Quem foi o relator do acórdão 0322/11.5BELRS?

O relator foi José Manuel de Carvalho Neves Leitão, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0322/11.5BELRS?

O acórdão foi proferido em 27 de novembro de 2019.

0322/11.5BELRS

Sumário

A EP-Estradas de Portugal, SA tem competência para cobrar a taxa por renovação da licença para estabelecimento de posto de abastecimento de combustíveis em estrada nacional (art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, na redação conferida pelo DL nº 25/2004, 24 janeiro; art.13º nº1 al.c) DL nº 374/2007, 7 novembro).

Texto

1.RELATÓRIO 1.1. IP-Infraestruturas de Portugal, SA (sucessora jurídica de EP-Estradas de Portugal, SA) interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra liquidação de taxa por licença para ampliação de posto de abastecimento de combustível no montante de € 10 898,40 1.2. A recorrente apresentou alegações que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões: 1 - Ora, nos termos do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 91/2015, de 29 de Maio, A IP, SA sucedeu à REFER, E.P.E. e à EP — Estradas de Portugal, SA, conservando a universalidade dos bens, dos direitos e das obrigações legais e contratuais, que integram a sua esfera jurídica no momento da sua fusão. 2 - As infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da IP, S. A. (cfr. o n.° 2 do artigo 11º do DL 91/2015, de 29 de Maio). 3 - Compete à IP, S.A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais sob a sua administração, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e pela segurança da circulação rodoviária (cfr. o n.° 1 do artigo 12° do DL 91/2015, de 29 de Maio). 4 - Compete à IP, S.A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais sob a sua administração, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e pela segurança da circulação rodoviária (cfr. o n.° 1 do artigo 12° do DL 91/2015, de 29 de Maio). 5 - Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE — Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à IP, S.A.. 6 - Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração das áreas de serviço devem hoje ser praticados pela impugnada. 7 - Tal entendimento também se obtém pela análise do objecto da EP, onde se íntegra a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimento (cfr: n.° 1, do artigo 4º do DL 374/2007). 8 - No caso sub judice, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustível (FAC) nas estradas sob administração da IP está a esta cometido por lei, 9 - Pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito. 10 - E no que se refere ao estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento, rege a alínea c) do n.° 1 do artigo 10° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP 37-Xll/92, de 22 de Dezembro, que atribuem à JAE, hoje IP, a competência para o respectivo licenciamento. 11 - Neste quadro legal presentemente em vigor, a IP tem competência para licenciar o estabelecimento ou ampliação dos PAC’s nas estradas sob sua jurisdição. 12 - E, em consequência, a lei permite-lhe e constitui-a no dever de cobrar as respectivas taxas, sendo sua a correspondente receita (cfr. as alíneas d) e e) da Base 3 do contrato de concessão). 13 - Por sua vez, aquelas taxas constituem receitas da IP, tal como já foi referido. 14 - O conceito legal subjacente à taxação é o da salvaguarda do Estatuto da Estrada e o da sua segurança, tanto mais em causa quanto maior for o número de mecanismos manuseados, ou exponencialmente manuseados e a sua influência no tráfego rodoviário no PAC, nos acessos de, e para a, estrada. 15-A matéria de facto subjacente à taxação pela administração rodoviária é a influência do manuseamento de combustíveis e os fluxos automóveis, motorizados, face à estrada, matéria pacífica nos nossos Tribunais Administrativos, Fiscais e Constitucional. 16- A IP tem competência para liquidar as taxas sobre os factos de ampliação de postos de combustível instalados na sua área de jurisdição. (nesse sentido, entre outros, o acórdão do STA de 25/03/2015, processo nº 0202/14.) 17 - Estamos perante o licenciamento da utilização da infra-estrutura rodoviária, licenciamento esse cuja finalidade é garantir a efectiva existência de condições de segurança e comodidade adequadas à circulação rodoviária e aos seus utentes. 18- Verificando-se que, no licenciamento dos PAC, entre outros aspectos por lei determinados, assume especial importância a organização espacial do posto, e, designadamente, a forma como se encontra organizada a circulação de pessoas e veículos no seu interior, que tem influência na segurança e comodidade a que os utentes têm direito por força da lei. 19- Sendo esta uma vertente com implicações nas condições de circulação, a ponderar aquando da decisão do licenciamento para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis. 20 - A Jurisprudência nesta matéria é unânime e pacifica, pois considera que: “o licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. (cfr: entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo n.º 0250/04, in www.dgsi.pt ). 21 - Como foi considerado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto “a perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis aumenta quanto maior for o n.° de mangueiras através das quais seja fornecido o combustível, mesmo se considerarmos as limitações à sua utilização simultânea.” (cfr. a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Unidade Orgânica 4, em 9 de Novembro de 2010, que pôs termo ao processo que correu seus termos com o n.° 1189/06.0) 22 - O factor económico da tributação emerge da verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes, que não pode deixar de ter em conta o número de saídas de combustível existentes num posto, pelo que a taxa deve ser aplicada por cada mangueira abastecedora. 23 - Por outro lado importa não confundir a intervenção da IP com a de outras entidades, designadamente, as dependentes do Ministério da Economia, por terem tais intervenções âmbitos completamente diferentes. 24 - A intervenção do referido Ministério faz-se nos termos e para os efeitos da Lei n.° 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, hoje já revogada, e do Decreto-Lei n.° 267/2002, de 26 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Lei n.°s 389/2007, de 30 de Novembro e 31/2008, de 25 de Fevereiro (cfr. o Doc. 6 junto com a p.i.). 25 - Diplomas que a IP não invoca na fundamentação do acto agora impugnado. 26 - Veja-se que, o artigo 4° do Decreto-Lei n.º 246/92, de 30 de Outubro revogou algumas disposições do Decreto n.º 36 270, de 9 de Maio de 1947. E, este Decreto 36 270 aprovou o Regulamento de Segurança das Instalações para Armazenagem e Tratamento Industrial de Petróleos Brutos, Seus Derivados e Resíduos, sendo reconhecida a necessidade da sua actualização e sistematização. 27 - Portanto, este diploma acabado de referir tinha um âmbito completamente diferente do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, 28 - Acresce que, o artigo 2° do Decreto-Lei n.º 246/92, de 30 de Outubro, ressalva a competência atribuída por lei a outras entidades. 29 - O preâmbulo deste diploma explicita que a intervenção dos serviços do Ministério da Economia tem em vista o desenvolvimento das políticas de prevenção conducentes à melhoria das condições de bem-estar e segurança dos cidadãos, bem como a preservação da qualidade do ambiente. 30 - Logo, um âmbito muito diferente da protecção à estrada, a que se aplica o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. 31 - Deste modo, a intervenção dos serviços do Ministério da Economia ao abrigo do Decreto-Lei n.° 267/2002, antes e depois das alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, tem em vista a protecção de interesses diferentes daqueles que são prosseguidos pela actividade da EP e que a esta compete defender. E, de modo algum, colide com as atribuições da IP relativas à defesa da estrada. 32 - Esta situação não foi alterada com a publicação do Decreto-Lei n.° 302/2001, de 23 de Novembro, Que não revogou o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. 33 - Portanto, mais uma vez, importa não confundir, como faz a impugnante, a intervenção da IP com a de outras entidades, designadamente as dependentes do Ministério da Economia, 34 - Sendo certo que os diplomas invocados pela impugnante, oriundos do Ministério da Economia, não prejudicam a aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. Os diplomas oriundos do Ministério da Economia nem formal, nem materialmente prejudicam a aplicação do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, diploma especial de protecção à estrada. 35 - Demonstrada que está a aplicação da legislação expressamente invocada pela IP, é devida a taxa na quantia exigida pela ora impugnada, por a IP ser a entidade competente. 36 - Por fim, importa mencionar que o Tribunal Constitucional, sem excepção, nos recursos, considerou a actuação da IP por legal e respeitadora dos princípios constitucionais, proferindo entre outros, por exemplo, os seguintes: Acórdãos: - Acórdão n.º 119/2015 da 3.ª Secção no Recurso n.° 606/14, proferido a 12 de Fevereiro de 2015; - Acórdão n.° 90/2015 da 3.ª Secção/S no Recurso n.° 607/14, datado de 28 de Janeiro de 2015; - Acórdão n.° 121/2015, da 3ª Secção no Recurso n.° 753/14 de 12 de Fevereiro de 2015; - Acórdão n.º 233/2016 da 1.ª Secção no Recurso n.º 15/16, de 3 de Maio de 2016; - Acórdão n.° 288/2016, da 2.ª Secção, no Recurso n.° 178/2016, de 10 de Março de 2016; - Diversas Decisões Sumárias como, por exemplo, a n.º 128/2015 de 13 de Fevereiro de 2015, da 2.ª Secção no Recurso n.° 102/15. 37 - Não há lugar ao pagamento de juros indemnizatórios, pelo facto de a IR ser a entidade competente para o licenciamento em crise, tal como supra exposto. NESTES TERMOS, E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença e substituída por outra decisão que declare a recorrente com competência para a prática do acto, por o mesmo ter sido praticado nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, a quem a lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido. 1.3. A recorrida A………….., SA apresentou contra-alegações que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões: a) Bem andou a douta sentença recorrida ao considerar que " (...) com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 267/2002, de 26 de novembro, operou-se a revogação das normas do referido Decreto-Lei n.º 13/71, que regulavam o licenciamento dos postos de abastecimento, no artigo 10°, n.º 1, alínea c), passando a competir às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais e às Direcções Regionais de Economia o licenciamento dos postos que se situassem nas redes viárias nacionais e regionais". b) Também neste sentido se tem vindo a pronunciar o STA, designadamente por acórdãos de 10/03/2016 - proc. 0978/15; 31/03/2016 - proc. 1140/15 e 12/05/2016 - proc. 1669/15, aí se deixando dito o seguinte: "(…) o DL n.º 267/2002, de 26/11 (...) prosseguiu o caminho de desconcentração e clarificação das competências atinentes aos processos de licenciamento e de fiscalização das instalações de combustíveis. (...) Ou seja, veio definir-se neste último diploma a quem cabiam as competências do licenciamento dos PACS tendo estatuído, com clareza e assertividade, que a mesma cabia à Câmara Municipal se o posto se localizasse numa estrada municipal e cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia se o mesmo se situasse numa estrada nacional ou regional. c) Com efeito, pese embora o quadro legislativo em que a recorrente arrima a sua posição se encontrava em vigor à data: o Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP n.º 37-XII/92, de 27 de Novembro (DR, 2ª Série, n.º 294, de 22/12/1992), não é menos verdade que o seu âmbito de aplicação se transmutou radicalmente. d) Concorre, a título principal, o Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, cuja última redacção resulta do Decreto-lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, e que veio concentrar no mesmo acto de licenciamento o controlo da superfície dos postos de abastecimento e áreas de serviço e o controlo dos tanques e armazéns de combustíveis, revogando expressamente (artigo 36.°) boa parte da Lei n.º 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, e do Decreto n.º 29 034 de 1 de Outubro de 1938. e) O citado Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, determina que o posto de abastecimento da ora recorrida, porque localizado na rede viária nacional, depende de licença de exploração (artigo 14.°) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público, f) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA (artigo 9.°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42). g) Essa consulta é um verdadeiro e próprio parecer, expressão que o próprio Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não ignora (artigo 18.°, n.º 2). h) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n. ° 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-Ias, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. i) Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação inter-administrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9°) e vocação universalizadora do licenciamento. j) O acto impugnado está, pois, ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a então EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso julgado improcedente, com as legais consequências. 1.4.O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (processo físico fls. 200/202) 1.5. Foram dispensados os vistos dos juízes conselheiros adjuntos, em consequência da simplicidade da questão e da sua antecedente apreciação pelo STA em jurisprudência reiterada e uniforme (art.92º nº1 CPTA/ art.2º al.c) CPPT) 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. DE FACTO A sentença recorrida julgou provados os seguintes factos: 1) Em 12-11-1951, foi registado na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Novo, sob a apresentação n.º 2, a aquisição por "B…………… S.A." do prédio registado sob o n.º 2357 da Freguesia …………, composto por posto de abastecimento de combustíveis de rés-do-chão com 3 dependências para estação de serviço e logradouro, situado em Avenida ……….. (cf. Doc. 9 junto à PI a fls. 54 e 55 dos autos); 2) Em 02-04-1998, o Secretário de Estado da Indústria e Energia, por delegação de competências, assinou o Alvará n.º AL-1016, no qual consta, além do mais, o seguinte: «Nos termos da Lei N. 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, concedo a B………………, S.A. licença, pelo prazo de 20 anos, para explorar uma instalação de armazenagem de produtos derivados do petróleo bruto, para venda […] Esta instalação está situada em: Morada: Av. ……….. - EN …………….. Localidade: Montemor-o-Novo […]» (cf. Doc. 4 e 5 junto à PI a fls. 45 e 46 dos autos); 3) Em 27-04-1999, foi registado na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Novo, sob a apresentação n.º 239, um averbamento à apresentação descrita em 1), constando o seguinte: «O sujeito activo denomina-se actualmente A……………, S.A. […]» (cf. Doc. 9 junto à PI a fls. 54 e 55 dos autos); 4) Em 03-02-2010, os serviços da EP emitiram em nome da impugnante o Alvará de Licença n.º 1067EVR100323, no qual consta, designadamente, o seguinte: «Nos termos do Estatuto das Estradas Nacionais […] se concede a […] A…………., S.A […] Licença para Alvará de exploração […] Taxas (Dec-Lei n° 13/71 Artº 15 nº 1); actualizado pelo Dec-Lei n° 25/04 de 24 de Janeiro): […] l) Estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis por cada bomba abastecedora de combustível (mangueira) 2 724,60 € […] O titular fica sujeito aos preceitos consignados na legislação atrás referida e às condições de execução a seguir indicadas neste Alvará:1. O posto de abastecimento sito na EN ……. ao Km ………., margem esquerda - Montemor-o-Novo, passou a ser composto por 8 (oito) unidades de abastecimento […]»(cf.. Doc. 10 junto à PI a fls. 56 a 58 dos autos); 5) Em 21-09-2010, os serviços da EP dirigiram à Impugnante o ofício n.º 84950 com assunto "Alterações em Posto de Abastecimento de Combustíveis EN ……. ao km ………… Lado Esquerdo - Montemor-o-Novo", no qual consta, por extrato, o seguinte: «Relativamente ao processo remetido pela Câmara Municipal de Montemor-o-Novo através do of. 1166/DAU, proc. GPL1/09, 10011 de 17.11.2009, referente à instalação de parque para armazenagem de garrafas de gás no posto de abastecimento sito na EN ………. ao Km ……….. Lado Esquerdo em Montemor-o-Novo, informa-se V. Exa que tratando-se de obras de remodelação do posto de abastecimento existente, esta Delegação Regional emite parecer favorável ao abrigo do disposto na alínea c) do nº1 do art.10º do DL nº 13/71,de 23 de Janeiro. Informa-se ainda V.Exa. que de acordo com o n° 6.4 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro, após a liquidação da taxa em causa a licença será renovada por um período de 5 anos. Assim, deverá V Exa. efectuar o pagamento de uma taxa a estes serviços no prazo de 30 dias, calculada nos termos da alínea K) do n° 1 do artº 15° do DL 13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pela alínea l) do artº 15° do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, enviando cheque visado à ordem de EP - Estradas de Portugal, SA, ou transferência bancária para o NIB […] no valor de 10 898,40 € […] referente a 8 unidades de abastecimento, (1362,30 € X 8) […]» (cf. Doc. 2 junto à PI a fls. 28 e 29 dos autos); 6) Em 08-10-2010, a Impugnante dirigiu aos serviços da EP um requerimento com assunto" Alterações em Posto de Abastecimento de Combustíveis EN ……. ao km ………. lado esquerdo - Montemor-o-Novo", no qual consta, designadamente, o seguinte: «[…] 5 - Tal como expressamente refere o ofício sob resposta, a intervenção da Estradas de Portugal, S A. resultou da consulta efectuada pela Câmara Municipal de Montemor-o-Novo para efeitos de emissão de parecer, no âmbito do processo referente à instalação de parque para armazenamento de garrafas de gás […] 6 - Ora, conforme resulta claro do disposto na citada legislação, é da competência das Câmaras Municipais o licenciamento de instalações de armazenamento de combustíveis […] 8 - Donde resulta claro que a competência da Estradas de Portugal, S.A. se reduz, no caso em apreço, à emissão de parecer, estando-lhe como tal vedado qualquer direito de cobrar taxas ao abrigo de um competência (para licenciamento) que não possui. 9 - Não se trata no caso do "estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar", como V. Exa. expressamente invoca […] 12 - A exploração do posto de combustível em apreço encontra-se devidamente licenciada, tendo sido concedida, em 1998, licença pelo prazo de 20 anos, automaticamente renovada, por períodos sucessivos de 5 anos […] 13 - Por outro lado, todas as unidades de abastecimento existentes no posto encontram-se devidamente licenciadas [...]» (cf. Doc. 3 junto à PI a fls. 31 a 34 dos autos); 7) Em 28-10-2010, os serviços da EP dirigiram à Impugnante o ofício n.º 84950 com assunto "POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS LOCALIZADO NA EN ………, KM ………….. LADO ESQUERDO - MONTEMOR-O-NOVO", no qual consta, por extrato, o seguinte: «Em resposta à vossa carta datada de 08 de Outubro de 2010, no âmbito do exercido do direito de audiência prévia que deu entrada nesta Delegação Regional em 13 de Outubro de 2010, vimos esclarecer o seguinte: • O pagamento que foi solicitado à A………., S A, através da carta datada de 21.09.2010, com a saída 69142, no valor de 10 898,40 € (dez mil oitocentos e noventa e oito euros e quarenta cêntimos), não é referente ao parecer emitido acerca da instalação do parque de armazenagem de garrafas de gás, mas sim, referente à renovação da licença do próprio PAC emitida pela EP, S.A. • O valor for calculado ao abrigo da aliena K) do n° 1 do artº 15 do DL 13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pela alínea I) do n° 1 do artº15 do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, ou seja, o cálculo para efeitos de renovação do licenciamento é efectuado tendo em consideração o número de mangueiras existentes (1362,30 €X 8) •Após o pagamento da taxa será emitido um alvará em que é mencionada a renovação pelo período 5 anos de funcionamento do PAC ao abrigo do n° 6.4 do despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro• Dado tratar-se de um PAC sito à margem de uma estrada nacional, que se encontra sob a jurisdição da EP, o mesmo foi licenciado em 1950, e que de acordo com o ponto 6.4 2 do Despacho SEOP 37-XII/92 "Sem prejuízo do título precário da concessão, esta será atribuída pelo período de 20 anos, considerando-se automaticamente renovada, por períodos sucessivos de 5 anos, se entretanto não for denunciado por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano, relativamente ao termo de cada um dos períodos da concessão" • A licença invocada no ponto 12 da vossa carta, concedida em 1998 pelo período de 20 anos é referente ao alvará emitido pelo Ministério da Economia - Delegação Regional do Alentejo, e não à licença emitida pela EP- Estradas de Portugal, S A • A licença emitida por esta Delegação Regional em 03 de Fevereiro de 2010, foi referente à legalização de duas mangueiras que se encontravam ilegais, e que só foram detectadas com a acção de fiscalização ocorrida em 26 de Outubro de 2009 […]». (cf. Doc. 1 junto à PI a fls. 24 e 25 dos autos); 8) Em 04-01-2011, os serviços da EP emitiram em nome da impugnante o Alvará de Licença n.º 2533EVR1101404, no qual consta, designadamente, o seguinte: «Nos termos do Estatuto das Estradas Nacionais […] se concede a [...] A……………., S.A […] Licença para Alvará de exploração [...] Licença para licenciamento de Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) [...] Taxas (Dec-Lei n° 13/71 Artº 15 n° 1, actualizado pelo Dec-Lei n° 25/04 de 24 de Janeiro): […] l) Estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis por cada bomba abastecedora de combustível (mangueira) 10 898,40 € [...] O titular fica sujeito aos preceitos consignados na legislação atrás referida e às condições de execução a seguir indicadas nesta Alvará: Licenciamento relativo a obras • De acordo com o projecto apresentado ficam autorizadas as obras necessárias para a instalação do parque para armazenamento de garrafas de gás no posto de abastecimento, sito na Ava ………. n° ………, freguesia de …………., Concelho de Montemor-o-Novo, junto à EN … ao Km …………. • Este alvará de licença para as obras é valido pelo período de 90 dias. Caso este prazo não seja cumprido o mesmo poderá ser revalidado, mediante novo requerimento, efectuado antes de expirar o prazo referido, como se especifica no ponto 8.3 das normas do Despacho SEOP 37- XII/92, de 27.11.92, publicado no DR II Série de 22.12.1992. • Se não for dado cumprimento aos prazos estabelecidos no ponto 8.3 das normas, sem justificação por parte do concessionário, o processo será arquivado. • O posto de abastecimento é composto por 8 (oito) unidades de abastecimento • Deverá o requerente informar esta Delegação Regional a data de conclusão dos trabalhos. Concessão • Sem prejuízo do título precário, da concessão do posto de abastecimento, esta é atribuída por 5 (cinco) anos a contar da data da recepção deste alvará, podendo a Estradas de Portugal S.A., em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos da concessão, suspende-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização de acordo com o 6.3 das normas • O titular deste Alvará fica sujeito aos preceitos consignados na legislação vigente sobre Posto de Abastecimento de Combustíveis e às condições de execução constantes do referido Alvará de Licença.» (cf. Doc. 7 junto à PI a fls. 48 a 50 dos autos); 9) Em 09-02-2011, deram entrada os presentes autos (cf. carimbo aposto a fls. 1 dos autos); 2.2. DE DIREITO 2.2.1. Questão decidenda: competência da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação da taxa por renovação de licença para estabelecimento de posto de abastecimento de combustível em estrada nacional 2.2.2. Apreciação jurídica A sentença recorrida estruturou a fundamentação da decisão de procedência da impugnação judicial na incompetência da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa, em consequência da revogação da norma constante do art.10º nº1 al.c) DL nº 13/71, 23 janeiro pelo DL nº 267/2002, 23 novembro na data da liquidação do tributo (21 setembro 2019) São distintos o âmbito de aplicação e os interesses tutelados pelo DL nº 267/2002, 26 novembro e pelo DL nº 13/71, 23 janeiro. O primeiro diploma define os procedimentos para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC), repartindo-as entre a administração central e as câmaras municipais, consoante os PAC estejam instalados nas rede viárias nacional, regional ou municipal (arts. 1º ,5º e 6º nº 2 ) O segundo diploma tutela a segurança do trânsito e a proteção das estradas e faixas limítrofes situadas na área de jurisdição da primitiva Junta Autónoma das Estradas (cuja competência foi posteriormente assumida, em sucessão cronológica, por diversas entidades públicas) O Decreto-Lei nº 267/2002, 26 novembro não revogou o DL nº 13/71, 23 janeiro (explicitamente ou implicitamente), como resulta de forma inequívoca: a) do facto de as taxas previstas no primeiro diploma serem distintas das taxas previstas no segundo diploma, porque emergentes de diferentes factos tributários (cf. art.22º DL nº 267/ 2002, 26 novembro versus art.15º DL nº 13/71, 23 janeiro); b) do facto de as taxas previstas no DL nº 13/71, 23 janeiro terem sido actualizadas pelo DL nº 25/2004, 24 janeiro cronologicamente posterior ao DL nº 267/2002, 26 novembro) A EP- Estradas de Portugal, E.P.E. (criada pelo DL nº 239/2004, 21 dezembro) foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP-Estradas de Portugal,S.A. ; como sucessora jurídica da EP- Estradas de Portugal, E.P.E., a EP-Estradas de Portugal, SA conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a esfera jurídica daquela no momento da transformação (arts.1º nº1 e 2º DL nº 374/2007, 7 novembro) A competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP (criado pelo DL nº 148/2007, 27 abril) circunscreve-se às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art.23º nº1 DL nº 148/2007, 27 abril e preâmbulo do DL nº 132/2008, 21 julho) O preâmbulo do DL nº 380/2007, 13 novembro (diploma de aprovação das bases da concessão à EP- Estradas de Portugal, SA do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional) estabelece claramente a distinção entre a competência das das antecedentes entidades nos seguintes termos: O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.) No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro. De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.” Neste contexto a competência legal da EP -Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa por renovação da licença para funcionamento do PAC radica nas normas constantes do art.15º nº1 al.l) Lei nº 13/71, 23 janeiro (redacção do DL nº 25/2004, 24 janeiro), art.13º nº1 al. c) DL nº 374/2007, 7 novembro e Base 3 alínea e) do contrato de concessão) 3- DECISÃO Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso e, em consequência: - revogar a sentença recorrida; - ordenar a devolução do processo ao tribunal recorrido para apreciação das questões prejudicadas pela solução da questão apreciada no recurso. Custas pela recorrida em ambas as instâncias. Lisboa, 27 de novembro de 2019. - José Manuel de Carvalho Neves Leitão (relator) – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (voto a decisão) - José da Ascensão Nunes Lopes.

Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

1.1. IP-Infraestruturas de Portugal, SA (sucessora jurídica de EP-Estradas de Portugal, SA) interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra liquidação de taxa por licença para ampliação de posto de abastecimento de combustível no montante de € 10 898,40

1.2. A recorrente apresentou alegações que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões:

1- Ora, nos termos do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 91/2015, de 29 de Maio, A IP, SA sucedeu à REFER, E.P.E. e à EP — Estradas de Portugal, SA, conservando a universalidade dos bens, dos direitos e das obrigações legais e contratuais, que integram a sua esfera jurídica no momento da sua fusão.

2- As infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da IP, S. A. (cfr. o n.° 2 do artigo 11º do DL 91/2015, de 29 de Maio).

3- Compete à IP, S.A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais sob a sua administração, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e pela segurança da circulação rodoviária (cfr. o n.° 1 do artigo 12° do DL 91/2015, de 29 de Maio).

4- Compete à IP, S.A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais sob a sua administração, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e pela segurança da circulação rodoviária (cfr. o n.° 1 do artigo 12° do DL 91/2015, de 29 de Maio).

5- Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE — Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à IP, S.A

6- Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração das áreas de serviço devem hoje ser praticados pela impugnada.

7- Tal entendimento também se obtém pela análise do objecto da EP, onde se íntegra a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimento (cfr: n.° 1, do artigo 4º do DL 374/2007).

8- No caso sub judice, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustível (FAC) nas estradas sob administração da IP está a esta cometido por lei,

9- Pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito.

10- E no que se refere ao estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento, rege a alínea c) do n.° 1 do artigo 10° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP 37-Xll/92, de 22 de Dezembro, que atribuem à JAE, hoje IP, a competência para o respectivo licenciamento.

11- Neste quadro legal presentemente em vigor, a IP tem competência para licenciar o estabelecimento ou ampliação dos PAC’s nas estradas sob sua jurisdição.

12- E, em consequência, a lei permite-lhe e constitui-a no dever de cobrar as respectivas taxas, sendo sua a correspondente receita (cfr. as alíneas d) e e) da Base 3 do contrato de concessão).

13- Por sua vez, aquelas taxas constituem receitas da IP, tal como já foi referido.

14- O conceito legal subjacente à taxação é o da salvaguarda do Estatuto da Estrada e o da sua segurança, tanto mais em causa quanto maior for o número de mecanismos manuseados, ou exponencialmente manuseados e a sua influência no tráfego rodoviário no PAC, nos acessos de, e para a, estrada.

15- A matéria de facto subjacente à taxação pela administração rodoviária é a influência do manuseamento de combustíveis e os fluxos automóveis, motorizados, face à estrada, matéria pacífica nos nossos Tribunais Administrativos, Fiscais e Constitucional.

16- A IP tem competência para liquidar as taxas sobre os factos de ampliação de postos de combustível instalados na sua área de jurisdição. (nesse sentido, entre outros, o acórdão do STA de 25/03/2015, processo nº 0202/14.)

17- Estamos perante o licenciamento da utilização da infra-estrutura rodoviária, licenciamento esse cuja finalidade é garantir a efectiva existência de condições de segurança e comodidade adequadas à circulação rodoviária e aos seus utentes.

18- Verificando-se que, no licenciamento dos PAC, entre outros aspectos por lei determinados, assume especial importância a organização espacial do posto, e, designadamente, a forma como se encontra organizada a circulação de pessoas e veículos no seu interior, que tem influência na segurança e comodidade a que os utentes têm direito por força da lei.

19- Sendo esta uma vertente com implicações nas condições de circulação, a ponderar aquando da decisão do licenciamento para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis.

20- A Jurisprudência nesta matéria é unânime e pacifica, pois considera que:

“o licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. (cfr: entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo n.º 0250/04, in www.dgsi.pt ).

21- Como foi considerado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto “a perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis aumenta quanto maior for o n.° de mangueiras através das quais seja fornecido o combustível, mesmo se considerarmos as limitações à sua utilização simultânea.” (cfr. a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Unidade Orgânica 4, em 9 de Novembro de 2010, que pôs termo ao processo que correu seus termos com o n.° 1189/06.0)

22- O factor económico da tributação emerge da verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes, que não pode deixar de ter em conta o número de saídas de combustível existentes num posto, pelo que a taxa deve ser aplicada por cada mangueira abastecedora.

23- Por outro lado importa não confundir a intervenção da IP com a de outras entidades, designadamente, as dependentes do Ministério da Economia, por terem tais intervenções âmbitos completamente diferentes.

24- A intervenção do referido Ministério faz-se nos termos e para os efeitos da Lei n.° 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, hoje já revogada, e do Decreto-Lei n.° 267/2002, de 26 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Lei n.°s 389/2007, de 30 de Novembro e 31/2008, de 25 de Fevereiro (cfr. o Doc. 6 junto com a p.i.).

25- Diplomas que a IP não invoca na fundamentação do acto agora impugnado.

26- Veja-se que, o artigo 4° do Decreto-Lei n.º 246/92, de 30 de Outubro revogou algumas disposições do Decreto n.º 36 270, de 9 de Maio de 1947. E, este Decreto 36 270 aprovou o Regulamento de Segurança das Instalações para Armazenagem e Tratamento Industrial de Petróleos Brutos, Seus Derivados e Resíduos, sendo reconhecida a necessidade da sua actualização e sistematização.

27- Portanto, este diploma acabado de referir tinha um âmbito completamente diferente do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro,

28- Acresce que, o artigo 2° do Decreto-Lei n.º 246/92, de 30 de Outubro, ressalva a competência atribuída por lei a outras entidades.

29- O preâmbulo deste diploma explicita que a intervenção dos serviços do Ministério da Economia tem em vista o desenvolvimento das políticas de prevenção conducentes à melhoria das condições de bem-estar e segurança dos cidadãos, bem como a preservação da qualidade do ambiente.

30- Logo, um âmbito muito diferente da protecção à estrada, a que se aplica o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

31- Deste modo, a intervenção dos serviços do Ministério da Economia ao abrigo do Decreto-Lei n.° 267/2002, antes e depois das alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, tem em vista a protecção de interesses diferentes daqueles que são prosseguidos pela actividade da EP e que a esta compete defender. E, de modo algum, colide com as atribuições da IP relativas à defesa da estrada.

32- Esta situação não foi alterada com a publicação do Decreto-Lei n.° 302/2001, de 23 de Novembro, Que não revogou o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

33- Portanto, mais uma vez, importa não confundir, como faz a impugnante, a intervenção da IP com a de outras entidades, designadamente as dependentes do Ministério da Economia,

34- Sendo certo que os diplomas invocados pela impugnante, oriundos do Ministério da Economia, não prejudicam a aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. Os diplomas oriundos do Ministério da Economia nem formal, nem materialmente prejudicam a aplicação do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, diploma especial de protecção à estrada.

35- Demonstrada que está a aplicação da legislação expressamente invocada pela IP, é devida a taxa na quantia exigida pela ora impugnada, por a IP ser a entidade competente.

36- Por fim, importa mencionar que o Tribunal Constitucional, sem excepção, nos recursos, considerou a actuação da IP por legal e respeitadora dos princípios constitucionais, proferindo entre outros, por exemplo, os seguintes:

Acórdãos:

- Acórdão n.º 119/2015 da 3.ª Secção no Recurso n.° 606/14, proferido a 12 de Fevereiro de 2015;

- Acórdão n.° 90/2015 da 3.ª Secção/S no Recurso n.° 607/14, datado de 28 de Janeiro de 2015;

- Acórdão n.° 121/2015, da 3ª Secção no Recurso n.° 753/14 de 12 de Fevereiro de 2015;

- Acórdão n.º 233/2016 da 1.ª Secção no Recurso n.º 15/16, de 3 de Maio de 2016;

- Acórdão n.° 288/2016, da 2.ª Secção, no Recurso n.° 178/2016, de 10 de Março de 2016;

- Diversas Decisões Sumárias como, por exemplo, a n.º 128/2015 de 13 de Fevereiro de 2015, da 2.ª Secção no Recurso n.° 102/15.

37- Não há lugar ao pagamento de juros indemnizatórios, pelo facto de a IR ser a entidade competente para o licenciamento em crise, tal como supra exposto.

NESTES TERMOS, E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença e substituída por outra decisão que declare a recorrente com competência para a prática do acto, por o mesmo ter sido praticado nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, a quem a lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido.

1.3. A recorrida A………….., SA apresentou contra-alegações que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões:

a) Bem andou a douta sentença recorrida ao considerar que " (...) com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 267/2002, de 26 de novembro, operou-se a revogação das normas do referido Decreto-Lei n.º 13/71, que regulavam o licenciamento dos postos de abastecimento, no artigo 10°, n.º 1, alínea c), passando a competir às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais e às Direcções Regionais de Economia o licenciamento dos postos que se situassem nas redes viárias nacionais e regionais".

b) Também neste sentido se tem vindo a pronunciar o STA, designadamente por acórdãos de 10/03/2016 - proc. 0978/15; 31/03/2016 - proc. 1140/15 e 12/05/2016 - proc. 1669/15, aí se deixando dito o seguinte: "(…) o DL n.º 267/2002, de 26/11 (...) prosseguiu o caminho de desconcentração e clarificação das competências atinentes aos processos de licenciamento e de fiscalização das instalações de combustíveis. (...) Ou seja, veio definir-se neste último diploma a quem cabiam as competências do licenciamento dos PACS tendo estatuído, com clareza e assertividade, que a mesma cabia à Câmara Municipal se o posto se localizasse numa estrada municipal e cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia se o mesmo se situasse numa estrada nacional ou regional.

c) Com efeito, pese embora o quadro legislativo em que a recorrente arrima a sua posição se encontrava em vigor à data: o Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e o Despacho SEOP n.º 37-XII/92, de 27 de Novembro (DR, 2ª Série, n.º

294, de 22/12/1992), não é menos verdade que o seu âmbito de aplicação se transmutou radicalmente.

d) Concorre, a título principal, o Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, cuja última redacção resulta do Decreto-lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, e que veio concentrar no mesmo acto de licenciamento o controlo da superfície dos postos de abastecimento e áreas de serviço e o controlo dos tanques e armazéns de combustíveis, revogando expressamente (artigo 36.°) boa parte da Lei n.º 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, e do Decreto n.º 29 034 de 1 de Outubro de 1938.

e) O citado Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, determina que o posto de abastecimento da ora recorrida, porque localizado na rede viária nacional, depende de licença de exploração (artigo 14.°) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público,

f) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA (artigo 9.°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42).

g) Essa consulta é um verdadeiro e próprio parecer, expressão que o próprio Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não ignora (artigo 18.°, n.º 2).

h) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n. ° 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-Ias, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP.

i) Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação inter-administrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9°) e vocação universalizadora do licenciamento.

j) O acto impugnado está, pois, ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a então EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso julgado improcedente, com as legais consequências.

1.4. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (processo físico fls. 200/202)

1.5. Foram dispensados os vistos dos juízes conselheiros adjuntos, em consequência da simplicidade da questão e da sua antecedente apreciação pelo STA em jurisprudência reiterada e uniforme (art.92º nº1 CPTA/ art.2º al.c) CPPT)

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. DE FACTO

A sentença recorrida julgou provados os seguintes factos:

1) Em 12-11-1951, foi registado na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Novo, sob a apresentação n.º 2, a aquisição por "B…………… S.A." do prédio registado sob o n.º 2357 da Freguesia …………, composto por posto de abastecimento de combustíveis de rés-do-chão com 3 dependências para estação de serviço e logradouro, situado em Avenida ……….. (cf. Doc. 9 junto à PI a fls. 54 e 55 dos autos);

2) Em 02-04-1998, o Secretário de Estado da Indústria e Energia, por delegação de competências, assinou o Alvará n.º AL-1016, no qual consta, além do mais, o seguinte: «Nos termos da Lei N. 1947, de 12 de Fevereiro de 1937, concedo a B………………, S.A. licença, pelo prazo de 20 anos, para explorar uma instalação de armazenagem de produtos derivados do petróleo bruto, para venda […]

Esta instalação está situada em:

Morada: Av. ……….. - EN ……………

Localidade: Montemor-o-Novo […]»

(cf. Doc. 4 e 5 junto à PI a fls. 45 e 46 dos autos);

3) Em 27-04-1999, foi registado na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Novo, sob a apresentação n.º 239, um averbamento à apresentação descrita em 1), constando o seguinte:

«O sujeito activo denomina-se actualmente A……………, S.A. […]»

(cf. Doc. 9 junto à PI a fls. 54 e 55 dos autos);

4) Em 03-02-2010, os serviços da EP emitiram em nome da impugnante o Alvará de Licença n.º 1067EVR100323, no qual consta, designadamente, o seguinte:

«Nos termos do Estatuto das Estradas Nacionais […] se concede a […] A…………., S.A […] Licença para Alvará de exploração […]

Taxas (Dec-Lei n° 13/71 Artº 15 nº 1); actualizado pelo Dec-Lei n° 25/04 de 24 de Janeiro): […]

l) Estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis por cada bomba abastecedora de combustível (mangueira) 2 724,60 € […]

O titular fica sujeito aos preceitos consignados na legislação atrás referida e às condições de execução a seguir indicadas neste Alvará:1. O posto de abastecimento sito na EN ……. ao Km ………., margem esquerda - Montemor-o-Novo, passou a ser composto por 8 (oito) unidades de abastecimento […]»(cf.. Doc. 10 junto à PI a fls. 56 a 58 dos autos);

5) Em 21-09-2010, os serviços da EP dirigiram à Impugnante o ofício n.º 84950 com assunto "Alterações em Posto de Abastecimento de Combustíveis EN ……. ao km ………… Lado Esquerdo - Montemor-o-Novo", no qual consta, por extrato, o seguinte: «Relativamente ao processo remetido pela Câmara Municipal de Montemor-o-Novo através do of. 1166/DAU, proc. GPL1/09, 10011 de 17.11.2009, referente à instalação de parque para armazenagem de garrafas de gás no posto de abastecimento sito na EN ………. ao Km ……….. Lado Esquerdo em Montemor-o-Novo, informa-se V. Exa que tratando-se de obras de remodelação do posto de abastecimento existente, esta Delegação Regional emite parecer favorável ao abrigo do disposto na alínea c) do nº1 do art.10º do DL nº 13/71,de 23 de Janeiro.

Informa-se ainda V.Exa. que de acordo com o n° 6.4 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro, após a liquidação da taxa em causa a licença será renovada por um período de 5 anos.

Assim, deverá V Exa. efectuar o pagamento de uma taxa a estes serviços no prazo de 30 dias, calculada nos termos da alínea K) do n° 1 do artº 15° do DL 13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pela alínea l) do artº 15° do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, enviando cheque visado à ordem de EP - Estradas de Portugal, SA, ou transferência bancária para o NIB […] no valor de 10 898,40 € […] referente a 8 unidades de abastecimento, (1362,30 € X 8) […]»

(cf. Doc. 2 junto à PI a fls. 28 e 29 dos autos);

6) Em 08-10-2010, a Impugnante dirigiu aos serviços da EP um requerimento com assunto" Alterações em Posto de Abastecimento de Combustíveis EN ……. ao km ………. lado esquerdo - Montemor-o-Novo", no qual consta, designadamente, o seguinte:

«[…] 5 - Tal como expressamente refere o ofício sob resposta, a intervenção da Estradas de Portugal, S A. resultou da consulta efectuada pela Câmara Municipal de Montemor-o-Novo para efeitos de emissão de parecer, no âmbito do processo referente à instalação de parque para armazenamento de garrafas de gás […]

6- Ora, conforme resulta claro do disposto na citada legislação, é da competência das Câmaras Municipais o licenciamento de instalações de armazenamento de combustíveis […]

8- Donde resulta claro que a competência da Estradas de Portugal, S.A. se reduz, no caso em apreço, à emissão de parecer, estando-lhe como tal vedado qualquer direito de cobrar taxas ao abrigo de um competência (para licenciamento) que não possui.

9- Não se trata no caso do "estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar", como V. Exa. expressamente invoca […]

12- A exploração do posto de combustível em apreço encontra-se devidamente licenciada, tendo sido concedida, em 1998, licença pelo prazo de 20 anos, automaticamente renovada, por períodos sucessivos de 5 anos […]

13- Por outro lado, todas as unidades de abastecimento existentes no posto encontram-se devidamente licenciadas [...]»

(cf. Doc. 3 junto à PI a fls. 31 a 34 dos autos);

7) Em 28-10-2010, os serviços da EP dirigiram à Impugnante o ofício n.º 84950 com assunto "POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS LOCALIZADO NA EN ………, KM ………….. LADO ESQUERDO - MONTEMOR-O-NOVO", no qual consta, por extrato, o seguinte:

«Em resposta à vossa carta datada de 08 de Outubro de 2010, no âmbito do exercido do direito de audiência prévia que deu entrada nesta Delegação Regional em 13 de Outubro de 2010, vimos esclarecer o seguinte:

• O pagamento que foi solicitado à A………., S A, através da carta datada de 21.09.2010, com a saída 69142, no valor de 10 898,40 € (dez mil oitocentos e noventa e oito euros e quarenta cêntimos), não é referente ao parecer emitido acerca da instalação do parque de armazenagem de garrafas de gás, mas sim, referente à renovação da licença do próprio PAC emitida pela EP, S.A.

• O valor for calculado ao abrigo da aliena K) do n° 1 do artº 15 do DL 13/71, de 23 de Janeiro, actualizado pela alínea I) do n° 1 do artº15 do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, ou seja, o cálculo para efeitos de renovação do licenciamento é efectuado tendo em consideração o número de mangueiras existentes (1362,30 €X 8)

• Após o pagamento da taxa será emitido um alvará em que é mencionada a renovação pelo período 5 anos de funcionamento do PAC ao abrigo do n° 6.4 do despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro• Dado tratar-se de um PAC sito à margem de uma estrada nacional, que se encontra sob a jurisdição da EP, o mesmo foi licenciado em 1950, e que de acordo com o ponto 6.4 2 do Despacho SEOP 37-XII/92 "Sem prejuízo do título precário da concessão, esta será atribuída pelo período de 20 anos, considerando-se automaticamente renovada, por períodos sucessivos de 5 anos, se entretanto não for denunciado por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano, relativamente ao termo de cada um dos períodos da concessão"

• A licença invocada no ponto 12 da vossa carta, concedida em 1998 pelo período de 20 anos é referente ao alvará emitido pelo Ministério da Economia - Delegação Regional do Alentejo, e não à licença emitida pela EP- Estradas de Portugal, S A

• A licença emitida por esta Delegação Regional em 03 de Fevereiro de 2010, foi referente à legalização de duas mangueiras que se encontravam ilegais, e que só foram detectadas com a acção de fiscalização ocorrida em 26 de Outubro de 2009 […]».

(cf. Doc. 1 junto à PI a fls. 24 e 25 dos autos);

8) Em 04-01-2011, os serviços da EP emitiram em nome da impugnante o Alvará de Licença n.º 2533EVR1101404, no qual consta, designadamente, o seguinte:

«Nos termos do Estatuto das Estradas Nacionais […] se concede a [...] A……………., S.A […] Licença para Alvará de exploração [...]

Licença para licenciamento de Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) [...]

Taxas (Dec-Lei n° 13/71 Artº 15 n° 1, actualizado pelo Dec-Lei n° 25/04 de 24 de Janeiro): […]

l) Estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis por cada bomba abastecedora de combustível (mangueira) 10 898,40 € [...]

O titular fica sujeito aos preceitos consignados na legislação atrás referida e às condições de execução a seguir indicadas nesta Alvará:

Licenciamento relativo a obras

• De acordo com o projecto apresentado ficam autorizadas as obras necessárias para a instalação do parque para armazenamento de garrafas de gás no posto de abastecimento, sito na Ava ………. n° ………, freguesia de …………., Concelho de Montemor-o-Novo, junto à EN … ao Km ………….

• Este alvará de licença para as obras é valido pelo período de 90 dias. Caso este prazo não seja cumprido o mesmo poderá ser revalidado, mediante novo requerimento, efectuado antes de expirar o prazo referido, como se especifica no ponto 8.3 das normas do Despacho SEOP 37- XII/92, de 27.11.92, publicado no DR II Série de 22.12.1992.

• Se não for dado cumprimento aos prazos estabelecidos no ponto 8.3 das normas, sem justificação por parte do concessionário, o processo será arquivado.

• O posto de abastecimento é composto por 8 (oito) unidades de abastecimento

• Deverá o requerente informar esta Delegação Regional a data de conclusão dos trabalhos.

Concessão

• Sem prejuízo do título precário, da concessão do posto de abastecimento, esta é atribuída por 5 (cinco) anos a contar da data da recepção deste alvará, podendo a Estradas de Portugal S.A., em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos da concessão, suspende-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização de acordo com o 6.3 das normas

• O titular deste Alvará fica sujeito aos preceitos consignados na legislação vigente sobre Posto de Abastecimento de Combustíveis e às condições de execução constantes do referido Alvará de Licença.»

(cf. Doc. 7 junto à PI a fls. 48 a 50 dos autos);

9) Em 09-02-2011, deram entrada os presentes autos (cf. carimbo aposto a fls. 1 dos autos);

2.2. DE DIREITO

2.2.1. Questão decidenda: competência da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação da taxa por renovação de licença para estabelecimento de posto de abastecimento de combustível em estrada nacional

2.2.2. Apreciação jurídica

A sentença recorrida estruturou a fundamentação da decisão de procedência da impugnação judicial na incompetência da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa, em consequência da revogação da norma constante do art.10º nº1 al.c) DL nº 13/71, 23 janeiro pelo DL nº 267/2002, 23 novembro na data da liquidação do tributo (21 setembro 2019)

São distintos o âmbito de aplicação e os interesses tutelados pelo DL nº 267/2002, 26 novembro e pelo DL nº 13/71, 23 janeiro.

O primeiro diploma define os procedimentos para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC), repartindo-as entre a administração central e as câmaras municipais, consoante os PAC estejam instalados nas rede viárias nacional, regional ou municipal (arts. 1º ,5º e 6º nº 2 )

O segundo diploma tutela a segurança do trânsito e a proteção das estradas e faixas limítrofes situadas na área de jurisdição da primitiva Junta Autónoma das Estradas (cuja competência foi posteriormente assumida, em sucessão cronológica, por diversas entidades públicas)

O Decreto-Lei nº 267/2002, 26 novembro não revogou o DL nº 13/71, 23 janeiro (explicitamente ou implicitamente), como resulta de forma inequívoca:

a) do facto de as taxas previstas no primeiro diploma serem distintas das taxas previstas no segundo diploma, porque emergentes de diferentes factos tributários (cf. art.22º DL nº 267/ 2002, 26 novembro versus art.15º DL nº 13/71, 23 janeiro);

b) do facto de as taxas previstas no DL nº 13/71, 23 janeiro terem sido actualizadas pelo DL nº 25/2004, 24 janeiro cronologicamente posterior ao DL nº 267/2002, 26 novembro)

A EP- Estradas de Portugal, E.P.E. (criada pelo DL nº 239/2004, 21 dezembro) foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP-Estradas de Portugal,S.A. ; como sucessora jurídica da EP- Estradas de Portugal, E.P.E., a EP-Estradas de Portugal, SA conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a esfera jurídica daquela no momento da transformação (arts.1º nº1 e 2º DL nº 374/2007, 7 novembro)

A competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP (criado pelo DL nº 148/2007, 27 abril) circunscreve-se às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art.23º nº1 DL nº 148/2007, 27 abril e preâmbulo do DL nº 132/2008, 21 julho)

O preâmbulo do DL nº 380/2007, 13 novembro (diploma de aprovação das bases da concessão à EP- Estradas de Portugal, SA do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional) estabelece claramente a distinção entre a competência das das antecedentes entidades nos seguintes termos:

O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.)

No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.

De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.”

Neste contexto a competência legal da EP -Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa por renovação da licença para funcionamento do PAC radica nas normas constantes do art.15º nº1 al.l) Lei nº 13/71, 23 janeiro (redacção do DL nº 25/2004, 24 janeiro), art.13º nº1 al. c) DL nº 374/2007, 7 novembro e Base 3 alínea e) do contrato de concessão)

3- DECISÃO

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso e, em consequência:

- revogar a sentença recorrida;

- ordenar a devolução do processo ao tribunal recorrido para apreciação das questões prejudicadas pela solução da questão apreciada no recurso.

Custas pela recorrida em ambas as instâncias.

Lisboa, 27 de novembro de 2019. - José Manuel de Carvalho Neves Leitão (relator) – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (voto a decisão) - José da Ascensão Nunes Lopes.

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Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3- DECISÃO