0535/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A reforma de sentença, nos termos do disposto no art. 616º, nº 2, alínea a), do CPC, pressupõe que nele se haja incorrido em lapso manifesto, revelado no modo como a apreciação jurídica foi realizada.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. Por Acórdão de fls. 588 e segs. foi decidido conceder a revista, revogando o acórdão recorrido e julgando improcedente a acção proposta por A…….., Lda., mantendo-se a decisão do TAF que tinha julgado improcedente o alegado vício de falta de atribuições do Vereador do Pelouro do Planeamento e Urbanismo do Município de Santa Maria da Feira, que lhe indeferiu o pedido de licenciamento de um posto de combustíveis, por despacho de 12/01/2006.

2. Não se conformando, A…….., Lda., veio requerer a reforma do Acórdão, nos termos dos artigos 616º, nº. 2, alínea a), do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, com os seguintes fundamentos:

“(…)” A questão central, nesta matéria que nos ocupa, é saber se um acto administrativo pode ou não estar viciado por vício de falta de atribuições quando, apesar de uma pessoa colectiva pública — a autarquia em matéria de licenciamento urbanístico e de combustíveis — ter atribuições para praticar esses mesmos actos, age por razões — ou com fundamentos — que são estranhos aos poderes que lhe foram legislativamente concedidos e, no caso, quando agravadamente o faz, contrariando mesmo o sentido da aferição dos interesses em causa (aumento incomportável de tráfego em estrada nacional) expressa, apesar de tal ter sido feito noutros procedimento, pela pessoa colectiva que tem essa atribuição (as B……..).

O Venerando Supremo Tribunal, nesta sede de revista, afirma que é notório que, no caso vertente, não se está perante um vício de tal radical jaez, porque “(...) tal competência é sua independentemente dos fundamentos que invoque, uma errónea fundamentação apenas poderá conduzir à anulação do acto por vício de forma. E a nada mais do que isso.”

Com a devida vénia, esta formulação tem de ser bem entendida (ou seja, com referência ao caso), pois, como é sabido, o erro nos fundamentos de um acto (erro de facto ou de direito) gera vício de violação de lei, consistindo este na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis (…).

Sempre com a devida vénia, não é liminarmente possível aceitar a posição assumida pelo Venerando Supremo Tribunal, na medida em que, entre o mais que se dirá, a mesma olvida que a determinação dos efeitos de uma determinada invalidade deve ser pautada sobretudo por critérios materiais e não por outros (como nos parece ser a melhor dogmática até comparada sendo que essa interpretação não é aliás impedida pelo estatuído no art. 133.º do CPA, citando-se a este respeito Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, quando, a propósito dos elementos essenciais, se referem a todos aqueles casos “(…) que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos além daqueles a que se refere já no n.º 2 (...)” do art. 133 do CPA (…)

Com efeito, parece-nos a nós, com evidência, erróneo que se devam atribuir efeitos jurídicos (vícios que assim gerariam mera anulabilidade) a um acto de licenciamento por ponderação de interesses cuja tutela exclusiva o legislador atribuiu à administração central ou a outra pessoa colectiva. Caso do licenciamento ou não de uma edificação por razões relativas ao domínio público hídrico, caso do licenciamento de obra por razões de necessidade de proteger um imóvel de interesse nacional, etc. (sendo que os exemplos podem comportar situações verdadeiramente aberrantes e absurdas, no seu limite).

Ainda e sempre com o devido respeito e consideração, o que nos parece ser fundamental aqui é a invasão da esfera de atribuições da administração central (uma das definições do vício considerado procedente pelo Tribunal Central Administrativo,(…)

Finalmente, é também na forma como lemos o preceito, manifesto (materialmente cremos estar a discutir o mesmo que acabámos de discutir) que a competência municipal para o licenciamento, nos termos do RJUE, não é “global”, como afirma o Colendo Tribunal a final da sua decisão, abrangendo, no caso da al. b) do n.º 2 do art. 24º do RJUE, todas as infraestruturas seja qual for a entidade que superintenda sobre elas…, (cremos bem que a primeira disjuntiva do preceito impõe, no mínimo, o indeferimento por sobrecarga incomportável, mas apenas e só quando a entidade materialmente competente o tenha dito expressamente no procedimento, jamais podendo a autarquia exprimir validamente o seu entendimento a esse respeito prescindindo da intervenção da terceira pessoa colectiva absolutamente competente para o efeito ou impor um qualquer entendimento seu que tenha a esse propósito relativamente àquele que já foi exprimido pela autoridade materialmente competente).

Esta interpretação levaria assim a que se pudesse admitir que o ato camarário pudesse sobrepor-se aos atos de conteúdo decisório (autorizações — cfr. arts. 20º, n.º 3, als. b) e c) e 24.º, nº. 1, al. c) do RJUE) de entidades externas ao município que também conformam (alguns) procedimentos de licenciamento (não podendo confundir-se competência de gestão do procedimento, que cabe geralmente, e naturalmente in totum à Câmara Municipal, com as diversas competências decisórias que podem concatenar-se num procedimento de licenciamento complexo...). Não sendo pois, quanto a nós, possível que um município possa indeferir uma pretensão urbanística por entender (eventualmente em oposição ao ‘que a autoridade competente já decidiu) que a rede eléctrica não é suficiente para suportar uma qualquer urbanização de que se cuide.(…)”.

3. Notificado do pedido de reforma do acórdão, o Município de Santa Maria da Feira veio expor e requerer o seguinte:

“A recorrida não se conforma que a pretensão de licenciamento para a instalação do posto de combustíveis formulado perante a entidade licenciadora das edificações (Câmara Municipal de Santa Maria da Feira) tivesse sido indeferida.

Assim, o que pretende é que o Venerando Supremo Tribunal Administrativo sufrague da opinião que o acto de indeferimento, escrutinado nos autos, é nulo, por força do estatuído na alínea b) do n.º 2 do artigo 133º do CPA — acto estranho às atribuições do seu autor.

E desta feita, vem requerer a reforma do Acórdão proferido nos autos, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 616º do CPC, aplicável ex vi, pelo n.º 1 do artigo 140º do CPTA.

Sucede que, do Acórdão não resulta manifesto lapso do juiz, imputável a erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos.

É inequívoco que o recorrente, Município de Santa Maria da Feira, tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento, comunicação prévia ou autorização de operações urbanísticas, incluindo-se nesta competência os licenciamentos de postos de combustíveis.

A análise da pretensão apresentada faz-se, entre outras, nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

Cumpria à recorrente analisar o pedido nos termos do citado diploma, aferindo se o mesmo violava, de entre outros, plano municipal do ordenamento do território, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis, tudo conforme o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 24º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação em vigor.

E foi precisamente dentro deste âmbito de competências que a recorrente se pronunciou.

Conclui-se assim, não existir qualquer vício a que possa ser associado a nulidade peticionada.

No demais, este foi o entendimento do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, de que o acto de indeferimento não se encontra ferido de qualquer nulidade.

Por conseguinte, não se impõe qualquer reforma do Acórdão(…)”.

4. Com dispensa de vistos, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

1. A Requerente pede a reforma do Acórdão, ao abrigo do artº 616.º, nº 2, alínea a), do CPC, na parte em que este decidiu que “De acordo com o disposto no art. 5º, nº. 2 do DL nº. 267/2002, de 26/11, que estabelece os procedimentos e define as competências para a instalação de postos de combustíveis e, bem assim, nos termos dos arts. 4º, nº 2, al, c) e 5º, nº 1 do RJUE, a competência para licenciar a construção das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis é da Câmara Municipal; “E tal competência é sua independentemente dos fundamentos que invoque. E uma errónea fundamentação apenas poderá conduzir à anulação do acto por vício deforma. E a nada mais do que isso.”

Entende que esta parte do acórdão enferma de “erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos”.

Conforme o disposto no art. artº 613º, n.º 1, do CPC, proferida a sentença, fica imediatamente esgotado o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa.

Acolhe-se nesse preceito a ideia de estabilidade das decisões judiciais que, só em casos excepcionais e por razões de economia processual pode ser afastada (designadamente arts. 614º e 616º do CPC).

Dispõe o artº 616º, n.º 2, do CPC, que:

«2- Não cabendo recurso da decisão, é ainda lícito a qualquer das partes requerer a reforma da sentença quando, por manifesto lapso do juiz:

a) Tenha ocorrido erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação dos factos;

b) (…).

(…)».

Estes dispositivos não podem ser interpretados no sentido de permitir ao juiz corrigir todo e qualquer erro de julgamento, na medida em que entramos no domínio do mérito da decisão. Impõe-se, por isso, uma interpretação cautelosa, sob pena de subversão completa de um dos princípios estruturantes do sistema, o do citado art.º 613º, n.º 1.

E o que desde logo se conclui é que, sob a aparência de uma maior permissividade, o que se pretende é tão só e ainda a rectificação de erros palmares, patentes, que, pelo seu carácter manifesto, se teriam evidenciado ao autor da decisão, não fora a interposição de factores acidentais ou uma menor ponderação tê-lo conduzido ao desacerto.

É o que resulta claramente da al. a) do nº 2 ao aludir a lapso manifesto na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos, como querendo significar que o uso da faculdade aí concedida não abrange todo e qualquer erro de julgamento no tocante a essas matérias, antes se restringe aos erros de que, numa visão desprendida e objectiva, o próprio julgador possa aperceber-se quando confrontado com a reclamação (cfr., no mesmo sentido, por exemplo, ac. do Pleno de 05/06/08, processo n.º 862/06, ac. de 29/10/08, processo 716/08 e ac. do STA de 24/4/2013, processo nº 239/13).

2. Aplicando a jurisprudência mencionada ao caso dos autos, temos que o Acórdão recorrido, do TCA Norte, de 25/5/2012, concedeu provimento ao recurso interposto da decisão do TAF de Viseu, de 31/1/2011, e julgou procedente a acção proposta por A……., Lda., declarando nulo, por falta de atribuições, o despacho proferido em 12.1.2006 pelo Vereador do Pelouro do Planeamento e Urbanismo que lhe indeferiu o pedido de licenciamento de um posto de combustíveis.

Na primeira instância entendeu-se que cumpria à entidade demandada, enquanto entidade licenciadora, analisar o pedido de licenciamento de construção do posto de combustíveis à luz do disposto no RJUE, e que foi justamente nesse campo, e a essa luz, que ela aferiu as condições do licenciamento da construção, designadamente, se a pretensão implicava ou não sobrecargas incomportáveis para as infra-estruturas viárias, independentemente da sua classificação, concluindo-se pela improcedência do vício de falta de atribuições.

O Acórdão recorrido entendeu de modo diverso, concluindo que a Câmara Municipal de Sta Maria da Feira “utilizou argumentos relativos ao tráfego e, dentro destes, à ponderação do impacto da entrada e saída do posto da EN …….”, concluindo que estes argumentos não estão definidos no âmbito das suas atribuições, cabendo à B……….

Em face do exposto, o que se questiona nos autos é se um pedido de licenciamento para instalação de um posto de combustível formulado perante a entidade licenciadora das edificações (Câmara Municipal) pode ser indeferido por padecer de vício de incompetência por falta de atribuições da entidade demandada, gerador da nulidade do acto.

No acórdão objecto do pedido de reforma conclui-se, entre o mais, que “é inequívoco que a Entidade demandada tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis, aliás, a própria Autora deu entrada nos serviços camarários ao pedido de licenciamento – a pretensão da A. consubstancia um pedido de licenciamento relativamente a edificações”.

De acordo com o disposto no art. 5º, n.º 2, do DL 267/2002, de 26.11, que estabelece os procedimentos e define as competências para a instalação de postos de combustíveis, “A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma”. A competência para conceder o licenciamento das obras de edificação é da Câmara Municipal nos termos dos art.s 4º, nº 2, alínea c) e 5º, n.º 1 do DL nº 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada. Provavelmente constitui a mais importante competência das suas atribuições. E tal competência é sua independentemente dos fundamentos que invoque. E uma errónea fundamentação apenas poderá conduzir à anulação do acto por vício de forma. E a mais nada do que isso.

Assume, portanto, a natureza de um erro notório a afirmação contida no acórdão recorrido, que serviu de fundamento ao provimento do recurso, segundo a qual “o acto impugnado proferido pela entidade recorrida (de indeferimento do pedido de licenciamento) padece de violação de lei, por falta de atribuições, que o artº 132º, nº 2, al. b) do CPA comina com a nulidade”.

Questão diferente é a de saber se, cabendo nas suas atribuições, o indeferimento do pedido de licenciamento foi legal. Importa sublinhar que, nos termos do art. 150º, n.º 3, do CPTA, o tribunal de revista apenas conhece de direito salvo as situações excepcionais fixadas no seu n.º 4 que no caso não ocorrem.

Ora, se virmos os fundamentos que lhe presidiram resulta que o indeferimento se filiou na informação dos serviços técnicos n.º 71/2006/INT, de 3.1.2006 (ponto 5 dos factos provados), se deveu à consideração da reduzida área da parcela de terreno para instalação do referido posto, dada a sua configuração geométrica e a exigência de garantia de zonas de servidão non aedificandi “decorrentes da aplicação do Normativo Viário do PDM, DL nº 13/71 e Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais” e da sobrecarga incomportável das infra-estruturas viárias no local onde se pretendia erigir o posto de abastecimento de combustíveis, por previsível agravamento dos conflitos do fluxo de trânsito devido à existência de uma curva apertada da EN N….., com um volume de tráfego intenso, e de um entroncamento com um armamento municipal, também de intenso tráfego. Invocando como suporte jurídico, para além daqueles diplomas, o “artigo 24º do Dec. Lei nº 555, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4 Junho” (ponto 5 dos factos provados).

Referindo a alínea b) do n.º 2 desse preceito do RJUE que o indeferimento apenas pode ter lugar quando “A operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previsto designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento”, fica claro que a sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ali referida, abrange todas as infra-estruturas seja qual for a entidade que superintenda sobre elas, uma vez que a lei não faz qualquer distinção (apreciação global que, aliás, era imposta pelo seu art. 20º). Como, de resto, decidiu o TAF. Juízo que aqui não é sindicável”.

Do acabado de expor resulta inequívoco que, tal como refere a Recorrida, o que se verifica fundamentalmente nos autos é que a Recorrente discorda do sentido decisório Acórdão do STA, mas da leitura atenta do mesmo não resulta qualquer lapso manifesto do juiz imputável a erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos.

Assim sendo, não há, por conseguinte, elementos para afirmar o erro manifesto propiciador de reforma.

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam em indeferir o pedido de reforma.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 3 de Abril de 2014. - Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) - António Bento São Pedro - Vítor Manuel Gonçalves Gomes.