034/23.7BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

A suspensão preventiva no âmbito de um procedimento disciplinar ou de inquérito tem de fundamentar-se, como resulta expressamente do n.º 1 do artigo 251.º do EMP, na existência de fortes indícios de que a conduta investigada constitua infracção à qual caiba, pelo menos, a sanção de transferência.

Tratando-se de uma medida de natureza cautelar e não sancionatória, não carece de audiência prévia, mas a sua aplicação pressupõe a notificação prévia da decisão, devidamente fundamentada.

I. RELATÓRIO

1. AA, com os sinais dos autos, propôs neste Supremo Tribunal Administrativo, contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, igualmente identificado nos autos, acção administrativa, na qual formulou o seguinte pedido:

«[…]

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exa., requer:

a) Que se digne a julgar procedente, por provada a presente ação;

b) Declare procedentes as nulidades insupríveis arguidas, e as exceções de caducidade e prescrição do procedimento;

c) Assim não se entendendo, o que apenas se equaciona por cautela de patrocínio, se declare a anulação do ato impugnado com as legais consequências;

d) Cumulativamente com a) ou b) supra, condenando o Réu a proferir Deliberação sem reincidir nos vícios alegados, bem como à prática de todos os atos necessários ao restabelecimento da situação em que a Autora estaria se não fosse o ato ora impugnado, com as legais consequências.

[…]».

2. A Entidade Demandada apresentou contestação [fls. 190 e ss. do SITAF], na qual pugnou pela improcedência do pedido.

3- A Relatora proferiu, em 2023, despacho saneador [fls. 259 e ss. do SITAF], considerando suficiente a prova documental oferecida e dispensando a audiência final e a produção de alegações.

6- As partes não impugnaram o decidido no despacho saneador, que já transitou em julgado.

Cumpre apreciar e decidir em conferência.

II. DE FACTO

Com relevância para o objecto desta acção resultam provados nos autos os seguintes factos pertinentes:

1. A Requerente é Magistrada do Ministério Público, desde 1976, actualmente com a categoria de Procuradora da República a exercer funções no TAC de Lisboa e encontra-se na Jurisdição Administrativa desde 2002 (aceite por não contestado).

2. A Autora tem mais de 69 anos de idade (aceite por não contestado).

3. A Autora exerceu funções de coordenação no Tribunal Administrativo de Almada em 2004 e no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 2013/2014 (aceite por não contestado).

4. Por despacho do Vice-Procurador-Geral da República de 17.06.2022, foi mandado instaurar processo de inquérito disciplinar contra a Requerente, ao qual foi atribuído o n.º ...2 (aceite por não contestado).

5. No âmbito do processo de inquérito n.º ...2 foi produzido um Relatório Intercalar, cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, no qual a Senhora Inspectora Instrutora recomendava a aplicação da medida cautelar de suspensão preventiva do exercício de funções (documento junto com o p.a.).

6. Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 04.10.2022, cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, foi determinada a suspensão preventiva da Autora pelo período de 180 dias – Doc. ... junto com a p.i

7. A Autora reclamou daquela decisão para o Plenário do CSMP, nos termos cujo pedido aqui se dá por integralmente reproduzido – Doc. ... junto com a p.i

8. O acórdão do Plenário do CSMP, de 16.11.2022, com o teor que aqui se dá integralmente por reproduzido, desatendeu a reclamação apresentada pela aqui Autora – Doc. ... junto com a contestação.

9. Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP de 03.04.2023, foi determinada a prorrogação por 30 dias da suspensão preventiva da aqui Autora, nos termos que aqui se são integralmente por reproduzidos – Doc. ... junto com a contestação.

10. No dia 22 de Março de 2022, a Autora foi assistida na consulta de ortopedia do Hospital ... – Doc ... junto com a p.i.

11. A A. juntou aos autos declaração médica com a seguinte informação: “(…) tem cirurgia agendada para o dia 22/04/2022 no Hospital ...” – Doc. ... junto aos autos

Inexiste outra factualidade com interesse para a decisão.

III. DE DIREITO

A A. vem impugnar a deliberação da Secção Disciplinar do CSMP que lhe aplicou a medida cautelar de suspensão preventiva do exercício de funções por 180 dias e que foi mantida pela decisão do Plenário do CSMP em resposta à reclamação apresentada.

3.1. Da alegada nulidade do acto impugnado por falta de audiência prévia

A A. alega, em primeiro lugar, que o acto impugnado é nulo por não ter havido audiência prévia. Considera que a medida cautelar de suspensão preventiva é “grave, gravosa e severa” e que afecta a sua dignidade, pelo que, à luz do disposto nos artigos 20.º, n.º 4, 267.º, n.º e 269.º da CRP e 2.º e 12.º do CPA, nunca poderia ter sido adoptada pela Entidade Demandada sem a prévia audição da A., desde logo, por não se poder qualificar como uma medida urgente.

Acrescenta ainda que a audiência prévia era essencial para “evitar que lhe tivessem sido imputados factos ficcionados e difamantes”.

E, argumenta ainda que são aplicáveis nesta sede os princípios gerais do direito sancionatório, decorrentes do direito penal, que impedem a adopção de medidas lesivas sem prévia audição dos visados.

Mas a A. não tem razão.

A suspensão preventiva de funções que lhe foi aplicada, prevista no artigo 251.º do EMP, consubstancia uma medida cautelar e não uma medida sancionatória. Quer isto dizer que o objecto e o objectivo desta medida consistem em: i) acautelar as finalidades do procedimento de inquérito disciplinar (poder reunir informação sobre a existência ou não de ilícito disciplinar que sustente a abertura de procedimento disciplinar, incluindo, se verificados os requisitos, por via da conversão do procedimento de inquérito em procedimento disciplinar, nos termos do artigo 270.º do EMP); e ii) acautelar bens ou valores jurídicos que a continuação da alegada conduta ilícita do investigado pode afectar enquanto se reúnem os indícios necessários para determinar a existência da dita conduta ilícita.

Ora, como o Tribunal Constitucional teve já oportunidade de afirmar, a dimensão normativa ínsita na previsão e regulação da aplicação da medida de suspensão preventiva de exercício de funções no âmbito do procedimento disciplinar “não acarreta violação dos direitos de audição e de defesa consagrados (…), nem de quaisquer garantias do processo sancionatório” (v., por todos, acórdão 332/2019). São por isso inaplicáveis neste caso os artigos da CRP invocados pela A. a respeito das garantias de defesa dos arguidos em processos sancionatórios, nem é aqui aplicável o artigo 6.º, n.º 3 da CEDH. Por um lado, ao não estarmos perante um acto sancionatório (lembre-se que o período de suspensão preventiva não acarreta perda de remuneração ou de antiguidade) inexistem as razões que justificam as garantias de audiência prévia ligadas ao direito de defesa. Por outro lado, ao consubstanciar uma decisão casuística e fundamentada, limitada no tempo e sujeita a requisitos ou condicionantes legais, estão asseguradas as condições para impedir a sua adopção de forma arbitrária sempre que aquelas exigências legais sejam cumpridas (como o foram neste caso), ao mesmo tempo que se apetrecha a entidade detentora do poder disciplinar de uma ferramenta adequada à eficácia daquele procedimento e à protecção dos bens e valores subjacentes à actividade desenvolvida pelo investigado ou arguido.

E a isto acresce que a suspensão preventiva, ao configurar-se juridicamente como uma medida cautelar (provisória), também não se pode confundir com um acto administrativo, ou seja, não se consubstancia numa decisão definidora da situação jurídica de quem é visado pela mesma (o carácter provisório infirma necessariamente qualquer natureza definidora de uma situação), pelo que também não valem aqui as regras do CPA invocadas pela A. a propósito da audiência prévia dos administrados.

Como igualmente não é aqui aplicável o disposto no artigo 263.º, n.º 1 do EMP, em que se cuidam das garantias de defesa do arguido em processo disciplinar. É óbvio, que as garantias de defesa da A., em que se inclui a audiência prévia, serão necessariamente asseguradas no procedimento disciplinar, se este vier a ter lugar. Mas isso ainda não tinha sucedido quando a A. impugnou a aplicação da medida de suspensão preventiva, pois estamos ainda na fase de inquérito.

Não existem, por todas as razões antes aduzidas, fundamentos jurídicos que permitam sustentar a tese da A. no sentido de ser necessária a audiência prévia ao decretamento da suspensão preventiva de funções. Improcede, assim, esta alegada invalidade do acto que adoptou aquela medida.

3. 2 Da alegada invalidade do acto impugnado por falta de fundamentação sobre a dispensa de audiência prévia

Alega a A. que o acto que aplicou a medida de suspensão preventiva teria sempre de fundamentar expressamente a falta de audiência prévia. Mas sem razão. Tendo nós explicitado no ponto anterior as razões pelas quais inexiste a obrigação de audiência prévia em relação à aplicação desta medida cautelar em apreço não tem sentido invocar que a Entidade Demandada teria de ter fundamentado a razão pela qual não tinha procedido à realização da audiência prévia. Não o fez porque tal não era legalmente exigido. Improcede também este fundamento de invalidade do acto.

3.3. Da alegada invalidade por falta de preenchimento dos pressupostos legais para a aplicação da medida de suspensão preventiva

3.3.1. A A. alega também que a aplicação da medida de suspensão preventiva só é possível quando esteja já pendente um processo disciplinar. Alega que essa é a interpretação normativa que resulta do disposto no artigo 251.º, n.º 1 do EMP.

Mas sem razão.

A suspensão preventiva é, como já dissemos, uma medida de natureza cautelar e não sancionatória e pode ser decretada na fase prévia ao procedimento disciplinar, desde que o seja por quem detém o poder disciplinar e sob proposta do instrutor do procedimento de inquérito. Encontra-se assim prevista (com formulações normativas idênticas ou próximas) nos procedimentos disciplinares dos diferentes regimes do direito administrativo especial e também no “regime regra” da LGTFP – v. artigo 211.º da LGTFP [v. acórdão do STJ de 09.02.2017 (proc. 2913/14.3TTLSB.L1.S1)].

De resto, e também à semelhança das regras gerais do processo disciplinar, este pode ter início com a nota de culpa ou pode ser precedido de um procedimento de averiguações (artigo 264.º do EMP) ou de inquérito (artigos 266.º, 267.º e 270.º do EMP). Quando existe um procedimento de inquérito, prévio a um eventual procedimento disciplinar, a medida pode ser adoptada nesta fase, que é uma pré-fase do procedimento disciplinar. Acresce que a suspensão preventiva é neste caso aplicada mediante notificação ao visado da existência do referido procedimento e dos seus fundamentos, bem como da fundamentação que sustenta a adopção daquela medida cautelar, como, de resto, também sucedeu neste caso.

Relembre-se, novamente, que a adopção da medida não obriga a uma audiência prévia do visado, nem pelo facto de ser adoptada nesta fase procedimental (ou no âmbito deste pré-procedimento disciplinar), pois do que se trata é apenas de recolher elementos para ajuizar da promoção ou não de um posterior procedimento disciplinar e, como já dissemos, a suspensão preventiva visa acautelar os objectivos, quer da recolha da informação, quer o prestígio e da dignidade da função, sendo a sua adopção também coerente com esta fase procedimental do direito disciplinar.

3.3.2. A A. alega igualmente que no caso não está preenchido o pressuposto legal da existência de uma “infracção à qual caiba, pelo menos, a sanção de transferência”.

Porém, novamente sem razão.

É que para a aplicação da suspensão preventiva basta, como resulta expressamente da norma (n.º 1 do artigo 251.º do EMP), que “haja fortes indícios de que a conduta investigada constitua infracção à qual caiba, pelo menos, a sanção de transferência”, o que, ao contrário do que alega a A. não requer a prova da existência da infracção. Aliás, tal seria um contra-senso tendo em conta que estamos a analisar a aplicação de uma medida cautelar e não sancionatória, pelo que é necessário que não exista ainda prova da existência da infracção, pois, se ela existir, cumpre promover a aplicação de medidas sancionatórias e não cautelares.

E também não tem procedência o argumento de que a aplicação desta medida só poderia ter lugar com base num juízo de ponderação sobre a gravidade da infracção e correspectiva sanção a aplicar. Tratando-se de uma medida cautelar – repetimos – e de uma fase de inquérito, basta que os indícios existentes sobre os quais recaia a investigação (recolha de elementos sobre a verificação ou não da infracção) se reconduzam àquela tipologia de infracção/sanção, como sucede neste caso e está devidamente fundamentado na decisão do Conselho Disciplinar do CSMP, mantida pelo Plenário daquela Entidade, a qual foi comunicada à A. Não tem sentido, portanto, invocar aqui, como faz a A., a jurisprudência que respeita ao grau de certeza e convicção que há-de presidir à aplicação de uma medida sancionatória, ou a necessidade de prova da existência das infracções, pois a medida cuja legalidade a A. aqui discute é de natureza diversa: meramente cautelar.

De resto, na decisão que integra o acto impugnado e cujo teor foi notificado à A., a qual se baseia no circunstancialismo factual descrito pela Instrutora do procedimento de inquérito, pode ler-se que as condutas sob investigação [veja-se relatório da Deliberação da Secção Disciplinar do CSMP] reconduzem-se objectivamente à previsão legal de infracções disciplinares muito graves (artigo 214.º, als. a) e f) do EMP) e graves (artigo 215.º, al. e) do EMP) e, nessa medida, cabem na moldura da pena de transferência (artigo 216.º, n.º 1 do EMP). Tal é suficiente para que inexista a alegada falta de preenchimento dos pressupostos legais em que tem de assentar a aplicação da medida cautelar de suspensão preventiva.

De resto, a A. revela ter tomado conhecimento destes elementos ao elencar, na sua petição inicial as infracções que estão sob investigação no âmbito do processo de inquérito e que incluem: i) Ausência do serviço pelo período de 14 dias úteis seguidos, sem alegada justificação; ii) Alegada falta de tramitação de processos administrativos de acompanhamento de acções propostas contra o Estado; iii) Alegada existência de processos administrativos com conclusão aberta no seu gabinete, sem que tenha existido tramitação por parte da Autora; iv) Alegados atrasos em quatro processos de mais de 4806 dias.

Improcede, portanto, mais este fundamento da acção.

3.4. Da alegada invalidade da medida por erro nos pressupostos de facto e de direito

A. A. alega ainda que a decisão do CSMP que determinou a aplicação da suspensão preventiva, assim como a decisão do Plenário do CSMP que manteve aquela decisão após a reclamação por ela apresentada, revelam erro nos pressupostos de facto e de direito.

Nesta parte, a A. discute a existência de erros na imputação das alegadas faltas injustificadas ao serviço, uma vez que a A. estaria a cumprir uma sanção disciplinar; discute se a ausência de tramitação dos processos lhe poderia ou não ser imputada; discute se omitiu ou não ilegitimamente a obrigação de elaborar contra-alegações recursivas em certos processos, assim como os fundamentos dos alegados atrasos na tramitação dos mesmos. Porém, esse argumentário não tem sentido nesta sede. Trata-se de razões que afastam a existência de responsabilidade disciplinar, e, por isso, apenas podem ser invocadas no âmbito do procedimento disciplinar, se ele vier a ser instaurado com base nestes factos, e no contexto da ponderação dos argumentos de defesa face ao teor de uma nota de culpa.

Nesta sede estão apenas em apreço os requisitos de legalidade da medida cautelar de suspensão preventiva e eles não são avaliados em função da existência ou não das infracções, mas sim em função da imputação ou não ao visado de indícios respeitantes a infracções que se reconduzam ao quadro da previsão normativa das referidas infracções.

Por isso, não pode, nesta sede, antecipar-se a discussão sobre a existência ou não de infracções disciplinares cometidas pela A., desde logo porque essas infracções não foram sequer ainda imputadas à A

A única coisa que releva e que o Tribunal pode analisar nesta sede para apurar da legalidade da aplicação da medida cautelar de suspensão preventiva é a de saber se a Entidade Demandada alega a existência de indícios consentâneos com aquelas infracções (e isso é alegado, pois a A., pelos seus argumentos, mostra até que existiu efectivamente ausência ao trabalho no período indicado, assim como não infirma, por exemplo, que as tarefas que alegadamente não foram realizadas o tenham sido) e se apresenta prova de que essas alegadas infracções estejam sob investigação para apurar se as mesmas devem ou não ser imputadas à pessoa sob investigação (e esse facto também é comprovado pelos documentos que acompanham o processo administrativos, maxime, o relatório da Inspectora, aqui dado como facto assente). E ainda, se aquela Entidade apresenta argumentos que permitam sustentar a tese de que “a continuação na efetividade de serviço seja prejudicial ao prestígio e dignidade da função, ao serviço ou à instrução do procedimento”, o que igualmente se verifica, pois os ilícitos disciplinares sob investigação, designadamente a não apresentação de contestações ou interposição de recurso em acções contra o Estado, são de molde a afectar a credibilidade da Justiça (pilar do Estado de Direito) e o interesse público. Neste sentido veja-se a ampla e constante jurisprudência do STJ sobre os termos em que a medida cautelar de suspensão preventiva é interpretada por aquela jurisdição quando aplica aos respectivos magistrados – por todos v. acórdão de 04.07.2019 (proc. 33/19.3YFLSB).

Improcede também este fundamento de invalidade do acto impugnado.

3.5. Da alegada omissão de pronúncia

A A. alega que a decisão do Plenário do CSMP aqui impugnada incumpre o dever de decisão a respeito de diversas questões suscitadas na reclamação.

Porém sem razão.

É que as questões que a A. alega que não foram “respondidas” no acto impugnado foram-no, embora não com o sentido que a A. desejava. Com efeito, tal como aqui, a A. expendeu na sua reclamação diversas considerações sobre a necessidade de audiência prévia à aplicação daquela medida cautelar, assim como a respeito da não verificação dos pressupostos de facto e de direito das alegadas infracções. Ora, a esta argumentação respondeu a decisão recorrida ao qualificar a medida de suspensão preventiva como procedimento excepcional e prévio ao procedimento disciplinar e, por isso, ao incorrecto enquadramento jurídico das questões suscitadas pela A.

Inexiste, portanto, este alegado fundamento de invalidade do acto impugnado.

3.6. Da alegada violação do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade

Por último, a A. alega que a adopção da medida cautelar de suspensão preventiva se revelou desproporcionada e desrazoável, pelo que a decisão que a determinou e manteve enferma de ilicitude com este fundamento.

Mas também neste ponto a tese da A. se revela improcedente.

Com efeito, a Entidade Demandada sustenta a proporcionalidade da medida com o fundamento da sua adequação à necessidade de impedir a produção de mais efeitos lesivos, seja para o interesse público subjacente à prossecução da justiça na tramitação atempada dos processos, seja na salvaguarda da imagem pública da Instituição MP e, também, da própria Magistrada enquanto decorre a fase de inquérito.

E a decisão impugnada sustenta ainda a necessidade da medida, quer pela inexistência de outra que pudesse cumprir aquele fim, quer alegando que a limitação temporal máxima legalmente prevista se revelou no caso imprescindível para a realização da investigação, sem que essa fundamentação se revele manifestamente errada ou desadequada.

Concluiu, por último, que na ponderação dos interesses subjacentes à adopção ou não adopção da medida preponderam os que determinam a sua adopção.

E esta argumentação não é desrazoável nem revela erro na ponderação efectuada.

Acresce que a proporcionalidade da medida é também determinada pelo quadro legal subjacente à sua adopção, pois apenas quando estejam em causa indícios de infracções graves e muito graves, que possam reconduzir-se, objectivamente, à aplicação, pelo menos, da pena de transferência, é possível aplicar esta medida cautelar. Impondo-se ainda uma fundamentação da sua necessidade face aos interesses do serviço e aos prestígio e dignidade da função. Ora, estando esses requisitos legais objectivamente verificados e fundamentados na decisão que determinou a aplicação da medida, e não decorrendo da sua adopção um prejuízo para a A. em termos materiais (não há perda de vencimento, nem de antiguidade) que possa, em tese, sobrepor-se ao interesse público que se invoca querer preservar, não pode dizer-se que da sua adopção resultem prejuízos superiores aos benefícios.

Assim, escrutinada a argumentação expendida na adopção da medida não se afigura que a decisão enferme de violação do princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade.

IV. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos antes aduzidos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar totalmente improcedente a acção e absolver a Entidade Demandada do pedido.

Custas pela Autora.

Lisboa, 6 de Julho de 2023 - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.