Quem foi o relator do acórdão 00200/21.0BEAVR?

O relator foi Maria Clara Alves Ambrósio, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00200/21.0BEAVR?

O acórdão foi proferido em 20 de dezembro de 2024.

00200/21.0BEAVR

Sumário

1. Ultrapassado o valor máximo do compromisso financeiro de contrato de prestação de serviços, sem a emissão de novo compromisso válido, ocorre um incumprimento das regras da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - Lei dos Compromissos e Pagamentos Em Atraso das Entidades Públicas (LCPA), determinando a nulidade das obrigações assumidas. 2. A nulidade de contrato de prestação de serviços, celebrado sem observância das normas de compromisso prévio previstas na LCPA, pode ser sanada judicialmente nos termos do artigo 5.º, n.º 4 daquela lei, desde que a sua manutenção se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé, ponderados os interesses públicos e privados envolvidos. 3. A responsabilidade pela monitorização do cumprimento dos limites contratuais é das partes contratantes, impondo-se a ambas o dever de actuar com diligência na gestão do contrato, especialmente quanto ao controlo do valor executado. 4. O instituto do enriquecimento sem causa tem natureza subsidiária, por isso, só é aplicável quando a lei não faculte ao empobrecido outros meios de reacção para se fazer ressarcir dos prejuízos.* * Sumário elaborado pela relatora (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, I – Relatório [SCom01...], S.A. intentou acção administrativa contra o MUNICÍPIO ..., na qual peticiona a condenação do Município no pagamento da quantia de €11.569,33, acrescida de juros de mora vencidos no montante de €1.515,16, e juros vincendos até efetivo e integral pagamento, correspondente a serviços contratados pelo R. de transporte rodoviário de passageiros, que foram realizados e não pagos. O Réu apresentou contestação na qual defendeu a improcedência da acção. O TAF de Aveiro proferiu sentença na qual julgou parcialmente procedente a acção, e em consequência, condenou o MUNICÍPIO ... a pagar à sociedade [SCom01...], S.A., a quantia de €365,75, acrescida de juros à taxa legal, contados desde a citação, absolvendo-se o réu quanto aos demais pedidos. Inconformada, a Autora interpôs recurso, cujas alegações terminaram com as seguintes CONCLUSÕES: “1. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal a quo, a qual decidiu julgar a acção parcialmente procedente e, consequentemente, condenar o Réu a pagar à Autora o valor de €:365,75, acrescido dos respectivos juros. 2. O que a Recorrente não pode aceitar — na parte em que decidiu absolver o Réu —. 3. Já que, evidencia uma errada aplicação do direito ao caso concreto e uma incorrecta interpretação das normas jurídicas aplicáveis. 4. Impondo-se, assim, a reapreciação da decisão proferida por este Venerando Tribunal. 5. Pois que, tendo por base os factos provados, considerou o Tribunal a quo na fundamentação da sentença recorrida que “em caso algum poderia ser ultrapassado o valor contratado, pelo que, excedido o respetivo valor, todas as prestações de serviço que viessem a ser prestadas estariam para além do contrato a que correspondeu o compromisso 1281/2018. Concluindo-se que inexistia compromisso válido para as despesas resultantes das prestações de serviço vertidas nas als. F) e G) do probatório, tal conduzirá à nulidade de cada um dos contratos que tiveram na base de cada uma das prestações em causa.” 6. Conclusão esta, com a qual não se pode concordar. 7. Pois que, nos termos do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA a aludida nulidade pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 8. O que sempre se imporia no caso sub judice. 9. De resto, só assim se encontram alcançados os tão almejados princípios da Justiça, Equidade e Proporcionalidade. 10.Pois que, se é certo que a Recorrente não poderia desconhecer o limite contratualmente estabelecido — nem o Recorrido… — certo é também que o Recorrido deu indicações expressas à Recorrente para prestar os serviços de transporte de passageiros e facturar tais serviços com o número de compromisso por si indicado. 11. Motivo pelo qual a Recorrente os prestou, 12. na expectativa — legitima — do seu recebimento. 13. Sendo, por demais evidente, a conduta abusiva e a rotunda má-fé do Recorrido em todo este procedimento. 14.Agindo de forma a evitar o cumprimento dos procedimentos legais, esquivando-se ao pagamento à Recorrente, prejudicando-a directa e severamente. 15.De resto, bem sabendo que o limite contratualmente fixado foi ultrapassado — impossibilitando pagamento à Recorrente —, o Recorrido não alertou a Recorrente de tal facto, sequer solicitou a interrupção da execução dos serviços e/ou nova contratação dos mesmos. 16.Apenas em 02/07/2019, enviou uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado” (cft. facto provado). 17.E, questionado o Recorrido sobre como a Recorrente deveria faturar os serviços não facturados, em 4/07/2019, informou a Recorrente que “(T)odos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 1281/2018” cft. facto provado). 18.Somente em “28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 (cft. facto provado). 19.Assim, ponderados os descritos factos provados e atendendo aos princípios da proporcionalidade e da boa-fé, sempre deveria o Tribunal a quo considerar válido e eficaz o contrato celebrado, pugnando pela condenação do Recorrido no pedido formulado pela Autora, o que, erradamente, não fez. 20.Incorrendo, assim, em errada interpretação e aplicação da lei ao caso concreto. 21.O Recorrido solicitou e beneficiou dos serviços de transporte da Recorrente até Julho de 2019, bem sabendo que desde março de 2019 havia excedido o limite contratualmente fixado… 22.Ora, o serviço em causa, é um serviço público essencial – o serviço de transporte de passageiros — que continuou a ser prestado à população! 23.Em prol do interesse publico — competência do próprio Município — mas soçobrando os interesses privados da Recorrente…. 24.Resultando, pois, à saciedade que o Recorrido aproveitou-se da — confiança da — Recorrente para a prestação de um serviço essencial, de interesse público. 25.Sendo certo que, caso não fosse criada pelo Recorrido a legítima expectativa do pagamento não teria a Recorrente prestado tais serviços… 26.Sendo por demais evidente que a nulidade declarada na sentença recorrida posterga irremediavelmente os princípios da boa-fé e da proporcionalidade. 27.Vejamos: o Recorrido solicitou os serviços à Recorrente, indicou-lhe o número de compromisso a colocar em cada umas das facturas, criou a expectativa do pagamento. 28.Por seu turno, a Recorrente prestou os serviços contratados, facturou de acordo com as instruções do Recorrido. 29.Contudo, a final, o Recorrido beneficiou da prestação de um serviço público essencial — como foi sempre sua pretensão — e a Recorrente não foi ressarcida do correspondente preço — como foi sempre sua expectativa —. 30.O que para além de constituir verdadeiro venire contra factum próprio, redunda num resultado absolutamente injusto e manifestamente desproporcionado. 31. Na esteira da mais Douta Jurisprudência fixada por esse Tribunal ad quem “A nulidade de Contrato de Prestação de Serviços não implica a desresponsabilização da entidade pública. Os Serviços prestados ao abrigo de um contrato de prestação de serviços, entretanto declarado nulo, não autoriza a ilação de que o mesmo equivalha a um nada, tal como se pura e simplesmente não tivesse acontecido, pelo que os serviços originariamente contratualizados, enquanto “Contrato de facto”, terão de ser remunerados. Não se mostra aceitável que uma entidade pública possa beneficiar de uma qualquer prestação serviços, para depois não proceder ao correspondente pagamento, a pretexto da invalidade do contrato, da sua responsabilidade.” 32. Nesta conformidade, impõe-se a revogação da sentença recorrida, condenando-se, agora, o Recorrido no pagamento da quantia peticionada pela Recorrente, o que se requer. 33. Sem prescindir, mas caso assim se não entenda e se considere inexistir relação contratual válida e eficaz entre as partes: 34. Conforme já alegado nos autos, o Recorrido enriqueceu à custa da Recorrente, sem causa que o justifique. 35. Pelo que, ao considerar a inaplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, a decisão recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente. 36.Nesta conformidade, impõe-se a revogação da sentença recorrida na parte em que não condenou o Recorrido, condenando-o na totalidade do pedido formulado pela Recorrente, o que se requer. Termos em que e nos melhores de Direito, deve ser julgado procedente por provado o presente recurso e, consequentemente, revogada a sentença recorrida, condenando-se o Recorrido no pagamento da totalidade do valor pedido formulado pela Recorrente, tudo com as demais consequências legais com o que se fará Justiça!”. * O Réu apresentou contra-alegações que terminaram com as seguintes CONCLUSÕES: A. No âmbito do procedimento de Consulta Prévia nº 51/18, foi celebrado entre Recorrente e Recorrido, em 19 de Julho de 2018, o denominado “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, com vigência estimada de 18 meses e sujeita ao valor limite de € 74.000,00, ao qual correspondeu o compromisso de fundo disponível 1281/2018; B. No período compreendido entre Julho de 2018 e Junho de 2019, a Recorrente prestou ao Recorrido, ao abrigo do contrato celebrado e e do compromisso de fundo disponível, os serviços discriminados nos pontos D e E dos factos considerados como provados; C. Resulta do contrato que: “(…) A execução do presente contrato não poderá ultrapassar o valor base do procedimento…” e que pode “…terminar antes, caso seja atingido o valor limite da presente prestação de serviços, não podendo em caso algum ser ultrapassado…”; D. Todos os serviços cujo pagamento é reclamado pela Recorrente, para além dos identificados nos pontos D e E dos factos considerados como provados, não cabem dentro do valor limite do contrato e do valor do respectivo compromisso de fundo disponível; E. A Recorrida, quando verificou que limite do valor máximo definido atingiu o limite, informou a Recorrente que não podiam ser prestados mais serviços e procedeu à devolução das facturas identificadas no ponto F) dos factos dados como provados, por falta de enquadramento no procedimento de contratação existente; F. Os serviços constantes das facturas identificadas nos pontos F) e G) dos factos considerados como provados, configuram (cada um) um novo contrato, sem que tenha havido lugar aos procedimentos previstos no Código dos Contratos Públicos, o que determina a respectiva nulidade e a impossibilidade da Recorrente pagar os valores reclamados - artigo 283º CCP e artigo 9º LCPA-; G. Para que haja lugar ao suprimento da nulidade nos termos do disposto no artigo 5º, nº 4 da LCPA, impõe-se que: “…da situação concreta resultem circunstâncias especificas que tornam a nulidade do contrato uma situação intolerável perante o direito.(…)” - neste sentido, acórdão TCA Norte, de 19703/2021, Processo nº 103/15.7BEVIS, consultável in https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7 /ac12cd3d6ea2abf1802586a500565806?OpenDocument H. Resulta dos termos do contrato celebrado entre as partes: que “(…) o valor limite da presente prestação de serviços, não podendo em caso algum ser ultrapassado…”; e que: “…cabia igualmente à A. manter uma contabilização actualizada dos serviços prestados e valores do mesmo, o alertando o réu para tal, e recusando-se mesmo a prestar aqueles, no âmbito do contrato celebrado, a partir do momento em que se mostrasse esgotado o limite máximo fixado. Note-se que, a autora estava até numa posição melhor do que a do réu para saber, ao minuto, qual o valor já executado do contrato, na medida em que era aquela que emitia as faturas, e que por isso tinha primeiro conhecimento dos valores já faturados.(…)”; I. A Recorrente, ao invés de proceder à monitorização do contrato, optou por actuar como se no contrato não tivesse sido estabelecido um valor limite e pudesse prestar serviços para além do limite contratual estabelecido; J. A actuação do Recorrido, não configura manifesto abuso de direito, mas sim a aplicação do Direito à situação em concreto, não estando assim reunidos os pressupostos para que haja lugar à sanação da nulidade, nos termos do disposto no artigo 5º, nº 4 da LCPA, sob pena do Tribunal estar “…avalizar a ultrapassagem das regras da contratação pública e da LCPA, dando aso a todas as ilegalidades que são suscetíveis de ocorrer quando tais regras sejam postergadas…”; K. O instituto do enriquecimento sem causa não é aplicável no caso em concreto; Termos em que, deve o presente recurso ser julgado improcedente e confirmada a sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA.” * Proferido despacho de admissão do recurso, foram os autos remetidos a este TCAN. * Notificado o Ministério Público, nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não foi emitido parecer. * II. OBJECTO DO RECURSO Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA). À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso apreciar e decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito. * III. FUNDAMENTAÇÃO III.1- DE FACTO A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: A) A sociedade [SCom01...], S.A., aqui autora, é uma sociedade comercial que se dedica à exploração de transportes públicos rodoviários de passageiros e mercadorias (Cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial); B) No âmbito do procedimento de Consulta Prévia n.º 51/18 para a prestação de serviços de aluguer de autocarro com condutor, lançado pelo MUNICÍPIO ..., por decisão de 10/07/2018, viria a ser adjudicada à autora a prestação de serviços objeto do procedimento em causa, sujeita ao limite de €74.000,00, e a um período de vigência estimado de 18 meses (cfr. fls. 121 a 162 e 167 a 284 do processo administrativo); C) Em 19/07/2019, entre autora e o réu foi celebrado o denominado “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, com duração de 18 meses, publicado no site BaseGov, e pelo valor máximo de €74.000,00, junto a fls. 329 e ss. dos autos, que se tem por reproduzido, e do qual se extraem os seguintes segmentos: [Imagem que aqui se dá por reproduzida] D) No período entre julho de 2018 e junho de 2019, a autora prestou ao réu, ao abrigo do contrato em causa, e do compromisso 1281/2018, os serviços de transportes titulados pelas seguintes faturas, os quais foram confirmados pelos serviços do réu: [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (Cfr. fls. 209 a 727 dos autos); E) Em 25/03/2019, ao abrigo do compromisso 1281/2018, a autora prestou os serviços constantes da fatura n.º FA19031055, emitida na mesma data, no valor de €115,54 (Cfr. docs. n.º 2 e 3 juntos aos autos com a petição inicial, e documentos a fls. 302 a 305 do processo administrativo); F) Em 31/05/2019, a A. prestou ao R. os serviços constantes da fatura n.º 19051239, de 31/05/2019, no valor de €194,36 (Cfr. docs. n.º 10 e 1 juntos aos autos com a petição inicial, e documento a fls. 394 do processo administrativo); G) A A. prestou ao R. os seguintes serviços de transportes, titulados pelas faturas infra indicadas, emitidas com base no compromisso n.º 1281/2018: [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (Provado por confissão); H) No dia 2/07/2019, os serviços do réu, enviaram à autora uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado” (Cfr. fls. 574 do processo administrativo); I) Na mesma data, os serviços da A. questionaram o réu sobre como deveriam proceder em relação a 4 serviços prestados e por faturar, nomeadamente, qual o número de compromisso a observar (Cfr. fls. 574 do processo administrativo); J) Em 4/07/2019, os serviços do réu informar a A. que “(T)odos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018” (Cfr. fls. 573 do processo administrativo); K) Em 28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas identificadas na al. F) do probatório, com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 (Cfr. doc. n.º 1 da contestação); L) Em janeiro de 2020, o réu procedeu à devolução da fatura n.º 19031055, com o fundamento de que a mesma não tinha enquadramento nos procedimentos existentes à data da mesma (Cfr. doc. n.º 2 da contestação); M) A fatura n.º FA20061033, de 30/06/2020, no valor de €250,21, foi emitida ao abrigo do compromisso 1795/2019, correspondente ao procedimento de concurso público em vigor à data da entrada da ação (Procedimento 109/2019) (Cfr. docs. 46 e 47 da petição inicial); * O Tribunal recorrido julgou não provada a seguinte factualidade: - Que a autora tivesse prestado os serviços constantes das faturas: i) FA19051200, de 31/05/2019, no montante de €734,19, relativa a um serviço de dia 30/05/2019; ii) FA19051201, de 31/05/2019, no montante de €461,48, relativa a um serviço de dia 27/05/2019; iii) FA19051239, de 31/05/2019, no montante de €170,49, relativa a um serviço de dia 29/05/2019; - Que a A. tivesse enviado as Faturas FA19031055 e FA20061033 ao réu. * Motivação da matéria de facto constante da sentença recorrida: Quanto aos factos dados como provados, a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos, e nos factos alegados e não contestados ou aceites, conforme indicado em cada uma das alíneas. No que se refere aos factos não provados, tendo a prática dos serviços titulados pelas faturas em causa sido negada pelo R., não resulta da prova documental junta aos autos, que tais serviços tivessem sido previamente solicitados pelo Município, não constando tal do processo administrativo. Com efeito, a A. limitou-se a juntar as faturas e um documento anexo, sem que o mesmo, ou fatura, tivesse assinada pelo R. No que se refere às Faturas n.º FA19031055 e FA20061033, a A. não juntou qualquer documento comprovativo de ter remetido as mesmas ao R., nem tal consta do processo administrativo, em relação ao qual nada disse. * Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional. * III. 2- DE DIREITO O Tribunal a quo julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o MUNICÍPIO ... a pagar à sociedade [SCom01...], S.A., apenas a quantia de €365,75, acrescida de juros à taxa legal, contados desde a citação, relativa a faturas que considerou correspondentes a serviços encomendados e prestados, que tiveram lugar em março de 2019 e estavam abrangidos pelo contrato celebrado entre as partes, e aquando da prestação de serviço não havia ainda sido atingido o valor máximo de €74.000,00, considerando devida a FA19031055 bem assim como a fatura n.º FA20061033, também emitida ao abrigo do procedimento em curso aquando da contestação, igualmente com título e compromisso válidos. Quanto ao mais, absolveu o réu do peticionado. A discordância da Recorrente com o decidido pelo Tribunal a quo assenta sobretudo em dois argumentos, a saber: i) A nulidade dos acordos que estiveram na base das prestações de serviços aqui em causa pode nos termos do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA, ser sanada por decisão judicial porque ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato revela-se desproporcionada e contrária à boa-fé; ii) caso assim se não entenda e se considere inexistir relação contratual válida e eficaz entre as partes, o Recorrido enriqueceu à custa da Recorrente, sem causa que o justifique, pelo que, ao considerar a inaplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, a decisão recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente. A recorrente não aponta qualquer erro à matéria de facto selecionada pelo Tribunal a quo não questionando a análise feita no que concerne à conclusão retirada de que as faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório, excedem o valor definido no contrato para a prestação de serviços em causa, indo para além do valor de €74.000,00 contratado e, por isso, para além do compromisso n.º 1281/2018. O que a recorrente defende é que, ao contrário do que foi decidido na sentença recorrida, se essa situação consubstancia a prática de acordos verbais de prestação do serviço que ultrapassam o valor máximo fixado no contrato celebrado entre A. e R. em 19/7/2019 (€74.000,00) e se se entende que não foram cumpridas as regras orçamentais de autorização e cabimentação da despesa, tal configura a nulidade desses acordos que, no entanto, pelo facto de os serviços terem sido reconhecidamente prestados, impede o Réu de se eximir ao seu pagamento ao abrigo do nº4 do artº5 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, com fundamento nessa nulidade. Vejamos. A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - Lei dos Compromissos e Pagamentos Em Atraso das Entidades Públicas (LCPA) - aprovou as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, estabelecendo no seu artº 5º, sob a epígrafe “Assunção de compromissos”, o seguinte: “1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º 2 - As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento. 3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos. 4 - A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.” Estabelece ainda o seu artº 9.º sob a epígrafe “Pagamentos”: “ 1 - Nenhum pagamento pode ser realizado, incluindo os relativos a despesas com pessoal e outras despesas com caráter permanente, sem que o respetivo compromisso tenha sido assumido em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei e em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas. 2 - Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma. 3 - Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.” Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho, contempla as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e à operacionalização da prestação de informação nela prevista. De acordo com o seu artº 7º, nº3 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho “Sob pena da respetiva nulidade, e sem prejuízo das responsabilidades aplicáveis, bem como do disposto nos artigos 9.º e 10.º do presente diploma, nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a) Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei; b) Registado no sistema informático de apoio à execução orçamental; c) Emitido um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente.” As normas supracitadas, entre outras que integram os dois diplomas legislativos, têm como objectivo o controlo da despesa pública e transparência orçamental, estabelecendo medidas restritivas no que tange à assunção de compromissos financeiros, de forma a impedir que ocorram compromissos que excedam os fundos disponíveis, sendo que, se tal suceder, o contrato ou a obrigação subjacente em causa, são nulos. Como decorre do nº4 do artº 5º da LCPA, está prevista a possibilidade de derrogação da imperatividade do regime que fixa, em tais casos, a nulidade do compromisso e que ocorre se for sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. Vejamos, então, em que situações ocorre a possibilidade de afastar a nulidade do compromisso que vai para além do que foi financeiramente previsto, tendo em conta o disposto no n.º 4 do artigo 5.º da LCPA. Nesta matéria, a jurisprudência recente do STA e deste TCAN é a seguinte: - Acórdão do STA de 04.11.2021, Proc. nº 63/18.2BEFUN: “(…) Não está aqui em causa que ocorreu uma nulidade por falta de cumprimento do procedimento imposto, quer pela LCPA quer pelo DL 127/2012, de 21/06, no que diz respeito à legalidade dos diversos trabalhos (…) discriminados nas faturas enumeradas no ponto 2 da matéria de facto que a Autora executou, a pedido do Município. A questão que se coloca é, assim, se (…), tendo os serviços sido prestados a seu pedido o Município pode escusar-se ao pagamento dos mesmos ao abrigo da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e do Decreto-lei n.º 127/2012, de 21 de junho com fundamento nessa nulidade. A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, veio estabelecer regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, tendo, posteriormente vindo a ser regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho. O art. 5.º desta Lei n.º 8/2012, com a epígrafe “Assunção de compromissos” refere que: “1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º . 2 - As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento. 3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos. 4 - A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.” Por outro lado resulta do art.º 9.º, n.º 2, da LCPA que existe um dever legal de atenção, a cargo dos agentes económicos, em verificar “ (…) o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei…” sem o que, se procederem ao fornecimento de bens ou serviços “ (…) não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.”. Vejamos, então, se bem andou a decisão recorrida ao entender que a escusa do Município aqui em causa violaria o art.º 5.º, n.º 4, da LCPA por ser atentatória do princípio da boa-fé. Ora, atentos os referidos preceitos não podemos deixar de corroborar e concordar com o entendimento veiculado no douto parecer do MP no sentido de que: “...da matéria de facto nada resulta que permita concluir que, na celebração do contrato ou contratos de prestação dos serviços aqui em causa, a entidade pública tivesse infringido deveres de esclarecimento da contraparte para riscos que esta não pudesse ou não devesse conhecer, ou que tivesse assumido os compromissos em causa com a intenção pré-definida de não pagar a despesa que deles viesse a resultar ou que, no momento da formação desse contrato, já previsse não o poder respeitar. (...) Ou seja, além de nada estar provado, a verdade é que não se podem aplicar as regras da boa fé para sanação da nulidade, abstraindo de que, no domínio da aplicação da LCPA, impendia sobre o particular que se relaciona com a administração pública o dever especial de atenção ao disposto na mesma lei relativamente aos agentes económicos. Ora, nada se provando, em concreto, acerca da atuação dos contraentes na fase pré-contratual, a conclusão de que é contrária à boa fé a atuação do Município que se recusa a cumprir um contrato nulo, apenas fundada em considerações de ordem geral, sem atentar no disposto no art.º 9.º, n.º 2, da LCPA é permitir ao particular desonerar-se dessa sua obrigação legal e esvaziar de efetividade a intenção legislativa ao cominar a nulidade. A finalidade da lei foi precisamente envolver os agentes económicos no acréscimo de atenção relativamente às vinculações decorrentes da lei dos compromissos, impondo ao Estado e às entidades públicas e a quem com eles se relaciona que acautelem, pois, a lei lhes exige esse dever de atenção. Com efeito, não está provado nada que indicie má-fé, que é sempre uma situação relativa, ou que a parte tinha que ter sido advertida, sendo verdade que, à própria contraparte se exigia que estivesse atenta ao disposto nos termos do citado art.º 9.º, da LCPA – atenção esta que é legalmente imposta e constitui um acréscimo de atenção que não é comum e que constitui um mais em relação ao dever geral de atenção geral na celebração e formação dos contratos – que impõe um suplemento de atenção à situação de negociação com o Estado e entidades públicas.” De notar que resulta dos arts.º 5.º, n.º 3 e 9.º, n.º 2, da LCPA que incumbia à aqui recorrida um dever especial de atenção à verificação da existência de um compromisso válido e sequencial, obtido e emitido através de um sistema de contabilidade de suporte à execução do orçamento da entidade pública com quem contratou o fornecimento do serviço. E presente a matéria de facto fixada nos autos não resulta indiciada qualquer atividade contrária à boa-fé suscetível de ser imputada à entidade pública, pelo que não podia a nulidade ter sido sanada com recurso à boa-fé, tendo a decisão recorrida violado os arts.º 5.º, n.º 4 e 9.º, n.º 2, da LCPA e 227.º, n.º 1, do CC. E não se diga que deve aplicar-se a solução do art. 289º do CC, de restituição do valor da prestação, em resultado da nulidade do contrato. É que esta solução está expressamente proibida pelo art. 9º nº 2 da Lei 8/2012 (Lei dos Compromissos) que diz que «os agentes económicos (…) não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma». Pelo que, sendo nulo o contrato, nos termos do art. 5º nº3 da Lei dos Compromissos foi infringido o nº 2 do art. 9º que proíbe esta “forma de ressarcimento”. - Acórdão do TCAN de 19/02/2021, proferido no processo n.º 00103/15.7BEVIS: “É certo que nos termos do artigo 5.º, n.º4 a nulidade decorrente da desconformidade da realização da despesa com as prescrições impostas pela LCPA que exige a prévia assunção do compromisso, e em termos válidos, pode ser sanada por decisão judicial, conferindo-se ao Tribunal essa possibilidade, quando ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. A questão está em saber quando é que a nulidade de um contrato, ponderados os interesses públicos e privados em presença, se revela desproporcionada ou contrária à boa-fé. Mas uma ilação que consideramos ser de extrair do regime instituído pela referida LCPA é que não bastará ao Tribunal, para sanar a referida nulidade, que os serviços ou bens cujo pagamento é reclamado tenham sido prestados pelo agente económico à entidade pública adjudicante para que se esteja perante uma situação em que a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. É que a LCPA impõe que o pagamento apenas pode ser realizado “após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições” ( art.º 9.º, n.º1), donde resulta que constitui condição para que se possa efetuar o pagamento de uma despesa à luz do regime da LCPA que a prestação/fornecimento de serviços ou bens já tenha sido executada, exigência que acresce à necessidade do respetivo compromisso. Deste modo, ainda que haja compromisso válido da despesa, a entidade pública não poderá efetuar o pagamento de um bem ou serviço enquanto o mesmo não estiver efetuado. As “outras condições” a que se alude no artigo 9.º, n.º1 da LCPA, serão casos excecionais, que remetem para a hipótese das condições postas pelo Código da Contratação Pública para que os adiantamentos de preço possam ser concedidos. Se o fornecimento do bem ou prestação do serviço constitui requisito prévio à possibilidade de pagamento por parte da entidade pública, ele não pode ser o pressuposto a considerar para que o tribunal, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 5.º, nº4 da LCPA sane a nulidade do contrato. Em todas as situações em que se coloque a questão da nulidade do contrato por falta de assunção prévia e válida do compromisso relativo à despesa em que o mesmo se traduz, tem de verificar-se a prestação efetiva do serviço ou o fornecimento do bem, pelo que, essa circunstância não traduz nenhuma particularidade ou especificidade que estabeleça uma diferenciação no leque de situações abrangidas pela norma, que habilite o Tribunal a considera-la como uma razão forte para obstar à nulidade do contrato determinada pela LCPA, pois então, tal nulidade seria sempre sanada. Assim, outras razões que não o facto do serviço/ fornecimento ter sido prestado efetivamente e de a entidade pública o ter aceite, condição necessária para que se coloque à entidade pública a obrigação de pagamento, terão de ser alegadas e provadas, para que o Tribunal a quo, após devida e conscienciosa ponderação, à luz dos poderes que lhe são conferidos pelo n.º4 do art.º 5.º da LCPA, possa decidir pela sanação da nulidade do contato, decorrente da violação da obrigação de efetuar o prévio e válido cabimento da respetiva despesa. Que razões podem ser essas, é caminho que não vimos ainda trilhado pela jurisprudência mas que nos permitimos ilustrar com alguns exemplos que, a verificarem-se em concreto, poderiam, a nosso ver, justificar a sanação da nulidade do contrato por parte do julgador. Tal seria o caso de, por exemplo, se estar perante uma situação em que, cumulativamente, o montante a pagar fosse de pequena monta e a entidade pública não registasse pagamentos em atraso, tendo fundos disponíveis para efetuar o pagamento, caso em que não haveria nenhum risco de a situação irregular decorrente da falta de compromisso prévio contribuir para engrossar a lista de pagamentos em atraso ou fazer surgir um pagamento em atraso, desde que cumpridas as demais exigências, desde logo, as decorrentes da observância do procedimento pré-contratual . Tal poderia também ser o caso, desde que alegado e provado, duma situação em que o agente económico, em face das obrigações que sobre si impendem nos termos do artigo 9.º, n.º2 da LCPA, perante a falta de indicação do número do compromisso, tivesse previamente ao fornecimento do bem ou à prestação do serviço contratado com a entidade publica, alertado aquela para a falta do compromisso e, nessa sequência, informado por aquela que a falta de envio do número de compromisso se ficou a dever a um lapso, que iria ser regularizado, com a indicação para que executasse o contrato. Numa tal situação, afigura-se-nos ser equacionável que o Tribunal a quo pondere sobre a possibilidade de sanação da nulidade do contrato, quando se apure que não obstante o exposto, o compromisso não chegou a ser validamente efetuado pela entidade pública, sendo que, num tal contexto, a nulidade do contrato poderia configurar uma consequência desproporcionada e violadora da boa-fé. Outras situações poderiam ainda equacionar-se, como, veja-se, atendendo ao momento presente que vivemos de emergência sanitária, se estivesse perante uma necessidade urgente e inadiável de contratação de serviços ou aquisição de bens para a salvaguarda da saúde pública por parte da Administração, que a tivessem levado a contratar esses bens ou serviços à margem do cumprimento da LCPA, e da legislação da contratação publica, tudo circunstâncias especialíssimas que careciam de ser alegadas e provadas pelo autor, de molde a demonstrar não só a sua boa fé e as razões concretas que o levaram a prestar aquele serviço/fornecimento e que a Administração o tivesse adjudicado à margem da LCPA e das regras da contratação pública. De contrário, estará o Tribunal a avalizar a ultrapassagem das regras da contratação pública e da LCPA, dando aso a todas as ilegalidades que são suscetíveis de ocorrer quando tais regras sejam postergadas, designadamente, violação da obrigação de não engrossar o leque de pagamentos em atraso, de regras concorrenciais e do princípio da igualdade, que impõe que os procedimentos de contratação pública sigam determinados formalismos, com regras estritas previstas no CCP com vista à salvaguarda do interesse público, nomeadamente, da livre concorrência entre os agentes económicos a quem assiste o direito de concorrerem à prestação de serviço e/ou fornecimento de bens à Administração Pública num clima saudavelmente concorrencial”. - Acórdão do TCAN de 30/11/2023, processo 01030/17.9BEPRT: “A Autora, aqui Recorrida, na sequência de celebração de um contrato de empreitada com a [......], executou a empreitada “Requalificação de balneários, pavimentação de armazém e colocação de Portão no Estádio ...”, na sequência do que foi emitida a fatura nº. ...32, no valor de € 21.365,00, até hoje não paga. 33. Sabe-se, porém, que esse contrato não foi precedido da obrigatória prestação de compromisso, sendo, por isso, nulo [cfr. artigo 5º, nº. 3 da Lei nº. 08/2012]. 34. Nos termos do nº. 4 do artigo 5º da Lei nº. 08/12, de 21 de janeiro, tal nulidade é sanável mediante decisão judicial quando, perante o confronto dos interesses em causa, a mesma se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 35. Escrutinados os interesses em causa - da empresa, aqui A., de receber a contrapartida do preço pelo serviço executado, com os interesses públicos, assumidos por uma empresa municipal como foi a [......], traduzido em cumprir a lei dos compromissos públicos -, temos, para nós, que não é possível afirmar que a nulidade do contrato seja desproporcional ou contrária à boa-fé. 36. Na verdade, a Recorrida não podia ignorar a vigência à data da Lei nº. 08/12, de 21 de janeiro, e, qua tale, a necessidade de certificação da emissão de compromisso por parte da Recorrente previamente à prestação dos serviços contratados, sob pena de impossibilidade de reclamação “(…) do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma (…)” [cfr. artigo 9º, nº. 2 da Lei nº. 08/2012]. 37. Neste enquadramento, é nosso entendimento que, para efeito de verificação dos pressupostos de proteção da boa-fé e das situações de confiança, só é de relevar a aquisição processual da adoção de comportamentos por parte da Administração tendentes a convencer que a Autora, aqui Recorrida, de garantia de recebimento da contrapartida de preço como contraprestação do serviço executado numa situação de não prestação de compromisso por parte da entidade contratante não previamente fiscalizada pelo prestador de serviços. 38. Ocorre, porém, que não se retiram da matéria de facto apurada sinais suficientemente consistentes de que o Recorrente tivesse inopinadamente destruído expectativas legitimamente constituídas pela Recorrida de garantia de recebimento da contrapartida de preço como contraprestação do serviço executado numa situação de não prestação de compromisso por parte da entidade contratante não previamente fiscalizada pelo prestador de serviços. 39. Ou seja, não existe aqui uma conduta suscetível de ter produzido na Recorrida a crença de obter uma resposta positiva às suas aspirações, o que nos transporta para evidência da não verificação dos pressupostos de proteção da boa-fé e das situações de confiança, determinante da impossibilidade judicial da sanação do contrato de empreitada descrito nos autos”. A sentença recorrida aderiu ao entendimento perfilhado pela Jurisprudência supracitada, extraindo-se da sua fundamentação, no que tange ao juízo de improcedência do pedido de condenação do R. na quantia peticionada e que extravasa a que foi reconhecida como devida, o seguinte: (…) no que concerne às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório, as mesmas excederam o valor definido em contrato para a prestação de serviços em causa, indo para além do valor de €74.000,00 contratado e, por isso, para além do compromisso n.º 1281/2018. Perscrutados os factos provados, resulta demonstrado para o Tribunal que as prestações de serviço tituladas pelas anteditas faturas resultaram de num acordo de vontade entre as partes, tendo tido origem no procedimento de consulta prévia n.º 51/2018, no âmbito do qual foi celebrado o contrato em causa. Todavia, e ainda que a natureza dos serviços se pudesse mostrar abrangida pelo antedito contrato, bem como a data em que os mesmos foram prestados, dentro dos 18 meses de duração máxima, mostrando-se ultrapassado o valor máximo de €74.000,00, temos que as prestações em causa se situam para além do contrato identificado na al. B). Por esse facto, também no que se refere ao compromisso 1281/2018, ter-se-á de concluir que, mostrando-se aquele associado ao contrato decorrente do procedimento 51/2018, e ao valor de €74.000,00, o mesmo não se estendeu aos serviços em causa. Assim, cada um dos serviços contratados pelo réu à autora, que se situaram para além dos limites do contrato celebrado no âmbito do Processo n.º 51/2018, configuram novos contratos, enquanto acordos de vontades entre as mesmas, que, todavia, não foram sujeitos aos procedimentos previstos no Código dos Contratos Públicos, sendo inválidos, nos termos do artigo 283.º do mesmo código. (…) Concluindo-se que inexistia compromisso válido para as despesas resultantes das prestações de serviço vertidas nas als. F) e G) do probatório, tal conduzirá à nulidade de cada um dos contratos que tiveram na base de cada uma das prestações em causa. (…) quer o réu quer a autora, sabiam que, executado o valor contratado, todas as prestações de serviço que se sucedessem estariam para além do contrato em causa, e do compromisso correspondente, pelo que, ambos estavam obrigados a monitorar a execução do contrato. Foi o que fez o réu, ainda que com algum atraso, ao comunicar à A. em 2/01/2019 que teriam de ser cancelados todos os serviços já agendados. Invoca porém a autora, que aquando da referida comunicação os serviços faturados ou a que viriam a ser subsequentemente faturados, já haviam sido prestados, o que se mostra verdadeiro. Todavia, atenta a redação do contrato que se deixou referido, cabia igualmente à A. manter uma contabilização atualizada dos serviços prestados e valores dos mesmos, alertando o réu para tal, e recusando-se mesmo a prestar aqueles, no âmbito do contrato celebrado, a partir do momento em que se mostrasse esgotado o limite máximo fixado. Note-se que, a autora estava até numa posição melhor do que a do réu para saber, ao minuto, qual o valor já executado do contrato, na medida em que era aquela que emitia as faturas, e que por isso tinha primeiro conhecimento dos valores já faturados. Esta participação da autora, mesmo que por negligência, na produção do resultado aqui em causa, não poderá deixar de ser considerada para efeitos de aplicação do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA, afastando-se a conclusão de que ao operar a nulidade dos contratos celebrados entre as partes em relação a cada prestação de serviços, se mostra verificada uma situação contrária à boa-fé ou desproporcionada. Em face do que se deixou referido, não se entende que a atuação do réu configure um manifesto abuso de direito, mas tão só a aplicação de uma norma aplicável à situação aqui em causa. A tal não obsta a indicação do réu para emitir as quatro faturas que em 2/07/2019 ainda não teriam sido emitidas ao abrigo do compromisso, porquanto, tal facto é posterior já ao se ter esgotado o limite do contrato. (…), terá de improceder a pretensão da autora no que se refere às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório”. Ora, o assim decidido não merece qualquer censura. Na verdade, tendo presente as circunstâncias em que foram prestados os serviços integrantes das facturas F) e G) do probatório que se revelaram não estar a coberto do contrato celebrado - “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, pelo valor máximo de €74.000,00 e assegurado pelo compromisso 1281/2018 e que ainda que já tivessem sido prestados tais serviços, a recorrente, tal como o recorrido, não era indiferente à situação criada, bem sabendo qual o limite máximo da prestação de serviços e que essas prestações não respeitavam as regras orçamentais. Acresce que, do probatório não constam factos que permitissem ao Tribunal a quo e bem assim como a este Tribunal de recurso, enquadrar na hipótese contemplada no nº 4 do artº 5º da LCPA a situação de inobservância do compromisso exigida no seu n.º 3 do artigo 5.º da LCPA, isto é, que face aos interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato se revelava como desproporcionada ou contrária à boa-fé. Na verdade, o que resulta do probatório é apenas que, no dia 2/07/2019, os serviços do réu, enviaram à autora uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado”; que, na mesma data, os serviços da A. questionaram o réu sobre como deveriam proceder em relação a 4 serviços prestados e por faturar, nomeadamente, qual o número de compromisso a observar tendo o R. informado a A. em 4/07/2019, que todos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018; em 28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas identificadas na al. F) do probatório, com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 e em janeiro de 2020, o réu procedeu à devolução da fatura n.º 19031055, com o fundamento de que a mesma não tinha enquadramento nos procedimentos existentes à data da mesma. Ora, ao contrário do que alega a recorrente, da factualidade descrita não resulta provado que o R. tenha dado indicações expressas à Recorrente para prestar os serviços de transporte de passageiros que ultrapassavam o valor do contrato e facturar tais serviços com o mesmo número de compromisso, antes apenas que todos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018, o que não é mais do que a confirmação de que os serviços a pagar só são os que se enquadrem nesse contrato e no compromisso financeiro subjacente ao mesmo. Assim, não estavam reunidos os necessários pressupostos legais para sanar a nulidade ao abrigo do nº 4 do artº 5º da LCPA. A recorrente subsidiariamente, para o caso de o Tribunal ad quem considerar inexistente uma relação contratual válida e eficaz entre as partes, faz apelo à aplicação ao caso do instituto do enriquecimento sem causa que o Tribunal a quo considerou inaplicável e que por isso considera que também por esta razão incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente. A sentença recorrida a este propósito, isto é, quanto à alegada aplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, refere que a pretensão da autora com o referido fundamento teria de improceder, socorrendo-se da argumentação vertida no Acórdão do TCAN de 19/03/2021, Processo n.º 103/15.7BEVIS, extraindo do mesmo a seguinte passagem: “Acresce que, para além do instituto do enriquecimento sem causa ter pressupostos próprios que se encontram elencados no art.º 473.º do Cód. Civil que nos abstemos, por irrelevante, de aqui concretizar, tal instituto tem natureza subsidiária, nos termos do art.º 474.º do Cód. Civil, o que significa que o pretenso empobrecido só pode recorrer ao mesmo quando a lei não lhe faculte outro meio de ser indemnizado ou restituído. (…) Na situação vertente, perante um incumprimento das normas da LCPA a Apelante dispunha, desde logo, do instituto da responsabilidade civil extracontratual que lhe permitia exigir, nos termos do n.º 3 do artigo 9.º daquela lei indemnização aos próprios agentes responsáveis pela falta de compromisso (cfr. art.º 11.º, n.1) ou de indemnização com fundamento no instituto da responsabilidade contratual, pedindo o ressarcimento dos prejuízos sofridos à própria entidade pública”. Concluiu a sentença recorrida que “Não tendo aplicação ao caso o instituto do enriquecimento sem causa, terá de improceder a pretensão da autora no que se refere às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório”. Vejamos. Estabelece o Artigo 473.º do Código Civil “1. Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou. 2. A obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objecto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou. E o Artigo 474.º dispõe que “Não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”. Assim, dos citados normativos legais decorre que a obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa pressupõe a verificação dos seguintes requisitos de verificação cumulativa: - que alguém obtenha um enriquecimento; - que o obtenha à custa de outrem; - que o enriquecimento não tenha causa justificativa; - que a lei não faculte ao empobrecido outro meio de ser ressarcido. No caso dos autos, é incontestável que o R. beneficiou dos serviços de transporte que a A. assegurou, pelo que, a esfera jurídica do R. sai enriquecida e a da A. empobrecida, na medida em que o R. não pagou esses serviços e a A. não obteve o correspondente pagamento do preço pela prestação do serviço. Todavia, essa constatação não permite dizer que estão presentes todos os pressupostos legais para a convocação do enriquecimento sem causa, desde logo porque há um pressuposto de aplicação do referido instituto jurídico que não está presente e que se prende com o facto de as acções baseadas nas regras do instituto do enriquecimento sem causa terem natureza subsidiária, só podendo a elas recorrer quando a lei não faculte ao empobrecido outros meios e, no caso em apreço, estava ao alcance da A., em abstracto, outro meio de reacção para se fazer ressarcir dos prejuízos, isto é, o instituto da responsabilidade civil extra-contratual. Como se extrai de Acórdão do STA de 18/2/2021, processo nº 1286/12.3BEBRG, “O princípio que proíbe o enriquecimento sem causa, constante do art.º 473.º, n.º 1, do C. Civil, permite o exercício da acção de enriquecimento sempre que alguém, sem causa justificativa, obtenha um enriquecimento à custa de outrem, facultando, assim, ao empobrecido reaver aquilo em que ficou prejudicado. Face a estes pressupostos tão amplos ou genéricos, susceptíveis de permitirem a aplicação indiscriminada do instituto, o legislador consagrou a sua subsidiariedade, dispondo, no art.º 474.º, que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído”. Assim, a acção de enriquecimento é o último recurso a utilizar pelo empobrecido, estando-lhe, por isso, vedada quando este dispõe de outro meio normalmente adequado a desfazer a deslocação patrimonial verificada. Quanto à questão de saber se a lei pretende excluir essa acção de enriquecimento sempre que em abstracto exista esse outro remédio ou se, pelo contrário, é de exigir a possibilidade concreta do seu exercício, cremos ser de adoptar a primeira solução, em face do teor da letra da lei que “se refere à hipótese de a lei facultar esse outro meio e não à possibilidade concreta do seu exercício, que muitas vezes é prejudicada pela inércia do titular do direito” (cf. Menezes Leitão: “O enriquecimento sem causa do direito civil”, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, 1996, págs 946 e 948. No mesmo sentido, cf. Ac. do STJ de 26/5/2015 - Proc. n.º 169/13.4TCGMR.G2.S1, citado pelo Ac. do mesmo Supremo de 28/6/2018).” Acresce notar que, outro argumento se perspectiva como impeditivo do recurso ao instituto do enriquecimento sem causa para ultrapassar o facto de o eventual acordo verbal para a prestação de serviços pela A. não ter associado o correspondente compromisso financeiro, circunstância determinante da sua nulidade e que é o que resulta do teor do nº2 do artº 9º da já referida LCPA, de acordo com o qual “Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma”. Aqui chegados, impera concluir que a sentença recorrida ao julgar como não verificados os pressupostos de aplicação do nº 4 do artº 5º, da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro bem assim como a inaplicabilidade ao caso do instituto jurídico de enriquecimento sem causa, não merece a censura que a recorrente lhe dirige. Assim, improcedendo as conclusões da alegação de recurso, será negado provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. * * IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto, confirmando-se, assim, a sentença recorrida. Custas pela Recorrente (artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC). Notifique. Porto, 20 de Dezembro de 2024. Maria Clara Ambrósio Ricardo de Oliveira e Sousa Tiago Afonso Lopes de Miranda (com declaração de voto em anexo) Declaração de Voto Votei vencido porque entendo que o recurso merecia provimento, mediante a aplicação do regime do enriquecimento sem causa que, in casu, não tinha alternativa como modo de suprir o locupletamento, que se verifica, do Réu à custa da Recorrente, pois: - Por um lado, o regime das consequências da invalidade do negócio jurídico, embora não o considere proibido, designadamente pelo nº 2 do artigo 9º da lei “dos compromissos” – porque não se trata, nessa norma, de ressarcir um dano nem de pagar um preço, mas tão só de implementar as consequências da invalidade de um negócio – não era aplicável in casu, pois não se provou que os serviços objecto das facturas devolvidas houvessem sido solicitados pelo Réu, isto é, não se provou o substrato fáctico de um contrato nulo – o contrato de facto; - Por outro, a exigência de indemnização ao ente público, essa sim, está proscrita expressamente no citado nº 2 do artigo 9º, ao contrário – do que sucede com a exigência de indemnização relativamente aos titulares dos seus órgãos, conforme o nº 3 do mesmo artigo. Não se diga que, se restava a via da exigência de indemnização por responsabilidade contratual às pessoas individuais titulares dos órgãos da entidade pública, então já a última ratio que é o enriquecimento sem causa estaria prejudicada. Certo é que nem por isso deixava de estar vedada, pelo citado nº 2, a reclamação de um ressarcimento de danos por parte entidade pública beneficiada, pelo que, no que toca às partes da presente acção, o enriquecimento sem causa não tinha, alternativa. Tiago Lopes de Miranda

Sumário

2. A nulidade de contrato de prestação de serviços, celebrado sem observância das normas de compromisso prévio previstas na LCPA, pode ser sanada judicialmente nos termos do artigo 5.º, n.º 4 daquela lei, desde que a sua manutenção se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé, ponderados os interesses públicos e privados envolvidos.

3. A responsabilidade pela monitorização do cumprimento dos limites contratuais é das partes contratantes, impondo-se a ambas o dever de actuar com diligência na gestão do contrato, especialmente quanto ao controlo do valor executado.

4. O instituto do enriquecimento sem causa tem natureza subsidiária, por isso, só é aplicável quando a lei não faculte ao empobrecido outros meios de reacção para se fazer ressarcir dos prejuízos.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I- Relatório

[SCom01...], S.A. intentou acção administrativa contra o MUNICÍPIO ..., na qual peticiona a condenação do Município no pagamento da quantia de €11.569,33, acrescida de juros de mora vencidos no montante de €1.515,16, e juros vincendos até efetivo e integral pagamento, correspondente a serviços contratados pelo R. de transporte rodoviário de passageiros, que foram realizados e não pagos.

O Réu apresentou contestação na qual defendeu a improcedência da acção.

O TAF de Aveiro proferiu sentença na qual julgou parcialmente procedente a acção, e em consequência, condenou o MUNICÍPIO ... a pagar à sociedade [SCom01...], S.A., a quantia de €365,75, acrescida de juros à taxa legal, contados desde a citação, absolvendo-se o réu quanto aos demais pedidos.

Inconformada, a Autora interpôs recurso, cujas alegações terminaram com as seguintes CONCLUSÕES:

“1. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal a quo, a qual decidiu julgar a acção parcialmente procedente e, consequentemente, condenar o Réu a pagar à Autora o valor de €:365,75, acrescido dos respectivos juros.

2. O que a Recorrente não pode aceitar — na parte em que decidiu absolver o Réu —.

3. Já que, evidencia uma errada aplicação do direito ao caso concreto e uma incorrecta interpretação das normas jurídicas aplicáveis.

4. Impondo-se, assim, a reapreciação da decisão proferida por este Venerando Tribunal.

5. Pois que, tendo por base os factos provados, considerou o Tribunal a quo na fundamentação da sentença recorrida que “em caso algum poderia ser ultrapassado o valor contratado, pelo que, excedido o respetivo valor, todas as prestações de serviço que viessem a ser prestadas estariam para além do contrato a que correspondeu o compromisso 1281/2018. Concluindo-se que inexistia compromisso válido para as despesas resultantes das prestações de serviço vertidas nas als. F) e G) do probatório, tal conduzirá à nulidade de cada um dos contratos que tiveram na base de cada uma das prestações em causa.”

6. Conclusão esta, com a qual não se pode concordar.

7. Pois que, nos termos do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA a aludida nulidade pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.

8. O que sempre se imporia no caso sub judice.

9. De resto, só assim se encontram alcançados os tão almejados princípios da Justiça, Equidade e Proporcionalidade.

10. Pois que, se é certo que a Recorrente não poderia desconhecer o limite contratualmente estabelecido — nem o Recorrido… — certo é também que o Recorrido deu indicações expressas à Recorrente para prestar os serviços de transporte de passageiros e facturar tais serviços com o número de compromisso por si indicado.

11. Motivo pelo qual a Recorrente os prestou,

12. na expectativa — legitima — do seu recebimento.

13. Sendo, por demais evidente, a conduta abusiva e a rotunda má-fé do Recorrido em todo este procedimento.

14. Agindo de forma a evitar o cumprimento dos procedimentos legais, esquivando-se ao pagamento à Recorrente, prejudicando-a directa e severamente.

15. De resto, bem sabendo que o limite contratualmente fixado foi ultrapassado — impossibilitando pagamento à Recorrente —, o Recorrido não alertou a Recorrente de tal facto, sequer solicitou a interrupção da execução dos serviços e/ou nova contratação dos mesmos.

16. Apenas em 02/07/2019, enviou uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado” (cft. facto provado).

17. E, questionado o Recorrido sobre como a Recorrente deveria faturar os serviços não facturados, em 4/07/2019, informou a Recorrente que “(T)odos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 1281/2018” cft. facto provado).

18. Somente em “28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 (cft. facto provado).

19. Assim, ponderados os descritos factos provados e atendendo aos princípios da proporcionalidade e da boa-fé, sempre deveria o Tribunal a quo considerar válido e eficaz o contrato celebrado, pugnando pela condenação do Recorrido no pedido formulado pela Autora, o que, erradamente, não fez.

20. Incorrendo, assim, em errada interpretação e aplicação da lei ao caso concreto.

21. O Recorrido solicitou e beneficiou dos serviços de transporte da Recorrente até Julho de 2019, bem sabendo que desde março de 2019 havia excedido o limite contratualmente fixado…

22. Ora, o serviço em causa, é um serviço público essencial – o serviço de transporte de passageiros — que continuou a ser prestado à população!

23. Em prol do interesse publico — competência do próprio Município — mas soçobrando os interesses privados da Recorrente….

24. Resultando, pois, à saciedade que o Recorrido aproveitou-se da — confiança da — Recorrente para a prestação de um serviço essencial, de interesse público.

25. Sendo certo que, caso não fosse criada pelo Recorrido a legítima expectativa do pagamento não teria a Recorrente prestado tais serviços…

26. Sendo por demais evidente que a nulidade declarada na sentença recorrida posterga irremediavelmente os princípios da boa-fé e da proporcionalidade.

27. Vejamos: o Recorrido solicitou os serviços à Recorrente, indicou-lhe o número de compromisso a colocar em cada umas das facturas, criou a expectativa do pagamento.

28. Por seu turno, a Recorrente prestou os serviços contratados, facturou de acordo com as instruções do Recorrido.

29. Contudo, a final, o Recorrido beneficiou da prestação de um serviço público essencial — como foi sempre sua pretensão — e a Recorrente não foi ressarcida do correspondente preço — como foi sempre sua expectativa —.

30. O que para além de constituir verdadeiro venire contra factum próprio, redunda num resultado absolutamente injusto e manifestamente desproporcionado.

31. Na esteira da mais Douta Jurisprudência fixada por esse Tribunal ad quem “A nulidade de Contrato de Prestação de Serviços não implica a desresponsabilização da entidade pública. Os Serviços prestados ao abrigo de um contrato de prestação de serviços, entretanto declarado nulo, não autoriza a ilação de que o mesmo equivalha a um nada, tal como se pura e simplesmente não tivesse acontecido, pelo que os serviços originariamente contratualizados, enquanto “Contrato de facto”, terão de ser remunerados. Não se mostra aceitável que uma entidade pública possa beneficiar de uma qualquer prestação serviços, para depois não proceder ao correspondente pagamento, a pretexto da invalidade do contrato, da sua responsabilidade.”

32. Nesta conformidade, impõe-se a revogação da sentença recorrida, condenando-se, agora, o Recorrido no pagamento da quantia peticionada pela Recorrente, o que se requer.

33. Sem prescindir, mas caso assim se não entenda e se considere inexistir relação contratual válida e eficaz entre as partes:

34. Conforme já alegado nos autos, o Recorrido enriqueceu à custa da Recorrente, sem causa que o justifique.

35. Pelo que, ao considerar a inaplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, a decisão recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente.

36. Nesta conformidade, impõe-se a revogação da sentença recorrida na parte em que não condenou o Recorrido, condenando-o na totalidade do pedido formulado pela Recorrente, o que se requer.

Termos em que e nos melhores de Direito, deve ser julgado procedente por provado o presente recurso e, consequentemente, revogada a sentença recorrida, condenando-se o Recorrido no pagamento da totalidade do valor pedido formulado pela Recorrente, tudo com as demais consequências legais com o que se fará Justiça!”.

O Réu apresentou contra-alegações que terminaram com as seguintes CONCLUSÕES:

A. No âmbito do procedimento de Consulta Prévia nº 51/18, foi celebrado entre Recorrente e Recorrido, em 19 de Julho de 2018, o denominado “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, com vigência estimada de 18 meses e sujeita ao valor limite de € 74.000,00, ao qual correspondeu o compromisso de fundo disponível 1281/2018;

B. No período compreendido entre Julho de 2018 e Junho de 2019, a Recorrente prestou ao Recorrido, ao abrigo do contrato celebrado e e do compromisso de fundo disponível, os serviços discriminados nos pontos D e E dos factos considerados como provados;

C. Resulta do contrato que: “(…) A execução do presente contrato não poderá ultrapassar o valor base do procedimento…” e que pode “…terminar antes, caso seja atingido o valor limite da presente prestação de serviços, não podendo em caso algum ser ultrapassado…”;

D. Todos os serviços cujo pagamento é reclamado pela Recorrente, para além dos identificados nos pontos D e E dos factos considerados como provados, não cabem dentro do valor limite do contrato e do valor do respectivo compromisso de fundo disponível;

E. A Recorrida, quando verificou que limite do valor máximo definido atingiu o limite, informou a Recorrente que não podiam ser prestados mais serviços e procedeu à devolução das facturas identificadas no ponto F) dos factos dados como provados, por falta de enquadramento no procedimento de contratação existente;

F. Os serviços constantes das facturas identificadas nos pontos F) e G) dos factos considerados como provados, configuram (cada um) um novo contrato, sem que tenha havido lugar aos procedimentos previstos no Código dos Contratos Públicos, o que determina a respectiva nulidade e a impossibilidade da Recorrente pagar os valores reclamados - artigo 283º CCP e artigo 9º LCPA-;

G. Para que haja lugar ao suprimento da nulidade nos termos do disposto no artigo 5º, nº 4 da LCPA, impõe-se que: “…da situação concreta resultem circunstâncias especificas que tornam a nulidade do contrato uma situação intolerável perante o direito.(…)” - neste sentido, acórdão TCA Norte, de 19703/2021, Processo nº 103/15.7BEVIS, consultável in https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7 /ac12cd3d6ea2abf1802586a500565806?OpenDocument

H. Resulta dos termos do contrato celebrado entre as partes: que “(…) o valor limite da presente prestação de serviços, não podendo em caso algum ser ultrapassado…”; e que: “…cabia igualmente à A. manter uma contabilização actualizada dos serviços prestados e valores do mesmo, o alertando o réu para tal, e recusando-se mesmo a prestar aqueles, no âmbito do contrato celebrado, a partir do momento em que se mostrasse esgotado o limite máximo fixado. Note-se que, a autora estava até numa posição melhor do que a do réu para saber, ao minuto, qual o valor já executado do contrato, na medida em que era aquela que emitia as faturas, e que por isso tinha primeiro conhecimento dos valores já faturados.(…)”;

I. A Recorrente, ao invés de proceder à monitorização do contrato, optou por actuar como se no contrato não tivesse sido estabelecido um valor limite e pudesse prestar serviços para além do limite contratual estabelecido;

J. A actuação do Recorrido, não configura manifesto abuso de direito, mas sim a aplicação do Direito à situação em concreto, não estando assim reunidos os pressupostos para que haja lugar à sanação da nulidade, nos termos do disposto no artigo 5º, nº 4 da LCPA, sob pena do Tribunal estar “…avalizar a ultrapassagem das regras da contratação pública e da LCPA, dando aso a todas as ilegalidades que são suscetíveis de ocorrer quando tais regras sejam postergadas…”;

K. O instituto do enriquecimento sem causa não é aplicável no caso em concreto; Termos em que, deve o presente recurso ser julgado improcedente e confirmada a sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA.”

Proferido despacho de admissão do recurso, foram os autos remetidos a este TCAN.

Notificado o Ministério Público, nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não foi emitido parecer.

II. OBJECTO DO RECURSO

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).

À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso apreciar e decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III. FUNDAMENTAÇÃO

III.1- DE FACTO

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

A) A sociedade [SCom01...], S.A., aqui autora, é uma sociedade comercial que se dedica à exploração de transportes públicos rodoviários de passageiros e mercadorias (Cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial);

B) No âmbito do procedimento de Consulta Prévia n.º 51/18 para a prestação de serviços de aluguer de autocarro com condutor, lançado pelo MUNICÍPIO ..., por decisão de 10/07/2018, viria a ser adjudicada à autora a prestação de serviços objeto do procedimento em causa, sujeita ao limite de €74.000,00, e a um período de vigência estimado de 18 meses (cfr. fls. 121 a 162 e 167 a 284 do processo administrativo);

C) Em 19/07/2019, entre autora e o réu foi celebrado o denominado “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, com duração de 18 meses, publicado no site BaseGov, e pelo valor máximo de €74.000,00, junto a fls. 329 e ss. dos autos, que se tem por reproduzido, e do qual se extraem os seguintes segmentos:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

D) No período entre julho de 2018 e junho de 2019, a autora prestou ao réu, ao abrigo do contrato em causa, e do compromisso 1281/2018, os serviços de transportes titulados pelas seguintes faturas, os quais foram confirmados pelos serviços do réu:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(Cfr. fls. 209 a 727 dos autos);

E) Em 25/03/2019, ao abrigo do compromisso 1281/2018, a autora prestou os serviços constantes da fatura n.º FA19031055, emitida na mesma data, no valor de €115,54 (Cfr. docs. n.º 2 e 3 juntos aos autos com a petição inicial, e documentos a fls. 302 a 305 do processo administrativo);

F) Em 31/05/2019, a A. prestou ao R. os serviços constantes da fatura n.º 19051239, de 31/05/2019, no valor de €194,36 (Cfr. docs. n.º 10 e 1 juntos aos autos com a petição inicial, e documento a fls. 394 do processo administrativo);

G) A A. prestou ao R. os seguintes serviços de transportes, titulados pelas faturas infra indicadas, emitidas com base no compromisso n.º 1281/2018:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(Provado por confissão);

H) No dia 2/07/2019, os serviços do réu, enviaram à autora uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado” (Cfr. fls. 574 do processo administrativo);

I) Na mesma data, os serviços da A. questionaram o réu sobre como deveriam proceder em relação a 4 serviços prestados e por faturar, nomeadamente, qual o número de compromisso a observar (Cfr. fls. 574 do processo administrativo);

J) Em 4/07/2019, os serviços do réu informar a A. que “(T)odos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018” (Cfr. fls. 573 do processo administrativo);

K) Em 28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas identificadas na al. F) do probatório, com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 (Cfr. doc. n.º 1 da contestação);

L) Em janeiro de 2020, o réu procedeu à devolução da fatura n.º 19031055, com o fundamento de que a mesma não tinha enquadramento nos procedimentos existentes à data da mesma (Cfr. doc. n.º 2 da contestação);

M) A fatura n.º FA20061033, de 30/06/2020, no valor de €250,21, foi emitida ao abrigo do compromisso 1795/2019, correspondente ao procedimento de concurso público em vigor à data da entrada da ação (Procedimento 109/2019) (Cfr. docs. 46 e 47 da petição inicial);

O Tribunal recorrido julgou não provada a seguinte factualidade:

- Que a autora tivesse prestado os serviços constantes das faturas:

i) FA19051200, de 31/05/2019, no montante de €734,19, relativa a um serviço de dia 30/05/2019;

ii) FA19051201, de 31/05/2019, no montante de €461,48, relativa a um serviço de dia 27/05/2019;

iii) FA19051239, de 31/05/2019, no montante de €170,49, relativa a um serviço de dia 29/05/2019;

- Que a A. tivesse enviado as Faturas FA19031055 e FA20061033 ao réu.

Motivação da matéria de facto constante da sentença recorrida:

Quanto aos factos dados como provados, a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos, e nos factos alegados e não contestados ou aceites, conforme indicado em cada uma das alíneas. No que se refere aos factos não provados, tendo a prática dos serviços titulados pelas faturas em causa sido negada pelo R., não resulta da prova documental junta aos autos, que tais serviços tivessem sido previamente solicitados pelo Município, não constando tal do processo administrativo. Com efeito, a A. limitou-se a juntar as faturas e um documento anexo, sem que o mesmo, ou fatura, tivesse assinada pelo R. No que se refere às Faturas n.º FA19031055 e FA20061033, a A. não juntou qualquer documento comprovativo de ter remetido as mesmas ao R., nem tal consta do processo administrativo, em relação ao qual nada disse.

Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional.

III.2- DE DIREITO

O Tribunal a quo julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o MUNICÍPIO ... a pagar à sociedade [SCom01...], S.A., apenas a quantia de €365,75, acrescida de juros à taxa legal, contados desde a citação, relativa a faturas que considerou correspondentes a serviços encomendados e prestados, que tiveram lugar em março de 2019 e estavam abrangidos pelo contrato celebrado entre as partes, e aquando da prestação de serviço não havia ainda sido atingido o valor máximo de €74.000,00, considerando devida a FA19031055 bem assim como a fatura n.º FA20061033, também emitida ao abrigo do procedimento em curso aquando da contestação, igualmente com título e compromisso válidos.

Quanto ao mais, absolveu o réu do peticionado.

A discordância da Recorrente com o decidido pelo Tribunal a quo assenta sobretudo em dois argumentos, a saber: i) A nulidade dos acordos que estiveram na base das prestações de serviços aqui em causa pode nos termos do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA, ser sanada por decisão judicial porque ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato revela-se desproporcionada e contrária à boa-fé; ii) caso assim se não entenda e se considere inexistir relação contratual válida e eficaz entre as partes, o Recorrido enriqueceu à custa da Recorrente, sem causa que o justifique, pelo que, ao considerar a inaplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, a decisão recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente.

A recorrente não aponta qualquer erro à matéria de facto selecionada pelo Tribunal a quo não questionando a análise feita no que concerne à conclusão retirada de que as faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório, excedem o valor definido no contrato para a prestação de serviços em causa, indo para além do valor de €74.000,00 contratado e, por isso, para além do compromisso n.º 1281/2018.

O que a recorrente defende é que, ao contrário do que foi decidido na sentença recorrida, se essa situação consubstancia a prática de acordos verbais de prestação do serviço que ultrapassam o valor máximo fixado no contrato celebrado entre A. e R. em 19/7/2019 (€74.000,00) e se se entende que não foram cumpridas as regras orçamentais de autorização e cabimentação da despesa, tal configura a nulidade desses acordos que, no entanto, pelo facto de os serviços terem sido reconhecidamente prestados, impede o Réu de se eximir ao seu pagamento ao abrigo do nº4 do artº5 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, com fundamento nessa nulidade.

Vejamos.

A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - Lei dos Compromissos e Pagamentos Em Atraso das Entidades Públicas (LCPA) - aprovou as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, estabelecendo no seu artº 5º, sob a epígrafe “Assunção de compromissos”, o seguinte:

“1- Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º

2- As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento.

3- Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.

4- A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.

5- A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.”

Estabelece ainda o seu artº 9.º sob a epígrafe “Pagamentos”:

“1- Nenhum pagamento pode ser realizado, incluindo os relativos a despesas com pessoal e outras despesas com caráter permanente, sem que o respetivo compromisso tenha sido assumido em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei e em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas.

2- Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.

3- Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.”

Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho, contempla as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e à operacionalização da prestação de informação nela prevista.

De acordo com o seu artº 7º, nº3 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho “Sob pena da respetiva nulidade, e sem prejuízo das responsabilidades aplicáveis, bem como do disposto nos artigos 9.º e 10.º do presente diploma, nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a) Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei; b) Registado no sistema informático de apoio à execução orçamental; c) Emitido um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente.”

As normas supracitadas, entre outras que integram os dois diplomas legislativos, têm como objectivo o controlo da despesa pública e transparência orçamental, estabelecendo medidas restritivas no que tange à assunção de compromissos financeiros, de forma a impedir que ocorram compromissos que excedam os fundos disponíveis, sendo que, se tal suceder, o contrato ou a obrigação subjacente em causa, são nulos.

Como decorre do nº4 do artº 5º da LCPA, está prevista a possibilidade de derrogação da imperatividade do regime que fixa, em tais casos, a nulidade do compromisso e que ocorre se for sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.

Vejamos, então, em que situações ocorre a possibilidade de afastar a nulidade do compromisso que vai para além do que foi financeiramente previsto, tendo em conta o disposto no n.º 4 do artigo 5.º da LCPA.

Nesta matéria, a jurisprudência recente do STA e deste TCAN é a seguinte:

- Acórdão do STA de 04.11.2021, Proc. nº 63/18.2BEFUN:

“(…) Não está aqui em causa que ocorreu uma nulidade por falta de cumprimento do procedimento imposto, quer pela LCPA quer pelo DL 127/2012, de 21/06, no que diz respeito à legalidade dos diversos trabalhos (…) discriminados nas faturas enumeradas no ponto 2 da matéria de facto que a Autora executou, a pedido do Município. A questão que se coloca é, assim, se (…), tendo os serviços sido prestados a seu pedido o Município pode escusar-se ao pagamento dos mesmos ao abrigo da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e do Decreto-lei n.º 127/2012, de 21 de junho com fundamento nessa nulidade. A Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, veio estabelecer regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, tendo, posteriormente vindo a ser regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho. O art. 5.º desta Lei n.º 8/2012, com a epígrafe “Assunção de compromissos” refere que: “1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º . 2 - As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento. 3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos. 4 - A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.” Por outro lado resulta do art.º 9.º, n.º 2, da LCPA que existe um dever legal de atenção, a cargo dos agentes económicos, em verificar “ (…) o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei…” sem o que, se procederem ao fornecimento de bens ou serviços “ (…) não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.”. Vejamos, então, se bem andou a decisão recorrida ao entender que a escusa do Município aqui em causa violaria o art.º 5.º, n.º 4, da LCPA por ser atentatória do princípio da boa-fé. Ora, atentos os referidos preceitos não podemos deixar de corroborar e concordar com o entendimento veiculado no douto parecer do MP no sentido de que: “...da matéria de facto nada resulta que permita concluir que, na celebração do contrato ou contratos de prestação dos serviços aqui em causa, a entidade pública tivesse infringido deveres de esclarecimento da contraparte para riscos que esta não pudesse ou não devesse conhecer, ou que tivesse assumido os compromissos em causa com a intenção pré-definida de não pagar a despesa que deles viesse a resultar ou que, no momento da formação desse contrato, já previsse não o poder respeitar. (...) Ou seja, além de nada estar provado, a verdade é que não se podem aplicar as regras da boa fé para sanação da nulidade, abstraindo de que, no domínio da aplicação da LCPA, impendia sobre o particular que se relaciona com a administração pública o dever especial de atenção ao disposto na mesma lei relativamente aos agentes económicos. Ora, nada se provando, em concreto, acerca da atuação dos contraentes na fase pré-contratual, a conclusão de que é contrária à boa fé a atuação do Município que se recusa a cumprir um contrato nulo, apenas fundada em considerações de ordem geral, sem atentar no disposto no art.º 9.º, n.º 2, da LCPA é permitir ao particular desonerar-se dessa sua obrigação legal e esvaziar de efetividade a intenção legislativa ao cominar a nulidade. A finalidade da lei foi precisamente envolver os agentes económicos no acréscimo de atenção relativamente às vinculações decorrentes da lei dos compromissos, impondo ao Estado e às entidades públicas e a quem com eles se relaciona que acautelem, pois, a lei lhes exige esse dever de atenção. Com efeito, não está provado nada que indicie má-fé, que é sempre uma situação relativa, ou que a parte tinha que ter sido advertida, sendo verdade que, à própria contraparte se exigia que estivesse atenta ao disposto nos termos do citado art.º 9.º, da LCPA – atenção esta que é legalmente imposta e constitui um acréscimo de atenção que não é comum e que constitui um mais em relação ao dever geral de atenção geral na celebração e formação dos contratos – que impõe um suplemento de atenção à situação de negociação com o Estado e entidades públicas.” De notar que resulta dos arts.º 5.º, n.º 3 e 9.º, n.º 2, da LCPA que incumbia à aqui recorrida um dever especial de atenção à verificação da existência de um compromisso válido e sequencial, obtido e emitido através de um sistema de contabilidade de suporte à execução do orçamento da entidade pública com quem contratou o fornecimento do serviço. E presente a matéria de facto fixada nos autos não resulta indiciada qualquer atividade contrária à boa-fé suscetível de ser imputada à entidade pública, pelo que não podia a nulidade ter sido sanada com recurso à boa-fé, tendo a decisão recorrida violado os arts.º 5.º, n.º 4 e 9.º, n.º 2, da LCPA e 227.º, n.º 1, do CC. E não se diga que deve aplicar-se a solução do art. 289º do CC, de restituição do valor da prestação, em resultado da nulidade do contrato. É que esta solução está expressamente proibida pelo art. 9º nº 2 da Lei 8/2012 (Lei dos Compromissos) que diz que «os agentes económicos (…) não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma». Pelo que, sendo nulo o contrato, nos termos do art. 5º nº3 da Lei dos Compromissos foi infringido o nº 2 do art. 9º que proíbe esta “forma de ressarcimento”.

- Acórdão do TCAN de 19/02/2021, proferido no processo n.º 00103/15.7BEVIS:

“É certo que nos termos do artigo 5.º, n.º4 a nulidade decorrente da desconformidade da realização da despesa com as prescrições impostas pela LCPA que exige a prévia assunção do compromisso, e em termos

válidos, pode ser sanada por decisão judicial, conferindo-se ao

Tribunal essa possibilidade, quando ponderados os interesses públicos

e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se

revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. A questão está em saber quando é que a nulidade de um contrato,

ponderados os interesses públicos e privados em presença, se revela

desproporcionada ou contrária à boa-fé. Mas uma ilação que

consideramos ser de extrair do regime instituído pela referida LCPA é

que não bastará ao Tribunal, para sanar a referida nulidade, que os

serviços ou bens cujo pagamento é reclamado tenham sido prestados pelo agente económico à entidade pública adjudicante para que se esteja perante uma situação em que a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. É que a LCPA impõe que o pagamento apenas pode ser realizado “após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições” ( art.º 9.º, n.º1), donde resulta que constitui condição para que se possa efetuar o pagamento de uma despesa à luz do regime da LCPA que a prestação/fornecimento de serviços ou bens já tenha sido executada, exigência que acresce à necessidade do respetivo compromisso. Deste modo, ainda que haja compromisso válido da despesa, a entidade pública não poderá efetuar o pagamento de um bem ou serviço enquanto o mesmo não estiver efetuado. As “outras condições” a que se alude no artigo 9.º, n.º1 da LCPA, serão casos excecionais, que remetem para a hipótese das condições postas pelo Código da Contratação Pública para que os adiantamentos de preço possam ser concedidos.

Se o fornecimento do bem ou prestação do serviço constitui requisito prévio à possibilidade de pagamento por parte da entidade pública, ele não pode ser o pressuposto a considerar para que o tribunal, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 5.º, nº4 da LCPA sane a nulidade do contrato. Em todas as situações em que se coloque a questão da nulidade do contrato por falta de assunção prévia e válida do compromisso relativo à despesa em que o mesmo se traduz, tem de verificar-se a prestação efetiva do serviço ou o fornecimento do bem, pelo que, essa circunstância não traduz nenhuma particularidade ou especificidade que estabeleça uma diferenciação no leque de situações abrangidas pela norma, que habilite o Tribunal a considera-la como uma razão forte para obstar à nulidade do contrato determinada pela LCPA, pois então, tal nulidade seria sempre sanada.

Assim, outras razões que não o facto do serviço/ fornecimento ter sido prestado efetivamente e de a entidade pública o ter aceite, condição necessária para que se coloque à entidade pública a obrigação de pagamento, terão de ser alegadas e provadas, para que o Tribunal a quo, após devida e conscienciosa ponderação, à luz dos poderes que lhe são conferidos pelo n.º4 do art.º 5.º da LCPA, possa decidir pela sanação da nulidade do contato, decorrente da violação da obrigação de efetuar o prévio e válido cabimento da respetiva despesa. Que razões podem ser essas, é caminho que não vimos ainda trilhado pela jurisprudência mas que nos permitimos ilustrar com alguns exemplos que, a verificarem-se em concreto, poderiam, a nosso ver, justificar a sanação da nulidade do contrato por parte do julgador. Tal seria o caso de, por exemplo, se estar perante uma situação em que, cumulativamente, o montante a pagar fosse de pequena monta e a entidade pública não registasse pagamentos em atraso, tendo fundos disponíveis para efetuar o pagamento, caso em que não haveria nenhum risco de a situação irregular decorrente da falta de compromisso prévio contribuir para engrossar a lista de pagamentos em atraso ou fazer surgir um pagamento em atraso, desde que cumpridas as demais exigências, desde logo, as decorrentes da observância do procedimento pré-contratual . Tal poderia também ser o caso, desde que alegado e provado, duma situação em que o agente económico, em face das obrigações que sobre si impendem nos termos do artigo 9.º, n.º2 da LCPA, perante a falta de indicação do número do compromisso, tivesse previamente ao fornecimento do bem ou à prestação do serviço contratado com a entidade publica, alertado aquela para a falta do compromisso e, nessa sequência, informado por aquela que a falta de envio do número de compromisso se ficou a dever a um lapso, que iria ser regularizado, com a indicação para que executasse o contrato. Numa tal situação, afigura-se-nos ser equacionável que o Tribunal a quo pondere sobre a possibilidade de sanação da nulidade do contrato, quando se apure que não obstante o exposto, o compromisso não chegou a ser validamente efetuado pela entidade pública, sendo que, num tal contexto, a nulidade do contrato poderia configurar uma consequência desproporcionada e violadora da boa-fé. Outras situações poderiam ainda equacionar-se, como, veja-se, atendendo ao momento presente que vivemos de emergência sanitária, se estivesse perante uma necessidade urgente e inadiável de contratação de serviços ou aquisição de bens para a salvaguarda da saúde pública por parte da Administração, que a tivessem levado a contratar esses bens ou serviços à margem do cumprimento da LCPA, e da legislação da contratação publica, tudo circunstâncias especialíssimas que careciam de ser alegadas e provadas pelo autor, de molde a demonstrar não só a sua boa fé e as razões concretas que o levaram a prestar aquele serviço/fornecimento e que a Administração o tivesse adjudicado à margem da LCPA e das regras da contratação pública.

De contrário, estará o Tribunal a avalizar a ultrapassagem das regras da contratação pública e da LCPA, dando aso a todas as ilegalidades que são suscetíveis de ocorrer quando tais regras sejam postergadas, designadamente, violação da obrigação de não engrossar o leque de pagamentos em atraso, de regras concorrenciais e do princípio da igualdade, que impõe que os procedimentos de contratação pública sigam determinados formalismos, com regras estritas previstas no CCP com vista à salvaguarda do interesse público, nomeadamente, da livre concorrência entre os agentes económicos a quem assiste o direito de concorrerem à prestação de serviço e/ou fornecimento de bens à Administração Pública num clima saudavelmente concorrencial”.

- Acórdão do TCAN de 30/11/2023, processo 01030/17.9BEPRT:

“A Autora, aqui Recorrida, na sequência de celebração de um contrato de empreitada com a [......], executou a empreitada “Requalificação de balneários, pavimentação de armazém e colocação de Portão no Estádio ...”, na sequência do que foi emitida a fatura nº. ...32, no valor de € 21.365,00, até hoje não paga. 33. Sabe-se, porém, que esse contrato não foi precedido da obrigatória prestação de compromisso, sendo, por isso, nulo [cfr. artigo 5º, nº. 3 da Lei nº. 08/2012]. 34. Nos termos do nº. 4 do artigo 5º da Lei nº. 08/12, de 21 de janeiro, tal nulidade é sanável mediante decisão judicial quando, perante o confronto dos interesses em causa, a mesma se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 35. Escrutinados os interesses em causa - da empresa, aqui A., de receber a contrapartida do preço pelo serviço executado, com os interesses públicos, assumidos por uma empresa municipal como foi a [......], traduzido em cumprir a lei dos compromissos públicos -, temos, para nós, que não é possível afirmar que a nulidade do contrato seja desproporcional ou contrária à boa-fé. 36. Na verdade, a Recorrida não podia ignorar a vigência à data da Lei nº. 08/12, de 21 de janeiro, e, qua tale, a necessidade de certificação da emissão de compromisso por parte da Recorrente previamente à prestação dos serviços contratados, sob pena de impossibilidade de reclamação “(…) do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma (…)” [cfr. artigo 9º, nº. 2 da Lei nº. 08/2012]. 37. Neste enquadramento, é nosso entendimento que, para efeito de verificação dos pressupostos de proteção da boa-fé e das situações de confiança, só é de relevar a aquisição processual da adoção de comportamentos por parte da Administração tendentes a convencer que a Autora, aqui Recorrida, de garantia de recebimento da contrapartida de preço como contraprestação do serviço executado numa situação de não prestação de compromisso por parte da entidade contratante não previamente fiscalizada pelo prestador de serviços. 38. Ocorre, porém, que não se retiram da matéria de facto apurada sinais suficientemente consistentes de que o Recorrente tivesse inopinadamente destruído expectativas legitimamente constituídas pela Recorrida de garantia de recebimento da contrapartida de preço como contraprestação do serviço executado numa situação de não prestação de compromisso por parte da entidade contratante não previamente fiscalizada pelo prestador de serviços. 39. Ou seja, não existe aqui uma conduta suscetível de ter produzido na Recorrida a crença de obter uma resposta positiva às suas aspirações, o que nos transporta para evidência da não verificação dos pressupostos de proteção da boa-fé e das situações de confiança, determinante da impossibilidade judicial da sanação do contrato de empreitada descrito nos autos”.

A sentença recorrida aderiu ao entendimento perfilhado pela Jurisprudência supracitada, extraindo-se da sua fundamentação, no que tange ao juízo de improcedência do pedido de condenação do R. na quantia peticionada e que extravasa a que foi reconhecida como devida, o seguinte:

(…) no que concerne às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório, as mesmas excederam o valor definido em contrato para a prestação de serviços em causa, indo para além do valor de €74.000,00 contratado e, por isso, para além do compromisso n.º 1281/2018. Perscrutados os factos provados, resulta demonstrado para o Tribunal que as prestações de serviço tituladas pelas anteditas faturas resultaram de num acordo de vontade entre as partes, tendo tido origem no procedimento de consulta prévia n.º 51/2018, no âmbito do qual foi celebrado o contrato em causa. Todavia, e ainda que a natureza dos serviços se pudesse mostrar abrangida pelo antedito contrato, bem como a data em que os mesmos foram prestados, dentro dos 18 meses de duração máxima, mostrando-se ultrapassado o valor máximo de €74.000,00, temos que as prestações em causa se situam para além do contrato identificado na al. B). Por esse facto, também no que se refere ao compromisso 1281/2018, ter-se-á de concluir que, mostrando-se aquele associado ao contrato decorrente do procedimento 51/2018, e ao valor de €74.000,00, o mesmo não se estendeu aos serviços em causa. Assim, cada um dos serviços contratados pelo réu à autora, que se situaram para além dos limites do contrato celebrado no âmbito do Processo n.º 51/2018, configuram novos contratos, enquanto acordos de vontades entre as mesmas, que, todavia, não foram sujeitos aos procedimentos previstos no Código dos Contratos Públicos, sendo inválidos, nos termos do artigo 283.º do mesmo código. (…) Concluindo-se que inexistia compromisso válido para as despesas resultantes das prestações de serviço vertidas nas als. F) e G) do probatório, tal conduzirá à nulidade de cada um dos contratos que tiveram na base de cada uma das prestações em causa. (…) quer o réu quer a autora, sabiam que, executado o valor contratado, todas as prestações de serviço que se sucedessem estariam para além do contrato em causa, e do compromisso correspondente, pelo que, ambos estavam obrigados a monitorar a execução do contrato. Foi o que fez o réu, ainda que com algum atraso, ao comunicar à A. em 2/01/2019 que teriam de ser cancelados todos os serviços já agendados. Invoca porém a autora, que aquando da referida comunicação os serviços faturados ou a que viriam a ser subsequentemente faturados, já haviam sido prestados, o que se mostra verdadeiro. Todavia, atenta a redação do contrato que se deixou referido, cabia igualmente à A. manter uma contabilização atualizada dos serviços prestados e valores dos mesmos, alertando o réu para tal, e recusando-se mesmo a prestar aqueles, no âmbito do contrato celebrado, a partir do momento em que se mostrasse esgotado o limite máximo fixado. Note-se que, a autora estava até numa posição melhor do que a do réu para saber, ao minuto, qual o valor já executado do contrato, na medida em que era aquela que emitia as faturas, e que por isso tinha primeiro conhecimento dos valores já faturados. Esta participação da autora, mesmo que por negligência, na produção do resultado aqui em causa, não poderá deixar de ser considerada para efeitos de aplicação do artigo 5.º, n.º 4 da LCPA, afastando-se a conclusão de que ao operar a nulidade dos contratos celebrados entre as partes em relação a cada prestação de serviços, se mostra verificada uma situação contrária à boa-fé ou desproporcionada. Em face do que se deixou referido, não se entende que a atuação do réu configure um manifesto abuso de direito, mas tão só a aplicação de uma norma aplicável à situação aqui em causa. A tal não obsta a indicação do réu para emitir as quatro faturas que em 2/07/2019 ainda não teriam sido emitidas ao abrigo do compromisso, porquanto, tal facto é posterior já ao se ter esgotado o limite do contrato. (…), terá de improceder a pretensão da autora no que se refere às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório”.

Ora, o assim decidido não merece qualquer censura.

Na verdade, tendo presente as circunstâncias em que foram prestados os serviços integrantes das facturas F) e G) do probatório que se revelaram não estar a coberto do contrato celebrado - “Contrato de Aluguer de Autocarros com Condutor – Processo 51/2018”, pelo valor máximo de €74.000,00 e assegurado pelo compromisso 1281/2018 e que ainda que já tivessem sido prestados tais serviços, a recorrente, tal como o recorrido, não era indiferente à situação criada, bem sabendo qual o limite máximo da prestação de serviços e que essas prestações não respeitavam as regras orçamentais.

Acresce que, do probatório não constam factos que permitissem ao Tribunal a quo e bem assim como a este Tribunal de recurso, enquadrar na hipótese contemplada no nº 4 do artº 5º da LCPA a situação de inobservância do compromisso exigida no seu n.º 3 do artigo 5.º da LCPA, isto é, que face aos interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato se revelava como desproporcionada ou contrária à boa-fé.

Na verdade, o que resulta do probatório é apenas que, no dia 2/07/2019, os serviços do réu, enviaram à autora uma mensagem de correio eletrónico na qual informava que: “todos os contratos emitidos no âmbito do Proc. 51/18 para transportes a realizar a partir da presente data deverão ser anulados pois foi verificada a execução total do valor adjudicado”; que, na mesma data, os serviços da A. questionaram o réu sobre como deveriam proceder em relação a 4 serviços prestados e por faturar, nomeadamente, qual o número de compromisso a observar tendo o R. informado a A. em 4/07/2019, que todos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018; em 28/08/2019, o réu procedeu à devolução das faturas identificadas na al. F) do probatório, com o fundamento de que as mesmas não tinham enquadramento nos procedimentos de contratação existentes, por já se ter esgotado o valor de €74.000,00 e em janeiro de 2020, o réu procedeu à devolução da fatura n.º 19031055, com o fundamento de que a mesma não tinha enquadramento nos procedimentos existentes à data da mesma.

Ora, ao contrário do que alega a recorrente, da factualidade descrita não resulta provado que o R. tenha dado indicações expressas à Recorrente para prestar os serviços de transporte de passageiros que ultrapassavam o valor do contrato e facturar tais serviços com o mesmo número de compromisso, antes apenas que todos os serviços realizados no âmbito do Proc. 51/18 deverão ser faturados com o n.º Compromisso 181/2018, o que não é mais do que a confirmação de que os serviços a pagar só são os que se enquadrem nesse contrato e no compromisso financeiro subjacente ao mesmo.

Assim, não estavam reunidos os necessários pressupostos legais para sanar a nulidade ao abrigo do nº 4 do artº 5º da LCPA.

A recorrente subsidiariamente, para o caso de o Tribunal ad quem considerar inexistente uma relação contratual válida e eficaz entre as partes, faz apelo à aplicação ao caso do instituto do enriquecimento sem causa que o Tribunal a quo considerou inaplicável e que por isso considera que também por esta razão incorreu numa errada interpretação e aplicação da Lei à situação vertente.

A sentença recorrida a este propósito, isto é, quanto à alegada aplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa, refere que a pretensão da autora com o referido fundamento teria de improceder, socorrendo-se da argumentação vertida no Acórdão do TCAN de 19/03/2021, Processo n.º 103/15.7BEVIS, extraindo do mesmo a seguinte passagem: “Acresce que, para além do instituto do enriquecimento sem causa ter pressupostos próprios que se encontram elencados no art.º 473.º do Cód. Civil que nos abstemos, por irrelevante, de aqui concretizar, tal instituto tem natureza subsidiária, nos termos do art.º 474.º do Cód. Civil, o que significa que o pretenso empobrecido só pode recorrer ao mesmo quando a lei não lhe faculte outro meio de ser indemnizado ou restituído. (…) Na situação vertente, perante um incumprimento das normas da LCPA a Apelante dispunha, desde logo, do instituto da responsabilidade civil extracontratual que lhe permitia exigir, nos termos do n.º 3 do artigo 9.º daquela lei indemnização aos próprios agentes responsáveis pela falta de compromisso (cfr. art.º 11.º, n.1) ou de indemnização com fundamento no instituto da responsabilidade contratual, pedindo o ressarcimento dos prejuízos sofridos à própria entidade pública”.

Concluiu a sentença recorrida que “Não tendo aplicação ao caso o instituto do enriquecimento sem causa, terá de improceder a pretensão da autora no que se refere às faturas elencadas nas als. F) e G) do probatório”.

Vejamos.

Estabelece o Artigo 473.º do Código Civil “1. Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou. 2. A obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objecto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou.

E o Artigo 474.º dispõe que “Não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”.

Assim, dos citados normativos legais decorre que a obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa pressupõe a verificação dos seguintes requisitos de verificação cumulativa: - que alguém obtenha um enriquecimento; - que o obtenha à custa de outrem; - que o enriquecimento não tenha causa justificativa; - que a lei não faculte ao empobrecido outro meio de ser ressarcido.

No caso dos autos, é incontestável que o R. beneficiou dos serviços de transporte que a A. assegurou, pelo que, a esfera jurídica do R. sai enriquecida e a da A. empobrecida, na medida em que o R. não pagou esses serviços e a A. não obteve o correspondente pagamento do preço pela prestação do serviço.

Todavia, essa constatação não permite dizer que estão presentes todos os pressupostos legais para a convocação do enriquecimento sem causa, desde logo porque há um pressuposto de aplicação do referido instituto jurídico que não está presente e que se prende com o facto de as acções baseadas nas regras do instituto do enriquecimento sem causa terem natureza subsidiária, só podendo a elas recorrer quando a lei não faculte ao empobrecido outros meios e, no caso em apreço, estava ao alcance da A., em abstracto, outro meio de reacção para se fazer ressarcir dos prejuízos, isto é, o instituto da responsabilidade civil extra-contratual.

Como se extrai de Acórdão do STA de 18/2/2021, processo nº 1286/12.3BEBRG, “O princípio que proíbe o enriquecimento sem causa, constante do art.º 473.º, n.º 1, do C. Civil, permite o exercício da acção de enriquecimento sempre que alguém, sem causa justificativa, obtenha um enriquecimento à custa de outrem, facultando, assim, ao empobrecido reaver aquilo em que ficou prejudicado. Face a estes pressupostos tão amplos ou genéricos, susceptíveis de permitirem a aplicação indiscriminada do instituto, o legislador consagrou a sua subsidiariedade, dispondo, no art.º 474.º, que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído”. Assim, a acção de enriquecimento é o último recurso a utilizar pelo empobrecido, estando-lhe, por isso, vedada quando este dispõe de outro meio normalmente adequado a desfazer a deslocação patrimonial verificada. Quanto à questão de saber se a lei pretende excluir essa acção de enriquecimento sempre que em abstracto exista esse outro remédio ou se, pelo contrário, é de exigir a possibilidade concreta do seu exercício, cremos ser de adoptar a primeira solução, em face do teor da letra da lei que “se refere à hipótese de a lei facultar esse outro meio e não à possibilidade concreta do seu exercício, que muitas vezes é prejudicada pela inércia do titular do direito” (cf. Menezes Leitão: “O enriquecimento sem causa do direito civil”, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, 1996, págs 946 e 948. No mesmo sentido, cf. Ac. do STJ de 26/5/2015 - Proc. n.º 169/13.4TCGMR.G2.S1, citado pelo Ac. do mesmo Supremo de 28/6/2018).”

Acresce notar que, outro argumento se perspectiva como impeditivo do recurso ao instituto do enriquecimento sem causa para ultrapassar o facto de o eventual acordo verbal para a prestação de serviços pela A. não ter associado o correspondente compromisso financeiro, circunstância determinante da sua nulidade e que é o que resulta do teor do nº2 do artº 9º da já referida LCPA, de acordo com o qual “Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma”.

Aqui chegados, impera concluir que a sentença recorrida ao julgar como não verificados os pressupostos de aplicação do nº 4 do artº 5º, da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro bem assim como a inaplicabilidade ao caso do instituto jurídico de enriquecimento sem causa, não merece a censura que a recorrente lhe dirige.

Assim, improcedendo as conclusões da alegação de recurso, será negado provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto, confirmando-se, assim, a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente (artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC).

Notifique.

Porto, 20 de Dezembro de 2024.

Maria Clara Ambrósio

Ricardo de Oliveira e Sousa

Tiago Afonso Lopes de Miranda (com declaração de voto em anexo)

Declaração de Voto

Votei vencido porque entendo que o recurso merecia provimento, mediante a aplicação do regime do enriquecimento sem causa que, in casu, não tinha alternativa como modo de suprir o locupletamento, que se verifica, do Réu à custa da Recorrente, pois:

- Por um lado, o regime das consequências da invalidade do negócio jurídico, embora não o considere proibido, designadamente pelo nº 2 do artigo 9º da lei “dos compromissos” – porque não se trata, nessa norma, de ressarcir um dano nem de pagar um preço, mas tão só de implementar as consequências da invalidade de um negócio – não era aplicável in casu, pois não se provou que os serviços objecto das facturas devolvidas houvessem sido solicitados pelo Réu, isto é, não se provou o substrato fáctico de um contrato nulo – o contrato de facto;

- Por outro, a exigência de indemnização ao ente público, essa sim, está proscrita expressamente no citado nº 2 do artigo 9º, ao contrário – do que sucede com a exigência de indemnização relativamente aos titulares dos seus órgãos, conforme o nº 3 do mesmo artigo.

Não se diga que, se restava a via da exigência de indemnização por responsabilidade contratual às pessoas individuais titulares dos órgãos da entidade pública, então já a última ratio que é o enriquecimento sem causa estaria prejudicada. Certo é que nem por isso deixava de estar vedada, pelo citado nº 2, a reclamação de um ressarcimento de danos por parte entidade pública beneficiada, pelo que, no que toca às partes da presente acção, o enriquecimento sem causa não tinha, alternativa.

Tiago Lopes de Miranda