702/19.8 BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I. De acordo com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro) decorrido o prazo legal previsto para a instauração da acção principal sem que a mesma tenha sido instaurada e sem que tenha sido decretada a providência cautelar requerida, deve ser declarada a extinção do processo cautelar;

II. “A ininteligibilidade ocorre não quando o ato administrativo é suscetível de mais do que uma interpretação, mas, apenas, quando não é possível saber sequer o que no mesmo se determina ou se quis determinar, ou seja, quando exista uma incerteza quanto ao conteúdo/objeto do mesmo que a interpretação não pode pôr cobro”;

III. O alegado pelo Requerente/recorrente não consubstancia a alegada ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do objecto, sancionável nos termos da alínea c) do nº 2 do artigo 161º do CPA, antes correspondendo a eventuais vícios do acto suspendendo apenas geradores de anulabilidade.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

P…, devidamente identificado como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra o Município de Santarém, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 22.7.2021 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que declarou extinto o presente processo cautelar, por força do disposto no artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.

No requerimento indica que o recurso tem efeito suspensivo, ao abrigo do nº 1 do artigo 143º do CPTA e nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:

«1- Deveriam ter sido especificados ou enunciados para efeitos de tema de prova os seguintes factos alegados na p.i.:

“6º Muito embora tenha ficado exarado na escritura que o “direito de superfície é constituído pelo período de dez anos”, ponto é que o requerido Município de Santarém quis, efectivamente, “doar” o identificado prédio à Associação requerente, para que instalasse nele um aeródromo destinado a servir as instituições da Protecção Civil (combate a incêndios e transporte de doentes) os agricultores do concelho de Santarém (tratamento das culturas por meios aéreos), e a prática da aviação e do pára-quedismo desportivos (cláusula 7ª da escritura que é o doc. 2 junto com o procedimento cautelar);

9º Assim foi que a associação requerente tomou posse do imóvel e procedeu à realização das complexas obras de saneamento, desgaseificação e selagem da lixeira ali existente (que servia os concelhos de Santarém, Cartaxo e Almeirim – 130 a 140 toneladas de lixo diário!), à recuperação de um edifício em ruínas, à desmatação e terraplanagem do terreno e à sua pavimentação em touvenant, e à abertura de caixas, implantando a pista e as demais infraestruturas necessárias à certificação do aeródromo, designadamente hangares, edifícios administrativos, espaços de convívio e restauração, de formação e de operações, e sanitários (cf. docs. fotográficos 3 a 18 juntos com o procedimento cautelar);

10º Em consequência, o aeródromo de Santarém, também conhecido como “Aeródromo Cosme Pedrógão”, em homenagem a um falecido associado fundador, propriedade do P…, com a configuração que consta da “Planta de traçado” ora junta como doc. 19, veio a ser certificado e autorizado a abrir ao tráfego aéreo pela Direcção-Geral da Aviação Civil em 02 de Junho de 1995 - cf. fls. 3 e ss. do doc. 2 junto com o procedimento cautelar);

11º O funcionamento do aeródromo encontra-se certificado pela Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) até 31 de Dezembro de 2023 - cf. doc. 20 junto com o procedimento cautelar);

12º Posteriormente, no ano 2000, a realização do empreendimento designado “IC 10/Ponte sobre o rio Tejo em Santarém e acesos imediatos”, da responsabilidade do Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), interferiu com o normal funcionamento do aeródromo, afectando gravemente a sua operacionalidade, posto que impedia o tráfego aéreo;

13º Por esta razão, a associação requerente P… viu-se confrontada com a necessidade de efectuar obras de prolongamento da pista, expandindo o aeródromo para dentro dos prédios confinantes do imóvel que acima se identificou no artigo 2º deste articulado, sob pena de, não o fazendo, ter de encerrar a pista e as instalações;

14º Para esse efeito, o requerido Município de Santarém “doou-lhe”, verbalmente, no ano 2000, cinquenta mil e setecentos (50.700) metros quadrados de terrenos destacados dos prédios dos artigos 3-G, 4-G e 32-P, da matriz rústica da freguesa de Marvila (cf. doc. 21 junto com o procedimento cautelar);

16º Consequentemente, a requerente procedeu ao prolongamento da pista sobre estas parcelas de terreno, realizando as obras de desmatação e terraplanagem necessárias, a abertura de caixas e a pavimentação em betuminoso não apenas deste acrescento mas, também, da pista já existente e de todas as demais áreas operacionais do aeródromo, que passou a ter a configuração e o aspecto que se vêem nos documentos 22 e 23 juntos com o procedimento cautelar;

18º O aeródromo “Cosme Pedrógão”, propriedade da associação requerente P…, integra a rede de “Infraestruturas de Relevância Operacional do Plano Distrital de Emergência de Protecção Civil de Santarém” (cf. docs. 18, 24 e 25 juntos com o referido procedimento cautelar);

19º Portanto, a associação requerente P… vem ocupando de boa fé, pública e pacificamente, desde 1995, a parcela de terreno destacada do imóvel acima identificado no artigo 2º, e, desde 2000, as parcelas de terreno destacadas dos prédios identificados no artigo 14º supra;

20º O referido aeródromo tem a designação - e é conhecido, pública e oficialmente -, como “Aeródromo de Santarém” ou “Aeródromo Cosme Pedrógão”, nunca tendo tido a designação de “aeródromo municipal de Santarém”, porquanto é pertença da requerente e não do requerido (cf. fls. 1, 3 e ss., 6, 7, 8 e ss., 15, e 17 e ss. do doc. 2, e doc. 20, juntos com o referido procedimento cautelar);

23º Em 18 de Dezembro de 1995 a Câmara Municipal de Santarém declarou a utilidade pública do “Aeródromo de Santarém” (cf. fls. 6 do doc. 2, junto com o referido procedimento cautelar);

24º E, com efeito, a associação requerente P… tem desenvolvido, ao longo destes 24 anos e até ao presente, através do seu “Aeródromo de Santarém”, ou “Aeródromo Cosme Pedrógão”, um notável e reconhecido serviço de utilidade pública nos descritos planos de apoio à protecção civil, à agricultura e às modalidades de aeronáutica e pára-quedismo desportivos. Todavia;

25º há cerca de cinco anos entrou a constar-se publicamente na cidade de Santarém que havia na autarquia - cujo órgão executivo era já então dirigido pelo actual presidente R… -, quem quisesse retirar a posse do aeródromo à associação requerente P…, para o negociar com um privado. E, com efeito,

26º em 02 de Maio de 2014 foi entregue pessoalmente a J…, director do Aeródromo de Santarém, uma carta subscrita pelo presidente do conselho administrativo da “Fundação Joaquim S. Fernandes e Nª Srª de Penha de França”, com sede na rua da Várzea, Gouxaria, 2380-172 Alcanena, na qual se escreve em certos passos (cf. doc. 31 junto com o referido procedimento cautelar):

31º não só não foi cedida apenas uma parcela - antes foram quatro parcelas - como também não existe qualquer “aeródromo municipal” em Santarém, posto que o único aeródromo em actividade neste concelho vem a ser esse de que a associação demandante é legítima proprietária, supra identificado;

32º Respondeu o P… arguindo nulidades da notificação, razão pela qual…

33º o presidente da autarquia a repetiu por ofício datado de 23.11.2018 (cf. doc. 36 junto com o referido procedimento cautelar), ao qual a associação aqui requerente respondeu por carta de 10.12.2018, alegando, entre o mais:

- que o despacho notificado se reporta a uma escritura que o não acompanhava e a um “aeródromo municipal” que jamais existiu, - que o despacho notificado não identifica, matricial e registralmente, a parcela de terreno a que se refere, e que,

- “o P… se encontra na posse legítima de uma área de terreno que integra um prédio misto e vários prédios rústicos, nos quais construiu um aeródromo que se encontra licenciado por todas as entidades competentes…” (cf. doc. 37 junto com o referido procedimento cautelar);

38º E, de facto, do ponto 1) e da al. viii) do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém resulta que se exige à autora, unicamente, a entrega da parcela doada em 1995. Ora,

39º essa parcela de terreno, que é parte integrante do aeródromo, vem a ser fisicamente incindível das outras três parcelas também doadas, destacadas dos artigos 3-G, 4-G e 32-P, da matriz rústica da freguesa de Marvila, que com ela compõem a referida infraestrutura (cf. docs. 21, 22 e 23 juntos com o referido procedimento cautelar);

44º …a requerente mantém, no presente, a posse titulada, legítima e de boa-fé, não só da parcela reclamada pelo réu, como também das três parcelas restantes, posto que o primeiro prazo de dez anos se cumpriu, relativamente ao terreno doado em 1995, em 17 de Junho de 2005, o segundo em 17 de Junho de 2015 e o terceiro transcorre no presente e até 17 de Junho de 2025…”;

53º Assim é que a exigência de que a requerente entregue ao requerido, no prazo de “trinta dias”, a parcela doada em 1995…(causa)-lhe prejuízos directos e danos incalculáveis, posto que a impede de desenvolver as actividades de interesse público e desportivas que prossegue no aeródromo, determinando o encerramento desta infraestrutura;

54º E provoca, ainda, danos às instituições da Protecção Civil e a todos quantos utilizam o aeródromo para fins agrícolas e desportivos, porquanto deixarão de poder beneficiar das valências que o P… vem colocando ao seu dispor desde 1995”;

2- Subsumem-se às características do Despacho nº 87/P/2019, de 11.04, aqui acoimado de nulo pela Recorrente, (i) os factos dos artigos 9º a 14º, 16º, 18º a 20º, 38º, 39º e 44º, da p.i., posto que se relacionam com a ininteligibilidade e a impossibilidade do conteúdo desse Despacho, e (ii) cumulativamente com essa matéria, a dos artigos 6º, 19º, 23º a 26º, 53º e 54º, porque respeita à violação do núcleo essencial de um direito fundamental.

3- Cumpre os pressupostos processuais específicos respeitantes à causa de pedir na sua relação com o pedido de declaração de nulidade do Despacho em causa, na parte em que se lhe aponta o vício de ininteligibilidade, o articulado em que a requerente alega que o acto se reporta à entrega de uma parcela de terreno com 219.210 m2 – denominada “aeródromo municipal” no Despacho -, quando é certo que está também alegado e documentalmente demonstrado que esse aeródromo tem a área total de 269.910 m2, porquanto é composto por mais três parcelas confinantes com aquela, ignoradas no acto, destacadas de outros tantos prédios autonomamente inscritos na matriz.

4- No mesmo passo, cumpre os pressupostos processuais específicos respeitantes à causa de pedir na sua relação com o pedido de declaração de nulidade do acto, na parte em que se lhe aponta o vício de impossibilidade do conteúdo, o articulado em que a requerente alega que o aeródromo é composto por uma pista, respectivas “caixas”, hangares e outros equipamentos, tudo construído sobre a parcela reclamada no acto impugnado e, ainda, sobre mais três outras parcelas, não sendo possível cindir materialmente a primeira parcela das outras.

5- Cumpre os pressupostos processuais específicos respeitantes à causa de pedir na sua relação com o pedido de declaração de nulidade do acto, na parte em que se lhe assaca a violação do disposto nos artºs 266º, nº 1, da Constituição da República e no artº 4º do Código do Procedimento Administrativo, o articulado em que se alega que “a exigência de que a requerente entregue ao réu, no prazo de “trinta dias”, a parcela doada em 1995…(causa)-lhe prejuízos directos e danos incalculáveis, posto que a impede de desenvolver as actividades de interesse público e desportivas que prossegue no aeródromo, determinando o encerramento desta infraestrutura…e provoca, ainda, danos às instituições da Protecção Civil e a todos quantos utilizam o aeródromo para fins agrícolas e desportivos, porquanto deixarão de poder beneficiar das valências que o P… vem colocando ao seu dispor desde 1995”, posto que o aeródromo “integra a Rede de Infraestruturas de Relevância Operacional do Plano Distrital de Emergência de Protecção Civil de Santarém”.

6- Nesta conformidade, omitindo pronúncia sobre os indicados pontos de facto e desconsiderando-os na apreciação da causa, violou o tribunal a quo o disposto no artº 95º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, incorrendo na nulidade prevista no artº 615º, nº 1, al. d), do Código de Processo Civil, ex-vi do artº 1º do CPTA;

7- Nos termos do disposto no citado artº 615º, nº 1, al. b), do CPC, “é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”;

8- O tribunal a quo considerou, quanto aos vícios do acto alegados pela Recorrente, que os de ininteligibilidade e de impossibilidade do conteúdo geram nulidade, não tendo sido, porém, facticamente sustentados pela demandante; já os demais vícios invocados na p.i. geram, diz-se na decisão, a anulabilidade. Sucede,

9- que a Recorrente também alegou na p.i. que o Despacho em crise violou o princípio da prossecução do interesse público pela Administração Pública e seus órgãos, no respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, previsto nos artºs 266º, nº 1, da CRP e no artº 4º do CPA;

10- No entanto, o tribunal a quo nada diz sobre a razão pela qual entende que o acto não é, nesta parte, nulo, mas apenas anulável, razão pela qual a decisão carece de fundamentação, sendo, consequentemente, nula nos termos do supracitado artº 615º, nº 1, al. b), do CPC, ex-vi do artº 1º do CPTA;

11- Mostrando-se alegada na p.i. factualidade apoiada por documentos (e sobre a qual a demandante pretendia produzir, também, prova testemunhal) demonstrativa de que o acto em crise padece dos vícios de ininteligibilidade e de conteúdo impossível, e ofende o disposto no artº 266º, nº 1, da Lei Fundamental, vícios sancionados com a nulidade do acto, o tribunal a quo deveria ter considerado que a acção principal foi tempestivamente instaurada, à luz da primeira parte da norma do nº 1 do artº 58º, do CPTA, e do artº 162º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo, disposições legais que violou, por ser nulo, como se disse, o acto em crise, nos termos do disposto nas normas das als. c) e d) do nº 2 do artº 161º, do Código do Procedimento Administrativo, normas também elas violadas pela sentença a quo.

13- De tudo se constata que a Requerente fez uso, dentro do respectivo prazo de um ano, do meio contencioso destinado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência se destinou, concretamente por se mostrar tempestiva a acção administrativa de impugnação do acto que lhe foi notificado em 22.04.2019, razão pela qual,

14- o tribunal a quo deveria ter apreciado e julgado o presente procedimento e, consequentemente, deveria ter decretado a suspensão da eficácia do acto administrativo que é o despacho nº .../.../2019, datado de 11 de Abril de 2019, proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém, que ordena a entrega da parcela de terreno, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, destacada do prédio rústico sito na Quinta de S. Lino, nas Ómnias, freguesia de Marvila, concelho de Santarém, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo quarto, secção “O”, da freguesia de Marvila, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém sob o número vinte e nove mil quinhentos e doze, do Livro B-setenta e quatro”, com todas as consequências legais;

15- Assim não decidindo, violou o tribunal o disposto no nº 1 do artº 58º, do CPTA, no artº 161º, nº 2, al. c), do CPA, e no artº 266º, nº 1, da CRP.».

Requerendo,

«Termos em que, revogando o despacho recorrido e proferindo acórdão (i) que determine a ampliação da matéria fáctica pela via da inclusão dos factos elencados no ponto 1 da “Conclusão” supra, e que decrete a nulidade do Despacho em crise, ou, (ii) assim não se entendendo, que decrete a nulidade da decisão por falta de fundamentação, e, a final, (iii) que decrete a suspensão da eficácia do acto administrativo que é o despacho nº .../.../2019, datado de 11 de Abril de 2019, proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém, que ordena a entrega da parcela de terreno, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, destacada do prédio rústico sito na Quinta de S. Lino, nas Ómnias, freguesia de Marvila, concelho de Santarém, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo quarto, secção “O”, da freguesia de Marvila, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém sob o número vinte e nove mil quinhentos e doze, do Livro B-setenta e quatro”, com todas as consequências legais, farão Vªs Exªs, venerandos Juízes Desembargadores, uma vez mais, Justiça!».

O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.

O juiz a quo proferiu despacho, admitindo o recurso com efeito meramente devolutivo por força do disposto na alínea b) do nº 2 do indicado artigo 143º e sustentando a sentença proferida por a mesma não padecer das nulidades que o Recorrente lhe imputa.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), o processo vem à Conferência para julgamento.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se a sentença recorrida:

i) Padece de nulidades por omissão de pronúncia e de falta de fundamentação;

ii) Incorre em erro de julgamento da matéria de facto ao não especificar ou enunciar para efeitos de tema de prova os factos alegados no requerimento inicial, que indica, e que devem ser aditados;

iii) E em erros de julgamento de direito por falta de fundamentação e por considerar que os vícios que imputa ao acto suspendendo são sancionados com a anulabilidade e não a nulidade.

A questão prévia sobre o efeito do recurso foi correctamente resolvida pelo juiz a quo, pelo que mantemos o decido sem necessidade de mais considerações.

A sentença recorrida, “com relevo para a decisão da suscitada causa de extinção dos presentes autos”, considerou indiciariamente provados os seguintes factos: «

1) Por escritura intitulada “Escritura de doação de uma parcela de terreno em direito de superfície ao P…”, celebrada em 17.06.1995 com o Requerente, o Município de Santarém, outorgando na qualidade de «dono e legítimo possuidor de um prédio rústico (…) com a área de quatrocentos e setenta e quatro mil metros quadrados, sito na Quinta de S. Lino, nas Ómnias, freguesia de Marvila, concelho de Santarém, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo quarto, secção “O”, da freguesia de Marvila, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém sob o número vinte e nove mil quinhentos e doze, do Livro B-setenta e quatro», declarou que «por este acto, doa ao segundo outorgante o direito de superfície sobre uma parcela de terreno, destinada à implantação de um aeródromo, composta de terra de semeadura, com a área de duzentos e noventa e nove mil duzentos e dez metros quadrados, a confinar de norte com Quinta da Carmona, Sul e Nascente com Estado e Poente com Estrada Municipal, a destacar do prédio supra descrito (…)» - doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

2) Por ofício datado de 04.04.2016, o Requerido comunicou ao Requerente, para além do mais, o seguinte:

“(…) No que concerne à doação ao P… de uma parcela de terreno com a área de 299.210 metros quadrados, em direito de superfície, por escritura e 17/06/1995, para construção do aeródromo, verifica-se que esse direito foi constituído pelo prazo de 10 anos, eventualmente prorrogável por acordo entre as partes.

Assim, uma vez que tal prorrogação nunca se verificou e que o prazo de dez anos já se encontra precludido, deverá a referida parcela reverter para o Município de Santarém, nos termos previstos na cláusula terceira da aludida escritura.

Em face do exposto, cumpre notificar Vª Exª do seguinte:

1- Que deverá entregar as instalações ao Município, livres de pessoas e bens, no prazo de 90 dias úteis;

2- Que, nessa sequência e nos termos da já mencionada cláusula terceira da escritura deverá enviar ao Município de Santarém relação das benfeitorias realizadas e devidamente autorizadas pelo Município, valor das mesmas e respectivos comprovativos de despesa, a fim de ser analisado o valor da eventual indemnização a fixar (…)” - doc. n.º 32 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

3) O Requerente respondeu ao ofício identificado no ponto anterior por carta datada de 05.07.2016, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…) 1 – Ante a carta remetida por essa Câmara Municipal à Direcção do P… em 04/Abr/2016, somos a juntar cópia da acta n.º 11 da Assembleia do P…, realizada em 31/05/2016, dando aqui por integralmente reproduzido o seu teor.

2- À luz do direito e da lei aplicável o P… tem o direito a manter-se na posse do imóvel a que se reporta aquela v/missiva;

3- O P… quer também chamar a atenção da Câmara Municipal de Santarém para o facto de que foram realizadas por esta colectividade benfeitorias de valor muito elevado no prédio/propriedade em questão, destinadas a adaptar o imóvel ao fim indicado no contrato celebrado com o Município de Santarém em 17/6/1995, quantia que deve ser paga pela autarquia ao P… no momento que a lei determina (…)” - doc. n.º 34 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

4) Por ofício datado de 21.08.2018, o Requerido remeteu ao Requerente projecto de decisão para este se pronunciar em sede de audiência prévia, mais juntando cópia do despacho n.º 57/2018P de 17/08/2018, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

«Imagem no original»

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(…)” - doc. n.º 35 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

5) Por ofício datado de 23.11.2018, o Requerido notificou o Requerente para se pronunciar em sede de audiência prévia, anexando o despacho n.º 63/2018, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

(…)”

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(…)” - doc. n.º 36 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

6) Por carta datada de 10.12.2018, recebida nos serviços do Requerido no mesmo dia, o Requerente apresentou resposta a comunicação a que se refere o ponto anterior, da qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

«Imagem no original»

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- doc. n.º 37 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

7) Em 11.04.2019 foi proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Santarém o Despacho n.º 87/P/2019, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte:

“(…)

«Imagem no original»

«Imagem no original»

«Imagem no original»

- doc. n.º 38 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

8) O despacho a que se refere o ponto anterior foi remetido ao Requerente através de correio registado com aviso de recepção, que se encontra assinado com data de 22.04.2019 – posição das partes nos articulados, bem como expediente postal a fls. 13 do ficheiro contendo o processo administrativo, a fls. 111 do suporte electrónico da acção principal a que estes autos se encontram apensos, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

9) A petição inicial correspondente aos presentes autos cautelares foi apresentada em Tribunal dia 29.05.2019, através de correio electrónico - fls. 1 do suporte electrónico dos presentes autos;

10) A petição inicial correspondente à acção administrativa à qual estes autos se encontram apensos, a qual corre termos neste Tribunal como Proc. n.º 1478/19.4BELRA, foi apresentada no dia 14.12.2019, via SITAF - fls. 1-3 do suporte electrónico dos autos de Proc. n.º 1478/19.4BELRA.

Com relevo para a decisão a proferir, inexistem factos não provados.».

Importa entrar, agora, na análise dos fundamentos do recurso.

i) Das nulidades da sentença

Alega o Recorrente que o tribunal recorrido: omitiu pronúncia, para efeitos dos temas da prova, sobre os pontos de factos alegados nos artigos 6º, 9º a 14º, 16º, 18º a 20º, 23º a 26º, 31º a 33º, 38º, 39º, 44º, 53º e 54º do requerimento inicial (r.i.), que se subsumem às características do acto suspendendo, que reputa de nulo, porque relacionados com a ininteligibilidade e a impossibilidade do respectivo conteúdo e a violação do disposto no nº 1 do artigo 266º da CRP e do artigo 4º do CPA, desconsiderando-os na apreciação da causa, incorrendo na nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC; também nada é dito sobre a razão porque o juiz a quo entende que o acto suspendendo, quanto à alegada violação do interesse público, não é nulo mas apenas anulável, sendo a decisão recorrida nula nos termos da alínea b) do mesmo nº 1 do artigo 615º.

O artigo 615º do CPC indica, de forma taxativa, as causas de nulidade da sentença que, como resulta do seu teor, prendem-se com o cumprimento ou a violação de regras de estrutura, de conteúdo ou dos limites do poder ao abrigo do qual são decretadas, tratando-se de defeitos de actividade ou de construção da própria sentença, ou seja, vícios formais da sentença ou relativos à extensão do poder jurisdicional por referência ao caso submetido ao tribunal [v. a título de exemplo, o vertido no acórdão do STA de 8.3.2018, no proc. nº 01144/17 in www.dgsi.pt]

A alínea referida b) do nº 1 deste artigo estipula que é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justifiquem a decisão proferida.

A jurisprudência é pacífica e unanime ao entender que para que ocorra nulidade da sentença por falta de fundamentação não basta que a justificação apresentada na decisão, objecto de recurso, seja deficiente ou incompleta, devendo a sua falta ser absoluta (v. designadamente, os acórdãos do STA de 27.6.2019, proc. 0507/11.4BELSB e do STJ, de 15.5.2019, proc. 835/15.0T8LRA.C3.S1, in www.dgsi.pt).

Ora, considerando que a tutela cautelar apenas exige, designadamente, uma análise perfunctória dos vícios imputados ao acto suspendendo e que, no caso em apreciação, a decisão proferida declarou a extinção do processo por não instauração atempada da acção principal – significando que não procurou emitir juízo sobre a probabilidade de tais vícios virem a ser julgados verificados na acção principal, limitando-se a aferir da respectiva consequência invalidante -, verifica-se que o juiz a quo se pronunciou sobre o alegado vício de violação do princípio da prossecução do interesse público, explicitando que o mesmo [à semelhança dos da boa-fé e da legalidade, também referidos] é apenas apto a gerar a anulabilidade do acto suspendendo e “não a sua nulidade (o que, de resto, o Requerente também não alega)”, não vislumbrando que se subsuma em qualquer das previsões constantes do artigo 161º do CPA.

É o que basta para considerar improcedente a arguição desta nulidade.

Na indicada alínea d) do nº 1 do mesmo artigo vêm previstas as nulidades da sentença por omissão e por excesso de pronúncia.

A primeira, aqui arguida, só se verifica quando o tribunal não se pronuncia, em absoluto, sobre questões - matérias respeitantes ao pedido e à causa de pedir - que devesse apreciar e conhecer, quer sejam de conhecimento oficioso quer sejam colocadas à apreciação e decisão do tribunal pelos sujeitos processuais [a segunda ocorre quando, pelo contrário, se pronuncia sobre questões que não foram invocadas pelas partes nem tinha de conhecer oficiosamente] (cfr. também o nº 2 do artigo 608º, do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).

Não ocorre nulidade por omissão de pronúncia quando o tribunal não se pronuncia sobre cada um dos motivos, argumentos, opiniões, razões, invocados pelas partes em defesa da respectiva pretensão (v. sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24.10.2018, no proc. nº 01096/11.5BELRA 0677/17 in www.dgsi.pt).

Entendimento que também é válido para cada um dos factos alegados.

Com efeito, na decisão sobre a matéria de facto o juiz cautelar apenas tem de enumerar indiciariamente de entre os factos alegados e provados, após análise perfunctória e sumária dos meios de prova oferecidos pelas partes, os que são relevantes para a decisão a proferir.

Explicitando, nem todos os factos alegados no requerimento cautelar têm de ser levados ao probatório e se a questão a apreciar é, como no presente caso, a da extinção do processo cautelar, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, nem mesmo impenderá sobre o juiz do processo o dever de considerar indiciariamente assentes os factos que normalmente relevariam para efeitos da aplicação dos critérios de decisão das providências previstos no artigo 120º do mesmo Código.

O Recorrente, de forma genérica, defende que os factos omitidos na decisão recorrida, que indica, suportam a sua alegação de que os vícios de que o acto suspendendo padece determinam a sua nulidade, por ininteligibilidade e impossibilidade do seu objecto e por referentes à violação dos artigos 266º, nº 1 da CRP e do 4º do CPA, e, por isso, são úteis para a boa decisão sobre os referidos vícios.

O juiz a quo na sentença recorrida fixou indiciariamente [por a tutela cautelar implicar uma apreciação/decisão provisória e não definitiva de um litígio] os factos, de entre os alegados pelo aqui Recorrente, que entendeu relevantes para a decisão da questão (prévia) da extinção do procedimento e não sobre a existência dos referidos vícios [até por não ter que apreciar do preenchimento do requisito do fumus boni iuris], tendo por prejudicados os demais, o que poderá consubstanciar um erro de julgamento da matéria de facto, mas não a invocada nulidade por omissão de pronúncia.

Em face do que não se verificam as nulidades da sentença em referência, não podendo proceder o recurso na parte que lhes respeita.

ii) Dos erros de julgamento da matéria de facto

Nas alegações de recurso não vem expressamente invocada a impugnação da decisão da matéria de facto, mas é alegado e concluído que os 6º, 9º a 14º, 16º, 18º a 20º, 23º a 26º, 31º a 33º, 38º, 39º, 44º, 53º e 54º do r.i. deveriam ter sido especificados ou enunciados na factualidade considerada indiciariamente assente [inexistindo na tramitação das providências cautelares os mencionados temas de prova] e expressamente pedido, a final, que seja revogado o despacho recorrido e proferido acórdão que determine a ampliação da matéria de facto pela via da inclusão dos factos elencados no ponto 1 da “Conclusão”.

Para o efeito, alegou o Recorrente que tais artigos subsumem as características do Despacho 87/P/2019, de 11.04, porque se relacionam com a ininteligibilidade e a impossibilidade do respectivo conteúdo [os factos dos artigos 9º a 14º, 16º, 18º a 20º, 38º, 39º e 44º] e a violação do disposto nos artigos 266º da CRP e do 4º do CPA [os dos artigos 6º, 19º, 23º a 26º, 53º e 54º]. A impossibilidade do objecto de acto administrativo relaciona-se com a impossibilidade física ou jurídica dos efeitos, bens ou medidas que o acto encerra, e a sua ininteligibilidade ter a ver com a impossibilidade de saber o que verdadeiramente se determina no acto suspendendo, não conseguindo perceber o que é que o Recorrido pretende que faça ou não faça, se apenas quer a restituição da parcela objecto da escritura de 1995 ou que lhe entregue o aeródromo, composto por mais parcelas doadas para além daquela.

E reproduziu os referidos artigos do r.i.:

«6º Muito embora tenha ficado exarado na escritura que o “direito de superfície é constituído pelo período de dez anos”, ponto é que o requerido Município de Santarém quis, efectivamente, “doar” o identificado prédio à Associação requerente, para que instalasse nele um aeródromo destinado a servir as instituições da Protecção Civil (combate a incêndios e transporte de doentes) os agricultores do concelho de Santarém (tratamento das culturas por meios aéreos), e a prática da aviação e do pára-quedismo desportivos (cláusula 7ª da escritura que é o doc. 2 junto com o procedimento cautelar);

9º Assim foi que a associação requerente tomou posse do imóvel e procedeu à realização das complexas obras de saneamento, desgaseificação e selagem da lixeira ali existente (que servia os concelhos de Santarém, Cartaxo e Almeirim – 130 a 140 toneladas de lixo diário!), à recuperação de um edifício em ruínas, à desmatação e terraplanagem do terreno e à sua pavimentação em touvenant, e à abertura de caixas, implantando a pista e as demais infraestruturas necessárias à certificação do aeródromo, designadamente hangares, edifícios administrativos, espaços de convívio e restauração, de formação e de operações, e sanitários (cf. docs. fotográficos 3 a 18 juntos com o procedimento cautelar);

10º Em consequência, o aeródromo de Santarém, também conhecido como “Aeródromo Cosme Pedrógão”, em homenagem a um falecido associado fundador, propriedade do P…, com a configuração que consta da “Planta de traçado” ora junta como doc. 19, veio a ser certificado e autorizado a abrir ao tráfego aéreo pela Direcção-Geral da Aviação Civil em 02 de Junho de 1995 - cf. fls. 3 e ss. do doc. 2 junto com o procedimento cautelar);

11º O funcionamento do aeródromo encontra-se certificado pela Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) até 31 de Dezembro de 2023 - cf. doc. 20 junto com o procedimento cautelar);

12º Posteriormente, no ano 2000, a realização do empreendimento designado “IC 10/Ponte sobre o rio Tejo em Santarém e acesos imediatos”, da responsabilidade do Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), interferiu com o normal funcionamento do aeródromo, afectando gravemente a sua operacionalidade, posto que impedia o tráfego aéreo;

13º Por esta razão, a associação requerente P… viu-se confrontada com a necessidade de efectuar obras de prolongamento da pista, expandindo o aeródromo para dentro dos prédios confinantes do imóvel que acima se identificou no artigo 2º deste articulado, sob pena de, não o fazendo, ter de encerrar a pista e as instalações;

14º Para esse efeito, o requerido Município de Santarém “doou-lhe”, verbalmente, no ano 2000, cinquenta mil e setecentos (50.700) metros quadrados de terrenos destacados dos prédios dos artigos 3-G, 4-G e 32-P, da matriz rústica da freguesa de Marvila (cf. doc. 21 junto com o procedimento cautelar);

16º Consequentemente, a requerente procedeu ao prolongamento da pista sobre estas parcelas de terreno, realizando as obras de desmatação e terraplanagem necessárias, a abertura de caixas e a pavimentação em betuminoso não apenas deste acrescento mas, também, da pista já existente e de todas as demais áreas operacionais do aeródromo, que passou a ter a configuração e o aspecto que se vêem nos documentos 22 e 23 juntos com o procedimento cautelar;

18º O aeródromo “Cosme Pedrógão”, propriedade da associação requerente P…, integra a rede de “Infraestruturas de Relevância Operacional do Plano Distrital de Emergência de Protecção Civil de Santarém” (cf. docs. 18, 24 e 25 juntos com o referido procedimento cautelar);

19º Portanto, a associação requerente P… vem ocupando de boa fé, pública e pacificamente, desde 1995, a parcela de terreno destacada do imóvel acima identificado no artigo 2º, e, desde 2000, as parcelas de terreno destacadas dos prédios identificados no artigo 14º supra;

20º O referido aeródromo tem a designação - e é conhecido, pública e oficialmente -, como “Aeródromo de Santarém” ou “Aeródromo Cosme Pedrógão”, nunca tendo tido a designação de “aeródromo municipal de Santarém”, porquanto é pertença da requerente e não do requerido (cf. fls. 1, 3 e ss., 6, 7, 8 e ss., 15, e 17 e ss. do doc. 2, e doc. 20, juntos com o referido procedimento cautelar);

23º Em 18 de Dezembro de 1995 a Câmara Municipal de Santarém declarou a utilidade pública do “Aeródromo de Santarém” (cf. fls. 6 do doc. 2, junto com o referido procedimento cautelar);

24º E, com efeito, a associação requerente P… tem desenvolvido, ao longo destes 24 anos e até ao presente, através do seu “Aeródromo de Santarém”, ou “Aeródromo Cosme Pedrógão”, um notável e reconhecido serviço de utilidade pública nos descritos planos de apoio à protecção civil, à agricultura e às modalidades de aeronáutica e pára-quedismo desportivos. Todavia;

25º há cerca de cinco anos entrou a constar-se publicamente na cidade de Santarém que havia na autarquia - cujo órgão executivo era já então dirigido pelo actual presidente R…-, quem quisesse retirar a posse do aeródromo à associação requerente P…, para o negociar com um privado. E, com efeito,

26º em 02 de Maio de 2014 foi entregue pessoalmente a J…, director do Aeródromo de Santarém, uma carta subscrita pelo presidente do conselho administrativo da “Fundação Joaquim S. Fernandes e Nª Srª de Penha de França”, com sede na rua da Várzea, Gouxaria, 2380-172 Alcanena, na qual se escreve em certos passos (cf. doc. 31 junto com o referido procedimento cautelar):

31º não só não foi cedida apenas uma parcela - antes foram quatro parcelas - como também não existe qualquer “aeródromo municipal” em Santarém, posto que o único aeródromo em actividade neste concelho vem a ser esse de que a associação demandante é legítima proprietária, supra identificado;

32º Respondeu o P… arguindo nulidades da notificação, razão pela qual…

33º o presidente da autarquia a repetiu por ofício datado de 23.11.2018 (cf. doc. 36 junto com o referido procedimento cautelar), ao qual a associação aqui requerente respondeu por carta de 10.12.2018, alegando, entre o mais:

- que o despacho notificado se reporta a uma escritura que o não acompanhava e a um “aeródromo municipal” que jamais existiu, - que o despacho notificado não identifica, matricial e registralmente, a parcela de terreno a que se refere, e que,

- “o P… se encontra na posse legítima de uma área de terreno que integra um prédio misto e vários prédios rústicos, nos quais construiu um aeródromo que se encontra licenciado por todas as entidades competentes…” (cf. doc. 37 junto com o referido procedimento cautelar);

38º E, de facto, do ponto 1) e da al. viii) do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém resulta que se exige à autora, unicamente, a entrega da parcela doada em 1995. Ora,

39º essa parcela de terreno, que é parte integrante do aeródromo, vem a ser fisicamente incindível das outras três parcelas também doadas, destacadas dos artigos 3-G, 4-G e 32-P, da matriz rústica da freguesa de Marvila, que com ela compõem a referida infraestrutura (cf. docs. 21, 22 e 23 juntos com o referido procedimento cautelar);

44º …a requerente mantém, no presente, a posse titulada, legítima e de boa-fé, não só da parcela reclamada pelo réu, como também das três parcelas restantes, posto que o primeiro prazo de dez anos se cumpriu, relativamente ao terreno doado em 1995, em 17 de Junho de 2005, o segundo em 17 de Junho de 2015 e o terceiro transcorre no presente e até 17 de Junho de 2025…”;

53º Assim é que a exigência de que a requerente entregue ao requerido, no prazo de “trinta dias”, a parcela doada em 1995…(causa)-lhe prejuízos directos e danos incalculáveis, posto que a impede de desenvolver as actividades de interesse público e desportivas que prossegue no aeródromo, determinando o encerramento desta infraestrutura;

54º E provoca, ainda, danos às instituições da Protecção Civil e a todos quantos utilizam o aeródromo para fins agrícolas e desportivos, porquanto deixarão de poder beneficiar das valências que o P… vem colocando ao seu dispor desde 1995».

De acordo com o disposto no nº 1 do artigo 640º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA, quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:

a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;

c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.

Ao que, o nº 1 do artigo 662º do CPC aduz que o tribunal de recurso só deve alterar a decisão da matéria de facto quando a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão (da matéria de facto) diferente.

Acresce que a alteração da decisão da matéria de facto só se justificará se puder implicar decisão de mérito também ela diferente, mormente no sentido propugnado pelo impugnante/recorrente [no mesmo sentido v. o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 22.10.2020, no proc. nº 5398/18.3T8BRG.G1, consultável em www.dgsi.pt].

Ora, o reproduzido artigo 33º corresponde ao vertido no ponto 6) dos factos indiciariamente assentes e o artigo 38º evidencia parte do que consta do despacho suspendendo levado ao facto 7), pelo que, ao contrário do alegado, o respectivo teor foi considerado no julgamento da matéria de facto pelo juiz a quo.

Da leitura dos restantes artigos em referência resulta evidente que não contêm apenas factos, mas também juízos conclusivos, genéricos, conceitos de direito, considerações, interpretações ou pretensões que o Recorrente retira da sucessão de factos/eventos que relata – como por exemplo: apesar de a escritura outorgada ter por objecto o direito de superfície, o que o Recorrido quis efectivamente foi doar o prédio em causa à Recorrente [artigo 6º]; o qual vem ocupando de boa fé, publica e pacificamente [artigo 19º (e 44º) que é a conclusão que o Recorrente extrai, usando conceitos jurídicos, do que alegou nos anteriores artigos reproduzidos e que é contrariada pelo despacho suspendendo onde consta que a prorrogação prevista na escritura de doação do direito de superfície nunca se verificou pelo que a ocupação do imóvel pela Recorrente não é titulada, devendo ser considerada uma posse de má-fé de bem do domínio municipal]; o aeródromo nunca se designou por “aeródromo municipal de Santarém” por não pertencer ao requerido mas a si, legítimo proprietário [artigos 20º e 31º, factos negativos/conclusivos e de direito que resultam, designadamente, do teor dos artigos 9º a 11º do r.i.]; através do qual tem vindo a desenvolver um notável e reconhecido serviço de utilidade pública [artigo 24º de teor conclusivo e genérico]; há cerca de cinco anos constou publicamente na cidade que havia na autarquia quem lhe quisesse retirar a posse do aeródromo [artigo 25º, genérico e especulativo]; a parcela de terreno doada em 1995, parte integrante do aeródromo, é fisicamente incindível das outras três parcelas também doadas pelo Recorrido [artigo 39º, conclusivo]; a exigência de entrega da parcela doada em 1995 causa-lhe prejuízos directos e danos incalculáveis, por o impedir de desenvolver as actividades de interesse público e desportivas que prossegue no aeródromo, determinando o encerramento desta infra-estrutura, e danos às Instituições de Protecção Civil e a todos os que utilizam o aeródromo [artigos 53º e 54º, conclusivos, genéricos e este último indica Entidade e pessoas que não são parte nos autos -, nem todos são acompanhados da referência ao meio de prova que os suporta, relevante para justificar o aditamento pretendido – como é o caso dos artigos 12º, 13º, 19º, 24º, 25º, 31º -, ou estão suportados em meios de prova idóneos - como é o caso dos artigos 14º e 16º onde é alegada uma doação verbal e o prolongamento da pista e realização de obras, e indicados os doc.s 21 e 22 e 23, juntos com o r.i., que são plantas do local e uma foto aérea do mesmo, que não servem para provar a alegada doação nem a efectiva realização das referidas obras -, e o Recorrente requer a ampliação da matéria de facto pela inclusão dos factos elencados no ponto 1 da “Conclusão”, pressupondo-se que pretende o aditamento dos “factos” com a redacção dos artigos reproduzidos que, como afirmámos, não contém apenas a factos.

Apesar do que, admitindo o cumprimento deficiente/parcial dos ónus previstos no referido artigo 640º relativamente aos factos dos artigos 9º [referente às obras realizadas na parcela doada em 1995], 10º [às designação, configuração, certificação e autorização de abertura do aeródromo], 11º [à certificação do funcionamento do aeródromo], 18º [à integração do aeródromo na rede de “Infraestruturas de Relevância Operacional do Plano Distrital de Emergência de Protecção Civil de Santarém”] e 23º [à declaração de utilidade pública do aeródromo], não se vislumbra a alegada relação dos mesmos com a ininteligibilidade e a impossibilidade do conteúdo do acto suspendendo e a violação do disposto nos artigos 266º da CRP e do 4º do CPA, conforme vem alegado em termos genéricos.

O mesmo é dizer que o seu aditamento não conduziria a uma decisão diferente da questão, apreciada na sentença recorrida, de extinção do processo cautelar.

Face ao que também não procede esta parte do recurso.

iii) Dos erros de julgamento de direito

Defende o Recorrente que alegou factos relacionados com os vícios geradores de nulidade que o tribunal recorrido desconsiderou na decisão proferida e nada disse sobre porque o alegado vício de ofensa do conteúdo de um direito fundamental não é gerador de nulidade.

A providência requerida é a de suspensão de eficácia do despacho nº 87/P/2019, de 11.04, do Presidente da Câmara Municipal de Santarém, notificado em 22.4.2019, que ordenou ao Recorrente a entrega da parcela de terreno nele identificada, cujo direito de superfície lhe foi doado pelo Recorrido, por escritura de 1995, para instalação de um aeródromo, alegando que tal acto padece dos vícios de ininteligibilidade e de conteúdo impossível, de falta de fundamentação e por ofensa do princípio da prossecução do interesse público, determinantes da sua nulidade, ao abrigo do disposto nos artigo 161º, nº 2, alínea c) e 152, nº 1 alínea a), do CPA e 266º nº 1 da CRP e 4º do referido CPA.

Suscitada a extinção do processo ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, a sentença recorrida tem por objecto apenas essa questão, extraindo-se da respectiva fundamentação de direito o seguinte:

«(…) Com a nova redacção do artigo 123.º veio deixar-se claro que os efeitos que decorrem da instrumentalidade da providência relativamente à acção principal se fazem sentir mesmo nos casos em que não haja ainda sido decretada qualquer providência, no decurso do processo cautelar.

Assim, ao prever-se a extinção dos processos cautelares e, “quando decretadas”, a caducidade das providências, deixa-se claro que o efeito da inércia do requerente quanto à propositura ou tramitação da acção principal se repercute sobre os autos cautelares, independentemente da providência requerida já ter sido, ou não, decretada.

Tudo o que vem de se dizer releva, incisivamente, no caso dos autos.

Concretizando, temos que a acção principal de que os presentes cautelares dependem foi intentada em 14.12.2019.

Acresce ainda que o acto suspendendo e a cuja impugnação o Requerente procedeu na acção administrativa que corresponde ao Proc. n.º 1478/19.4BELRA, foi praticado no dia 11.04.2019 e notificado ao Requerente em 22.04.2019.

Com relevo para o caso dos autos, determina o artigo 58.º do CPTA, a propósito dos prazos de impugnação de acto, o seguinte:

“1- Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;

b) Três meses, nos restantes casos.

2- Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil”.

Significa isto, portanto, que o prazo de impugnação de actos administrativos constitui actualmente um prazo peremptório, de caducidade e contínuo, não se suspendendo o mesmo durante as férias judiciais.

In casu, será de aplicar o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto, como infra melhor se explicitará, ao acto objecto da presente acção apenas são apontados vícios susceptíveis de gerar a respectiva anulabilidade - pese embora o Requerente pretenda atribuir-lhes o desvalor de nulidade, posição que, porém, não colhe.

Ora, do enquadramento legal supra exposto, aliado às circunstâncias de facto descritas, resulta a verificação de uma situação de inércia do Requerente, enquadrável na disposição prevista no artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

Na verdade, à vista dos elementos de facto e de direito mencionados, constata-se que o Requerente não fez uso, dentro do respectivo prazo de três meses, do meio contencioso destinado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência se destinou, concretamente por se verificar a interposição intempestiva de acção administrativa de impugnação do acto que lhe foi notificado em 22.04.2019 – conforme, de resto, foi já decidido no âmbito do Proc. n.º 1478/19.4BELRA, por sentença proferida em 19.05.2021.

Visto o teor do requerimento inicial, temos que os vícios apontados ao acto suspendendo e em que o Requerente funda a respectiva invalidade e, em consequência, a sua pretensão, são susceptíveis de apenas gerar a anulabilidade do acto administrativo em causa e não a sua nulidade.

Senão vejamos.

No artigo 36.º do requerimento inicial, o Requerente sintetiza os vícios que imputa ao acto suspendendo, aí referindo que “(…) esse acto administrativo padece dos vícios de ininteligibilidade e de conteúdo impossível, que constituem nulidade à luz do disposto no artº 161º, nº 2, al. c), do Código do Procedimento Administrativo, do vício de falta de fundamentação, que traduz a nulidade prevista no artº 152º, nº 1, al. a), do mesmo diploma legal, ofende, ainda, o princípio da prossecução do interesse público pela Administração Pública e seus órgãos, no respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, previsto nos artºs 266º, nº 1, da CRP e no artº 4º do CPA, viola os princípios da boa-fé e da legalidade, previstos nos artºs 3º, nº 1, e 10º do mesmo CPA, sendo pois inválido tal despacho pelas razões fáctico-jurídicas que seguidamente se invocarão (…)”.

Serão de aplicar, no caso em apreço, as regras constantes do Código do Procedimento Administrativo (abreviadamente CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro).

Resulta do artigo 161.º do CPA o seguinte quanto à nulidade dos actos:

“(…) 1 - São nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

2- São, designadamente, nulos:

a) Os actos viciados de usurpação de poder;

b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre;

c) Os actos cujo objecto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;

d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;

e) Os actos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;

f) Os actos praticados sob coacção física ou sob coacção moral;

g) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;

h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;

i) Os actos que ofendam os casos julgados;

j) Os actos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;

k) Os actos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;

l) Os actos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido.”

Por seu turno, nos termos do artigo 163.º do CPA, serão anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.

Constata-se que, muito embora o disposto no artigo 161.º, n.º 2 do CPA não traduza um elenco taxativo, o desvalor da nulidade está reservado para os casos em que, de acordo com o n.º 1 do mesmo preceito, a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

É, portanto, um desvalor de excepção, correspondendo a regra da sanção por invalidade do acto à mera anulabilidade.

O mesmo é afirmado por MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM (cf. “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Almedina, 2.ª Edição, 2005, pág. 641), a propósito de redacção anterior do Código de Procedimento Administrativo, mas cujas considerações se mantêm, neste particular, plenamente actuais:

“O legislador começou por afirmar e regular no Código, em matéria de espécies de invalidade, a excepção, os casos de nulidade do acto administrativo, para só depois, nos art. 135.º e segs. [actual artigo 163.º], tratar da regra geral, da sua anulabilidade.

Compreende-se razoavelmente essa opção pela sanção-regra da anulabilidade (…) – considerou-se mais ajustado, num sistema como o nosso, o princípio de que os actos ilegais são anuláveis, assegurando-lhe (pelo menos) uma eficácia provisória e impondo ao interessado o ónus de pôr em movimento o sistema de garantias, para fazer vingar a invalidade de que estejam afectados.”

A esta luz, não se vislumbra que o alegado pelos Requerentes se possa subsumir a qualquer das situações de nulidade previstas no artigo 161.º do CPA, de tal sorte que se afasta a hipótese de sancionar o acto suspendendo com o desvalor da nulidade, mas sim com a mera anulabilidade, nos termos no artigo 163.º do mesmo diploma.

Com efeito, a regra é a da mera anulabilidade dos actos ilegais, a tanto se associando o ónus da respectiva impugnação contenciosa tempestiva.

Só assim não seria se ao acto em crise o Requerente tivesse concretamente alegado vícios que pudéssemos enquadrar na previsão genérica do n.º 1 do artigo 161.º do CPA ou ainda no elenco exemplificativo do n.º 2 do mesmo normativo.

Não é, porém, o que sucede no caso dos autos.

Dos vícios invocados, o Requerente sustenta a pretensa nulidade, desde logo, com base na impossibilidade e ininteligibilidade do acto, socorrendo-se do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea c) do CPA.

Significa isto que o Requerente invoca, efectivamente, a ininteligibilidade e o conteúdo impossível do acto suspendendo, sem fazer, porém, qualquer subsunção entre aqueles conceitos e as características do despacho em causa.

Da mesma forma que a parte só pode aproveitar o regime na primeira parte do artigo 58.º, n.º 1 do CPTA se o vício invocado conduzir, em abstracto, à nulidade do acto, não basta a genérica invocação dessa classificação, devendo os factos que sustentam o vício, a verificarem-se, subsumirem-se efectivamente ao vício classificado.

Ora, no caso em apreço nada é dito para sustentar quer a ininteligibilidade do acto, quer a impossibilidade do seu objecto.

Com efeito, ao contrário do pretendido pelo Requerente na sua resposta de 23.09.2019, do requerimento inicial não consta alegado qualquer facto que suporte a ininteligibilidade do acto, antes se constatando que, pelo contrário, aquele bem compreendeu o seu conteúdo, apenas discordando da racionalidade do decidido.

Veja-se que o Requerente revela, nos artigos 37.º e 38.º do requerimento inicial, entender a que concreta parcela se reporta o despacho suspendendo, alegando apenas que a construção do aeródromo abrange outras parcelas para além daquela que foi objecto de escritura celebrada em 1995. Mais alega expressamente que “do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém resulta que se exige à requerente, unicamente, a entrega da parcela doada em 1995”.

Tal alegação é, pois, incompatível com a pretensa ininteligibilidade do acto suspendendo, uma vez que o Requerente revela compreender o aí determinado, identificando a parcela objecto do despacho de 11.04.2019.

Por outro lado, não se extrai igualmente do alegado no requerimento inicial de onde decorra a invocada qualificação do despacho suspendendo como de objecto impossível.

Diz-se que tem objecto impossível um acto “cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e não quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica. Casos de actos de objecto juridicamente impossível, têmo-los, por exemplo, na revogação de um acto nulo ou na expropriação de um bem que já foi vendido à Administração expropriante; de actos de objecto fisicamente impossível, a ordem de demolição de um prédio que já ruiu ou a ordem de cessação de fabrico dada a uma empresa que ainda não tem instalações” (cf. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, ob. cit., pág. 645)

A esta luz, o alegado pelo Requerente não se subsume na qualificação do acto como de objecto impossível, uma vez que se limita a pugnar pela não cisão da parcela objecto do protocolo de 1995 das demais que posteriormente também terão sido cedidas, na medida em que tal impediria o prosseguimento das actividades realizadas no aeródromo, ficando o mesmo inoperacional (cf. artigos 39.º e 40.º do requerimento inicial).

Ou seja, em bom rigor, o que estará em causa é a eventual inconveniência ou inadequação do pretendido pelo Requerido, o qual impedirá o prosseguimento do uso do aeródromo e redundará em prejuízos avultados para o Requerente, sem que tal se reconduza a uma situação de verdadeira impossibilidade física ou jurídica da entrega da parcela em causa.

Em suma, nada do que vem alegado pelo Requerente permite suportar a invocada imputação ao acto suspendendo da nulidade prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea c) do CPA.

Já no que concerne à invocada falta de fundamentação, de acordo com jurisprudência que se encontra pacificada, a tal vício corresponde a mera anulabilidade do acto, conforme decorre dos seguintes excertos de acórdãos dos nossos tribunais superiores, que aqui se citam a título exemplificativo, por todos (disponíveis em www.dgsi.pt):

“A ilegalidade decorrente da violação do dever de fundamentação dos actos administrativos (arts. 124.º a 126.º do CPA e 268.º, n.º 3 da CRP) conduz à invalidade do acto na modalidade de mera anulabilidade.” [Tribunal Central Administrativo Norte, 18.02.2007, proc. n.º 00032/05.2BECBR];

“Em regra, os vícios dos actos administrativos e tributários implicam a sua mera anulabilidade, só ocorrendo nulidade quando falte qualquer elemento essencial do acto, quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem as circunstâncias referidas nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, designadamente quando ocorra ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental.

II- A fundamentação do acto (...) não constitui um direito fundamental, ou, sequer, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, e a sua falta ou insuficiência não implica a ausência de elemento essencial do acto, não podendo, assim, gerar a nulidade do acto.” [Supremo Tribunal Administrativo, 25.05.2011, proc. n.º 091/11];

“I. A invalidade de um acto administrativo consiste na sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica;

II. A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, torna o acto totalmente ineficaz, é insusceptível de sanação, é impugnável a todo o tempo perante os tribunais, sendo que este conhecimento judicial concorre com o conhecimento administrativo;

III. A anulabilidade traduz um desvalor menos grave, sendo o acto eficaz até ser anulado [ou suspenso], é passível de sanação, é obrigatório enquanto não for anulado, e esta anulação, que tem prazo, apenas pode ser judicial;

IV. O vício de falta de fundamentação acarreta, em princípio, apenas a anulabilidade do acto que dele padece.” [Tribunal Central Administrativo Norte, 09.06.2010, proc. n.º 00007/09.2BEMDL, todos disponíveis em www.dgsi.pt];

“i) Em regra, os vícios dos actos administrativos implicam a sua mera anulabilidade, só ocorrendo nulidade quando falte qualquer elemento essencial do acto, quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem as circunstâncias referidas nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, designadamente quando ocorra ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental.

ii) O vício de falta de fundamentação não é susceptível de inquinar o acto impugnado de nulidade por falta de um elemento essencial, nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea g), do CPA” [Tribunal Central Administrativo Sul, 21.01.2021, Proc. n.º 2278/19.7BELSB].

Por fim, quanto à invocada violação dos princípios da prossecução do interesse público, da boa-fé e da legalidade, os vícios em causa são meramente aptos a gerar a anulabilidade do acto suspendendo, mas não a sua nulidade (o que, de resto, o Requerente também não alega), não se vislumbrando que os mesmos sejam subsumíveis a qualquer das previsões constantes do artigo 161.º, n.º 2 do CPA, antes correspondendo a uma mera violação de lei.

Não corresponde, pois, aos vícios imputados ao acto suspendendo o desvalor da nulidade, mas tão-só o da sua anulabilidade, motivo por que se impunha ao Requerente a observância do prazo de caducidade estabelecido no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, de onde resulta evidenciado que, à data em que foi intentado o Proc. n.º 1478/19.4BELRA, já havia sido ultrapassado o prazo de três meses legalmente previsto para interposição da competente acção principal.

Com efeito, tendo presente a data em que o Requerente foi notificado do acto objecto dos autos, o que se verificou em 22.04.2019, conforme alegação expressa do mesmo, nessa mesma data começou a contagem do prazo de impugnação contenciosa, nos termos do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA, pelo que à data de 14.12.2019 já se encontrava precludida a possibilidade de instauração da acção principal de impugnação de acto, por decurso do respectivo prazo, atentos os vícios que vêm imputados ao acto suspendendo.

Conclui-se assim que o Requerente não interpôs, em devido tempo, a pretendida acção de impugnação de acto, de que a presente acção cautelar é meramente acessória.

A consequência processual que daqui decorre é inequívoca, à face da supra mencionada alteração da redacção do corpo do artigo 123.º do CPTA, que passa a referir-se não só à caducidade da providência (quando decretada), mas ainda à extinção do próprio processo cautelar, nos termos acima explanados.

De tal modo que da redacção da norma em análise resulta indubitavelmente que a inércia do Requerente importará forçosamente a extinção dos presentes autos cautelares, o que ora se declara.».

E o assim decidido é para manter.

É verdade que no r.i. vem alegado, no artigo 36º, que o acto suspendendo é nulo, designadamente, por ininteligibilidade e de conteúdo impossível, nos termos do artigo 161º, nº 2, alínea c), do CPA, do vício de falta de fundamentação previsto no artigo 152º, nº 1, alínea a), do mesmo diploma legal, e ofensa do princípio da prossecução do interesse público pelo Recorrido, previsto no artigo 266º, nº 1 da CRP e no artigo 4º do CPA.

Contudo, por ter sido suscitada a questão da extinção do processo, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, e a acção principal ter sido efectivamente instaurada após o decurso do prazo de três meses, previsto para a impugnação dos actos anuláveis, na alínea b) do nº 1 do artigo 58º do mesmo Código, juiz a quo analisou os vícios indicados no r.i. e concluiu serem os mesmos apenas susceptíveis de gerar a anulabilidade do acto suspendendo, porquanto e em suma: não foi efectuada qualquer subsunção entre os conceitos de ininteligibilidade e impossibilidade do conteúdo do acto e as características do despacho em causa, o alegado é incompatível com a pretensa ininteligibilidade e a não cisão da parcela de terreno não se reconduz ao conceito de impossibilidade do objecto do acto; a falta de fundamentação é vício a que corresponde a mera a anulabilidade do acto, de acordo com jurisprudência pacificada; e a violação de princípios de direito público como o da prossecução do interesse público são aptos a gerar a anulabilidade do acto e não a sua nulidade, o que aliás o requerente não alega.

Em sede de recurso, o Recorrente veio especificar que suporta a invocada nulidade nos artigos 9º a 14º, 16º, 18º a 20º, 38º, 39º e 44º do r.i., porque se relacionam com a ininteligibilidade e a impossibilidade do conteúdo do despacho suspendendo, e nos artigos 6º, 19º, 23º a 26º, 53º e 54º, por referentes à violação por este do disposto nos artigos 266º, nº 1, da CRP e no artigo 4º do CPA, acrescentando a ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental.

O que se extrai do alegado nestes artigos é que o Recorrente, considerando que a escritura que lhe doou o direito de superfície da parcela de terreno para instalar o aeródromo é de 1995, que decorreu o prazo de 10 anos aí previsto e mais de 10 anos sem que o Recorrido se tenha oposto à sua utilização, entende que este lhe cedeu indefinidamente e enquanto prosseguir as suas actividades de interesse público, a referida parcela, bem como as outras, posteriormente “doadas” verbalmente e pelo mesmo prazo de 10 anos, para o efeito de expandir a pista, os hangares e equipamentos da infra-estrutura, pelo que não pode agora declarar extinto o contrato de 1995 e exigir a restituição da parcela correspondente, não percebendo - porque não é pedida a restituição da parcela cujo prazo terminou em 2015 e tem direito à outra pelo menos até 2025 - o que o Recorrido efectivamente pretende: a entrega da parcela ou do aeródromo, sendo neste ponto que se situa a contradição insanável alegada no r.i., por tal parcela não corresponder ao aeródromo que incorpora outras parcelas, assim se Recorrido quer apenas a parcela de 1995 não terá o aeródromo, mas este ficará privado da pista de aterragem frustrando o objectivo das doações de terrenos efectuadas, se quer o aeródromo visará todas as parcelas doadas e não apenas aquela, o que não resulta do despacho de 11.4.2019.

“A ininteligibilidade ocorre não quando o ato administrativo é suscetível de mais do que uma interpretação, mas, apenas, quando não é possível saber sequer o que no mesmo se determina ou se quis determinar, ou seja, quando exista uma incerteza quanto ao conteúdo/objeto do mesmo que a interpretação não pode pôr cobro” – v. sumário do acórdão do STA, de 13.7.2016, no processo nº 0516/14, consultável em www.dgsi.pt.

Ora, no r.i. (artigo 38º) e no recurso (a alegação 20º e conclusão 1ª) também vem alegado que “… do ponto 1) e da al. viii) do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Santarém resulta que se exige à requerente, unicamente, a entrega da parcela doada em 1995”.

Em face do que o vício que o Requerente/recorrente pretende imputar ao acto suspendendo não se relaciona com a ininteligibilidade do seu conteúdo, mas com outros eventuais erros de facto ou de direito meramente geradores de anulabilidade [no mesmo sentido v. o acórdão do TCAN, de 25.9.2008, proc. 00523/06.8BECBR, in www.dgsi.pt].

Alega ainda que a referida parcela não pode ser cindida das demais porque iria impedir o normal funcionamento do aeródromo, instalado sobre aquela e a demais parcelas doadas [“(…) reduzindo a pista para um cumprimento ridículo e impróprio (…)” – alegação 35º], e até o seu encerramento. Contudo, porque está em causa uma doação do direito de superfície de parte de um prédio, a restituição desta ao respectivo proprietário configura um efeito possível do contrato celebrado.

Pelo que o vício alegado não se relaciona com a impossibilidade do conteúdo do acto, mas com a inconveniência que a restituição do direito de uso, por extinto, da referida parcela possa ter para o Recorrente, que não é geradora da invocada nulidade.

No que concerne ao alegado vício de falta de fundamentação, para além da argumentação expendida sobre a nulidade da sentença prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC [e que já foi apreciada], o Recorrente limita-se a reafirmar que o acto suspendendo violou o princípio da prossecução do interesse público, previsto no artigo 266º, nº 1 da CRP e no artigo 4º do CPA e, por isso, é nulo, nada acrescentando em sede de recurso que conteste ou refute a posição assumida e bem defendida pelo juiz a quo de que tal vício é apenas sancionável com anulabilidade, não exigindo mais considerações sobre a matéria deste Tribunal.

A parte da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, o da comunidade de usufruir de uma protecção civil eficaz e operacional, constante da alegação 35º (em conjunto com o da violação do princípio da prossecução do interesse público), não foi invocada no r.i. e, consequentemente, não foi analisada pelo juiz a quo pelo que, por configurar uma questão nova, não será apreciada em sede de recurso.

Em face do que é de concluir que, ao contrário do que defende o Recorrente, os referidos artigos do r.i. não permitem consubstanciar a alegação de que o acto suspendendo padece dos indicados vícios, sancionáveis com nulidade.

Donde, correspondendo aos vícios alegados e imputados ao acto suspendendo a consequência invalidante da anulabilidade e não tendo o Recorrente instaurado a acção principal, impugnatória desse acto, no prazo de três meses, previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º, é de manter a decisão do tribunal recorrido que declarou extinto o processo cautelar ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º, ambos do CPTA.

Em face do que não pode proceder o presente recurso.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pelo Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2021.

(Lina Costa – relatora)

(Ana Paula Martins que apresentou o voto de vencido que segue infra)

(Carlos Araújo)

Voto de vencido:

Não acompanho o acórdão na parte em que afirma a intempestividade da acção principal, no que se refere ao vício de ininteligibilidade e impossibilidade do objecto ou conteúdo do acto em crise.

O vício de ininteligibilidade e impossibilidade do objecto ou conteúdo do acto acarreta a nulidade do acto, nos termos do art. 161º, nº 2, al. c) do CPA.

Considero que, no caso em apreço, a decisão se socorre da formulação de um juízo de mérito para afastar a nulidade do acto e, assim, concluir pela intempestividade da pretensão.

Entendo que para aferir da tempestividade da acção, cabe ao Tribunal (apenas) apreciar o desvalor do vício invocado e não apreciar se, no caso concreto, o mesmo se verifica.