00177/04 - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A providência cautelar deve ser deduzida não só contra a entidade pública que seja parte na relação material controvertida mas também, se for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do requerente – contra-interessados, cujo conceito está definido nos arts. 57º, 68º, n.º 2 do CPTA para os meios principais e art. 114º, n.º 3, al. d) do mesmo código para as providências cautelares.

II. Dado a requerente nunca ter tido intervenção no procedimento administrativo no âmbito do qual foi proferido o acto suspendendo e, nessa medida, desconhecer a existência de contra-interessados, de não ter sido notificada da apensação do PA ao processo cautelar como era legalmente imposto e de, uma vez notificada para vir identificar os contra-interessados, se ter dirigido à câmara municipal peticionando a identificação dos mesmos, facto esse de que deu conhecimento ao tribunal mais declarando que se encontrava à espera dessa resposta, não poderia o juiz “a quo” absolver da instância por preterição litisconsórcio necessário passivo mercê de não haverem sido identificados os contra-interessados no prazo fixado.

III. Daí que segundo o princípio do favorecimento do processo ou princípio “pro actione” (art. 07º do CPTA) e fazendo uma interpretação conjugada dos arts. 114º, n.º 3, al. d), 115º, 116º, n.º 2, al. a) e 117º, n.º 2 do CPTA impunha-se um novo convite à regularização da petição sobretudo nas situações em que não houve uma individualização dos interessados no primeiro convite ou em que o requerente fez diligências junto da Administração para obter informação que os permitia individualizar, sem que a mesma lhe tivesse sido fornecida em tempo oportuno.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

1. “…., LDA”, com sede na Rua S. João de Sobrado, nº …., rés-do-chão, freguesia de Sobrado, Valongo, deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel contra a Câmara Municipal de Valongo, o seu Presidente e o Vereador …., a providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho do Presidente, datado de 20/4/2004, que ordenou a posse administrativa, seguida de despejo administrativo, da fracção “…”, do prédio sito na Rua S. João do Sobrado nº …., freguesia do Sobrado, Valongo, onde possui o estabelecimento de fabrico de pão e pastelaria ou, caso o acto já tenha sido executado, a restituição do estabelecimento, por prazo não inferior a seis meses, para introduzir as alterações necessárias na estrutura do prédio, a fim de evitar a propagação de ruídos, ou caso essa propagação não seja evitável, encontrar um lugar alternativo para a sua actividade fabril.

Para tal, alegou que é legitimamente possuidora do estabelecimento cuja posse e despejo administrativo foi ordenado pelo acto suspendendo, mas que nunca foi notificada para os termos do procedimento administrativo em que tal acto foi praticado e que só teve dele conhecimento através do dono do estabelecimento; que a execução imediata lhe causa prejuízos matérias e não patrimoniais, pois implica a cessão de 10 contratos de trabalho, com o consequente desemprego, a perda de clientela, a impossibilidade de pagar dívidas a fornecedores de bens e equipamento, sendo o prejuízo material de valor não inferior a 250.000,00 euros; e que, se o fundamento do acto suspendendo foi a existência de poluição sonora, a verdade é que ela não existe ou é imperceptível, e se existe, a responsabilidade é da Câmara Municipal que licenciou a construção do prédio e a utilização da fracção para a actividade nela desenvolvida.

Os requeridos contestaram invocando a irrecorribilidade do acto suspendendo por ser de mera execução do acto que determinou o encerramento do estabelecimento.

Por sentença de fls. 80 a 83, os requeridos foram absolvidos da instância pelo facto do requerente não ter corrigido o requerimento indicando os contra-interessados a quem a providência possa directamente prejudicar.

Não se conformando com tal decisão, o requerente interpôs recurso jurisdicional onde formulou a seguintes conclusões:

a) Dos documentos juntos à petição inicial resulta que o despacho do acto administrativo, objecto desta providência, foi notificado aos donos do prédio, onde o estabelecimento está instalado, no dia 21.04.2004 (uma quarta-feira);

b) A recorrente teve conhecimento desse acto no dia 21.04.2004 (uma quarta-feira), sendo certo que nunca o poderia ter conhecido antes desse dia. No dia 22.04.2004, a recorrente pediu aos recorridos a revogação do acto (...) e, no dia seguinte (sexta-feira), diligenciou pessoalmente pela sua revogação;

c) Por não ter logrado convencer os recorridos, na manhã do dia 26.04.2004 (uma segunda-feira) introduziu este feito em juízo;

d) Da notificação do acto administrativo impugnado, não resultam quaisquer indícios da existência de contra-interessados. Por isso, não era exigível à recorrente que deles tivesse conhecimento;

e) À recorrente foi feita a notificação do despacho de 31.05.2004, do qual consta que "após a junção do competente PA, verifica-se existirem no procedimento em causa contra-interessados", ordenando-se à recorrente que os viesse identificar aos autos;

f) A recorrente, de imediato, pediu à Câmara Municipal de Valongo a identificação desses contra-interessados, e comunicou aos autos as diligências feitas, bem como a falta de cumprimento da Câmara Municipal de Valongo;

g) Só pelo teor do despacho recorrido é que a recorrente percebeu que a sigla "PA" significava o processo administrativo, e que os contra­-interessados estavam aí identificados a fls. 206, 278, 398 a 400;

h) Do comportamento processual da recorrente, resulta que esta estava convencida de que só a Câmara Municipal de Valongo possuía a identidade dos contra-interessados;

i) Face a estas circunstâncias, o Tribunal recorrido não podia ter absolvido os recorridos da instância, antes devia ter: a) Notificado a recorrente, de forma expressa e não codificada, de que os contra-interessados estavam identificados nos autos; b) Ou notificar a Câmara Municipal de Valongo para os identificar à recorrente;

j) O douto despacho recorrido deve pois ser revogado, porque violou o disposto nos arts. 88°, 89°, n.º 1, al. f), 116° e 1170 do CPTA, que devem ser interpretados segundo o princípio da justiça (art. 1° da CRP).

As entidades demandados, ora recorridos, apresentaram contra­-alegações nas quais formulam as seguintes conclusões:

a) A recorrida não tinha que indicar no acto impugnado quem eram os contra-interessados.

b) O P.A. podia ser consultado pela recorrente, quer na sede da recorrida, quer no tribunal.

c) A recorrente conhecia já quem eram os contra-interessados, tanto mais que por diversas vezes faz referência aos mesmos, nomeadamente nos documentos juntos por ela própria a folhas 398 a 400.

d) Tendo sido convidada a suprir as deficiências em 5 dias, e não o tendo feito, violou o artigo 114°, nº 4 e n.º 3 al. d) do CPTA.

e) Não assiste direito à recorrente quando alega estar convencida que só a Câmara Municipal de Valongo possuía a identidade dos contra­-interessados, tanto mais que o desconhecimento da lei não aproveita a ninguém.

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146° e 147° ambos do CPTA pronunciou-se no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional ­

2. Dos autos e do processo instrutor dão-se por assentes os seguintes factos:

a) Por requerimento entrado na Câmara Municipal de Valongo em 13/6/2002, …., LDA, na qualidade de proprietária, solicitou o licenciamento de obras de instalação de um estabelecimento de fabrico de pão, pastelaria com secção de bebidas, indústria da classe “D” no edifício sito na Rua de S. João do Sobrado, Valongo, (cfr. doc. de fls. 1 do p.a);

b) O requerimento foi registado como o nº 182-OC/02, procedendo-se à recolha de pareceres ao SNB, à Delegação Concelhia de Saúde é a DRAEDN, entidades que, após alterações ao projecto inicial, emitiram pareceres favoráveis ao licenciamento da obra. (cfr. doc. de fls. 39, 43 e 62);

c) Em 3/1/2003 deu entrada na Câmara Municipal uma queixa dos condóminos das fracções … e … correspondentes ao …º e …º andares esquerdo, devidamente identificados, solicitando a intervenção da Câmara relativamente ao ruído contínuo e insuportável emitido pelo funcionamento do estabelecimento de pastelaria e pão quente instalado no … do prédio (cfr. fls 51 e ss do p.a);

d) Iguais queixas foram apresentadas na mesma data pelos moradores do …º e …º esquerdo no posto da GNR de Valongo, na Procuradoria-Geral da República, no Provedor de Justiça, ao Delegado de Saúde de Valongo, ao Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e Governo Civil do Porto (cfr. doc. de fls.55, 57, 86, 87, e 116 do p.a);

e) Na sequência de tais queixas, o Sector de Fiscalização e Polícia (SFP) da CMV realizou uma inspecção ao local onde constatou que o estabelecimento de fabrico de pão e pastelaria já se estava em funcionamento e aberto ao púbico, sem que tivesse sido emitida a licença de obras e autorização de utilização da fracção, e da qual, em 23/1/2003, foi elaborada a informação nº 0057SFP03 (cfr. doc. de fls. 65 e 66 do p.a);

f) Em 31/1/2003, o Departamento de Gestão Urbanística emitiu a informação nº 200/STEU/2003, proponde que se “notifique o arrendatário, bem como o proprietário do estabelecimento para cessarem provisoriamente a actividade exercida sem ao respectivo alvará de licença de funcionamento, no prazo de 15 dias, contados a partir da data de notificação” (cfr. doc. de fls. 63 do p.a);

g) Em 10/2/2003 o Vereador da CMV … exarou nessas informação o seguinte despacho “Concordo” (cfr. doc. de fls. 63),

h) Em 13/2/2003, esse despacho foi notificado à firma …., na qualidade de proprietário do estabelecimento comercial e a …., na qualidade de arrendatário e que dispunham de 10 dias para se pronunciarem sobre o conteúdo da notificação (cfr, doc. de fls. 120 e 121);

i) Por despacho do Vereador …., datado de 20/3/2003, e exarado na informação nº 365/STEU/2003, foi deferido o projecto de arquitectura com as condicionantes constantes na informação nº 1028/STEU/2002, devendo ser apresentados no prazo de seis meses os projectos da especialidade. (cfr. doc. de fls. 123);

j) Após inspecção ao local em que ao SFP da Câmara constatou que o mandado de notificação de 13/2/2003 não tinha sido cumprido e que o estabelecimento continua em actividade, foi elaborada a informação nº 543/STEU/2003, propondo o despejo administrativo da fracção a executar em 45 dias, antecedido de posse administrativa (cfr. doc. de fls 131 e 132 do p.a);

k) Em 17/4/2003, sobre essa informação, o Presidente da Câmara Municipal exarou o seguinte despacho: “Concordo, Proceda-se como se propõe” (cfr. fls. 132. v.);

l) Através dos ofícios nº 943 e 944, datados de 28/4/2003, o dono e arrendatário do estabelecimento forma notificados de que o despejo administrativo iria ocorrer no dia 29 de Maio de 2003 (cfr. doc.de fls. 150 e 151 do p.a);

m) Em 9/ de Abril, 6 e 9 de Maio de 2003 foram apresentados os projectos da especialidade, sobre os quais foi emitida a informação nº 694/STEU/2003, propondo o deferimento da licença de obras, o que foi deferido em 27/5/2003 por despacho do Vereador … e, por despacho de 12/6/2006, foi autorizada a emissão de alvará de licença de construção nº 106/2003 (cfr. doc. de fls. 198, 207 e 239 do p.a);

n) Em 28/5/2003, o mandatário da sociedade …. solicitou a suspensão do despejo administrativo alegando que estava já marcada a mediação acústica ao estabelecimento comercial, o que foi deferido por despacho do Vereador …, do mesmo dia, fixando-se um prazo de 15 dais para ser pedida a emissão de alvará de autorização de utilização, sob pena do prosseguimento do despejo (cfr. doc. de fls. 206, verso);

o) Em 4/7/2003, foi elaborada a informação nº 31/DFT/2203 dando conta de que não foi requerido o alvará de utilização e propondo a agendamento do despejo administrativo para o dia 24/7/2003, o que foi deferido por despacho de Vereador de 4/7/2003, o que foi notificado ao dono e arrendatário do estabelecimento através dos ofícios nº 1549 e 1550 de 9/6/2003 (cfr. doc. de fls. 242, 245 e 346 do p.a);

p) Em 23/7/2003, a firma …., solicitou à Câmara Municipal que o despejo administrativo ficasse sem efeito dado o estabelecimento ir encerrar para obras, o que foi deferido por despacho de 24/7/2003 do Vereador … (cfr. doc. de fls. 251 do p.a);

q) Em 19/9/2003 foi elaborada a informação nº 65/DFT/2003 dado conta de que o estabelecimento se encontra a funcionar desde o dia 13 desse mês e propondo a notificação do requerente do processo de obras para, no prazo de 8 dias, efectuar o pedido de alvará, sob pena de marcação de nova data para o despejo administrativo, o que foi deferido por despacho de 22/9/2003 e notificado através do ofício nº 2018 (doc. de fls. 258 e 260 do p,a);

r) Em 6/10/2003, …., a quem foi averbado o processo de obras nº 182-OC, em consequência de um contrato de locação financeira do imóvel onde está instalado o estabelecimento, solicitou a prorrogação por 20 dias do prazo para pedir a autorização de utilização, a fim de realizar as obras necessárias à obtenção de um relatório de medição acústica, juntando, um em que no período nocturno são ultrapassados os parâmetros legais (cfr. doc. de fls. 274 do p.a);

s) Em 10/11/2003 foi elaborada a informação nº 79/DFT/2003 propondo a notificação para o encerramento voluntário do estabelecimento no prazo 20 dias, sob pena de despejo administrativo, o que foi deferido por despacho do Vereador …. datado de 13/11/2003, o que foi comunicado ao dono do estabelecimento, através do ofício nº 0144 de 30/1/2004 (cfr. doc. de fls. 343 e 376 do p.a);

t) Em 18/3/2004, o dono do estabelecimento requereu a suspensão do encerramento invocando que já possui novo local para instalação do fabrico do pão e que o respectivo projecto já se encontra em fase de execução e que pretendia dar continuidade ao negócio sem cessação da actividade (cfr. doc. de fls, 397 do p.a);

u) Sobre esse requerimento foi emitido o parecer nº 15/2000 da jurista Dra. …., que propôs o agendamento de uma data para a tomada de posse administrativa, para efeitos de despejo administrativo, nos termos e ao abrigo do artigo 109º do DL nº 555/99 de 16/12 (cfr. doc. d efls. 401 do p.a);

v) Sobre esse parecer, em 16/4/2004 o Vereador …, exarou o seguinte despacho: “À consideração do Sr. Presidente. Concordo com o parecer. Seja marcada tomada de posse administrativa para efeitos de despejo administrativo no dia 26 de Abril de 2004” (cfr. doc. de frls. 404);

w) E em 20/4/2004, o Presidente da Câmara exarou o seguinte despacho: “Concordo. Proceda-se em conformidade”;

x) Através de mandado de notificação, esse despacho foi comunicado ao dono do estabelecimento em 21 de Abril de 2004 (doc. de fls. 411);

y) Por despacho do Vereador …, datado de 26/4/2004, o despejo foi suspenso em consequência da interposição da presente providência cautelar de suspensão de eficácia (cfr. doc. de fls. 451 verso),

z) Em 17 e 20 de Julho de 2003, a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território procedeu à avaliação do ruído ambiental do estabelecimento, da qual elaborou o relatório de fls. 354 a 373, onde se concluiu que “os acréscimos sonoros decorrentes da laboração do estabelecimento comercial …., no período nocturno excedem os máximos permitidos por lei”;

aa) Em 7/11/2003 os donos do estabelecimento celebraram com a firma requerente um contrato de exploração do estabelecimento, pelo período de um ano, renovável por igual período enquanto não for denunciado por uma das partes (cfr. doc. de fls. 16 e 17 dos autos).

3.1. A decisão recorrida absolveu da instância as entidades demandadas com fundamento em que o requerente não supriu ou corrigiu o requerimento da providência cautelar indicando os contra-interessados a que a suspensão de eficácia do despejo administrativo podia prejudicar, solução que é ditada pelos artigos 88º nº 4, 89º, nº 1, al. b) para os processos principais e pelos artigos 114º, nº 3, al. d) e 116, nº 2 al. a) do CPTA para os processos cautelares.

A única questão que é posta em recurso e que importa julgar consiste em saber se o ónus que impende sobre o requerente sobre a identificação dos contra-interessados foi precludido em termos de conduzir à rejeição da providência.

A providência cautelar deve ser deduzida, não só contra a entidade pública que seja parte na relação material controvertida, mas também, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do requerente, ou seja, os contra-interessados (art. 10º, nº 1 do CPTA). Ao direito de acção do requerente contrapõe-se assim o direito de contradição, em litisconsórcio necessário passivo, da entidade que praticou o acto (ou que o omitiu ou recusou) e de quem é visado com o eventual prejuízo da pretensão cautelar.

O conceito de contra-interessados está definido nos artigos 57º, 68º, nº 2, para os meios processuais principais e alínea d) do nº 3 do art. 114º do CPTA para as providencias cautelares como sendo as pessoas a quem a procedência da acção possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. No âmbito das providência cautelares, o conceito até parece ser mais estrito, pois apenas se referência ás pessoas directamente prejudicadas e não também àquelas que têm interesse legítimo na manutenção da situação criada pelo acto. A limitação do círculo dos interessados apenas àqueles que possam ser directamente prejudicados afasta aqueles cujos eventuais prejuízos resultantes da adopção da providência sejam de carácter meramente mediato ou indirecto. E compreende-se que tenha que ser assim, pois, nas relações jurídicas multipolares e nos actos de duplo efeito, os quais envolvem um conjunto alargado de pessoas cujos interesses possam ser afectados pela actuação da Administração, não é fácil ao requerente da providência a identificação da esfera de destinatários do acto administrativo. Estender a legitimidade a todos os que tenham “interesses legítimo” pode traduzir-se num obstáculo ao exercício do direito à tutela judiciária efectiva. Por isso, para aliviar o pesado ónus que recai sobre o requerente quanto à indicação dos contra-interessados, a lei no só formula critérios objectivos de identificação, ao referir-se às pessoas “que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, como criou um regime especial de obtenção prévia da informação sobre a identidade e residência dos contra-interessados, com repercussão no processo cautelar (arts. 115º e 117º nº 3).

Dos autos resulta que em 31/5/2004 foi proferido despacho a convidar a requerente a vir, em cinco dias, identificar os contra-interessados a quem a providência possa directamente prejudicar sob pena de aplicação do disposto no artigo 116º, nº 2, al. a) do CPTA (fls. 65); desse despacho foi notificada a requerente na pessoa do seu mandatário por carta enviada em 1/6/2004 (fls. 66); a requerente, em 11/6/2004, deu conhecimento ao tribunal de que em 3/6/2004 havia solicitado à Câmara Municipal a identificação dos contra-interessados e que até à data não havia obtido satisfação dos pedidos; seguidamente foi proferida a decisão ora recorrida.

Em primeiro lugar, a requerente nunca teve intervenção no procedimento administrativo que culminou com o acto suspendendo e nem sequer foi notificada desse acto. Neste momento não está em causa saber se é ou não destinatária directa do acto, sendo certo que a sua legitimidade advém da circunstância de, por força do contrato de concessão, ser possuidora do estabelecimento a despejar e como tal prejudicada ou afectada com a execução imediata do acto. Muniu-se da providência como uma forma de assegurar provisoriamente a integridade dos seus bens ou da situação jurídica litigiosa com o objectivo de evitar que o tempo necessário para obter a sentença final não termine por esvaziar, irreversivelmente, o conteúdo do direito exercício, garantindo, consequentemente, a execução real e efectiva da sentença e utilidade do processo impugnatório. Como declara no artigo 5º do requerimento, e outra coisa não resulta do procedimento administrativo, teve conhecimento do despejo administrativo através do dono do estabelecimento que lhe exibiu o mandado de notificação constante de fls. 35. Desse mandado, por se trata da comunicação de uma ordem de execução, não resultam as razões que conduziram ao encerramento do estabelecimento e, por conseguinte, se na relação material em causa existem pessoas directamente prejudicadas com a suspensao de eficácia do despejo. O que dele se infere é que “o funcionamento do referido estabelecimento só poderá verificar-se após emissão do competente alvará de licença de utilização, cujo deferimento ficará dependente de certificação do cumprimento do Regime de Poluição Sonora”, informação que contém implícito que o encerramento se deve à falta de licença de utilização. Neste contexto, compreende-se que não tenha usado previamente à interposição da providência cautelar o mecanismo do artigo 115º do CPA para efeito de obter os elementos de identificação dos contra-interessados. Se desconhecia a sua existência, desnecessário era requerer à Câmara Municipal certidão que indicasse a identidade e residência dos contra-interessados.

Em segundo lugar, pese embora o convite à regularização do requerimento, à data em que o mesmo foi emitido a requerente não tinha conhecimento de que o processo administrativo onde foi praticado o acto suspendendo estivesse junto ao processo cautelar. Na verdade, prescreve o nº 6 do artigo 84º do CPTA que da junção aos autos do processo administrativo é dado conhecimento a todos os intervenientes no processo. Mas, como se constata nos autos, a apensação do processo administrativo nunca foi notificada à recorrente (cfr. fls. 63 a 65). Tratou-se de omissão de acto processual que, apesar de não arguida, pode ter influência para a questão posta em julgamento, na medida em desculpabiliza o posterior comportamento da requerente quanto à tarefa de identificar os contra-interessados, pois o despacho do juiz sobre a regularização do requerimento, ainda que faça referencia ao processo administrativo, não substitui a notificação da sua junção ao processo.

Em terceiro lugar, logo que notificado da existência de contra-interessados, o requerente não ficou parado e dirigiu-se à Câmara Municipal para lhe fornecer tais elementos, dando conhecimento desse facto ao tribunal. Digamos que usou o direito processual prescrito no artigo 115º do CPTA, não antes de requerer a providência, como indicia o advérbio «previamente», mas na sua pendência. Não se desconhece que o processo administrativo estava apensado à providência cautelar e que a requerente poderia consultá-lo a fim de identificar os interessados afectados pelo acto suspendendo. Em princípio, o ónus de individualizar os interessados afectados pelo acto impugnado (e suspendendo) só deve recair sobre o requerente relativamente àqueles que sejam objectivamente identificáveis, isto é, aqueles que, tendo tomado posição no procedimento a que respeita o acto ou nele intervindo de alguma forma, venham a ser directamente prejudicados pela procedência do pedido de suspensão. Mas não é de excluir a eventual existência de outros eventuais interessados afectados pelo provimento da suspensão. Por exemplo, no caso concreto, os sujeitos que tiram benefício do acto suspendendo, e que têm interesse em o manter válido e eficaz, não são apenas aqueles que intervieram no procedimento fazendo queixas do ruído produzido pelo estabelecimento, mas todos os demais condóminos e vizinhos cujo descanso e sossego pode ser perturbado pelo seu funcionamento. E a ser assim, por vezes, não é suficiente a consulta do processo administrativo, sendo necessário algo mais, como seja a obtenção de informações da própria Administração. Ora, se o requerente entendeu que só a Administração lhe podia fornecer todos os elementos que conduzissem à identificação dos contra-interessados e o tribunal entendeu que apenas eram directamente prejudicados os identificados no procedimento administrativo, então, perante o requerimento em que o requerente informa as diligências que efectuou no sentido de individualizar e identificar os contra-interessados (fls 67), o juiz a quo deveria dar a conhecer-lhe que os contra-interessados eram os referidos nos documentos de fls. 206, 278, 398 e 400 do processo administrativo, tal como se acabou por mencionar na sentença recorrida. Digamos que, perante a informação do requerente, se impunha melhor esclarecimento sobre quem eram os contra-interessados, antes de avançar para a rejeição da providência. Se no despacho de regularização do requerimento da providência o juiz a quo tivesse, desde logo, tomado posição sobre quem eram os contra-interessados, por certo que o requerente não procurava obter a informação junto da Administração. O extremo rigor com que a questão da individualização e identificação dos contra-interessados foi tratada, desatendendo ás diligências que estavam a ser feitas junto da Administração e obrigando à consulta de um processo administrativo cuja junção aos autos nunca lhe foi notificada, transformou o ónus do particular num exagerado formalismo impeditivo da providência cautelar alcançar os fins para que foi criada.

Em quarto lugar, o papel mais activo do juiz administrativo nesta questão impunha-se, pois, as circunstâncias do caso concreto suscitam dúvidas quanto à posição dos queixosos como contra-interessados. Confrontando os efeitos jurídicos do acto suspendendo com os interesses que alguns condóminos pretendem ver satisfeitos, o requerente podia ter dificuldade em ajuizar sobre se, para a matéria que estava em litígio, havia ou não contra-interessados.

É que, para se identificar os directamente prejudicados com a providência, aqueles cujos interesses coincidem com os da Administração e que podem ser directamente afectados na sua consistência prática ou jurídica com a adopção das medidas cautelares, há que conhecer os efeitos gerados pelo conduta administrativa, ou seja, com o conteúdo do acto administrativo suspendendo. A execução imediata e integral do acto pode gerar e afectar interesses completamente diferentes e contrapostos, desde os da Administração, que propugna pela realização imediata do interesse público, aos do requerente, que se sente gravemente prejudicado com a execução acto antes do tribunal decidir o litígio, até aos dos eventuais beneficiados com o acto, a quem o provimento da suspensao pode prejudicar. O que forma este círculo de interesses é a projecção externa dos efeitos do acto na esfera jurídica dos seus destinatários, sejam eles beneficiários ou prejudicados. É, pois, em função do tipo de efeitos que o acto produz e do tipo de poder que ele materializa que se pode determinar os particulares que estão numa posição antitética e contraposta à do requerente ou recorrente.

Ora, o acto suspendendo tem por conteúdo a marcação da data da posse administrativa para efeitos de despejo administrativo da fracção onde está em funcionamento um estabelecimento fabril sem autorização administrativa de utilização. A posse administrativa de um bem significa o poder da Administração investir-se no corpus com animus possidendi, em virtude de simples declaração unilateral sobre o direito a essa posse, podendo usar a força pública, se necessário, para o efeito de se apropriar dela e de a manter. No caso dos imóveis, as operações materiais conducentes à posse podem consistir tanto da desocupação e despejo do prédio como no selar e ocupar o mesmo para o efeito tido em vista. E o despejo administrativo consiste na desocupação do imóvel, com a retirada dos bens e pessoas que nele se encontrem (sobre estas actos, cfr. arts. 92º e 109º do DL nº 555/99, de 16/12). É evidente, com de resto resulta do despacho suspendendo, que a tomada da posse administrativa visava apenas a concretização do despejo e não a afectação do imóvel aos fins do Município e, portanto, a posse implicava apenas a elaboração de um auto ad perpetum dos bens, máquinas, equipamentos e matérias-primas existentes no local, seguida da deslocação para local diverso.

Pela natureza dos efeitos jurídicos criados, estes actos constituem “ordem de execução” de prévio acto administrativo que ordenou a cessação da actividade levada a efeito no local sem a devida autorização e o encerramento do estabelecimento fabril. Com efeito, como se infere dos factos acima alinhados foi requerida à Câmara a licença para a realização de obras tendentes à instalação de um estabelecimento de fabrico próprio e panificação e pastelaria; antes desse pedido ser deferido e de ser requerida a autorização para a utilização da fracção, o estabelecimento iniciou o seu funcionamento; constatado tal facto, em 10/2/2003, foi ordenada a cessação da actividade, sob pena de despejo administrativo; como a ordem de cessação da utilização do edifício não foi cumprida, ordenou-se o despejo, o qual foi agendado para o dia 29 de Maio; porque, entretanto, foram legalizadas as obras de construção, e emitida a respectiva licença, suspendeu-se o despejo por 15 dias afim de ser requerida a autorização de utilização; mas como no prazo concedido tal não aconteceu, foi agendado o despejo para o dia 4/7/2003, o que só não acontece dado o proprietário ter encerrado voluntariamente o estabelecimento para obras; todavia, em 13/9/2003 votou a abri-lo novamente sem ter requerido a autorização de utilização, o que originou despacho concedendo 8 dias para apresentar tal pedido; não tendo sido apresentado esse pedido, em 13/11/2003, foi ordenado o encerramento do estabelecimento no prazo de 20 dias; o dono do estabelecimento ainda requereu a suspensão de tal ordem, por já possuir outro local para instalar o fabrico do pão, mas pelo acto suspendendo agendou-se o despejo administrativo, que apenas foi suspenso em virtude do presente providência.

O historial do procedimento administrativo que se acaba de sintetizar põe a descoberto dois momentos distintos: aquele em que foi ordenado o encerramento do estabelecimento, acto declarativo em que a Administração indica a obrigação a que fica adstrito o particular; e a ordem de execução, em que a Administração informa o particular recalcitrante dos meios que vai utilizar para realizar a obrigação incumprida. Por outro lado, também se fica a saber que ambos os actos foram praticados devido à falta de autorização de utilização do edifício, o que era exigido pela alínea f) do nº 3 do artigo 4º do DL nº 555/99 de 16/12, na redacção dada pelo DL nº 177/2001 de 4/6 e pelo artigo 11º do DL nº 168/97 de 4/7, na redacção dada pelo DL nº 57/2002, de 1/3.

Se tivermos em conta a justificação do encerramento do estabelecimento e do despejo administrativo verifica-se que tais actos derivaram do incumprimento de regras urbanísticas e foram praticados tendo em vista a tutela da legalidade urbanística. Embora se saiba que a laboração do estabelecimento causa ruído insuportável aos condóminos, não foi por esse motivo que a ordem de encerramento foi emitida. Basta reparar que ele seria ou deveria ser emitida, mesmo que o funcionamento do estabelecimento não perturbasse o descanso e sossego dos condóminos. Se o acto que determinou o encerramento (despacho de 13/11/2003, desde que não confirmativo do despacho de 10/2/2003) fosse impugnado contenciosamente, o litígio circunscrevia-se ao problema da falta de autorização para utilização e não aos eventuais ruídos por ele produzidos. A acção e a contradição apresentavam em tribunal um litígio para o qual os interesses dos condóminos não se individualizam face aos dos demais cidadãos. O funcionamento do estabelecimento sem licença de utilização afecta os cidadãos em geral, em protecção dos quais foi criado o regime jurídico de urbanização e edificação, e de instalação de estabelecimento industriais e comercias. A contestação dos condóminos, como contra-interessados, centrada na existência de ruído superior ao legalmente permitido, estaria desfocada do litígio que se resumia apenas a questão se saber se há ou não alvará de utilização. Questão bem diferente era se o alvará já existisse e se o encerramento fosse determinado por violação do regime legal da poluição sonora. Aí sim, na qualidade de directamente prejudicados com funcionamento do estabelecimento, tinham todo o interesse em contradiz, numa situação de verdadeira parte necessária e principal.

Se considerarmos agora a natureza dos efeitos da ordem de execução – a posse e o despejo administrativos – e os confrontarmos com os interesses dos condóminos, constata-se que para estes, sendo relevante o encerramento do estabelecimento, um acto de autoridade que se materializa fisicamente a proibição do seu funcionamento, o que, em regra se faz, mediante a aposição de selos, é indiferente que os bens, equipamentos, máquinas e matérias-primas fiquem na fracção ou sejam dela retirados para local camarário. O que satisfaz os seus interesses, na suposição de existe ruído, é que o estabelecimento encerre; já o local onde está depositado o equipamento e os bens destinados à comercialização em nada os prejudica. O que faz parte da essência do encerramento do estabelecimento fabril é, pois, a interdição de funcionamento, não a privação da disponibilidade do espaço físico para guarda do equipamento ou a disponibilidade do recheio para o destino que o seu titular quiser dar. Estando definido, com força de caso decidido, o encerramento do estabelecimento, por motivos que nada têm a ver com o ruído nele produzido, o que se poderá discutir é a legalidade dos meios de imposição coerciva desse acto. Ora, saber se é por aposição de selos nas portas, que são sinais aptos a transmitir ao público a informação de que naquele local está vedada a continuação do exercício da actividade a que vinha sendo destinado, por posse administrativa ou por despejo administrativo ou por qualquer outra forma é uma questão que interesse sobretudo à Administração que é quem tem o poder de execução coerciva. No momento executivo, que visa a reposição da legalidade, os beneficiários do encerramento já não têm que se preocupar com os meios que irão ser utilizados na imposição coerciva. Basta-lhes que o resultado final que se pretende alcançar com o acto impositivo seja conseguido, qualquer que seja a forma de o executar.

Como se vê, quer porque o acto que ordenou o encerramento do estabelecimento assentou na ausência de alvará de autorização de utilização e não na produção de ruído, quer porque o acto suspendendo se insere num procedimento executivo em que apenas pode estar em causa a legalidade de actos de execução, para o tipo de litígio em discussão o interesse dos condóminos em contradizer afigura-se como uma forma indirecta de satisfazerem o direito ao sossego e ao descanso. Podem ter interesse mediato em manter válida e eficaz a ordem de despejo, na medida em que com esse acto de execução acaba a fonte de poluição sonora; mas o seu interesse directo é que o estabelecimento não funcione, independentemente dos bens, máquinas e equipamentos estarem ou não na fracção. E não se pode dizer que ele só deixa de funcionar com o despejo, pois, há outras formas de o fazer parar, como acontece com a aposição de selos.

Neste contexto, ao decidir que há contra-interessados e convidar o requerente a regularizar o seu requerimento através da respectiva identificação, o tribunal deveria dizer algo mais que permitisse ao requerente individualiza-los facilmente.

A interpretação conjugada dos artigos 114º, nº 3, alínea d) e nº 4, 115º, 116º nº 2, al. a) e 117º nº 2 do CPA, segundo o princípio do favorecimento do processo ou princípio pro actione constante do artigo 7º, de que resulta que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou evitar as situações de denegação de justiça, a nosso ver, permitem um segundo convite à regularização da petição, sobretudo nas situações em que não houve uma individualização dos interessados no primeiro convite ou em que o requerente fez diligências junto da Administração para obter informação que os permita individualizar, sem que a mesma lhe tivesse sido fornecida em tempo oportuno. Se a lei criou no artigo 115º um mecanismo para conhecer a identidade e residência dos contra-interessados, no pressuposto de que já estão individualizados, de igual forma se deve recorre ao mesmo meio quando se desconhece a sua existência ou há dificuldade em individualiza-los. Foi o que o requerente fez, dando conhecimento de tal facto ao tribunal. Se o juiz entendia que o uso desse meio não era necessário, porque no seu entender os contra-interessados eram apenas os queixosos do ruído produzido pelo estabelecimento e que estes estavam devidamente identificados no processo administrativo, tinha o poder-dever de informar o requerente desse facto. Repare-se que se o processo administrativo não estivesse junto aos autos, o que em regra acontece nos processos cautelares, e a existência dos contra-interessados apenas fosse detectada com a posição da entidade requerida (ou de outra forma), outra solução não restava ao requerente do que colher tal informação junto da Administração. Coisa diferente seria se o requerente, no prazo que lhe foi concedido, nada tivesse feito para se inteirar de quem eram os contra-interessados. Mas como procurou saber que eram, constitui uma restrição intolerável do direito à tutela judicial efectiva rejeitar a providência por questão de mero formalismo. O espírito da reforma do contencioso administrativo consiste precisamente em privilegiar a obtenção de uma decisão de mérito sobre as decisões de pura forma. Nesse sentido, o juiz aparece com um papel mais activo, não só tomando iniciativas que se revelem necessárias ao apuramento da situação controvertida, mas também impedindo que por razões puramente formais prejudiquem a aplicação do direito substantivo ao caso concreto.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida, ordenando a baixa do processo para ser dada ao requerente a possibilidade de indicar os contra-interessados.

Sem custas, neste tribunal e na primeira instância.

Porto, 2004/09/09

Lino José B. R. Ribeiro

João Beato O. Sousa

Fonseca Carvalho