Quem foi o relator do acórdão 01726/07.3BEPRT 0472/15?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01726/07.3BEPRT 0472/15?

O acórdão foi proferido em 13 de julho de 2021.

01726/07.3BEPRT 0472/15

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. A…………………. - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 19 de dezembro de 2014, que negou provimento ao recurso interposto pelo A. e ora Recorrente da Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 16 de dezembro de 2011, que julgou totalmente improcedente a ação por si interposta contra o MINISTÉRIO DA SAÚDE e o CENTRO HOSPITALAR DE ………………, EPE, de impugnação do despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário que o mesmo havia interposto da decisão do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………….., de 6 de julho de 2006, que lhe aplicou uma pena disciplinar de multa de € 1.000,00 (mil euros). 2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, com relevo para a presente decisão as seguintes conclusões: «A) Foi o presente recurso julgado improcedente e, em consequência, decidido que era legal: - a ausência do Recorrente no ato de inquirição das testemunhas, sanada com a presença do seu advogado constituído; - que não era necessária a audição de interessados, imposta pelo artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, apesar de terem sido tomados em conta na decisão final, documentos novos juntos ao processo disciplinar, sem o legal contraditório; - a punição de um médico que, tendo vista recusada a sua designação como Chefe de Serviço, se recusou a pronunciar-se e/ou a fazer sugestões sobre procedimentos administrativos desse serviço. B) No presente caso, o acórdão só formalmente se pronunciou sobre as questões concretas que lhe foram colocadas em sede de recurso, pois efectivamente não se pronunciou sobre cada uma delas, limitando-se a enunciar jurisprudência e doutrina, mas não fazendo a aplicação da lei e dos princípios jurídicos ao caso concreto. (...) I) Considera o ora recorrente que é MATÉRIA DE RELEVÂNCIA JURÍDICA OU SOCIAL DE IMPORTÂNCIA FUNDAMENTAL que seja definido de forma clara e inequívoca se saber se “CABE NOS DEVERES LEGAIS E JURÍDICOS DE UM FUNCIONÁRIO PÚBLICO A SIMPLES EMISSÃO DE OPINIÃO SOBRE ASPECTOS ORGANIZATIVOS E ADMINISTRATIVOS DE UM SERVIÇO HOSPITALAR, QUANDO NÃO ESTÁ INVESTIDO EM QUAISQUER FUNÇÕES DE DIREÇÃO OU GESTÃO DESSE SERVIÇO”. E ainda Se “PODE DISPENSAR-SE A AUDIÊNCIA DE INTERESSADOS ANTES DE SER PROFERIDA DECISÃO DISCIPLINAR, QUANDO FORAM JUNTOS E LEVADOS EM CONSIDERAÇÃO NA DECISÃO FINAL, DOCUMENTOS SOBRE OS QUAIS O ARGUIDO NÃO SE PRONUNCIOU”. J) Qualquer destas questões pode ser colocada em futuros processos disciplinares da função pública, sendo que relativamente à primeira, sobre a emissão de opiniões que não cabe nas atribuições dos funcionários, não se conhece qualquer acórdão do Supremo Tribunal Administrativo. (...) L) Com relevância para esta questão foram considerados provados os seguintes factos: 4º Perante a postura assumida pelo arguido em prestar informações sobre o funcionamento do Serviço de ……….., foi marcada nova reunião para o dia 29.06.2006 com a mesma agenda, mas desta vez a realizar com o Conselho de Administração. 5º No dia e hora marcados o arguido compareceu à reunião agendada reiterando a sua recusa em discutir com o Conselho de Administração qualquer assunto do Serviço de …………….., antes da sua nomeação como Diretor de Serviço. 6º Ora, a nomeação como Diretor não é imprescindível para a pronúncia do arguido sobre questões de funcionamento do Serviço onde exerce funções, como, de resto, o fizeram todos os outros médicos daquele Serviço. Pelo que 7º A atitude do arguido, ao recusar-se a dialogar com os seus superiores hierárquicos em assuntos relacionados com o funcionamento do serviço, prejudica a avaliação das atuais condições de funcionamento daquele e consequentemente a implementação de medidas que resultem adequadas, MAIS 8º Não é consentânea com a conduta que tem vindo a adotar nos inúmeros requerimentos que sucessivamente tem dirigido ao conselho de Administração sobre os assuntos que se pretendiam debater nas reuniões para as quais foi convocado. ................. 11º No tempo e local indicado, procedeu-se à inquirição das testemunhas indicadas pelo arguido, na presença do mandatário deste – cf. fls. 78 a 86 do processo administrativo cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 12º Em 09.03.2007, o mandatário do aqui Autor apresentou requerimento onde arguiu a nulidade do ato de inquirição de testemunhas em face da recusa da presença do arguido no mesmo – cf. fls 87 e 89 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. M) Estes os factos mais relevantes considerados provados pelo tribunal recorrido, tendo em conta os vícios apontados, quer à decisão recorrida, quer ao acto impugnado, era necessário que mais factos fossem explicitados na decisão de facto, nomeadamente os relativos aos documentos juntos depois da inquisição das testemunhas. N) Não é pelo facto de estar presente o mandatário do arguido que se pode suprir a falta do mesmo, dado que a sua intervenção técnica situa-se ao nível do aconselhamento jurídico e não ao nível do conhecimento fáctico, pois deste só o arguido tem conhecimento rigoroso e exacto. O) No decorrer do seu depoimento a testemunha pode referir questões acessórias, como a presença de pessoas, as trocas de palavras, os gestos, etc., que, por muito bem que a inquirição tenha sido preparada, o mandatário pode não ter conhecimento, pelo que, sem que arguido seja reconhecido o direito de exigir a sua presença, bem como não lhe sendo reconhecido o direito de formular perguntas, tem de lhe ser reconhecida a faculdade de estar presente para efeitos de assessorar o seu mandatário nestas questões incidentais que podem ocorrer. P) O caso é tanto mais relevante quanto é certo que as testemunhas arroladas pelo arguido eram todas funcionárias do Centro Hospitalar de …………., EPE e consequentemente estariam eventualmente “pressionadas” pelo Conselho de Administração respectivo que fazia uma campanha pessoal contra o ora arguido, pelo que acautelando situações destas, era absolutamente essencial a presença do arguido para auxiliar o seu mandatário no acto de inquirição das testemunhas, nos mesmos termos em que o arguido pode estar presente ao julgamento em processo penal. Q) Deve ser revogado o acórdão recorrido, na parte em que julgou improcedente a arguição de nulidade do processo disciplinar, por a realização do ato de inquirição das testemunhas arroladas pelo arguido, sem a sua presença, apesar de o arguido ter manifestado a vontade de estar presente, por ter violado o disposto no artº. 42º., nº. 1 do EDF, interpretado de harmonia com o disposto no artigo 61º., nº. 1, al. a) do Cód. Proc. Penal e com o artº. 32º., nº. 3 da Constituição da República. R) Não foi dado cumprimento ao dever de audição dos interessados, imposto pelo artº. 101º. do Código do Procedimento Administrativo, que seria útil no presente caso, dado que da acusação não consta qualquer referência aos documentos juntos e nem por isso o arguido sobre eles se pronunciou, a referência aos mesmos constitui uma questão nova, sobre a qual tem de haver a audição do arguido. S) A utilidade do direito de audição resultaria do facto de se alertar para a não consideração desses documentos e ter-se-ia demonstrado que os mesmos antecedem o seu pedido de nomeação para director de serviço de …………. e que a sua nova posição sobre a matéria resulta exactamente deste novo requerimento. T) Por isso, por não ter sido dado cumprimento ao dever de audição de interessados imposto pelo artº. 100º. Do Código do Procedimento Administrativo, dado que no relatório que serve de fundamentação do acto punitivo foram apreciadas questões de facto, sobre as quais o arguido não teve oportunidade de se pronunciar, por não constarem da acusação deduzida, o que constitui nulidade procedimental, que como tal deve ser declarada, considerando-se nula a decisão do processo disciplinar. U) A referência genérica aos deveres violados como indiciando factos provados é manifestamente ilegal, pois é a partir dos factos provados que se vai concluir quais foram os deveres violados e não o contrário. V) Por isso, violou a decisão punitiva o disposto no artigo 65º., nº. 1 do Estatuto Disciplinar ao aceitar como base da decisão, para a qual remete, um relatório do instrutor onde não consta a existência material dos factos, pelo que é nula. X) Os factos constantes da acusação dizem respeito a uma recusa do arguido em se pronunciar sobre qualquer assunto relativo ao funcionamento do Serviço de ……………., enquanto não fosse nomeado Director do mesmo, recusa esta que ocorreu, quer perante o Director Clínico, quer perante o Conselho de Administração, sendo certo que aquele não é superior hierárquico do ora A. Y) O arguido recusou pronunciar-se sobre assuntos organizativos ou administrativos do seu Serviço de …………., dado que não lhe é reconhecida capacidade para ser nomeado Director desse Serviço, apesar de ser o único Chefe de Serviço nele a trabalhar, então não pode, não quer e não deve pronunciar-se sobre as questões organizativas do mesmo, dado que essas questões devem constar do Plano de Acção a apresentar nos termos legais pelo Director de Serviço nomeado e da confiança do Conselho de Administração, e que este Conselho deve aprovar, pelo que a acusação nessa parte é formulada em termos genéricos e vagos, dado que a recusa do ora A. é apenas relativamente aos aspectos organizativos e/ou administrativos. Z) Não tendo sido designado para tal, entendeu que os seus pontos de vista não mereciam a concordância do Conselho de Administração e decidiu remeter-se ao silêncio sobre aspectos administrativos do Serviço de …………… e tem direito a esse silêncio, pelo que a decisão ora recorrida padece de vício de fundamentação, pois não explicita os deveres funcionais violados pelo ora recorrente, com o seu comportamento silencioso, que permitam o seu sancionamento, salvo no que se refere ao dever de obediência e que adiante se responderá. AA) Em todo o caso, deve ser anulada a decisão punitiva, pois não se demonstra que o ora A. tenha violado os deveres que lhe são impostos, tal como se encontram definidos no artigo 3º. Do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, nem os comportamentos que lhe são imputados integram a violação de deveres gerais mencionados na lei e susceptíveis de constituir infração disciplinar. BB) Nos termos do artigo 3º., nº. 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDF), “considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce”. CC) Os deveres funcionais que a acusação e depois a decisão do recurso hierárquico referem ter sido violados pelo ora respondente são os deveres de obediência, lealdade, zelo e correcção, previstos nas alíneas b), c) (esta alínea não está referida na acusação), d) e f) (esta alínea também não referida na acusação) do artº. 3º., nº. 4 do EDF. DD) Ora, não se verifica a violação de qualquer desses deveres tal como eles emergem dos nº.s 6, 7, 8 e 10 desse artigo 3.º do EDF, sendo que as únicas ordens em forma legal referidas na acusação foram as de comparência nas reuniões em 19 e 29 de junho, onde o ora respondente esteve comprovadamente presente e as ordens referidas nos pontos 21 e 22, que o ora respondente acatou enviando os ofícios de que ora se juntam cópias. EE) Não conhece o respondente – nem tal é referido, quer na acusação, que na proposta de decisão final – qualquer norma legal ou regulamentar que lhe imponha ou a qualquer funcionário e em particular no sector clínico que obrigue os funcionários a apresentar propostas para alterar o funcionamento dos serviços. FF) A ordem dada ao ora recorrente é ilegítima, porquanto não se conforma com a lei, nem com as anteriores decisões do Conselho de Administração, pois não faz parte das funções do ora A., enquanto médico com o grau de chefe de serviço, pronunciar-se sobre aspectos administrativos do serviço, salvo em substituição do director de serviço, o que não é o caso presente. GG) Refere LEAL HENRIQUES, no seu Procedimento Disciplinar, 3ª edição, 1997, pág. 100, onde escreve que “as ordens, pelo seu objecto, devem estar de harmonia com a lei (legitimidade substancial) e obedecer às formalidades previstas legalmente para a sua validade (legitimidade formal)”, pelo que a ordem dada é ilegítima, substancialmente considerada, por não se enquadrar nas funções que legalmente são deferidas ao A. HH) A sentença que o acórdão recorrido aceitou, começando por confundir “informação” com “opinião”, escreve que o comportamento do ora recorrente é “revelador de um desinteresse pela prossecução do interesse público e de um desrespeito para com os superiores hierárquicos e demais colegas e essencialmente os utentes do serviço em causa”. II) Esta afirmação é manifestamente vaga, não alicerçada em quaisquer factos que a sentença tenha dado como provados, mas sobretudo sem referência a qualquer violação de deveres como tal consignados no artº. 3º. do Estatuto Disciplinar, sendo certo que em direito disciplinar vigora o princípio da tipicidade. JJ) Não se vê em que é que haja desinteresse pela prossecução do interesse público, pois não está investido o ora recorrente em funções de gestão e a sua recusa refere-se a simples opinião sobre questões administrativas, que não está legalmente obrigado a dar. KK) Não se vê que haja desrespeito para com os superiores hierárquicos, porquanto a ordem é ilegítima substancialmente, como se demonstrou e só às ordens legítimas devia obediência, pois não é criado dos superiores hierárquicos, pois se estes não são capazes de gerir o hospital ou o serviço e precisam de conselhos de terceiros, devem é demitir-se. LL) Não se vê como desrespeita os colegas, pois estes nem intervieram no processo ou como desrespeita os utentes, pois nenhum facto provado ou que constasse da acusação diz para que precisavam os dirigentes do serviço ou do hospital das opiniões do ora recorrente, nomeadamente não se indicando como dessas opiniões poderia resultar uma maior respeito pelos utentes. MM) A sentença que o acórdão recorrido aceitou revela neste ponto o “tiro no escuro” que é a decisão proferida, ao escrever que “trata-se aqui de – obviamente dentro daquilo que é do conhecimento do Autor – prestar o seu contributo, solicitado por um superior hierárquico, sobre o funcionamento do serviço, naturalmente com vista a uma melhoria, um aperfeiçoamento, um ajustamento do mesmo. É um dever transversal a qualquer servidor público, independentemente do serviço em causa”. NN) Que o dever em causa existe para além da lei e consoante a disposição do dirigente é a consagração da arbitrariedade no âmbito disciplinar. OO) Deste modo, carece totalmente de fundamento a decisão de punição do ora recorrente, por violadora, entre outros, do artigo 3º., nº.s 1, 6, 7, 8 e 10 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDF). PP) A sentença recorrida não tem qualquer base factual ou legal e os factos de que o ora respondente foi acusado – que não se sabe se foram ou não considerados provados – não têm a virtualidade legal de permitir a sua condenação sequer em multa. QQ) Do mesmo modo, a referida sanção de multa é desproporcionada e deve ser reduzida e suspensa na sua execução, nos termos do artº. 33º. do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, dado que da recusa do ora A. não resultaram quaisquer consequências práticas e a punição referida constitui mais uma situação de vingança do CA do Centro Hospitalar de …… RR) Mostram-se violados pelo acórdão impugnado as normas legais citadas nas conclusões que antecedem, deve ser revogada a sentença recorrida, pelo que deve a presente ação ser julgada procedente e provada, anulando-se o acto impugnado como é de lei e de Justiça!» 3. O Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões relevantes para a presente decisão: «(...) B – O Acórdão recorrido não padece de qualquer erro de julgamento, encontrando-se suficientemente fundamento, não carecendo de qualquer melhor aplicação de direito. (...) F – (...) o Recorrente reconheceu que se recusou não apenas a pronunciar-se perante o CA do Centro Hospital, sobre assuntos de natureza administrativa do serviço mas sobre quaisquer assuntos, o que foi confirmado pelo próprio como se referiu supra “diz respeito a uma recusa do ora arguido em se pronunciar sobre qualquer assunto relativo ao funcionamento do Serviço de …………., enquanto não fosse nomeado Director do mesmo”, o que significa que essa exigência só seria devida caso fosse efetivamente nomeado, o que reflecte no mínimo uma visão distorcida e de como devem ser cumpridos os deveres funcionais por parte dos servidores públicos. G – Ainda que da recusa efectiva de quaisquer respostas, não tivesse sido evidenciado outras consequências, a pena aplicada pelo CA do Centro Hospitalar não deve ser alterada. H – O Acórdão recorrido tem base factual e legal bastante.» 4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 5 de maio de 2019, principalmente, por se entender necessária uma melhor interpretação e aplicação do Direito no que se refere à questão da delimitação dos deveres funcionais, e do recorte da infração disciplinar, tanto mais que «esta questão não foi apreciada com autonomia no acórdão recorrido.» Ainda segundo aquele acórdão, «também se afigura necessária a intervenção deste STA com vista a uma melhor aplicação do direito nas demais questões, uma vez que, o acórdão não abordou com fundamentação suficientemente convincente a questão da aplicação subsidiária do CPP (na medida em que aqui se garante ao arguido o direito de assistir a todos os actos do processo) nem autonomizou a questão da preterição do direito de audiência nos casos em que tenham sido juntos ao processo documentos a que a acusação não fazia referência (situação de facto diversa daquela que se verificava na jurisprudência que citou. (…)». 5. O Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA. 6. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II. Matéria de facto 7. As instâncias consideraram como provados os seguintes factos relevantes para a decisão, tendo em atenção a prova documental produzida e as alegações das partes: «1. No dia 06.07.2006, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………… deliberou o seguinte: “(...) o comportamento descrito evidencia a violação dos deveres de obediência, lealdade e zelo, sendo a respetiva conduta passível de infração disciplinar, pelo que delibera o Conselho de Administração instaurar processo disciplinar ao Dr. A…………….., nomeando-se como instrutor a Sra. Dra. B…………., Técnica Superior” – cfr. fls. 2 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 2. O processo disciplinar instaurado correu termos sob o número …………. 3. No dia 09.11.2006, foi o autor notificado da instauração do processo disciplinar – cfr. fls. 8 a 10 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 4. Foram inquiridas testemunhas e o arguido, aqui autor – cfr. fls. 16 a 32 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 5. A 03.01.2007 e a 11.01.2007, o aqui Autor juntou ao processo disciplinar diversos documentos – cfr. fls. 33 a 45 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 6. a 26.01.2007, foi proferida acusação contra o aqui autor, constando no seu teor o seguinte: “(...) 1º O arguido, Dr. A……………, bem como todos os outros médicos do Serviço de ……………., foi convocado, telefonicamente, para uma reunião a realizar com o Sr. Director Clínico, a fim de tratar de assuntos relacionados com o funcionamento do Serviço de …………… 2º No entanto, ao contrário dos outros médicos, o arguido recusou-se a ser convocado por aquela via, pelo que foi novamente convocado, desta vez, por ofício datado de 08.06.2006, para uma reunião a realizar no dia 19.06.2006 com a mesma agenda. 3º No referido dia 19 do mês de junho pelas nove horas o arguido compareceu no gabinete do Diretor Clínico, tendo-se recusado a responder a qualquer pergunta enquanto não fosse nomeado Diretor de Serviço. 4º Perante a postura assumida pelo arguido de recusa em prestar informações sobre o funcionamento do Serviço de ………….., foi marcada nova reunião para o dia 29.06.2006, com a mesma agenda, mas desta vez a realizar com o Conselho de Administração. 5º No dia e hora marcados o arguido compareceu à reunião agendada reiterando a sua recusa em discutir com o Conselho de Administração qualquer assunto do Serviço de …………….., antes da sua nomeação como Director de Serviço. 6º Ora, a nomeação como Diretor não é imprescindível para a pronúncia do arguido sobre questões de funcionamento do Serviço onde exerce funções, como, de resto, o fizeram todos os outros médicos daquele Serviço. Pelo que 7º A atitude do arguido, ao recusar-se a dialogar com os seus superiores hierárquicos em assuntos relacionados com o funcionamento do serviço, prejudica a avaliação das atuais condições de funcionamento daquele e consequente implementação de medidas que resultem adequadas, MAIS, 8º Não é consentânea com a conduta que tem vindo a adotar nos inúmeros requerimentos que sucessivamente tem dirigido ao conselho de Administração sobre os assuntos que se pretendiam debater nas reuniões para os quais foi convocado. 9º Com o comportamento descrito nos artigos 2º a 5º da presente acusação, o arguido violou os deveres gerais de obediência, lealdade, zelo e correção, previstos nos números 6, 7, 8 e 10 do nº. 3 do Estatuto Disciplinar, punidas com a pena de Multa prevista na alínea b) do nº. 1 do artigo 11º. daquele Estatuto. Contra o arguido não milita qualquer das circunstâncias agravantes especiais ou atenuantes especiais previstas respetivamente nos artigos 31º e 20º do Estatuto Disciplinar (...)” – cfr. fls. 46 a 49 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 7. O autor recebeu a acusação no dia 26.01.2007 – cfr. fls. 50 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 8. A 26.01.2007, o aqui Autor juntou ao processo disciplinar diversos documentos – cfr. fls. 51 a 54 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 9. Por carta com registo de 15.02.2007, o Autor apresentou a sua defesa, concluindo pelo arquivamento do processo disciplinar por falta de fundamento legal das acusações formuladas, apresentou prova testemunhal, arrolou três testemunhas e junto procuração forense – cfr. fls. 55 a 69 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 10. Por ofício datado de 27.02.2007, e recebido a 02.03.2007, o mandatário constituído pelo aqui Autor foi notificado do dia, hora e local em que teria lugar a inquirição das testemunhas indicadas na defesa – cfr. fls 70 a 72 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 11. No tempo e no local indicado, procedeu-se à inquirição das testemunhas indicadas pelo arguido, na presença do mandatário deste – cfr. fls. 78 a 86 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 12. Em 09.03.2007, o mandatário do aqui Autor apresentou requerimento onde arguiu a nulidade do ato de inquirição das testemunhas em face da recusa da presença do arguido no mesmo – cfr. fls. 87 a 89 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 13. Em 26.03.2007, foi elaborado relatório final que propôs aplicar ao aqui Autor uma pena de multa no valor de € 1.000,00 euros nos termos dos artigos 11º nº 1 b) e 23º nº 1 b), ambos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local – cfr. fls. 125 a 132 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 14. Em 11.04.2007, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………….., EPE deliberou aplicar ao aqui Autor. A pena de multa no valor de € 1.000,00 euros de acordo com a proposta da instrutora – cfr. fls. 125 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 15. Em 30.04.2007, o autor foi notificado da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de …………., EPE – cfr. docs. constantes do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 16. O autor interpôs recurso hierárquico da decisão referida – cfr. docs. constantes do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido. 17. Pela Secretária-Geral do Ministério da Saúde, no uso de competências delegadas pelo Ministro da Saúde, foi proferido despacho que negou provimento ao recurso – cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor se dá por inteiramente reproduzido. 18. A petição inicial que deu origem aos presentes autos deu entrada por correio com registo de 30.07.2007.» III. Matéria de direito 8. A questão central que se discute no presente recurso, como se afirmou no acórdão que o admitiu, proferido em formação de apreciação preliminar, é a da delimitação dos deveres funcionais do A. e ora Recorrente, e do recorte da infração disciplinar que lhe foi imputada no despacho punitivo impugnado. Na verdade, se este Supremo Tribunal Administrativo decidir que o seu comportamento não configura uma infracção disciplinar, anulando, em consequência, aquele despacho por razões materiais, nenhuma utilidade terá o conhecimento das alegadas nulidades do procedimento disciplinar, que não poderá, com sucesso, ser repetido. Se, no entanto, se chegar à conclusão que o seu comportamento, pelo menos em abstrato, é sancionável, importará então, verificar, se no caso concreto foram concedidas ao arguido todas as garantias de defesa legalmente exigíveis, e se a pena que lhe foi aplicada é adequada e proporcional ao dano causado à função pública prosseguida. 9. Ao presente processo aplica-se o Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro. Nos termos do número 1 do artigo 3.º daquele diploma legal, «considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de alguns deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce.» O A., ora Recorrente, foi punido com fundamento na violação dos deveres gerais de obediência, lealdade, zelo e correcção, pelo que importa verificar, à luz do referido Estatuto, em que medida o seu comportamento, traduzido nos factos descritos e provados no procedimento disciplinar, e nos presentes autos, é susceptível de configurar uma violação daqueles deveres. Ora, desde logo, 10. Da matéria de facto provada não resulta que o Recorrente tenha recebido qualquer ordem, mas apenas que foi instado - em dois momentos distintos, e perante diferentes interlocutores - a pronunciar-se sobre a organização e o funcionamento do Serviço de …………… do Centro Hospitalar de ……………, onde desempenhava funções, pelo que não se vê em que medida possa ter incumprido o seu dever de obediência - cfr. Artigo 3.º/4/c) do Estatuto Disciplinar. A recusa do trabalhador em emitir uma opinião não pode ser configurada como desobediência, independentemente de a mesmas recair ou não sobre matéria de serviço, pois uma ordem há de necessariamente configurar um comando respeitante à execução da sua função – à prestação do seu trabalho – ou à sua inserção na organização, e não à avaliação que o mesmo delas faz. Acresce que, não resulta do enquadramento legal específico da carreira médica hospitalar – que ao tempo se regia pelo Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de março - que, enquanto médico, o Recorrente estivesse obrigado a emitir opiniões ou a fazer sugestões sobre a organização e o funcionamento do serviço a que pertence, pelo que ainda que lhe tivesse sido ordenado que o fizesse não incorreria em infração disciplinar. Do mesmo modo, 11. Não se pode afirmar que, com a sua conduta, o Recorrente tenha sido desleal ao serviço a que pertence. É certo que ele não se mostrou cooperante com o Diretor Clínico do Serviço de ……………, e com o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ……………., o que porventura teria sido desejável, mas tanto não basta para que ele possa ser responsabilizado disciplinarmente. Nos termos do número 8 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, «o dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público», e da matéria dada como provada nos autos não se retira que, em momento algum, o ora Recorrente tenha deixado de se subordinar aos referidos objetivos no desempenho das suas funções como médico do Serviço de ………. do Centro Hospitalar de ……………… Por outro lado, 12. O comportamento do Recorrente também não configura uma violação do seu dever de zelo. Sem prejuízo da inserção do trabalhador numa organização, e das vinculações que daí resultam, o dever de zelo tem natureza subjetiva, e diz, principalmente, respeito à sua capacitação técnica, para o exercício das funções, e ao cuidado e aplicação com que as desempenha. Nos termos do número 8 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, o «dever de zelo consiste em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção». Ora, nada na matéria dada como provada nos autos permite afirmar que o Recorrente desconhecia as normas legais e regulamentares que enquadram o exercício das suas funções como médico do Serviço de ……………. do Centro Hospitalar de …………….., ou as instruções dos seus superiores hierárquicos, e muito menos que não tivesse os conhecimentos técnicos e os métodos de trabalho necessários ao bom desempenho da sua atividade clínica enquanto ……………. daquele serviço. Não estando, como já se disse, obrigado a emitir opiniões ou a fazer sugestões sobre a organização e o funcionamento do serviço a que pertence, a sua recusa em fazê-lo não releva para a caracterização do zelo que emprega no desempenho das suas funções como médico. Por fim, 13. Nada nos autos, também, permite presumir que o comportamento do Recorrente, embora pouco amistoso, e nada cooperante, tenha sido impróprio, ou inadequado, pelo que não existem bases factuais para concluir que não tratou «com respeito quer os utentes dos serviços públicos, quer os próprios colegas quer ainda os superiores hierárquicos», não violando, assim, o seu dever de correcção - cfr. Artigo 3.º/4/f) e 10 do Estatuto Disciplinar. 14. Do exposto resulta que, não tendo violado nenhum dos deveres cuja violação lhe era imputada, o A. e ora Recorrente não cometeu qualquer infração passível de sanção disciplinar. Assim, e sem necessidade mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido decidiu mal, ao confirmar a sentença do TAF de Braga, que julgou totalmente improcedente a ação, devendo, pelo contrário, julgar-se aquela ação totalmente procedente, anulando-se, em consequência, o despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007 que aplicou ao A. e ora Recorrente uma pena de multa de € 1.000,00 (mil euros). Não havendo fundamento legal para a sua punição disciplinar, o respetivo processo disciplinar é irrepetível, pelo que fica prejudicado o conhecimento das demais questões que constituem o objeto do presente recurso. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, julgando-se a ação procedente e anulando-se, em consequência, o despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007, que aplicou ao A. e ora Recorrente uma pena disciplinar de multa de € 1.000,00 (mil euros). Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se Lisboa, 13 de julho de 2021 O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 1 de maio, tem voto de conformidade com o presente Acórdão de todos os restantes juízes que integram a presente formação julgamento, nomeadamente os Conselheiros José Fonseca da Paz e Maria do Céu Neves. Cláudio Ramos Monteiro

Sumário

Não incorre em infração disciplinar, por violação dos deveres de obediência, lealdade, zelo e correção, o médico que se recusa a emitir opiniões ou a fazer sugestões sobre a organização e o funcionamento do serviço a que pertence.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. A…………………. - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 19 de dezembro de 2014, que negou provimento ao recurso interposto pelo A. e ora Recorrente da Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 16 de dezembro de 2011, que julgou totalmente improcedente a ação por si interposta contra o MINISTÉRIO DA SAÚDE e o CENTRO HOSPITALAR DE ………………, EPE, de impugnação do despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário que o mesmo havia interposto da decisão do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………….., de 6 de julho de 2006, que lhe aplicou uma pena disciplinar de multa de € 1.000,00 (mil euros).

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, com relevo para a presente decisão as seguintes conclusões:

«A) Foi o presente recurso julgado improcedente e, em consequência, decidido que era legal: - a ausência do Recorrente no ato de inquirição das testemunhas, sanada com a presença do seu advogado constituído; - que não era necessária a audição de interessados, imposta pelo artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, apesar de terem sido tomados em conta na decisão final, documentos novos juntos ao processo disciplinar, sem o legal contraditório; - a punição de um médico que, tendo vista recusada a sua designação como Chefe de Serviço, se recusou a pronunciar-se e/ou a fazer sugestões sobre procedimentos administrativos desse serviço.

B) No presente caso, o acórdão só formalmente se pronunciou sobre as questões concretas que lhe foram colocadas em sede de recurso, pois efectivamente não se pronunciou sobre cada uma delas, limitando-se a enunciar jurisprudência e doutrina, mas não fazendo a aplicação da lei e dos princípios jurídicos ao caso concreto.

(...)

I) Considera o ora recorrente que é MATÉRIA DE RELEVÂNCIA JURÍDICA OU SOCIAL DE IMPORTÂNCIA FUNDAMENTAL que seja definido de forma clara e inequívoca se saber se “CABE NOS DEVERES LEGAIS E JURÍDICOS DE UM FUNCIONÁRIO PÚBLICO A SIMPLES EMISSÃO DE OPINIÃO SOBRE ASPECTOS ORGANIZATIVOS E ADMINISTRATIVOS DE UM SERVIÇO HOSPITALAR, QUANDO NÃO ESTÁ INVESTIDO EM QUAISQUER FUNÇÕES DE DIREÇÃO OU GESTÃO DESSE SERVIÇO”.

E ainda

Se “PODE DISPENSAR-SE A AUDIÊNCIA DE INTERESSADOS ANTES DE SER PROFERIDA DECISÃO DISCIPLINAR, QUANDO FORAM JUNTOS E LEVADOS EM CONSIDERAÇÃO NA DECISÃO FINAL, DOCUMENTOS SOBRE OS QUAIS O ARGUIDO NÃO SE PRONUNCIOU”.

J) Qualquer destas questões pode ser colocada em futuros processos disciplinares da função pública, sendo que relativamente à primeira, sobre a emissão de opiniões que não cabe nas atribuições dos funcionários, não se conhece qualquer acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.

(...)

L) Com relevância para esta questão foram considerados provados os seguintes factos:

4º Perante a postura assumida pelo arguido em prestar informações sobre o funcionamento do Serviço de ……….., foi marcada nova reunião para o dia 29.06.2006 com a mesma agenda, mas desta vez a realizar com o Conselho de Administração.

5º No dia e hora marcados o arguido compareceu à reunião agendada reiterando a sua recusa em discutir com o Conselho de Administração qualquer assunto do Serviço de …………….., antes da sua nomeação como Diretor de Serviço.

6º Ora, a nomeação como Diretor não é imprescindível para a pronúncia do arguido sobre questões de funcionamento do Serviço onde exerce funções, como, de resto, o fizeram todos os outros médicos daquele Serviço.

Pelo que

7º A atitude do arguido, ao recusar-se a dialogar com os seus superiores hierárquicos em assuntos relacionados com o funcionamento do serviço, prejudica a avaliação das atuais condições de funcionamento daquele e consequentemente a implementação de medidas que resultem adequadas, MAIS

8º Não é consentânea com a conduta que tem vindo a adotar nos inúmeros requerimentos que sucessivamente tem dirigido ao conselho de Administração sobre os assuntos que se pretendiam debater nas reuniões para as quais foi convocado.

11º No tempo e local indicado, procedeu-se à inquirição das testemunhas indicadas pelo arguido, na presença do mandatário deste – cf. fls. 78 a 86 do processo administrativo cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

12º Em 09.03.2007, o mandatário do aqui Autor apresentou requerimento onde arguiu a nulidade do ato de inquirição de testemunhas em face da recusa da presença do arguido no mesmo – cf. fls 87 e 89 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

M) Estes os factos mais relevantes considerados provados pelo tribunal recorrido, tendo em conta os vícios apontados, quer à decisão recorrida, quer ao acto impugnado, era necessário que mais factos fossem explicitados na decisão de facto, nomeadamente os relativos aos documentos juntos depois da inquisição das testemunhas.

N) Não é pelo facto de estar presente o mandatário do arguido que se pode suprir a falta do mesmo, dado que a sua intervenção técnica situa-se ao nível do aconselhamento jurídico e não ao nível do conhecimento fáctico, pois deste só o arguido tem conhecimento rigoroso e exacto.

O) No decorrer do seu depoimento a testemunha pode referir questões acessórias, como a presença de pessoas, as trocas de palavras, os gestos, etc., que, por muito bem que a inquirição tenha sido preparada, o mandatário pode não ter conhecimento, pelo que, sem que arguido seja reconhecido o direito de exigir a sua presença, bem como não lhe sendo reconhecido o direito de formular perguntas, tem de lhe ser reconhecida a faculdade de estar presente para efeitos de assessorar o seu mandatário nestas questões incidentais que podem ocorrer.

P) O caso é tanto mais relevante quanto é certo que as testemunhas arroladas pelo arguido eram todas funcionárias do Centro Hospitalar de …………., EPE e consequentemente estariam eventualmente “pressionadas” pelo Conselho de Administração respectivo que fazia uma campanha pessoal contra o ora arguido, pelo que acautelando situações destas, era absolutamente essencial a presença do arguido para auxiliar o seu mandatário no acto de inquirição das testemunhas, nos mesmos termos em que o arguido pode estar presente ao julgamento em processo penal.

Q) Deve ser revogado o acórdão recorrido, na parte em que julgou improcedente a arguição de nulidade do processo disciplinar, por a realização do ato de inquirição das testemunhas arroladas pelo arguido, sem a sua presença, apesar de o arguido ter manifestado a vontade de estar presente, por ter violado o disposto no artº. 42º., nº. 1 do EDF, interpretado de harmonia com o disposto no artigo 61º., nº. 1, al. a) do Cód. Proc. Penal e com o artº. 32º., nº. 3 da Constituição da República.

R) Não foi dado cumprimento ao dever de audição dos interessados, imposto pelo artº. 101º. do Código do Procedimento Administrativo, que seria útil no presente caso, dado que da acusação não consta qualquer referência aos documentos juntos e nem por isso o arguido sobre eles se pronunciou, a referência aos mesmos constitui uma questão nova, sobre a qual tem de haver a audição do arguido.

S) A utilidade do direito de audição resultaria do facto de se alertar para a não consideração desses documentos e ter-se-ia demonstrado que os mesmos antecedem o seu pedido de nomeação para director de serviço de …………. e que a sua nova posição sobre a matéria resulta exactamente deste novo requerimento.

T) Por isso, por não ter sido dado cumprimento ao dever de audição de interessados imposto pelo artº. 100º. Do Código do Procedimento Administrativo, dado que no relatório que serve de fundamentação do acto punitivo foram apreciadas questões de facto, sobre as quais o arguido não teve oportunidade de se pronunciar, por não constarem da acusação deduzida, o que constitui nulidade procedimental, que como tal deve ser declarada, considerando-se nula a decisão do processo disciplinar.

U) A referência genérica aos deveres violados como indiciando factos provados é manifestamente ilegal, pois é a partir dos factos provados que se vai concluir quais foram os deveres violados e não o contrário.

V) Por isso, violou a decisão punitiva o disposto no artigo 65º., nº. 1 do Estatuto Disciplinar ao aceitar como base da decisão, para a qual remete, um relatório do instrutor onde não consta a existência material dos factos, pelo que é nula.

X) Os factos constantes da acusação dizem respeito a uma recusa do arguido em se pronunciar sobre qualquer assunto relativo ao funcionamento do Serviço de ……………., enquanto não fosse nomeado Director do mesmo, recusa esta que ocorreu, quer perante o Director Clínico, quer perante o Conselho de Administração, sendo certo que aquele não é superior hierárquico do ora A.

Y) O arguido recusou pronunciar-se sobre assuntos organizativos ou administrativos do seu Serviço de …………., dado que não lhe é reconhecida capacidade para ser nomeado Director desse Serviço, apesar de ser o único Chefe de Serviço nele a trabalhar, então não pode, não quer e não deve pronunciar-se sobre as questões organizativas do mesmo, dado que essas questões devem constar do Plano de Acção a apresentar nos termos legais pelo Director de Serviço nomeado e da confiança do Conselho de Administração, e que este Conselho deve aprovar, pelo que a acusação nessa parte é formulada em termos genéricos e vagos, dado que a recusa do ora A. é apenas relativamente aos aspectos organizativos e/ou administrativos.

Z) Não tendo sido designado para tal, entendeu que os seus pontos de vista não mereciam a concordância do Conselho de Administração e decidiu remeter-se ao silêncio sobre aspectos administrativos do Serviço de …………… e tem direito a esse silêncio, pelo que a decisão ora recorrida padece de vício de fundamentação, pois não explicita os deveres funcionais violados pelo ora recorrente, com o seu comportamento silencioso, que permitam o seu sancionamento, salvo no que se refere ao dever de obediência e que adiante se responderá.

AA) Em todo o caso, deve ser anulada a decisão punitiva, pois não se demonstra que o ora A. tenha violado os deveres que lhe são impostos, tal como se encontram definidos no artigo 3º. Do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, nem os comportamentos que lhe são imputados integram a violação de deveres gerais mencionados na lei e susceptíveis de constituir infração disciplinar.

BB) Nos termos do artigo 3º., nº. 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDF), “considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce”.

CC) Os deveres funcionais que a acusação e depois a decisão do recurso hierárquico referem ter sido violados pelo ora respondente são os deveres de obediência, lealdade, zelo e correcção, previstos nas alíneas b), c) (esta alínea não está referida na acusação), d) e f) (esta alínea também não referida na acusação) do artº. 3º., nº. 4 do EDF.

DD) Ora, não se verifica a violação de qualquer desses deveres tal como eles emergem dos nº.s 6, 7, 8 e 10 desse artigo 3.º do EDF, sendo que as únicas ordens em forma legal referidas na acusação foram as de comparência nas reuniões em 19 e 29 de junho, onde o ora respondente esteve comprovadamente presente e as ordens referidas nos pontos 21 e 22, que o ora respondente acatou enviando os ofícios de que ora se juntam cópias.

EE) Não conhece o respondente – nem tal é referido, quer na acusação, que na proposta de decisão final – qualquer norma legal ou regulamentar que lhe imponha ou a qualquer funcionário e em particular no sector clínico que obrigue os funcionários a apresentar propostas para alterar o funcionamento dos serviços.

FF) A ordem dada ao ora recorrente é ilegítima, porquanto não se conforma com a lei, nem com as anteriores decisões do Conselho de Administração, pois não faz parte das funções do ora A., enquanto médico com o grau de chefe de serviço, pronunciar-se sobre aspectos administrativos do serviço, salvo em substituição do director de serviço, o que não é o caso presente.

GG) Refere LEAL HENRIQUES, no seu Procedimento Disciplinar, 3ª edição, 1997, pág. 100, onde escreve que “as ordens, pelo seu objecto, devem estar de harmonia com a lei (legitimidade substancial) e obedecer às formalidades previstas legalmente para a sua validade (legitimidade formal)”, pelo que a ordem dada é ilegítima, substancialmente considerada, por não se enquadrar nas funções que legalmente são deferidas ao A.

HH) A sentença que o acórdão recorrido aceitou, começando por confundir “informação” com “opinião”, escreve que o comportamento do ora recorrente é “revelador de um desinteresse pela prossecução do interesse público e de um desrespeito para com os superiores hierárquicos e demais colegas e essencialmente os utentes do serviço em causa”.

II) Esta afirmação é manifestamente vaga, não alicerçada em quaisquer factos que a sentença tenha dado como provados, mas sobretudo sem referência a qualquer violação de deveres como tal consignados no artº. 3º. do Estatuto Disciplinar, sendo certo que em direito disciplinar vigora o princípio da tipicidade.

JJ) Não se vê em que é que haja desinteresse pela prossecução do interesse público, pois não está investido o ora recorrente em funções de gestão e a sua recusa refere-se a simples opinião sobre questões administrativas, que não está legalmente obrigado a dar.

KK) Não se vê que haja desrespeito para com os superiores hierárquicos, porquanto a ordem é ilegítima substancialmente, como se demonstrou e só às ordens legítimas devia obediência, pois não é criado dos superiores hierárquicos, pois se estes não são capazes de gerir o hospital ou o serviço e precisam de conselhos de terceiros, devem é demitir-se.

LL) Não se vê como desrespeita os colegas, pois estes nem intervieram no processo ou como desrespeita os utentes, pois nenhum facto provado ou que constasse da acusação diz para que precisavam os dirigentes do serviço ou do hospital das opiniões do ora recorrente, nomeadamente não se indicando como dessas opiniões poderia resultar uma maior respeito pelos utentes.

MM) A sentença que o acórdão recorrido aceitou revela neste ponto o “tiro no escuro” que é a decisão proferida, ao escrever que “trata-se aqui de – obviamente dentro daquilo que é do conhecimento do Autor – prestar o seu contributo, solicitado por um superior hierárquico, sobre o funcionamento do serviço, naturalmente com vista a uma melhoria, um aperfeiçoamento, um ajustamento do mesmo. É um dever transversal a qualquer servidor público, independentemente do serviço em causa”.

NN) Que o dever em causa existe para além da lei e consoante a disposição do dirigente é a consagração da arbitrariedade no âmbito disciplinar.

OO) Deste modo, carece totalmente de fundamento a decisão de punição do ora recorrente, por violadora, entre outros, do artigo 3º., nº.s 1, 6, 7, 8 e 10 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDF).

PP) A sentença recorrida não tem qualquer base factual ou legal e os factos de que o ora respondente foi acusado – que não se sabe se foram ou não considerados provados – não têm a virtualidade legal de permitir a sua condenação sequer em multa.

QQ) Do mesmo modo, a referida sanção de multa é desproporcionada e deve ser reduzida e suspensa na sua execução, nos termos do artº. 33º. do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, dado que da recusa do ora A. não resultaram quaisquer consequências práticas e a punição referida constitui mais uma situação de vingança do CA do Centro Hospitalar de ……

RR) Mostram-se violados pelo acórdão impugnado as normas legais citadas nas conclusões que antecedem, deve ser revogada a sentença recorrida, pelo que deve a presente ação ser julgada procedente e provada, anulando-se o acto impugnado como é de lei e de Justiça!»

3. O Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões relevantes para a presente decisão:

«(...)

B- O Acórdão recorrido não padece de qualquer erro de julgamento, encontrando-se suficientemente fundamento, não carecendo de qualquer melhor aplicação de direito.

(...)

F- (...) o Recorrente reconheceu que se recusou não apenas a pronunciar-se perante o CA do Centro Hospital, sobre assuntos de natureza administrativa do serviço mas sobre quaisquer assuntos, o que foi confirmado pelo próprio como se referiu supra “diz respeito a uma recusa do ora arguido em se pronunciar sobre qualquer assunto relativo ao funcionamento do Serviço de …………., enquanto não fosse nomeado Director do mesmo”, o que significa que essa exigência só seria devida caso fosse efetivamente nomeado, o que reflecte no mínimo uma visão distorcida e de como devem ser cumpridos os deveres funcionais por parte dos servidores públicos.

G- Ainda que da recusa efectiva de quaisquer respostas, não tivesse sido evidenciado outras consequências, a pena aplicada pelo CA do Centro Hospitalar não deve ser alterada.

H- O Acórdão recorrido tem base factual e legal bastante.»

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 5 de maio de 2019, principalmente, por se entender necessária uma melhor interpretação e aplicação do Direito no que se refere à questão da delimitação dos deveres funcionais, e do recorte da infração disciplinar, tanto mais que «esta questão não foi apreciada com autonomia no acórdão recorrido.»

Ainda segundo aquele acórdão, «também se afigura necessária a intervenção deste STA com vista a uma melhor aplicação do direito nas demais questões, uma vez que, o acórdão não abordou com fundamentação suficientemente convincente a questão da aplicação subsidiária do CPP (na medida em que aqui se garante ao arguido o direito de assistir a todos os actos do processo) nem autonomizou a questão da preterição do direito de audiência nos casos em que tenham sido juntos ao processo documentos a que a acusação não fazia referência (situação de facto diversa daquela que se verificava na jurisprudência que citou. (…)».

5. O Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA.

6. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Matéria de facto

7. As instâncias consideraram como provados os seguintes factos relevantes para a decisão, tendo em atenção a prova documental produzida e as alegações das partes:

«1. No dia 06.07.2006, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………… deliberou o seguinte:

“(...) o comportamento descrito evidencia a violação dos deveres de obediência, lealdade e zelo, sendo a respetiva conduta passível de infração disciplinar, pelo que delibera o Conselho de Administração instaurar processo disciplinar ao Dr. A…………….., nomeando-se como instrutor a Sra. Dra. B…………., Técnica Superior” – cfr. fls. 2 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

2. O processo disciplinar instaurado correu termos sob o número ………….

3. No dia 09.11.2006, foi o autor notificado da instauração do processo disciplinar – cfr. fls. 8 a 10 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

4. Foram inquiridas testemunhas e o arguido, aqui autor – cfr. fls. 16 a 32 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

5. A 03.01.2007 e a 11.01.2007, o aqui Autor juntou ao processo disciplinar diversos documentos – cfr. fls. 33 a 45 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

6. a 26.01.2007, foi proferida acusação contra o aqui autor, constando no seu teor o seguinte:

“(...) 1º O arguido, Dr. A……………, bem como todos os outros médicos do Serviço de ……………., foi convocado, telefonicamente, para uma reunião a realizar com o Sr. Director Clínico, a fim de tratar de assuntos relacionados com o funcionamento do Serviço de ……………

2º No entanto, ao contrário dos outros médicos, o arguido recusou-se a ser convocado por aquela via, pelo que foi novamente convocado, desta vez, por ofício datado de 08.06.2006, para uma reunião a realizar no dia 19.06.2006 com a mesma agenda.

3º No referido dia 19 do mês de junho pelas nove horas o arguido compareceu no gabinete do Diretor Clínico, tendo-se recusado a responder a qualquer pergunta enquanto não fosse nomeado Diretor de Serviço.

4º Perante a postura assumida pelo arguido de recusa em prestar informações sobre o funcionamento do Serviço de ………….., foi marcada nova reunião para o dia 29.06.2006, com a mesma agenda, mas desta vez a realizar com o Conselho de Administração.

Pelo que

7º A atitude do arguido, ao recusar-se a dialogar com os seus superiores hierárquicos em assuntos relacionados com o funcionamento do serviço, prejudica a avaliação das atuais condições de funcionamento daquele e consequente implementação de medidas que resultem adequadas, MAIS,

9º Com o comportamento descrito nos artigos 2º a 5º da presente acusação, o arguido violou os deveres gerais de obediência, lealdade, zelo e correção, previstos nos números 6, 7, 8 e 10 do nº. 3 do Estatuto Disciplinar, punidas com a pena de Multa prevista na alínea b) do nº. 1 do artigo 11º. daquele Estatuto.

Contra o arguido não milita qualquer das circunstâncias agravantes especiais ou atenuantes especiais previstas respetivamente nos artigos 31º e 20º do Estatuto Disciplinar (...)” – cfr. fls. 46 a 49 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

7. O autor recebeu a acusação no dia 26.01.2007 – cfr. fls. 50 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

8. A 26.01.2007, o aqui Autor juntou ao processo disciplinar diversos documentos – cfr. fls. 51 a 54 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

9. Por carta com registo de 15.02.2007, o Autor apresentou a sua defesa, concluindo pelo arquivamento do processo disciplinar por falta de fundamento legal das acusações formuladas, apresentou prova testemunhal, arrolou três testemunhas e junto procuração forense – cfr. fls. 55 a 69 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

10. Por ofício datado de 27.02.2007, e recebido a 02.03.2007, o mandatário constituído pelo aqui Autor foi notificado do dia, hora e local em que teria lugar a inquirição das testemunhas indicadas na defesa – cfr. fls 70 a 72 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

11. No tempo e no local indicado, procedeu-se à inquirição das testemunhas indicadas pelo arguido, na presença do mandatário deste – cfr. fls. 78 a 86 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

12. Em 09.03.2007, o mandatário do aqui Autor apresentou requerimento onde arguiu a nulidade do ato de inquirição das testemunhas em face da recusa da presença do arguido no mesmo – cfr. fls. 87 a 89 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

13. Em 26.03.2007, foi elaborado relatório final que propôs aplicar ao aqui Autor uma pena de multa no valor de € 1.000,00 euros nos termos dos artigos 11º nº 1 b) e 23º nº 1 b), ambos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local – cfr. fls. 125 a 132 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

14. Em 11.04.2007, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ………….., EPE deliberou aplicar ao aqui Autor. A pena de multa no valor de € 1.000,00 euros de acordo com a proposta da instrutora – cfr. fls. 125 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

15. Em 30.04.2007, o autor foi notificado da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de …………., EPE – cfr. docs. constantes do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

16. O autor interpôs recurso hierárquico da decisão referida – cfr. docs. constantes do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido.

17. Pela Secretária-Geral do Ministério da Saúde, no uso de competências delegadas pelo Ministro da Saúde, foi proferido despacho que negou provimento ao recurso – cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor se dá por inteiramente reproduzido.

18. A petição inicial que deu origem aos presentes autos deu entrada por correio com registo de 30.07.2007.»

III. Matéria de direito

8. A questão central que se discute no presente recurso, como se afirmou no acórdão que o admitiu, proferido em formação de apreciação preliminar, é a da delimitação dos deveres funcionais do A. e ora Recorrente, e do recorte da infração disciplinar que lhe foi imputada no despacho punitivo impugnado.

Na verdade, se este Supremo Tribunal Administrativo decidir que o seu comportamento não configura uma infracção disciplinar, anulando, em consequência, aquele despacho por razões materiais, nenhuma utilidade terá o conhecimento das alegadas nulidades do procedimento disciplinar, que não poderá, com sucesso, ser repetido.

Se, no entanto, se chegar à conclusão que o seu comportamento, pelo menos em abstrato, é sancionável, importará então, verificar, se no caso concreto foram concedidas ao arguido todas as garantias de defesa legalmente exigíveis, e se a pena que lhe foi aplicada é adequada e proporcional ao dano causado à função pública prosseguida.

9. Ao presente processo aplica-se o Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro.

Nos termos do número 1 do artigo 3.º daquele diploma legal, «considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de alguns deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce.»

O A., ora Recorrente, foi punido com fundamento na violação dos deveres gerais de obediência, lealdade, zelo e correcção, pelo que importa verificar, à luz do referido Estatuto, em que medida o seu comportamento, traduzido nos factos descritos e provados no procedimento disciplinar, e nos presentes autos, é susceptível de configurar uma violação daqueles deveres.

Ora, desde logo,

10. Da matéria de facto provada não resulta que o Recorrente tenha recebido qualquer ordem, mas apenas que foi instado - em dois momentos distintos, e perante diferentes interlocutores - a pronunciar-se sobre a organização e o funcionamento do Serviço de …………… do Centro Hospitalar de ……………, onde desempenhava funções, pelo que não se vê em que medida possa ter incumprido o seu dever de obediência - cfr. Artigo 3.º/4/c) do Estatuto Disciplinar.

A recusa do trabalhador em emitir uma opinião não pode ser configurada como desobediência, independentemente de a mesmas recair ou não sobre matéria de serviço, pois uma ordem há de necessariamente configurar um comando respeitante à execução da sua função – à prestação do seu trabalho – ou à sua inserção na organização, e não à avaliação que o mesmo delas faz.

Acresce que, não resulta do enquadramento legal específico da carreira médica hospitalar – que ao tempo se regia pelo Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de março - que, enquanto médico, o Recorrente estivesse obrigado a emitir opiniões ou a fazer sugestões sobre a organização e o funcionamento do serviço a que pertence, pelo que ainda que lhe tivesse sido ordenado que o fizesse não incorreria em infração disciplinar.

Do mesmo modo,

11. Não se pode afirmar que, com a sua conduta, o Recorrente tenha sido desleal ao serviço a que pertence.

É certo que ele não se mostrou cooperante com o Diretor Clínico do Serviço de ……………, e com o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de ……………., o que porventura teria sido desejável, mas tanto não basta para que ele possa ser responsabilizado disciplinarmente.

Nos termos do número 8 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, «o dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público», e da matéria dada como provada nos autos não se retira que, em momento algum, o ora Recorrente tenha deixado de se subordinar aos referidos objetivos no desempenho das suas funções como médico do Serviço de ………. do Centro Hospitalar de ………………

Por outro lado,

12. O comportamento do Recorrente também não configura uma violação do seu dever de zelo.

Sem prejuízo da inserção do trabalhador numa organização, e das vinculações que daí resultam, o dever de zelo tem natureza subjetiva, e diz, principalmente, respeito à sua capacitação técnica, para o exercício das funções, e ao cuidado e aplicação com que as desempenha.

Nos termos do número 8 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, o «dever de zelo consiste em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção».

Ora, nada na matéria dada como provada nos autos permite afirmar que o Recorrente desconhecia as normas legais e regulamentares que enquadram o exercício das suas funções como médico do Serviço de ……………. do Centro Hospitalar de …………….., ou as instruções dos seus superiores hierárquicos, e muito menos que não tivesse os conhecimentos técnicos e os métodos de trabalho necessários ao bom desempenho da sua atividade clínica enquanto ……………. daquele serviço.

Não estando, como já se disse, obrigado a emitir opiniões ou a fazer sugestões sobre a organização e o funcionamento do serviço a que pertence, a sua recusa em fazê-lo não releva para a caracterização do zelo que emprega no desempenho das suas funções como médico.

Por fim,

13. Nada nos autos, também, permite presumir que o comportamento do Recorrente, embora pouco amistoso, e nada cooperante, tenha sido impróprio, ou inadequado, pelo que não existem bases factuais para concluir que não tratou «com respeito quer os utentes dos serviços públicos, quer os próprios colegas quer ainda os superiores hierárquicos», não violando, assim, o seu dever de correcção - cfr. Artigo 3.º/4/f) e 10 do Estatuto Disciplinar.

14. Do exposto resulta que, não tendo violado nenhum dos deveres cuja violação lhe era imputada, o A. e ora Recorrente não cometeu qualquer infração passível de sanção disciplinar.

Assim, e sem necessidade mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido decidiu mal, ao confirmar a sentença do TAF de Braga, que julgou totalmente improcedente a ação, devendo, pelo contrário, julgar-se aquela ação totalmente procedente, anulando-se, em consequência, o despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007 que aplicou ao A. e ora Recorrente uma pena de multa de € 1.000,00 (mil euros).

Não havendo fundamento legal para a sua punição disciplinar, o respetivo processo disciplinar é irrepetível, pelo que fica prejudicado o conhecimento das demais questões que constituem o objeto do presente recurso.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, julgando-se a ação procedente e anulando-se, em consequência, o despacho da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, de 5 de janeiro de 2007, que aplicou ao A. e ora Recorrente uma pena disciplinar de multa de € 1.000,00 (mil euros).

Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se

Lisboa, 13 de julho de 2021

O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 1 de maio, tem voto de conformidade com o presente Acórdão de todos os restantes juízes que integram a presente formação julgamento, nomeadamente os Conselheiros José Fonseca da Paz e Maria do Céu Neves.

Cláudio Ramos Monteiro