02519/24.9BEPRT.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

A caducidade da adjudicação prevista no art. 91º, do CCP, por falta de prestação da caução, não opera automaticamente, devendo ser declarada pela entidade adjudicante após a audiência do adjudicatário, sendo de aplicar o regime previsto no art. 86º n.ºs 2 e 3, do CCP, o qual se adequa melhor às necessidades de celeridade que se fazem sentir no âmbito da contratação pública.

I- RELATÓRIO

A. .., Lda., intentou no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, ao abrigo dos arts. 100º e ss., do CPTA, a presente acção de contencioso pré-contratual contra a CMPH - Domus Social - Empresa de Habitação e Manutenção do Município do Porto, EM, indicando como contra-interessadas B... Unipessoal, Lda., C..., Lda., D..., Lda., E..., SA, e F..., Lda., e G..., SA, e na qual peticionou - por referência ao procedimento de “Aquisição de serviços de arqueologia e de fiscalização e controlo de empreitada de construção do edifício C da operação de Lordelo do Ouro” - o seguinte:

“a) Ser declarado nulo, ou subsidiariamente, anulado o ato que declarou a caducidade da adjudicação à Autor e adjudicou os serviços ao concorrente ordenado em 2.º lugar;

b) Ser readmitida a proposta da Autora, e julgada validamente apresentada a garantia bancária pela Autora;

c) Ser anulado o ato de adjudicação do contrato objeto do concurso à proposta apresentada pela concorrente ordenada em 2.º lugar ou outras;

d) Caso o contrato tenha, entretanto, sido celebrado, deve este ser anulado.

CUMULATIVAMENTE

e) Ser a Ré condenada a readmitir a proposta apresentada pela Autora;

f) Ser a Ré condenada a graduar a proposta da Autora em 1.º lugar e a adjudicar-lhe o contrato objeto do procedimento.”.

Por sentença proferida em 12 de Maio de 2025 pelo referido tribunal foi decidido julgar a presente acção totalmente improcedente e, consequentemente, absolver a entidade demandada de tudo quanto vinha peticionado.

A autora apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 12 de Setembro de 2025, decidiu:

“a) Conceder provimento ao recurso interposto pela Autora e, consequentemente, revogar a sentença recorrida;

b) Julgar procedente a acção, com a consequente anulação do acto administrativo impugnado, consubstanciado na deliberação de 16/10/2024 da CMPH - Domus Social - Empresa de Habitação e Manutenção do Município do Porto, E.M que declarou a caducidade da adjudicação do contrato à A. bem assim como do acto de adjudicação do contrato à proposta ordenada no lugar subsequente;

c) Condenar a Recorrida a retomar o procedimento na fase de ponderação das razões apresentadas pela A. em sede de audiência prévia, seguindo-se a demais tramitações procedimental à luz do disposto no art. 86º, nº3 do CCP, caso não exista obstáculo que impeça a retoma do procedimento, que advém da eventual execução avançada ou até integral do contrato, elemento factual que os autos não reúnem e que determinará a aplicação do regime previsto nos artigos 45º e 45º-A do CPTA.”.

Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«I. Vem o presente recurso interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte ao qual foi atribuída a referência SITAF 008472672, notificado à Recorrente em 15.09.2025 que, decidiu no seguinte sentido:

“a) Conceder provimento ao recurso interposto pela Autora e, consequentemente, revogar a sentença recorrida;

b) Julgar procedente a acção, com a consequente anulação do acto administrativo impugnado, consubstanciado na deliberação de 16/10/2024 da CMPH - Domus Social - Empresa de Habitação e Manutenção do Município do Porto, E.M que declarou a caducidade da adjudicação do contrato à A. bem assim como do acto de adjudicação do contrato à proposta ordenada no lugar subsequente;

c) Condenar a Recorrida a retomar o procedimento na fase de ponderação das razões apresentadas pela A. em sede de audiência prévia, seguindo-se a demais tramitações procedimental à luz do disposto no art 86º, nº3 do CCP, caso não exista obstáculo que impeça a retoma do procedimento, que advém da eventual execução avançada ou até integral do contrato, elemento factual que os autos não reúnem e que determinará a aplicação do regime previsto nos artigos 45º e 45º-A do CPTA.”

II. Para sustentar o teor daquele acórdão, e tendo por base o recurso de apelação interposto pela Recorrida, o Tribunal a quo começou por delinear o enquadramento jurídico que entende ser aplicável à situação de não prestação da caução no prazo legalmente estabelecido, entendendo que se deve aplicar analogicamente o regime disposto no artigo 86.º do CCP.

III. Tal entendimento implica que, antes de ser declarada a caducidade da adjudicação, seja assegurado ao adjudicatário o exercício do direito de audiência prévia, a fim de expor as razões que, no seu entender, justificaram o incumprimento do prazo, permitindo, assim, apreciar da respetiva imputabilidade ou inimputabilidade.

IV. Não obstante o Tribunal a quo ter considerado que a Recorrente cumpriu o disposto no n.º 2 do artigo 86.º do CCP, porquanto concedeu prazo de pronúncia em audiência prévia antes de proferir a decisão de caducidade da adjudicação, concluiu - erradamente - que a Recorrente não apreciou as razões invocadas pela Recorrida para a não prestação da caução dentro do prazo fixado.

V. O Tribunal a quo considerou que a decisão de imputar a responsabilidade à adjudicatária foi meramente conclusiva, sem ponderar a eventual responsabilidade ou co-responsabilidade da entidade bancária emissora da garantia, reconduzindo tal atuação a um alegado cumprimento meramente formal da audiência prévia.

VI. Atendendo a tal entendimento, o Tribunal a quo determinou a procedência do recurso, a revogação da sentença recorrida e a anulação da deliberação da Recorrida, datada de 16 de outubro 2024, e condenou a Recorrente a retomar o procedimento à fase de ponderação das razões apresentadas pela Recorrida em sede de audiência prévia, nos termos do n.º 3 do artigo 86.º do CCP, salvo se, entretanto, se tiver verificado a execução integral ou avançada do contrato, caso em que será aplicável o regime dos artigos 45.º e 45,º-A do CPTA.

VII. No que respeita à decisão proferida pelo douto Tribunal a quo, não pode a Recorrente deixar contra ela se rebelar porquanto a mesma assenta em manifestos erros jurídicos.

VIII. Tendo em conta a identificação das decisões constantes do Acórdão ora em causa contra as quais a Recorrente não pode deixar de se rebelar, haverá que, num primeiro momento, demonstrar a admissibilidade do presente recurso de revista e, bem assim, prover pela respetiva procedência atendendo ao manifesto desacerto jurídico do Acórdão recorrido.

IX. Em primeiro lugar, resulta claro que a matéria que se pretende ver esclarecida com o presente Recurso de Revista tem de ver, somente, com matéria de Direito, com a interpretação e aplicabilidade da Lei ao caso concreto, nunca se colocando em causa matéria factual.

X. Encontra-se, desde logo, verificado o pressuposto resultante do n.º 2 do artigo 150.º do CPTA, que determina que a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

XI. Atendendo a que o Recurso de Revista apresenta, no nosso ordenamento jurídico, um carácter excecional, a sua admissão está ainda dependente do preenchimento dos requisitos ínsitos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA: i) Estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social se revista de importância fundamental, ou quando a ii) Admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

XII. O requisito da “melhor aplicação do direito” encontra-se preenchido sempre que a questão em análise seja suscetível de repetição em múltiplos casos futuros, reclamando, por isso, a necessária uniformização interpretativa, ou ainda quando se revele evidente que a decisão da instância inferior incorreu em erro jurídico ostensivo, impondo-se a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo enquanto órgão regulador do sistema.

XIII. É precisamente essa a situação nos presentes autos, pois impõe-se determinar se, não obstante o artigo 91.º do CCP não remeter expressamente para o regime previsto no artigo 86.º do mesmo diploma, aplicável à fase de habilitação, poderá ou não este último ser convocado por via analógica no caso de falta de prestação de caução.

XIV. Tal implica, em primeiro lugar, determinar se existe o dever de notificar o adjudicatário para, em sede de audiência prévia, apresentar a sua pronúncia; e, em segundo lugar, concluir se, apenas nos casos em que os fundamentos invocados revelem a inexistência de imputabilidade, deverá ser concedido um prazo adicional para a prestação da caução.

XV. Ora, ainda que a Recorrente tenha procedido à aplicação analógica do regime do artigo 86.º do CCP, notificando o adjudicatário para apresentar, querendo, uma pronúncia em audiência prévia, afigura-se indiscutível que esta é uma questão de particular relevância jurídica, cuja clarificação pelo Supremo Tribunal Administrativo se impõe, porquanto a lei não contém qualquer remissão expressa do artigo 91.º para o artigo 86.º do CCP.

XVI. O próprio Tribunal a quo reconheceu essa possibilidade, ao afirmar no Acórdão recorrido que, embora o artigo 91.º do CCP não preveja expressamente um procedimento idêntico ao artigo 86.º, a caducidade da adjudicação apenas poderá ser declarada após a abertura de uma fase de audiência prévia que permita ao interessado apresentar as suas razões, competindo depois à Entidade Adjudicante apreciar a imputabilidade do incumprimento.

XVII. No entanto, e não obstante ter sido essa a conduta seguida pela Recorrente concedendo um prazo ao adjudicatário para apresentação da audiência prévia, nos termos do n.º 2 do artigo 86.º do CCP, mas não avançando para a aplicação do seu n.º 3 porquanto os fundamentos invocados pela Recorrida não afastavam a imputabilidade -. a ausência de remissão legal direta reforça a necessidade de intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para clarificar definitivamente esta questão.

XVIII. Também a questão do juízo de imputabilidade na falta de prestação da caução, prevista no artigo 91.º do CCP, é suscetível de se colocar em inúmeros procedimentos de contratação pública, carecendo, por isso, de uma clarificação jurisprudencial que oriente a atuação da Administração Pública na respetiva decisão.

XIX. Sem prejuízo da discricionariedade na análise que assiste à Administração Pública, importa fixar parâmetros interpretativos claros quanto às situações em que a não prestação da caução pode ser considerada imputável ao adjudicatário, designadamente para efeitos de aferição da (ir)regularidade de uma eventual decisão de caducidade da adjudicação.

XX. O caso sub judice constitui exemplo paradigmático do que poderá ocorrer em múltiplos procedimentos de contratação pública, impondo-se uma decisão do Supremo Tribunal Administrativo que assegure a correta aplicação do Direito nesta matéria: em que circunstâncias pode a Entidade Adjudicante considerar imputável ao adjudicatário a falta de caução? Quando é que se deve entender que este não atuou com a diligência exigível? Em que situações poderá admitir-se a prestação extemporânea da caução, impedindo a caducidade da adjudicação?

XXI. Sem esta necessária uniformização interpretativa, subsiste o risco de soluções contraditórias ou juridicamente insustentáveis, com reflexos negativos na segurança jurídica e na estabilidade da tramitação dos procedimentos de contratação pública, realidade que se crê ser de evitar, o que apenas será possível lograr através de uma pronúncia a emitir por este Supremo Tribunal Administrativo no âmbito do presente recurso.

XXII. O Acórdão recorrido constitui o exemplo paradigmático de uma decisão pouco consistente e até contraditória - o que justifica, por si só, a admissibilidade do presente Recurso de Revista.

XXIII. Pese embora a questão da imputabilidade tenha sido expressamente suscitada pelas partes e corresponda ao núcleo central do litígio, o Tribunal Central Administrativo Norte absteve-se de sobre ela se pronunciar, omitindo a apreciação da legalidade da decisão de caducidade da adjudicação praticada pela Recorrente.

XXIV. A decisão a quo limita-se a condenar a Recorrente retomar o procedimento pré-contratual e apreciar novamente as razões apresentadas pela Recorrida em sede de audiência prévia, seguindo-se a demais tramitações procedimental à luz do disposto n.º 3 do artigo 86.º do CCP - o que implica, necessariamente, que apenas no caso de considerar que os factos invocados para a não prestação de caução não são imputáveis ao adjudicatário, é que seria concedido um prazo adicional para a prestação da caução.

XXV. Dos fundamentos invocados pela Recorrida e já ponderados pela Recorrente resulta que a não prestação da caução decorre de um facto que apenas a esta é imputável, motivo pelo qual a decisão a tomar pela Recorrente, na falta de condenação com um certo sentido por parte do Tribunal a quo, teria necessariamente o mesmo conteúdo: a caducidade da adjudicação.

XXVI. Afigura-se despiciendo prosseguir a retoma do procedimento pré-contratual para apreciar novamente a fundamentação apresentada pela Recorrida em sede de audiência prévia, sem existir uma condenação do Tribunal a quo a determinar afinal se os factos invocados pela Recorrida sustentam a não imputabilidade da não prestação atempada da caução.

XXVII. Não é apenas incoerente a decisão de ordenar a retoma do procedimento pré-contratual sem prévia pronúncia sobre a questão nuclear do litígio, como também se revela contraditória a determinação de eventual aplicação do regime previsto nos artigos 45º e 45.º-A do CPTA, em caso de execução avançada ou integral do contrato de fiscalização em apreço.

XXVIII. A aplicação de tal regime pressupõe o reconhecimento de que “a pretensão do autor é fundada” o que, no caso, dependeria da demonstração de que a falta de caução não era imputável à adjudicatária - matéria sobre a qual Tribunal a quo não se pronunciou.

XXIX. Perante a ausência de pronúncia do douto Tribunal a quo sobre a não imputabilidade da não prestação de caução por parte da Recorrida, da decisão a quo não resulta a obrigação da Recorrente decidir pela não imputabilidade após reapreciação dos fundamentos da audiência prévia da Recorrida e, como tal, se abster de prosseguir com a caducidade da adjudicação.

XXX. Não resultando da decisão a quo que a pretensão da Recorrida é fundada quanto à não imputabilidade da não prestação de caução, também não resulta o direito da Recorrida de ser adjudicatária do contrato, pelo que não se verificam os pressupostos legais para a aplicação do n.º 1 do artigo 45.º do CPTA, nem tampouco o dever de indemnizar.

XXXI. A decisão recorrida é juridicamente insustentável e contraditória, pelo que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é absolutamente necessária para repor a coerência e conformidade do direito aplicável.

XXXII. A intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é ainda indispensável para assegurar uma interpretação uniforme e estável do regime jurídico aplicável - isto é, artigos 91 º e 86.º do CCP -, bem como do enquadramento necessário à prolação de um juízo de imputabilidade pela Administração Publica, prevenindo decisões divergentes em futuros procedimentos concursais e reforçando a segurança jurídica no domínio da contratação pública.

XXXIII. Verifica-se ainda, para efeitos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, que a matéria controvertida em análise se reveste de relevância jurídica e social, assumindo, portanto, uma importância fundamental que justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo.

XXXIV. A relevância jurídica é manifesta, desde logo pela complexidade e delicadeza das questões suscitadas, em particular a definição e aplicação do conceito de imputabilidade no contexto da não prestação de caução, regulada peio artigo 91.º do CCP.

XXXV. Trata-se de um conceito jurídico indeterminado que exige um enquadramento interpretativo seguro, a partir do qual a Administração Pública possa nortear a sua atuação em futuros procedimentos concursais.

XXXVI. impõe-se ainda a admissão do presente Recurso de Revista, tendo como objetivo que seja proferida uma decisão acerca da aplicação do regime ínsito no artigo 86.º do CCP à falta de prestação da caução pelo adjudicatário, a qual é regulada pelo artigo 91,º do mesmo diploma legal.

XXXVII. O presente litígio reveste igualmente uma inegável relevância social, atendendo a que o contrato em causa respeita à fiscalização da construção de habitação social, empreendimento cuja relevância pública é, nos dias que correm, indubitavelmente inquestionável.

XXXVIII. A concretização deste tipo de projetos visa dar resposta a necessidades habitacionais de estratos particularmente vulneráveis da população, contribuindo para a realização do direito constitucional à habitação condigna. e, por conseguinte, para a efetivação de valores estruturantes do Estado de direito democrático, como a dignidade da pessoa humana e a coesão social.

XXXIX. A resolução das questões jurídicas suscitadas no presente litígio, portanto, não se esgota no interesse das partes envolvidas, projetando-se inevitavelmente na esfera coletiva, dado o impacto que a execução deste contrato tem na prossecução do interesse público.

XL. O objeto do presente recurso revela uma especial capacidade de repercussão social, na medida em que a definição dos contornos jurídicos do regime aplicável à situação controvertida transcende o caso concreto e poderá constituir um importante precedente orientador para outros contratos de natureza análoga, reforçando a segurança jurídica e a confiança dos cidadãos na atuação da Administração Pública.

XLI. Na medida em que se constata a necessidade de uma melhor aplicação do Direito, por ser evidente a ilegalidade do douto acórdão recorrido, e demonstrada que está a sua importância jurídica e social fundamental. deverá o presente recurso de revista excecional ser admitido, nos termos do preceituado no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA. o que expressamente se requer para todos os devidos e legais efeitos.

XLII. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de Direito na análise que empreendeu sobre a questão sub judice, proferindo um acórdão que, com o devido respeito, se revela manifestamente contrário aos ditames legais da Contratação Pública e do direito adjetivo administrativo, bem como aos mais elementares princípios gerais de Direito.

XLIII. O Acórdão a quo, por um lado, condena a ora Recorrente a retomar o procedimento pré-contratual para reapreciar os fundamentos apresentados pela Recorrida na audiência prévia, nos termos do n.º 3 do artigo 86.º do CCP, impondo-lhe que volte à fase de apreciação para aferir a eventual imputabilidade da não prestação da caução

XLIV. O Acórdão a quo, por outro lado, admite a possibilidade de aplicação do regime previsto nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA, caso o contrato já se encontre em fase de execução avançada ou integral - regime que pressupõe o reconhecimento da natureza bem fundada da pretensão deduzida pela aqui Recorrida.

XLV. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre a questão essencial objeto do presente litígio: se a não prestação da caução, no prazo concedido para o efeito, é ou não imputável à Recorrida.

XLVI. A decisão padece de vício de nulidade não só porque se verifica uma omissão de pronúncia, mas também porque admite a aplicação do regime dos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA sem antes resolver a questão nuclear da imputabilidade.

XLVII. No que diz respeito à nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, importa esclarecer que esta apenas se verifica quando a decisão judicial ultrapassa ou não atinge o âmbito do thema decidendum, ou seja, quando o Tribunal deixa de se pronunciar sobre questões que estava obrigado a apreciar (omissão de pronúncia) ou, inversamente, se pronuncia sobre matérias que extravasam os limites do objeto do processo e da sua competência de cognição (excesso de pronúncia).

XLVI1I. O dever de pronúncia do juiz restringe-se à apreciação das questões jurídicas e materiais que integram o objeto da causa e que foram suscitadas pelas partes, não lhe sendo exigível que se debruce expressamente sobre todos os argumentos, raciocínios ou construções jurídicas utilizadas pelas partes para sustentar as suas posições.

XLIX. De entre as questões suscitadas pelas partes, ressalta a questão nuclear que deu origem ao presente litígio: a questão da imputabilidade (ou não imputabilidade) à Recorrida da não prestação tempestiva da caução.

L. Tendo em conta que esta constitui a matéria central da lide - determinar se a não prestação da caução se deve a facto imputável à Recorrida - e considerando que tal questão foi expressamente suscitada pelas partes, impunha-se que o Tribunal a quo se pronunciasse sobre a mesma, como de resto havia procedido o Tribunal de primeira instância.

LI. Sendo cristalino que a imputabilidade da não prestação da caução por parte da Recorrida é a matéria essencial dos presentes autos, resulta claro que a falta de pronúncia do Tribunal a quo origina a nulidade do acórdão por si proferido, à luz da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi n.º 1 do artigo 666.º do CPC, o que expressamente se invoca para todos os devidos e legais efeitos.

LII. E, caso ainda restassem dúvidas quanto à suscitação da questão da imputabilidade perante o Tribunal, importa salientar que tal matéria foi expressamente levantada pela Recorrida na petição inicial, nos termos dos artigos 27.º e 46.º a 50.º.

LIII. De igual forma, a Recorrente contestou a alegada não imputabilidade na sua contestação, conforme se verifica nos artigos 57.º, 58.º, 63.º, 69.º a 120º, 172.º e 176.º da mesma, aos quais se remete por economia expositiva.

LIV. Por não se ter pronunciado sobre esta matéria, o Acórdão a quo incorre no vício de nulidade previsto na alínea d) do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA o que expressamente se invoca para todos os devidos e legais efeitos.

LV. Atendendo ao teor do artigo 45.º do CPTA, facilmente se conclui que a aplicação deste regime pressupõe que a “pretensão do Autor" seja reconhecida como fundada, mas que à sua satisfação se oponha uma impossibilidade absoluta ou a demonstração de que o cumprimento dos deveres implicaria excecional prejuízo para o interesse público.

LVI. De igual forma, o artigo 45.º-A do CPTA aplica-se quando já não é possível retomar o procedimento pré-contratual por, entretanto, ter sido celebrado e executado o contrato, sendo necessário proceder ao afastamento da invalidade do contrato com base na ponderação dos interesses públicos e privados.

LVII. No presente caso, não existindo qualquer pronúncia do Tribunal a quo sobre a imputabilidade da não prestação da caução e não tendo sido reconhecida a pretensão da Recorrida como fundada nesta matéria, não é possível proceder à aplicação do regime previsto nos referidos artigos.

LVIII. Ao remeter o Acórdão a quo para a aplicação dos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA sem resolver a questão nuclear da imputabilidade, cria-se um risco concreto de impor o pagamento de indemnização a uma entidade que, na prática, jamais poderia ser adjudicatária do procedimento, uma vez que a caducidade da adjudicação se manterá face aos factos e circunstâncias apurados.

LIX. Toda a documentação constante nos autos demonstra que a não prestação tempestiva da caução é imputável à Recorrida, pelo que, mesmo que a Recorrente execute o Acórdão a quo e volte a apreciar os argumentos apresentados em audiência prévia por parte daquela, a única decisão possível será a de confirmar a imputabilidade e, consequentemente, caducar a adjudicação.

LX. O Acórdão a quo revela contradição ao determinar a retoma do procedimento ou a aplicação do regime dos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA sem que tenha sido apreciada a questão fulcral do litígio: a imputabilidade da não prestação da caução.

LXI. Face a tais vícios, deverá o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e nessa sequência, ser o acórdão recorrido considerado nulo à luz do preceituado na alínea d) do n.º 1 o artigo 615.º do CPC, devendo, assim, determinar-se a revogação do Acórdão recorrido e a sua substituição por um aresto jurisprudencial que mantenha a sentença proferida pelo Tribunal de primeira instância, garantindo-se. assim, a correta apreciação da questão da imputabilidade à Recorrida da não prestação da caução.

LXII. Sem prejuízo do exposto, importa ainda convocar o regime constante da alínea c) do n.º 5 do artigo 163.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

LXIII. O n.º 5 do artigo 163.º do CPA prevê o princípio do aproveitamento do ato, segundo o qual, lato sensu, não se produz o efeito anulatório quando o conteúdo do ato administrativo não possa ser outro.

LXIV. Nesse enquadramento, mostra-se aplicável o princípio do aproveitamento do ato administrativo, consagrado nas alíneas a) e c) do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, dado que, mesmo sem o alegado vício de anulabilidade identificado pelo Tribunal a quo - relacionado com a suposta preterição do regime do artigo 86.º do CCP e a invocada falta de efetiva ponderação das razões apresentadas pela Recorrida na audiência prévia - a decisão administrativa teria necessariamente o mesmo conteúdo.

LXV. Ainda que se admitisse que o ato praticado pela Recorrente estivesse ferido do vício indicado - o que não se concebe, mas apenas se aventa por mero dever de patrocínio -, sempre resultaria evidente que, perante a reapreciação dos fundamentos apresentados pela Recorrida, a decisão final da Recorrente seria igual: a prática de uma decisão determinativa da caducidade da adjudicação.

LXVI. Sendo certo que a Entidade Adjudicante dispõe de alguma margem de apreciação no juízo de imputabilidade em casos de não prestação da caução/documentos de habilitação, a verdade é que, uma vez concluído que a omissão resulta de facto imputável ao adjudicatário, a lei não lhe confere outra opção senão a declaração de caducidade da adjudicação.

LXVII. Aplicando-se analogicamente ao artigo 91.º do CCP o regime previsto no n.º 3 do artigo 86.º do CCP, impõe-se concluir que a Entidade Adjudicante não pode aceitar a prestação da caução fora do prazo legal sempre que tal omissão decorra de facto imputável ao adjudicatário.

LXVIII. A lei é clara e imperativa: apenas quando se demonstre que a falta de prestação da caução não é imputável ao adjudicatário poderá ser concedido um prazo adicional para a sua apresentação.

LXIX. Ainda que o juízo de imputabilidade tenha sido efetuado ao abrigo de um poder discricionário, é manifesto que a Recorrente se encontrava vinculada a declarar a caducidade da adjudicação, porquanto os fundamentos apresentados pela Recorrida em sede de audiência prévia evidenciavam, de forma inequívoca, que a omissão na prestação da caução lhe era diretamente imputável.

LXX. Acresce sublinhar que a Recorrente dispunha da possibilidade de revogar ou modificar a decisão proferida: todavia, optou por a manter, não por intransigência, mas porque a lei, conjugada com os argumentos apresentados pela Recorrida, impunha objetivamente a caducidade da adjudicação.

LXXI. Nessa medida, encontram-se devidamente preenchidos os requisitos de que depende o aproveitamento do ato administrativo praticado pela Recorrente, nos termos do n.º 5 do artigo 163.º do CPA - dado que se impõe que seja aceite por este douto Tribunal e dele sejam retiradas as respetivas conclusões.

LXXII. Deverá o presente recurso de revista ser julgado totalmente procedente, por provado, e nessa medida ser revogado o acórdão recorrido e ordenada a sua substituição por um acórdão que, reconhecendo a aplicabilidade ao caso concreto do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, mantenha na ordem jurídica, nos seus precisos termos, o ato judicialmente impugnado no presente pleito judicial.

LXXIII. Não obstante o Tribunal a quo se ter abstido de conhecer e decidir sobre a questão da imputabilidade da não prestação da caução - questão essa expressamente suscitada pelas partes e que constitui o cerne da presente lide -, impõe-se que o Supremo Tribunal Administrativo supra essa omissão e se pronuncie diretamente sobre a mesma, porquanto é dela que depende, em última instância, a validade da decisão administrativa em crise.

LXXIV. O ato de caducidade da adjudicação praticado pela Recorrente em 16/10/2024 encontra-se intrinsecamente fundado na conclusão de que a falta de prestação da caução era imputável à aqui Recorrida.

LXXV. Sem apreciar a correção deste juízo de imputabilidade. não é possível avaliar, de forma completa e justa, a legalidade do ato impugnado.

LXXVI. Nos termos do n.º 2 do artigo 149.º do CPTA, caberá a este Supremo Tribunal Administrativo, enquanto última instância de regulação do sistema, tomar posição quanto à imputabilidade da falta de prestação de caução e, em conformidade, afirmar a legalidade da decisão de caducidade da adjudicação proferida pela Recorrente, por se encontrar plenamente ajustada às disposições legais aplicáveis e às exigências próprias da contratação pública.

LXXVII. A não prestação de caução no prazo concedido pela Recorrente decorre de facto que apenas àquela pode ser imputável.

LXXVIII. Apenas em 07/10/2024, 6 dias após o término do prazo legal para apresentação da caução, encaminhou ao Banco Banco 1... os elementos necessários à emissão da garantia bancária e, em 09/10/2024, contactou o Banco a solicitar informações sobre a minuta validada.

LXXIX, Só em 18/10/2024, isto é. mais de duas semanas após o prazo legal, apresentou prova da emissão da garantia.

LXXX. Pese embora na sua pronúncia em audiência prévia a Recorrida tenha justificado o incumprimento com a alegada demora do Banco na validação da minuta da garantia bancária, certo é que tal alegação não é idónea para afastar a imputabilidade.

LXXXI. Foi a própria Recorrida quem escolheu prestar caução por via de garantia bancária, bem como a instituição bancária a quem a solicitou, pelo que, eventuais atrasos decorrentes da relação jurídica entre a Recorrida e o Banco escolhido apenas lhe podem ser imputados, não podendo onerar a Entidade Adjudicante, que é totalmente alheia a essa relação.

LXXXII. Dos elementos juntos aos autos revelam manifesta falta de diligência por parte da Recorrida: i) a 19/09/2024, já em plena contagem do prazo, limitou-se a pedir ao Banco informações sobre a possibilidade de prestar caução e as “melhores condições” para a sua emissão, em vez de solicitar de imediato a sua formalização; ii) no dia 25/09/2024 a Recorrida apresentou o pedido de garantia, com indicação expressa de "não urgente”, e continuava, ainda nessa data, em fase de negociação.

LXXXIII. A sua própria conduta revela falta de diligência: não antecipou prazos, não insistiu junto da instituição bancária, não recorreu a outra entidade financeira, nem sequer pediu prorrogação à Recorrente antes do termo do prazo, apesar de ter tido oportunidade para o fazer.

LXXXIV. Torna-se inequívoco que a não prestação da caução no prazo fixado resulta de facto exclusivamente imputável ao adjudicatário, o que impunha, nos termos do artigo 91.º do CCP, a declaração de caducidade da adjudicação.

LXXXV. Impõe-se a revisão da decisão a quo pelo Supremo Tribunal Administrativo, com o reconhecimento da legalidade da atuação da Recorrente e a plena validade da decisão de caducidade da adjudicação.

LXXXVI. Para tanto é absolutamente curial que o presente recurso seja admitido e. nessa sequência, julgado totalmente procedente, por provado, sendo proferido Acórdão que, revogando o acórdão recorrido, reponha a juridicidade imanente ao presente procedimento, o que expressamente se requer para todos os devidos e legais efeitos.

Termos em que,

E nos melhores de Direito que V.ª Exa.ªs doutamente ajuizarão, deverá:

i) Ser admitido o presente recurso de revista, porquanto se encontram verificados, no presente caso, os requisitos previstos para o efeito no artigo 150.º do CPTA;

ii) Ser julgado procedente, por provado, o presente recurso e, nessa medida, revogado o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 12.09.2024, atendendo à sua nulidade e aos erros materiais que afetam a sua validade, fazendo-se operar a sua substituição por um outro que, julgando improcedente a ação de contencioso pré-contratual intentada pela Recorrida, mantenha na ordem jurídica, nos seus precisos termos, o ato impugnado nos presentes autos.

Assim se fazendo Justiça!.».

A autora, notificada, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela manutenção da decisão recorrida e, caso o recurso proceda, solicita o conhecimento de questão cuja apreciação o Tribunal recorrido considerou prejudicada, relativa à violação do art. 272º n.º 2, al. c), do Código dos Contratos Públicos (CCP).

Por acórdão do TCA Norte de 21 de Novembro de 2025 foi sustentada a decisão recorrida.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 15 de Janeiro de 2026.

O Ministério Público junto deste STA notificado para os efeitos do disposto no art. 146º n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido:

- é nulo;

- incorreu em erro ao aplicar o regime do art. 86º (n.ºs 2 e 3), do CCP, e ao não aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância:

«A) A 30/04/2024, o Conselho de Administração da Ré deliberou abrir um procedimento concursal com vista à “Aquisição de serviços de arqueologia e de fiscalização e controlo de empreitada de construção do edifício C da operação de Lordelo do Ouro” (cf. pasta 3.1 do PA);

B) O procedimento identificado no ponto anterior foi publicitado pelo anúncio nº 9849/2024, de 17/05/2024, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 96, e ainda no Jornal Oficial da União Europeia nº 94/2024, de 15/05/2024 (cf. pastas 4.1 e 4.2 do PA);

C) O concurso tinha por objecto a execução de serviços de arqueologia, concretamente, de elaboração prévia de pedido de autorização para trabalhos arqueológicos, realização de escavação arqueológica no local acima indicado e o acompanhamento arqueológico em fase de obra durante o período em que decorram as obras com afectação de subsolo; e ainda a execução de serviços de fiscalização e controlo da empreitada, que se traduzem no acompanhamento e verificação do exacto e pontual cumprimento da execução, pelo empreiteiro, do projecto e suas eventuais alterações, das disposições do contrato celebrado entre este e o contraente público, assegurando o cumprimento das imposições do contrato de empreitada e dos documentos que o integram, assim como do respectivo plano de trabalhos em vigor na empreitada, desde a data da consignação até à data da sua recepção provisória (cf. pastas 1.1 e 1.2 do PA);

D) O preço base do concurso ascendia a € 390.253,75 e o prazo de execução ascendia a um total de 675 dias, sendo o critério de adjudicação o do mais baixo preço (cf. idem);

E) A Autora apresentou uma proposta que ascendia ao valor de € 251.700,00, acrescido de € 83.490,00 para eventuais prorrogações (cf. pasta 6.11 do PA);

F) A 03/09/2024, o júri do concurso elaborou relatório final, no qual foram admitidas e graduadas as propostas nos seguintes termos:

[Imagem] (cf. pasta 7.3 do PA);

G) A 11/09/2024, o Conselho de Administração da Ré deliberou adjudicar o contrato de aquisição de serviços à Autora, deliberação que foi comunicada a esta a 16/09/2024 (cf. pasta 9.6 do PA);

H) A 19/09/2024, a Autora contactou a agência da Banco 1... Banco 1... sita na Avenida ..., no Porto, solicitando informações quanto às condições para subscrição e emissão de “Seguro Caução” ou “Garantia Bancária”, de acordo com os modelos disponibilizados pela Ré para o concurso em apreço, onde é feita menção ao seguinte: “Temos bastante urgência no tratamento deste assunto, visto que a data-limite do envio dos documentos de habilitação termina no próximo dia 23/09/2024” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 6);

I) A 23/09/2024, a Autora entregou os documentos de habilitação referentes ao procedimento aqui em análise (cf. documentos juntos com a petição inicial sob os nºs 5 e 7);

J) Os documentos de habilitação identificados no ponto anterior foram validados e aceites pela Ré a 25/09/2024 (cf. idem);

K) A 23/09/2024, a Autora remeteu uma mensagem de correio electrónico à Banco 1..., solicitando informações a esta entidade quanto ao pedido formulado de prestação de garantia bancária ou seguro caução (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 6);

L) No mesmo dia, a Banco 1... apresentou à Autora as condições e/ou comissões para a emissão de uma garantia bancária no valor de € 20.000,00 (cf. idem);

M) Ainda no mesmo dia, a Autora respondeu à Banco 1..., informando o banco que aceitava as condições apresentadas, e solicitando a emissão da garantia, juntando novamente em anexo o modelo da garantia bancária disponibilizado pela Ré (cf. idem);

N) No modelo de garantia bancária proposto pela Ré podia ler-se, designadamente, o seguinte: “(…) O Banco obriga-se a pagar aquela quantia à primeira solicitação da ... 1º, sem que esta tenha de justificar o pedido e sem que o primeiro possa invocar em seu benefício quaisquer meios de defesa relacionados com o contrato atrás identificado ou com o cumprimento das obrigações que ... (empresa adjudicatária) assume com a celebração do respectivo contrato. O Banco deve pagar aquela quantia no dia seguinte ao do pedido, findo o qual, sem que o pagamento seja realizado, contar-se-ão juros moratórios à taxa mais elevada praticada pelo Banco para as operações activas, sem prejuízo de execução imediata da dívida assumida por este. A presente garantia bancária autónoma não pode em qualquer circunstância ser denunciada, mantendo-se em vigor até à sua extinção, nos termos previstos na legislação aplicável, mais concretamente o Código dos Contratos Públicos. (…)” (cf. idem);

O) A 24/09/2024, a Banco 1... enviou uma mensagem de correio electrónico à Autora, dando nota que a garantia bancária exactamente igual ao modelo proposto pela Ré teria um custo adicional, solicitando ainda o envio do contrato subjacente à garantia (cf. idem);

P) Nesse mesmo dia, a Autora remeteu à Banco 1... cópia do contrato objecto do concurso (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 9);

Q) A Autora deu o seu assentimento ao banco quanto ao custo da garantia e quanto à exigência de aval, pelo que, a 25/09/2024, a Autora lhe remeteu o “Pedido de Garantia Autónoma”, onde figura como proponente com o valor de € 19.512,68, a menção da finalidade do pedido e a respectiva beneficiária, subscrito pelo seu gerente (cf. documentos juntos com a petição inicial sob os nºs 9 e 10);

R) A Autora prestou ainda um aval por parte do seu sócio-gerente (cf. idem);

S) A 07/10/2024, e por expressa solicitação da Banco 1..., a Autora disponibilizou-lhe cópia do contrato em formato “Word” (cf. idem);

T) A 08/10/2024, a Ré comunicou à Autora uma mensagem com o seguinte teor: “Visto ter-se verificado um facto que determina a caducidade da adjudicação, foi ainda fixado um prazo de 5 dias para que o adjudicatário se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 11);

U) A 09/10/2024, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia, no âmbito do qual declarou, designadamente, o seguinte: “(…) No âmbito do processo supracitado, a adjudicatária do concurso encontra-se a aguardar o envio da minuta validada da garantia bancária, que já foi aprovada pela entidade bancária, no valor de 19.512.68€ (dezanove mil, quinhentos e doze, e sessenta e oito cêntimos), a favor de CMPH Domus Social, NIF: 505 037700, no âmbito da contratação dos serviços de Arqueologia e Fiscalização e Controlo de Empreitada de Construção em Edifício C da Operação Lordelo do Ouro. Uma vez que que a minuta do contrato de garantia difere da usualmente utilizada, foi sujeita a análise por parte departamento jurídico da entidade bancária, tendo o novo procedimento inviabilizando o seu envio atempado. A prova da garantia será apresentada na plataforma do acingov assim que for disponibilizada pela entidade bancária, comprometendo-se a A... com a presente declaração e restantes documentos até ser possível a sua substituição com o documento definitivo.” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 12);

V) No mesmo dia, a [Ré] enviou uma nova mensagem à [Autora], com a seguinte solicitação: “Na sequência da pronúncia submetida no âmbito da audiência prévia, e por forma a analisarmos o impedimento invocado para o não cumprimento do prazo para a prestação da caução, solicitamos que até ao término do prazo concedido para a audiência prévia (23h59 do 15/10/2024) nos seja remetido elementos comprovativos de como o atraso verificado não é imputável à V/ entidade, nomeadamente através da disponibilização da troca de e-mail com a referida entidade bancária.” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 13);

W) A 11/10/2024, a Autora enviou à Ré toda a correspondência trocada com a Banco 1... no processo do pedido de garantia bancária autónoma, apresentado a 25/09/2024 (cf. documentos juntos com a petição inicial sob os nºs 14 e 15);

X) Ainda a 09/10/2024, a Banco 1... informou a Autora que o pedido de emissão de garantia bancária tinha sido aprovado pelo Departamento de Risco, mas que a mesma teria ainda de ser submetida a análise do Departamento Jurídico, uma vez que a minuta não era a standard da Banco 1... (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 15);

Y) A 16/10/2024, a Ré deliberou declarar a caducidade da adjudicação do contrato à Autora, com fundamento no artigo 91º do CCP, considerando que, por facto imputável ao adjudicatário, não foi prestada caução no prazo fixado para o efeito (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 18);

Z) Na mesma data, a Ré deliberou adjudicar o contrato à 2ª classificada, a CI “B...” (cf. idem);

AA) A 18/10/2024, a Autora apresentou junto da Ré a garantia bancária pretendida, e emitida pela Banco 1... (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 21);

BB) A 23/10/2024, a Autora apresentou uma reclamação administrativa da deliberação da Ré, argumentando que o atraso na apresentação da caução não lhe era imputável (cf. Documento junto com a petição inicial sob o nº 19, que aqui se dá por integralmente reproduzido);

CC) A 14/11/2024, a Ré deliberou indeferir a reclamação administrativa apresentada pela Autora, por considerar que o atraso verificado na apresentação da caução se deveu a facto imputável a esta (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 20);

DD) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 22/11/2024 (cf. fls. 1 e seguintes dos autos).».

Como acima referido, as questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido:

A) - é nulo por omissão de pronúncia;

- incorreu em erro:

B) - ao aplicar o regime do art. 86º (n.ºs 2 e 3), do CCP;

C) - ao não aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Passando, então, à análise de cada uma destas questões.

A) Nulidade do acórdão recorrido

Invoca a entidade demandada, ora recorrente, que o acórdão recorrido padece de omissão de pronúncia, pelo que é nulo nos termos do art. 615º n.º 1, al. d), ex vi art. 666º n.º 1, ambos do CPC, pois não se pronunciou sobre se a não prestação da caução, no prazo concedido para o efeito, é ou não imputável à autora.

A este propósito refere a entidade demandada que, de entre as questões suscitadas pelas partes, a questão nuclear que deu origem ao presente litígio respeita à imputabilidade (ou não imputabilidade) à autora da não prestação tempestiva da caução, questão que foi expressamente suscitada pelas partes, pelo que impunha-se que o Tribunal a quo se pronunciasse sobre a mesma, pelo que não tendo emitido pronúncia sobre esta questão é o mesmo nulo.

Mais invoca a entidade demandada que tal omissão de pronúncia também se verifica na medida em que o acórdão recorrido remeteu para a aplicação dos arts. 45º e 45º-A, do CPTA, sem resolver a questão nuclear da imputabilidade da não prestação da caução, pois sem ser reconhecida a pretensão da autora como fundada nesta matéria não é possível proceder à aplicação do regime previsto nos referidos artigos.

Apreciando.

Dispõe o art. 615º n.º 1, ex vi art. 666º n.º 1, ambos do CPC, que:

“É nula a sentença quando:

(…)

d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (…)”.

A nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 615º, chamada de omissão de pronúncia, relaciona-se directamente com o estatuído no art. 608º n.º 2, ex vi art. 663º n.º 2, ambos do CPC, nos termos do qual “A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação (…)”.

A propósito desta nulidade, ensina Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 4ª Edição, 2003, pág. 50, que, «À omissão de pronúncia alude a 1ª parte da alínea d) do n.º 1 do art. 668.º (Que corresponde à 1ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do actual CPC). e traduz-se na circunstância de o juiz se não pronunciar sobre questões que devesse apreciar, ante o estatuído na 1.ª parte do n.º 2 do art. 660.º (Que corresponde à 1ª parte do n.º 2 do art. 608º, do actual CPC)

Trata-se da nulidade mais invocada nos tribunais, originada na confusão que se estabelece com frequência entre questões a apreciar e razões ou argumentos aduzidos no decurso da demanda.

Como nos diz Alberto dos Reis, não enferma da nulidade de omissão de pronúncia o acórdão que não se ocupou de todas as considerações feitas pelas partes, por as reputar desnecessárias para a resolução do litígio. “São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão”».

A omissão de pronúncia só existe, portanto, quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe é(são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver, e não quando deixe de apreciar razões, argumentos, considerações, teses, doutrinas ou raciocínios invocados pelas partes em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão da(s) questão(ões) colocada(s).

No acórdão recorrido proferido pelo TCA Norte em 12 de Setembro de 2025 anulou-se o acto impugnado de 16.10.2024 - descrito em Y) e Z), dos factos provados, o qual declarou a caducidade da adjudicação do contrato à autora e adjudicou o contrato à proposta ordenada em segundo lugar - por se considerar que este não contém qualquer fundamentação sobre a razão que determinou a caducidade da adjudicação e não aprecia as razões que a autora indicou em sede de audiência prévia para a não apresentação da caução dentro do prazo [esclarecendo-se que a entidade demandada limitou-se a cumprir uma mera formalidade procedimental (audiência prévia), pois não apreciou os motivos invocados pela autora em sede de audiência prévia (ou seja, não ponderou a eventual responsabilidade da entidade emissora da garantia bancária) para a não apresentação da caução no prazo fixado, sendo, portanto, meramente conclusivo o juízo que fez quanto a ser imputável à autora o não cumprimento do prazo de apresentação da caução], bem como condenou-se a entidade demandada a, desde logo, retomar o procedimento na fase de ponderação das razões apresentadas pela autora em sede de audiência prévia.

Assim sendo, carece de fundamento a alegação da entidade demandada, ora recorrente, de que o acórdão recorrido não emitiu pronúncia quanto à questão da imputabilidade à autora da não prestação tempestiva da caução, pois tal pronúncia foi emitida, concretamente no sentido de que cabia à entidade demandada a apreciação desta questão, já que no acto impugnado essa questão foi conhecida de forma conclusiva, visto que não foram apreciados os argumentos invocados em sede de audiência prévia pela autora para justificar o atraso na apresentação da caução.

Como a este propósito se salienta no acórdão de sustentação proferido pelo TCA Norte em 21 de Novembro de 2025:

“Em face da pronúncia que foi emitida, parece-nos óbvio que a questão da imputabilidade à A. da apresentação tardia da caução foi conhecida e apreciada, tendo-se considerado que o juízo concreto de imputabilidade podia e devia ter sido feito pela entidade adjudicante face aos argumentos que foram apresentados pela A., o que não aconteceu, circunstância que conduziu a uma tomada de decisão de caducidade da adjudicação que não apreciou os motivos adiantados para a apresentação da caução para além do prazo fixado, razão pela qual, o Tribunal devolve à entidade adjudicante a tarefa, que é só sua, de proceder a essa apreciação, não competindo ao Tribunal substituir a referida entidade nessa função.

Constata-se, pois, que a questão foi conhecida e apreciada, tendo o Tribunal emitido pronúncia sobre ela.”.

E quanto à invocação da entidade demandada, ora recorrente, de que tal omissão de pronúncia também se verifica na medida em que o acórdão recorrido remeteu para a aplicação dos arts. 45º e 45º-A, do CPTA, sem resolver a questão nuclear da imputabilidade da não prestação da caução, pois sem ser reconhecida a pretensão da autora como fundada nesta matéria não é possível proceder à aplicação do regime previsto nos referidos artigos, falece igualmente a razão à entidade demandada, pelas razões a seguir enunciadas.

O acórdão recorrido condenou a entidade demandada “a retomar o procedimento na fase de ponderação das razões apresentadas pela A. em sede de audiência prévia, seguindo-se a demais tramitações procedimental à luz do disposto no art. 86º, nº3 do CCP, caso não exista obstáculo que impeça a retoma do procedimento, que advém da eventual execução avançada ou até integral do contrato, elemento factual que os autos não reúnem e que determinará a aplicação do regime previsto nos artigos 45º e 45º-A do CPTA.”.

Ora, o acórdão recorrido ao convocar os arts. 45º e 45º-A do CPTA, o que pretende dizer é que a entidade demandada só não terá de retomar o procedimento administrativo - tendo em vista ponderar as razões apresentadas pela autora em sede de audiência prévia - na eventualidade de se verificar uma causa legítima de inexecução [por impossibilidade absoluta (execução integral do contrato) ou excepcional prejuízo para o interesse público (execução avançada do contrato) na execução da sentença], embora tenha errado nos normativos convocados, pois, estando em causa a retoma do procedimento administrativo, é de aplicar o regime previsto no art. 163º, do CPTA, e não nos arts. 45º e 45º-A do CPTA, dado que estes últimos respeitam ao prosseguimento do processo judicial (e não do procedimento administrativo), por modificação do objecto do processo, quando neste já se tenha apurado (situação que in casu não se verifica) que ocorre uma causa legítima de inexecução da sentença que nele viesse a ser proferida.

De todo o modo, de acordo com o disposto nos arts. 45º e 45º-A, do CPTA, ou no art. 163º, do CPTA - que in casu é o aplicável -, ocorre uma causa legítima de inexecução quando se verifica uma impossibilidade absoluta ou um excepcional prejuízo para o interesse público na execução da sentença, quer o vício que determina a anulação do acto administrativo seja de ordem material, quer seja de ordem formal (pois também neste caso a Administração fica liberada de cumprir o julgado, pelo que o interessado tem direito a ser indemnizado por esta inexecução da sentença), pois o tipo de vício só relevará para determinar o montante da indemnização que é devida pela verificação de uma causa legítima de inexecução, mas não para a sua ocorrência, pois esta apenas está dependente de se verificar uma impossibilidade absoluta na execução da sentença ou um excepcional prejuízo para o interesse público nessa execução.

Nestes termos, não se verifica qualquer falta de pronúncia do acórdão recorrido ao convocar os 45º e 45º-A, do CPTA [correctamente deveria ter sido convocado o art. 163º, do CPTA] - ou seja, ao apelar para a eventualidade de ocorrência de uma causa legítima de inexecução -, apesar de ter anulado o acto impugnado por um vício formal (ao ter remetido para a entidade demandada a apreciação da imputabilidade da não prestação da caução em prazo, através da análise dos argumentos invocados pela autora em sede de audiência prévia para justificar o atraso), pois tal vício é compatível com a verificação de uma causa legítima de inexecução.

Pelo exposto, tem de improceder a arguição de omissão de pronúncia imputada ao acórdão recorrido, o que implica que fique prejudicado o conhecimento da pretensão deduzida pela entidade demandada de que este STA supra essa alegada omissão de pronúncia (cfr. conclusões LXXIII e ss., da alegação de recurso).

B) Aplicação do regime do art. 86º (n.ºs 2 e 3), do CCP

Alega a entidade demandada, ora recorrente, que, não obstante o art. 91º, do CCP (relativo à falta de prestação de caução), não remeter expressamente para o regime previsto no art 86º (aplicável à fase de habilitação), n.ºs 2 e 3, desse Código, o Tribunal recorrido aplicou analogicamente este último normativo - reconhecendo a recorrente que também no procedimento administrativo aplicou analogicamente o n.º 2 desse art. 86º, ao notificar a adjudicatária, ora autora, para apresentar, querendo, pronúncia em sede de audiência prévia -, questão que deverá ser dilucidada face à sua relevância, ou seja, refere a recorrente que se impõe determinar se o regime previsto no art. 86º, n.ºs 2 e 3, do CCP, pode ser convocado por via analógica no caso de falta de prestação da caução (determinar se existe o dever de notificar o adjudicatário para, em sede de audiência prévia, apresentar a sua pronúncia e se, nos casos em que os fundamentos invocados revelem a inexistência de imputabilidade, deverá ser concedido um prazo adicional para a prestação da caução).

Vejamos.

No acórdão recorrido afirma-se que o disposto no art. 91º n.º 1, do CCP, não pode implicar automaticamente a caducidade da adjudicação em caso de não prestação da caução no prazo estipulado, tanto mais que tal caducidade só pode ocorrer em situações em que a não prestação da caução é imputável ao adjudicatário, razão pela qual nele se considerou que in casu era de aplicar, por analogia, o estatuído no art. 86º n.ºs 2 e 3, do CCP, ou seja, que a caducidade da adjudicação por falta de prestação da caução só pode ser declarada após a abertura de uma fase de pronuncia prévia quanto ao facto que poderá dar origem a essa caducidade - de forma a permitir ao interessado apresentar as suas razões para a não apresentação da caução -, a que se seguirá a aferição pela entidade adjudicante das razões invocadas pelo adjudicatário e, caso conclua que a não prestação de caução nos termos legais deriva de facto que seja imputável ao adjudicatário, será declarada a caducidade da adjudicação ou, caso não lhe seja imputável, ser-lhe-á concedido prazo adicional para a apresentação da caução.

Desde já se adiante que este entendimento se mostra correcto, conforme se passa a demonstrar.

Prescreve o art. 77º, do CCP, que:

“1- A decisão de adjudicação é notificada em simultâneo a todos os concorrentes (…)

2- Juntamente com a notificação da decisão de adjudicação, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário para:

a) Apresentar os documentos de habilitação exigidos nos termos do disposto no artigo 81.º;

b) Prestar caução, se esta for devida, indicando expressamente o seu valor;

(…)”.

Dispõe o art. 86º, também do CCP, o seguinte:

“1- A adjudicação caduca se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não apresentar os documentos de habilitação:

(…)

2- Sempre que se verifique um facto que determine a caducidade da adjudicação nos termos do n.º 1, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário relativamente ao qual o facto ocorreu, fixando-lhe um prazo, não superior a 5 dias, para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.

3- Quando as situações previstas no n.º 1 se verifiquem por facto que não seja imputável ao adjudicatário, o órgão competente para a decisão de contratar deve conceder-lhe, em função das razões invocadas, um prazo adicional para a apresentação dos documentos em falta, sob pena de caducidade da adjudicação.

(…)”.

Por sua vez estatui o art. 90º, desse mesmo Código, que:

“1- O adjudicatário deve prestar a caução no prazo de 10 dias a contar da notificação prevista no n.º 2 do artigo 77.º, devendo comprovar essa prestação junto da entidade adjudicante no dia imediatamente subsequente.

2- A caução é prestada por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo Estado, ou mediante garantia bancária ou seguro-caução.

(…)

5- O programa do procedimento deve conter os modelos referentes à caução que venha a ser prestada por garantia bancária, por seguro-caução ou por depósito em dinheiro ou títulos.

6- Se o adjudicatário prestar a caução mediante garantia bancária, deve apresentar um documento pelo qual um estabelecimento bancário legalmente autorizado assegure, até ao limite do valor da caução, o imediato pagamento de quaisquer importâncias exigidas pela entidade adjudicante em virtude do incumprimento de quaisquer obrigações a que a garantia respeita.

(…)”.

E determina o art. 91º, do referido Código, o seguinte:

“1- A adjudicação caduca se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não prestar, em tempo e nos termos estabelecidos nos artigos anteriores, a caução que lhe seja exigida.

2- No caso previsto no número anterior, o órgão competente para a decisão de contratar deve adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente.

(…)” (sublinhados nossos).

Do n.º 1 deste último normativo legal resulta que a caducidade da adjudicação por não prestação da caução não opera automaticamente, já que esta não se basta com o não cumprimento da obrigação de prestação da caução no tempo devido (vertente objectiva), exigindo ainda que a mesma seja declarada através de acto expresso da entidade adjudicante, no qual se conclua que a não prestação da caução em tempo é imputável ao adjudicatário, isto é, que este actuou com culpa, por incumprimentos dos seus deveres cuidado, prudência e diligência (vertente subjectiva).

Ora, por um lado, para a entidade adjudicante poder aferir se a falta de prestação da caução é imputável ao adjudicatário terá de proceder à sua auscultação em sede de audiência prévia, a fim de que este lhe possa transmitir a sua justificação para a não prestação da caução, e, por outro lado, face à gravidade dos efeitos que a declaração de caducidade tem na esfera jurídica do adjudicatário, não poderá o mesmo ser confrontado com tal decisão sem previamente lhe ser concedida a oportunidade de apresentar a sua defesa no procedimento [neste sentido, Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, Vol. 1, 2018, 3ª Edição, pág. 983 (“A adjudicação caduca: a) nos termos do artigo 91.º, n.º 1, se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário, não prestar, em tempo e nos termos estabelecidos no CCP, a caução que lhe seja exigida; b), nos termos do artigo 93.º, n.º 1 (…)/ Embora o CCP não o estabeleça nestes dois casos, o dever de audiência antes da declaração de caducidade da adjudicação impõe-se por força da lei geral (artigo 121.º do CPA).”), e Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, Volume II, 2020, pág. 440], sendo certo que a audiência dos interessados, plasmada no art. 121º, do CPA de 2015, se aplica a todos os procedimentos administrativos, mesmo os especiais, ainda que não expressamente prevista nos diplomas que disciplinam o respectivo procedimento (cfr. art. 2º n.ºs 1 e 5, do CPA de 2015), pois é ditada por imposição constitucional (cfr. art. 267º n.º 5, da CRP) - neste sentido, Ac. do STA de 8.7.2010, proc. n.º 0275/10.

Como a este propósito se escreveu no Ac. deste STA de 11.1.2018, proc. n.º 01148/17:

“Para a apreciação do recurso independente, importa considerar que, como resulta dos artºs. 86.º, n.º 1 e 91.º, n.º 1, ambos do CCP, a não apresentação tempestiva dos documentos de habilitação ou a não prestação da caução só constituem causas da caducidade da adjudicação se forem imputáveis ao adjudicatário.

Essa caducidade não opera automaticamente, devendo ser declarada, pela entidade adjudicante, após a audiência do adjudicatário (cf. n.º 2 do citado art.º 86.º e n.º 1 do art.º 121.º do CPA aprovado pelo DL n.º 4/2015, de 7/1).

É à entidade adjudicante que cabe emitir o juízo sobre a imputabilidade ao adjudicatário da não apresentação atempada dos documentos de habilitação ou da não prestação tempestiva da caução, em face das razões por este invocadas para o incumprimento verificado.

Essa imputabilidade, deve averiguar-se em face das circunstâncias do caso concreto e ocorre se o adjudicatário actuou com culpa, ou seja, se não cumpriu os deveres de cuidado, prudência e diligência a que estava adstrito para evitar a caducidade.” (sublinhados e sombreado nossos).

Cumpre salientar que é mais correcta a aplicação preferencial (e analógica) do regime previsto no art. 86º n.º 2, do CCP - nos termos do qual o prazo para a audiência prévia não pode ser superior a cinco dias -, do que aplicar na integralidade o regime da audiência prévia constante do CPA de 2015 - de acordo com o qual o prazo para a audiência prévia não pode ser inferior a dez dias (cfr. o respectivo art. 122º n.º 1) -, já que aquele regime se adequa melhor às necessidade de celeridade que se fazem sentir no âmbito da contratação pública. E essas mesmas necessidades de celeridade exigem a aplicação analógica do n.º 3 do citado art. 86º à caducidade da adjudicação por falta de prestação da caução, pois, caso se conclua que a falta da sua prestação não é imputável ao adjudicatário, deverá ser-lhe fixado um novo prazo para o efeito, ou seja, o mesmo não poderá prestar a caução a todo o tempo (que seria a consequência, caso não se aplicasse analogicamente tal normativo).

Assim sendo, improcede nesta parte o presente recurso.

C) Não aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo

Argumenta ainda a entidade demandada, ora recorrente, que in casu é aplicável o princípio do aproveitamento do acto administrativo, consagrado no art. 163º n.º 5, als. a) e c), do CPA, pois, perante a reapreciação dos fundamentos apresentados pela autora, a decisão final seria igual, ou seja, a prática de uma decisão determinativa da caducidade da adjudicação, já que os fundamentos invocados pela autora em sede de audiência prévia evidenciam, de forma inequívoca, que a não prestação da caução no prazo fixado é-lhe directa e exclusivamente imputável, o que impunha, nos termos do art. 91º, do CCP, a declaração de caducidade da adjudicação.

Vejamos.

Das als. a) e c) do n.º 5 do art. 163º, do CPA, invocadas pela entidade demandada, decorre não há lugar à anulação do acto administrativo quando se possa afirmar, sem margem para dúvidas, que, sem a ilegalidade cometida, o acto teria de ser praticado com o mesmo conteúdo.

Ora, este Tribunal não pode formular tal conclusão, pois não se tratando de um acto vinculado e tendo a entidade demandada de apreciar os fundamentos invocados pela autora em sede de audiência prévia, não se pode considerar como evidente que a decisão final seria igual à proferida em 16.10.2024.

Nestes termos, não é possível aplicar in casu o princípio do aproveitamento do acto administrativo, o que implica, também nesta parte, a improcedência do presente recurso.

Pelo exposto, cabe negar provimento ao presente recurso de revista.

A entidade demandada, dado que ficou vencida, deverá suportar as custas do presente recurso jurisdicional (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

II- Condenar a entidade demandada, ora recorrente, nas custas deste recurso jurisdicional.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 5 de Março de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.