0280/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma da al. f) do art. 12,° não é afastada pela norma do art. 16º do PDM de Valença, impondo-se assim a todas as construções da área em causa (construção extensiva) incluindo os anexos, um afastamento do limite da parcela, existam ou não fenestrações, de 3 ou 6 m.

II- É nulo o acto de licenciamento de um anexo, cujo projecto desrespeita o afastamento ao limite da parcela previsto na norma referida em I.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… e mulher (contra-interessados) inconformados com a sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou procedente o recurso contencioso intentado por B… do acto de licenciamento de obras de construção tituladas pelo alvará de construção n.º 174/2001, de 8/10/2001 e do acto de licenciamento das alterações às referidas obras de construção de 26-6-2002, ambos praticados pelo Ex.mo Senhor PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALENÇA, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, formulando as seguintes conclusões:

1- o art. 12º do PDM de Valença foi determinado para áreas de utilização humana intensa, seja habitacional seja para comércio, maciças e fechadas, e com necessidade de protecção de terceiros vizinhos;

2- não se compreende nesse âmbito a construção de um simples alpendre, aberto para todos os lados e que garante as necessidades de protecção de salubridade do prédio vizinho;

3- o art. 12º, al. f) do PDM de Valença não é aplicável à construção de anexos, uma vez que existem normas próprias que regulam a sua construção, nomeadamente o artigo 16º do PDM de Valença;

4- resulta deste último preceito que a construção de anexos só é permitida em parcelas habitacionais, estando limitado o seu uso a arrecadação ou garagem, e a sua parte de implantação não pode ultrapassar os 10% da área total da parcela e cércea do rés do chão.

5- perante os anexos licenciados podemos concluir que os mesmos respeitam estas imposições legais, destinando-se ao aparcamento de automóveis e arrumos, não ultrapassam 10% da área total e têm uma cércea de rés-do-chão;

6- tal norma não impõe que os mesmos não possam ser construídos encostados ao limite do lote respectivo;

7- o legislador no art. 16º limitou-se a regular as matérias que careciam de um regime diferente do que estava consagrado no art. 12º do PDM de Valença;

8- e o entendimento referido é corroborado com a letra do art. 104º do RMUE.

9- este art. 104º do RMUE vem disciplinar esta questão dos anexos: “1 – os anexos são edifícios referenciados a um edifício principal, com uma função complementar da construção principal, destinados designadamente, a garagens, arrumos (…) e devem obedecer aos seguintes critérios: a) não ter mais de um piso, nem um pé direito superior a 2,30 m; b) não provocarem a insalubridade do local, e da envolvente. 2 – Quando os anexos encostarem aos limites das parcelas, a respectiva parede de meação não poderá exceder um desenvolvimento em planta superior a 15 m, nem uma altura do ponto mais elevado da cobertura de 3,5 m”;

10- ora, o n.º 2 deste artigo prevê justamente a possibilidade de os anexos poderem encostar-se aos limites das parcelas de terreno;

11- não havendo assim, em relação aos anexos, por interpretação conjunta dos artigos 12º e 16º do PDM de Valença e do art. 104º do RMUE, exigência de afastamento mínimo;

12- outro entendimento, nomeadamente para o caso em apreço, aquele que foi o do acórdão em recurso, levaria a que tivéssemos garagens ou anexos, separados das casas e construídos em terrenos como verdadeiras ilhas nesses mesmos terrenos, rodeados de 3 metros de terra;

13- acresce que outros normativos legais, e para as referidas construções, considera-as de escassa relevância urbanística e de diminuto impacto no ordenamento, pelo que estão isentas de licença ou autorização, de acordo com o art. 6º do RJUE e art. 6º, nº 2, al. c), 1 do RMUE.

Não houve contra - alegações.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido do recurso não merecer provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) B… é dono e legítimo possuidor de uma casa de habitação sita na Rua …, freguesia de Cristelo do Covo – fls. 12 dos autos;

b) a casa de habitação do recorrente é contígua à parcela de terreno do recorrido particular, onde este edificou uma moradia unifamiliar e anexos, objecto de processo de licenciamento de obras da Câmara Municipal de Valença com o n.º 62/91 – fls. 13 a 16 dos autos;

c) por requerimento de 4-5-2001, o recorrido particular (ora recorrente) apresentou nos serviços da entidade recorrida, um pedido de licenciamento para construção de uma moradia e anexos, apresentando para o efeito o projecto de arquitectura e demais documentação, nomeadamente plantas – fls. 1 a 24 do processo administrativo apenso;

d) o pedido foi deferido por despacho de 15-5-2001, sendo atribuído ao processo o n.º 62/01 – fls. 25 e 26 do processo administrativo apenso;

e) os anexos em apreço nestes autos foram construídos na extrema do terreno do recorrido particular, encostados ao muro do recorrente – fls. 14 a 16 dos autos;

f) após a apresentação dos projectos de especialidades, o recorrido particular requereu, em 30-8-2001, o alvará de licença de construção, pedido que foi deferido por despacho de 13-9-2001, emitindo-se em 8-10-2001, o alvará n.º 174/2001 – fls. 160 a 164 do processo administrativo apenso;

g) na sequência de exposições do recorrente contencioso, o recorrido particular apresentou, em 6-6-2002, um pedido de alteração relativo à construção da moradia, donde se destaca o seguinte: “Alteração da fachada poente do anexo contíguo à habitação (alpendre para abrigo automóvel), conforme peça desenhada em anexo, que essencialmente se propõe a abertura para o vizinho do alpendre, criando assim um muro de vedação em bloco de cimento com tijolo cerâmico (em toda a confrontação) com 1,50 metros de altura (em relação ao terreno do requerente) encimado por uma rede ou grade metálica, com uma altura de 1,0 metros. Desistindo, assim, do fecho total do alpendre virado ao vizinho (conforme projecto aprovado), optando assim por uma solução estética mais favorável à edificação, assim, como uma melhor ventilação e eliminação para o prédio vizinho”, pedido este que foi deferido por despacho do Presidente da Câmara de 26-56-2002 – fls. 165 a 172 do processo administrativo apenso;

h) inconformado com este despacho o recorrido interpôs recurso hierárquico para o Plenário da CMV, pedido que veio a ser indeferido em 29-8-2002, por despacho do Presidente da Câmara – fls. 182 1 194 do processo administrativo apenso.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida declarou nulos os actos impugnados por entender que os mesmos violavam o art. 12, al. f) do PDM de Valença.

“(…) Ou seja – concluiu a sentença – no caso “sub judice” os limites do art. 12º, alínea f) do PDM de Valença, o quede acordo com a documentação do PA não se verifica.

Aqui chegados, concluímos que os actos impugnados nestes autos são nulos por violação do art. 12º, alínea f) do PDM de Valença (…)”.

O contra - interessado, ora recorrente, insurge-se contra a sentença recorrida por entender que o art. 12º, alínea f) do PDM de Valença não é aplicável aos “anexos” (incluindo o alpendre) e que, dada a “escassa relevância urbanística” das construções em causa as mesmas estavam “isentas de licença ou autorização, de acordo com o art. 6º do RJUE e art. 6º, n.º 2, al. c) i. do RMUE”.

Vejamos se tem razão.

Os artigos em referência têm a seguinte redacção:

“Artigo 12º

Construção extensiva

Nesta área é obrigatório o cumprimento dos seguintes parâmetros urbanísticos:

a) A tipologia dominante é a habitacional familiar, sendo permitidos edifícios monofuncionais ou mistos;

b)

1) Em edifícios habitacionais mistos não é permitida uma percentagem superior a 30% da área bruta de construção para comércio, serviço e armazenagem;

2) A função industrial destina-se exclusivamente a edifícios monofuncionais;

c) As funções comércio, serviços e armazenagem nos edifícios mistos localizar-se-ão sempre em rés-do-chão;

d) O índice de ocupação do solo será sempre inferior a 40% da área total da parcela,

e) A cércea não será superior a rés-do-chão+1, tomada a partir da via pública no seu ponto mais desfavorável;

f) O afastamento ao limite da parcela, existam ou não fenestrações, não será inferior a 3 m ou a 6 m da edificação vizinha, excepto para edifícios geminados, quer lateralmente, quer na retaguarda.”

(…)

“Artigo 16º

Anexos

1- A construção de anexos só é permitida em parcelas habitacionais.

2- A área de implantação destes anexos não ultrapassará os 10% da área total da parcela e a cércea de rés-do-chão.

3- Os usos estão limitados a arrecadação ou garagem.”

No acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-3-2004, proferido no recurso 0628/02, citado e parcialmente transcrito na sentença recorrida, foi abordada a articulação dos referidos artigos 12º e 16º do PDM de Valença, em termos com os quais concordamos inteiramente.

Aí se disse o seguinte:

“Ora, o artigo 12º, numa formulação abrangente, fixa os parâmetros urbanísticos de cumprimento obrigatório na área de construção extensiva, neles se incluindo os relativos à tipologia dominante (al. a), à função (al. b), ao índice de ocupação (al. d), à cércea e ao afastamento do limite da parcela (al. d).

Por seu turno, o artigo 16º, reportado aos anexos, confina-os às parcelas habitacionais (nº 1), proíbe que a área de implantação ultrapasse os 10% da área total da parcela e que a cércea exceda o rés-do-chão (nº 2) e limita o respectivo uso a arrecadação ou garagem (nº 3).

Isto é, o normativo em causa, quis definir, para os anexos, uma regulamentação específica. E é bom de ver que esta opção colhe fundamento na circunstância de o legislador ter considerado que, nesta matéria, a disciplina fixada para a generalidade das construções não era adequada a acautelar devidamente o modelo urbanístico escolhido.

Dito isto, a comparação entre os dois preceitos revela, desde logo, que a regulamentação consagrada no art. 16º, é toda ela, mais restritiva do que a do art. 12º. Veja-se o uso, a cércea e a área de implantação. Portanto, fica dado sinal que, para satisfação da sua finalidade, o legislador, teve necessidade de fixar, para os anexos, um regime de condicionamento mais apertado.

É certo que, em relação ao afastamento do limite da parcela nada disse no art. 16º. E desse silêncio, o juiz “a quo” inferiu que, em relação aos anexos não há exigência de afastamento mínimo. Porém, não é esta a melhor interpretação. O legislador, no art. 16º, limitou-se a regular as matérias que careciam de um regime diferente do que estava consagrado no art. 12º. E fê-lo em moldes tais, que revelam que se moveu, expressamente, no sentido da restrição. Sendo este o seu fio condutor, não há subsídio interpretativo no sentido que, em relação ao afastamento, o silêncio signifique, ao contrário, uma maior abertura, com supressão da respectiva exigência. Quer dizer, apenas, que o legislador não quis regular esta matéria com desvio da norma geral da al. f) do art. 12º, porque sendo idênticos, em ambas as espécies de edificações, os valores e interesses a proteger com o afastamento ao limite da parcela, não havia razão para disciplinar de outro modo.

As normas relacionam-se, portanto, numa relação de concurso, sem total exclusão, sendo que as consequências jurídicas quanto à inexistência de afastamento no caso concreto se hão-de fundar no disposto no art. 12º, al., f) do RPDM de Valença.”

Julgamos ser esta a adequada correlação dos preceitos (art. 14º e 16º do PDM de Valença), sendo certo que o ora recorrente, quanto a esta questão, não aduz argumentação nova que justifique uma mudança de entendimento.

Como vamos ver não são concludentes os argumentos formulados a partir da invocação do art. 104º do Regulamento Municipal para as Urbanizações e Edificações do Município de Valença – (Edital n.º 1de 8 de Janeiro de 2004 - que prevê situações onde os anexos encostem aos limites das parcelas) e art. 6º do Dec. Lei 177/2001, de Junho e art. 6º, 2, c)1. do RMUE de Valença (que isentaria, na tese do ora recorrente, os anexos em causa de licença ou autorização municipal).

O art. 104º do Regulamento Municipal para as Urbanizações e Edificações do Município de Valença deve ser interpretado de acordo com o PDM, sob pena de nulidade. Com efeito, nos termos do art. 103º, do Dec. Lei 380/99, de 22 de Setembro: “São nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável”. Se a leitura do art. 104º do referido Regulamento, na interpretação agora invocada pelo recorrente, permitisse a violação do art. 12º do PDM de Valença, implicaria a sua nulidade. Daí que tal artigo deva ser interpretado como regulando apenas as situações em que, de acordo com o PDM, os anexos podem ser construídos encostados à parcela contígua – como acontece, por exemplo, nas unidades hoteleiras (art. 9º, n.º 1, al f) do PDM em causa). Com tal leitura o artigo é válido, mas não pode ser invocado para permitir uma interpretação que contrarie o art. 12º do PDM, no que respeita à distância mínima da parcela contígua, a observar pela construção em causa.

Quanto à alegada isenção de licença ou autorização municipal, também é evidente que o recorrente também não tem razão.

Nos termos do art.6º, n.º 8, o Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação), a isenção de licença ou autorização “(…) não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais aplicáveis designadamente as constantes de plano director municipal e plano especial de ordenamento do território e as normas técnicas de construção”. Deste modo, ainda que porventura as referidas construções estivessem isentas de autorização e licença, o certo é que continuavam a ter de respeitar o PDM. E, por isso, qualquer acto que deferisse o licenciamento das referidas construções era nulo, por força do art. 68.º do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro.

No caso dos autos está provado que “os anexos em apreço foram construídos na extrema do terreno do recorrido particular, encostados ao muro do recorrente” – alínea e) da matéria de facto. É irrelevante, para este efeito, que o “alpendre” não seja tecnicamente um anexo, pois a regra do PDM em apreço impede qualquer construção – seja qual for a sua natureza – encostada à parcela contígua.

Assim, é no presente caso evidente a violação do art. 12º do PDM de Valença.

Impõe-se, deste modo, negar provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 18 de Junho de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.