0494/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A decisão das instancias que não referem a certificação de assinatura electrónica qualificada com poderes de representação da pessoa que usou a assinatura não permite a apreciação pelo Supremo quando a questão invocada assenta em que teria sido apresentado certificado com aquele perfil de representação, dado que o Supremo não conhece de matéria de facto e a sua sindicância sobre os factos limita-se às excepções da 2.ª parte do n.º 4 do artigo 150.º do CPTA.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

“A………, Ldª”,

instaurou no TAC de Lisboa o presente processo de contencioso pré-contratual, contra

“Serviços Partilhados do Ministério da Saúde” [SPMS] e contra as sociedades

- “B………, Ldª”,

- “C………, Ldª” e

- “D………, Ldª”, na qualidade de Contra-interessadas, na qual peticiona (a) a anulação do acto de exclusão da sua proposta, por violação do disposto na alínea n) do nº 2 do artigo 146 do CCP e do nº 4 do artigo 11 do Programa do Concurso, por erro nos pressupostos de facto e de direito; subsidiariamente, (b) a anulação do acto de exclusão da sua proposta, por violação do artigo 14 do Decreto-Lei nº 142-A/2008, e dos artigos 52 e 6-A do CPA; e, cumulativamente, (c) que a entidade demandada seja condenada a considerar a sua proposta validamente entregue; (d) se anule a decisão de adjudicação; e (e) seja retomado o procedimento administrativo e elaborado novo relatório final de avaliação das propostas.

O TAC de Lisboa, por sentença de 16-10-2012, julgou a acção procedente e anulou a deliberação que excluiu a proposta da autora.

Inconformado, o réu SPMS interpôs recurso jurisdicional para o TCA Sul, que concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou improcedente a acção de anulação da deliberação impugnada.

Deste aresto, a demandante A……… pede a admissão de revista, nos termos do artº 150º do CPTA, alegando, em síntese:

- Não está somente em causa a apreciação do caso individual da recorrente, mas uma questão que se prende com o certificado digital e a assinatura electrónica.

- Assim, face ao quadro em que se moveram as instâncias, a questão a dirimir no âmbito da presente revista apresenta especial relevância jurídica, passa, designadamente, pela densificação do conceito de certificado de assinatura electrónica qualificada e tem implicações relevantes em termos comunitários;

- Reveste-se de particular sensibilidade social e é fundamental para uma melhor aplicação do Direito.

- Cumprindo o disposto no artigo 11.°, n.° 4 do Programa do Procedimento, a Recorrente assinou electronicamente a proposta e todos os documentos que a compunham, através do certificado digital emitido pela empresa “E………”, válido até 16.01.2015.

- O certificado digital que a Recorrente utilizou para a submissão da proposta na plataforma electrónica permite relacionar perfeitamente o assinante com a sua função e poder de assinatura.

- A “E………” não permite a utilização do certificado se o representante da pessoa colectiva em nome da qual o mesmo é emitido não tiver autorização em vigor.

- De acordo com o regime aplicável podemos concluir que, quando um proponente apresenta uma proposta e utiliza um certificado digital emitido por uma entidade certificadora do Sistema de Certificação Electrónica do Estado, está dispensada, nos termos do n.° 3 da Portaria n.° 701-G/2008, de 29 de Julho e do ponto 4 do artigo 11.0 do Programa do Procedimento (cuja redacção é idêntica ao referido n.° 3 da Portaria) de apresentar “um documento de tráfico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante”, pois o certificado digital, emitido em nome da proponente, já faz essa relação.

- A assinatura electrónica qualificada constitui formalidade essencial ad substantiam que foi cumprida.

- Bem andou a douta sentença proferida pela 1.ª instância em 16 de Outubro de 2012 ao entender que a decisão de exclusão da proposta da Recorrente é ilegal, por violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, pois não houve por parte da Recorrente qualquer violação do disposto nos artigos 146.°, n.° 2, alínea n) e 132.°, n.° 4, ambos do CCP e do disposto no artigo 11.0, n.° 4 do Programa do Procedimento, pelo que devia ser consequentemente, anulada, nos termos do disposto no artigo 135.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

- Verifica-se, portanto, no caso sub judice, uma situação de clara injustiça que o Acórdão recorrido veio consagrar ao decidir que a A……… não apresentou, quando da apresentação/submissão da proposta, um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante F………, sendo que o certificado digital utilizado não relacionava directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, pelo que a respectiva proposta foi bem excluída.

Nas contra-alegações, SPMS — SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, E.P.E. (“SPMS”), diz em síntese:

- Deverá o recurso ser rejeitado porquanto a questão em causa não assume relevância jurídica ou social fundamental, nem se mostra claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, não se verificando assim preenchidos os pressupostos previstos no n.° 1 do artigo 150.° do CPTA.

- Sem prescindir, mesmo que fosse admitido o recurso, sempre deveria o mesmo ser julgado improcedente, pois que o Acórdão recorrido bem se fundamenta no devido regime legal, designadamente no Programa do Procedimento, na Portaria n.° 701-G/2008, de 29 de Julho, e no CCP.

- De acordo com os normativos aplicáveis ao caso sub judice, nos casos em que o certificado digital não possa relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante, sob cominação expressa de exclusão.

- A ora Recorrente não apresentou, quando submeteu a sua proposta, um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante F………, relativamente à Recorrente.

- E, efectivamente, o certificado digital apresentado na submissão da proposta em causa na plataforma electrónica não relacionava o assinante – F……… - com a sua função e poder de assinatura em representação da Recorrente.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2. 1. O acórdão recorrido considerou, em síntese:

- Dispõe o nº 1, alínea a) e o nº 4 do artigo 57º do CCP:

“1- A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo 1 ao presente Código, do qual faz parte integrante.

[...]

4- A declaração referida na alínea a) do nº 1 deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar”.

- O artigo 26 da Portaria nº 701-G/2008, de 29/7, determina que “a identificação de todos os utilizadores perante as plataformas electrónicas efectua-se mediante a utilização de certificados digitais” e que os “utilizadores podem, para efeitos de autenticação, utilizar certificados digitais próprios ou utilizar certificados disponibilizados pelas plataformas electrónicas” [cfr. artigo 26º, nº 2].

- O nº 4 do artigo 57º do CCP contém uma remissão dinâmica para o artigo 27 da Portaria em causa, na medida em que dispõe que todos os documentos carregados naquelas plataformas sejam “assinados electronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura electrónica qualificada” e que “nos casos em que o certificado digital não possa relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante”. [cfr. artigo 27º, nº 3 da citada Portaria nº 701-G/2008].

- De acordo com o disposto no artigo 9º, nº 2.7 do Programa de Concurso, à exigência dessa formalidade [que não pode considerar-se “não essencial”], acresce a cominação expressa de exclusão da proposta, no caso de omissão dessa mesma formalidade.

- Face ao teor da matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, a concorrente A……… não apresentou, quando da apresentação/submissão da sua proposta, um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante F………, sendo que o certificado digital utilizado não relacionava directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, a respectiva proposta deveria ter sido excluída.

- O “recibo comprovativo da submissão da proposta”, emitido pela plataforma G………, não é suficiente para demonstrar que o certificado digital utilizado relacionava directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, na medida em que do mesmo nada resulta que permita retirar essa conclusão, nem essa é a função desse recibo, o qual atesta o carregamento ou a submissão bem sucedidos de documentos, não sendo idóneo para comprovar que o certificado digital exigido pelo artigo 27º da Portaria nº 701-G/2008 relaciona directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura.

2. 2. Do Acórdão do TCA flui que nele se considerou não ter sido apresentado, nem submetido à plataforma electrónica pela recorrente um documento do qual constasse que o assinante da proposta F………, tinha poderes de representação da sociedade e que esta ficava obrigada pela sua assinatura, isto é «não relacionava directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura» na expressão usada nos autos.

A recorrente contrapõe que a proponente que apresenta uma proposta e utiliza um certificado digital emitido por uma entidade certificadora do Sistema de Certificação Electrónica do Estado, está dispensada, nos termos do n.° 3 da Portaria n.° 701-G/2008, de 29 de Julho e do ponto 4 do artigo 11.0 do Programa do Procedimento (cuja redacção é idêntica ao referido n.° 3 da Portaria) de apresentar “um documento de tráfico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante “, pois o certificado digital, emitido em nome da proponente já faz essa relação. Esta aliás, é a decisão da 1.ª instância.

Portanto, a controvérsia incide sobre saber de que modo o caso dos autos era subsumível no n.º 27 da Portaria 701-G/2008, de 29/7, isto é, se o certificado digital apresentado já permitia relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, porque sendo positiva a resposta já não seria necessário submeter à plataforma o documento indicativo do poder de representação e assinatura do assinante.

A recorrente esgrime com o argumento de o certificado digital emitido pela empresa E……… (adiante, E………) ser de perfil “representação” onde aquela firma certifica os poderes conferidos à pessoa que assinou em representação da concorrente.

Sucede que as instancias não tiveram em conta a existência, ou não, do perfil de representação da pessoa que fez a assinatura na declaração junta pela entidade certificadora “E………”, como agora vem defendido pela recorrente, embora por referencia a um artigo errado do DL 90-D/99 (será art.º 30.º al. i e n.º 2 ?).

Assim, é manifesto que a decisão do TCA foi tomada com base em matéria de facto, pelo que, seja ou não correcta a conclusão a que chegou sobre a falta de apresentação/submissão de documento suficiente sobre a qualidade e poderes do assinante para vincular a empresa concorrente, a verdade é que se trata de matéria de facto que o Supremo não pode alterar. Isto é, não estamos perante uma questão de interpretação normativa ou do quadro legal, mas perante uma decisão que decorre de um facto, a falta de apresentação de documento exigido para o concurso e que é de importância fulcral, uma vez que respeita à vinculação do apresentante àquela proposta, seus termos e respectivo cumprimento.

Nos termos expostos a questão suscitada não recorta uma questão jurídica complexa, nem permite uma averiguação cujo interesse vá além do caso concreto do presente recurso, uma vez que estaria em causa saber se foi, ou não, bem apurada a matéria de facto a partir dos elementos de prova existentes nos autos.

Deste modo, podemos concluir que não está sob controvérsia uma questão de importância jurídica ou social fundamental, nem se mostra necessária a intervenção do Supremo através da revista para uma melhor aplicação do direito.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24 de Abril de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.