de ingresso.

Destas novas disposições o que resulta é a confirmação de que permaneceu em vigor o regime do art. 18º do DL 519-A/79, com as regras de determinação do montante e das actualizações do abono para falhas dele constantes até que com o DL 532/99 foi adoptado pelo legislador um "novo critério", completamente diferente, mais aproximado do volume de serviço, quantidade de valores movimentados e modo de prestação do serviço de tesouraria».

«É mais do que um subsídio no sentido de que até então vigorava o "velho critério" do DL 519-A/79, congelado na remissão interna para o factor de cálculo vigente no momento em que se operou a transição da estrutura remuneratória dos tesoureiros da Fazenda Pública para o NSR».

Tem de se concluir, assim, no sentido do «congelamento» da base de cálculo do referido abono para falhas, como se concluiu no acórdão recorrido.

Esta interpretação tem na letra da lei suficiente suporte verbal e é a única compatível com os elementos sistemático e teleológico de interpretação, como fica amplamente demonstrado. Mesmo o elemento literal é favorável à interpretação acolhida no acórdão recorrido, uma vez que a expressão "mantêm-se nos seus regimes de abono e actualização" ( ( ) Usada no n.º 2 do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 353-A/79. ) inclina mais para a remissão estática do que para a remissão dinâmica. De outro modo, não teria sentido prever-se o regime de "actualização" do suplemento porque esse efeito resultava automaticamente da aplicação de uma percentagem sobre um valor indiciário já sujeito a actualização.» ( ( ) Todas as citações são do citado acórdão do Pleno de 3-10-2002. )

Termos em acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes, com taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 100 euros, cada um.

Lisboa, 30 de Abril de 2003.

Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes – Rosendo José.