Quem foi o relator do acórdão 090/22.5BESNT?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 090/22.5BESNT?

O acórdão foi proferido em 11 de setembro de 2025.

090/22.5BESNT

Sumário

I - A reclamação para a conferência constitui o meio adjetivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator. Como estatui o artigo 635.º, n.º 3, do CPC, “[s]alvo o disposto no n.º 6 do artigo 641.º, quando a parte se considere prejudicada por qualquer despacho do relator, que não seja de mero expediente, pode requerer que sobre a matéria do despacho recaia um acórdão”. II - Após a alteração promovida pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (que aprovou o novo CPA), em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo, prevendo-se no artigo 3.º uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo. III - Sendo as expressões indicadas no n.º 1 do artigo 3.º Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, taxativas e não constando do texto do artigo 72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões - não se declara nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação -, haverá que concluir que a reclamação nele prevista tem natureza facultativa. IV - De acordo com a jurisprudência deste STA, integra a categoria de ato inimpugnável, a decisão do recurso hierárquico, mesmo que obrigatório, sempre que esta se limite, ainda que fazendo uma análise mais aprofundada dos argumentos invocados no recurso hierárquico, a confirmar a decisão recorrida.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Reclamação para a conferência I. OBJETO DA RECLAMAÇÃO 1. AA, recorrente nos autos, vem, nos termos do art. 652.º, n.ºs 3 e 4 do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, requerer que seja submetida à conferência a apreciação da decisão sumária de 4.06.2025, que julgou improcedente o recurso de revista e confirmou o acórdão do TCA Sul, com fundamento na procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado (art. 89.º, n.º 4, al. i) do CPTA). 2. A A. intentou no TAF de Sintra contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, ação administrativa, na qual peticionou a anulação da deliberação de 28.09.2021, do Conselho Diretivo desse Instituto, que indeferiu a reclamação do despacho de homologação da sua avaliação de desempenho, e a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeitos da reconstituição da sua carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que exercera funções desde outubro de 2003, pagando-lhe as diferenças salariais correspondentes. 3. Foi proferida sentença em 23.05.2024 que, julgando procedente a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, absolveu da instância a entidade demandada. 4. Na sequência do recurso interposto, o TCA Sul, por acórdão de 14.11.2024, negou provimento ao mesmo e confirmou a sentença recorrida. 5. Após admissão da revista pela formação preliminar para, independentemente da questão da de saber qual a exata qualificação da exceção em causa, “averiguar a natureza, facultativa ou necessária, da reclamação estabelecida no art. 72.º, da Lei n.º 66-B/2007”, foi proferida decisão que negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido. 6. Apresentada a reclamação, o RECORRIDO não respondeu à reclamação apresentada. 7. A reclamação apresentada para a conferência é o meio próprio e foi apresentada tempestivamente. 8. A reclamação para a conferência constitui o meio adjetivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator. Como estatui o art. 635.º, n.º 3, do CPC, “[s]alvo o disposto no n.º 6 do artigo 641.º, quando a parte se considere prejudicada por qualquer despacho do relator, que não seja de mero expediente, pode requerer que sobre a matéria do despacho recaia um acórdão”. 9. Não constitui, portanto, um recurso da decisão sumária, mas somente um pedido de reapreciação colegial da mesma. Os fundamentos da “reclamação” não poderão ir além daqueles apresentados originariamente, não se prestando a oportunidade processual para reconfigurar o objeto do recurso ou da ação, com a introdução de novos factos ou argumentos. 10. No caso, defende a RECORRENTE e ora RECLAMANTE que a qualificada natureza facultativa da reclamação prevista artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007, a par da procedência da apontada exceção, viola, desde logo, o princípio da tutela jurisdicional efetiva (art. 20.º da CRP). A decisão que recaiu sobre a sua reclamação foi produzida a um nível decisório superior, levando em linha de conta os elementos que constam da informação a que se reporta o facto provado da alínea e), entre os quais se conta o parecer da DGAEP, tendo produzido efeitos jurídicos próprios. • II. DO MÉRITO DA RECLAMAÇÃO 11. Cumpre, pois, reapreciar as questões suscitadas pela RECLAMANTE, fazendo retroagir o seu conhecimento ao momento anterior à decisão singular proferida. 12. No recurso de revista interposto a Autora, ora RECLAMANTE, apresentou alegações que terminam com as seguintes conclusões: A. A sentença considerou que o ato impugnável era a decisão da avaliação de desempenho, e não a decisão que recaiu sobre a reclamação daquela decisão; B. E, em consequência considerou procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual com a absolvição do recorrido da instância; C. O Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP) é um procedimento que abarca diversas fases, sendo a homologação da avaliação de desempenho apenas uma delas, atento o disposto no artigo 61º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro. D. Porém, a avaliação, após ser homologada, só se consolida na esfera jurídica do avaliado se o mesmo dela não reclamar no prazo de 05 dias. E. A reclamação do ato homologatório da classificação final assume, assim, natureza necessária, quando o avaliado pretenda lançar mão dessa fase do processo avaliativo. Esta interpretação é a que melhor se coaduna com o texto legal que não refere que o procedimento de avaliação pode compreender (as seguintes fases) mas, sim, que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases (artigo 61º da Lei n.º 66-B/07); F. A decisão homologatória da avaliação não preenche o requisito de impugnabilidade, dado que a reclamação prevista no artigo 72º da Lei n.º 66-B/07 é necessária, como resulta da estrutura do procedimento avaliativo em questão; G. Ora, tendo ocorrido em 29.10.21 a notificação do indeferimento da reclamação, mostra-se tempestiva a ação apresentada em juízo em 28.01.22, ou seja no prazo de 03 meses a que alude o artigo 58º do CPTA; H. A natureza necessária da reclamação resulta indelével da interpretação da lei, ao criar um sistema de avaliação de desempenho com fases e ao estabelecer que a reclamação é uma dessas fases. É quanto basta para o interprete concluir pela natureza necessária da referida fase de reclamação; I. O ato de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá o ato final do procedimento no caso do trabalhador se conformar com o mesmo. Se dele reclamar o ato de homologação passará a ato procedimental, sendo contenciosamente impugnável a decisão que recair sobre a reclamação; J. O ato que decidiu a reclamação é impugnável e tendo sido notificado à recorrente em 29.10.21 é tempestiva a ação interposta, em 28.01.22, nos termos do artigo 58º, n.º 2/b) do CPTA; K. Assim não considerando a sentença recorrida viola as normas legais acima referidas que mal interpreta e aplica. 13. A Entidade Demandada, INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, aqui RECORRIDO, produziu contra-alegações, louvando-se na sentença recorrida. 14. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso. Apreciemos então. • II.i. DA FACTUALIDADE ASSENTE 15. A matéria de facto que vem fixada é a seguinte: “As instâncias deram como assente a seguinte factualidade: a. Em 12 de Maio de 2020, as partes celebraram contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, tendente ao exercício de funções no Centro de Formação e Reabilitação ... – cfr. doc. nº 6 junto com a petição inicial; b. De molde a observar o programa de regularização extraordinária dos vínculos precários de pessoas que exerçam ou tenham exercido funções que correspondam a necessidades permanentes da Administração Pública, de autarquias locais e de entidades do sector empresarial do Estado ou do sector empresarial local, sem vínculo jurídico adequado, a entidade demandada procedeu à avaliação de desempenho por “ponderação curricular” da autora – cfr. docs. nºs 7 e 8 juntos com a petição inicial; c. Em 5 de Maio de 2021, no âmbito da avaliação de desempenho mencionada em b., a autora tomou conhecimento da seguinte decisão: ver documento no original – cfr. doc. nº 9 junto com a petição inicial; d. Em 11 de Maio de 2021, ao abrigo do sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública, a autora apresentou reclamação da Processo nº 90/22.5BESNT 4 decisão/homologação do dirigente máximo do serviço identificada em c. – cfr. doc. nº 10 junto com a petição inicial e fls. 26 do processo administrativo; e. Datada de 15 de Setembro de 2021, pelos serviços da entidade demandada, foi exarada a seguinte “Informação”: “Ml/ltfA33105/20ZWIH-DC Data: 15-09-2021 Processo Nº: Assunto: SIADAP 3/2319-2020 PREVPAP Reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho AA [...10] (...) B. ANÁLISE 1. Em 12-05-2020 a trabalhadora AA foi integrada no IEFP. 2. Em 05-03-2021 foi notificada para enviar currículo e documentação para permitir a elaboração da respectiva avaliação por ponderação curricular, no prazo de 3 dias [anexo 2]; 3. A trabalhadora enviou o seu pedido de ponderação curricular em prazo. 4. Em 03-05-2021 a ficha de avaliação por ponderação curricular foi homologada pelo Sr. Presidente do Conselho Directivo (Anexo 3). 5. Em 05-05-2021 a trabalhadora tomou conhecimento da homologação da avaliação. 6. Em 11-05-2021 a trabalhadora efectuou a sua reclamação no RHseTI (Anexo A]. (...) C. CONCLUSÃO No âmbito das datas a considerar para reconstituição da carreira Cabe apenas reiterar toda a informação anteriormente transmitida e que resultou da Decisão do Conselho Directivo do IEFF tendo por referência a resposta ao pedido de esclarecimentos remetida pela Secretaria-Geral do MISSS e o parecer da DGAEP, do qual se conclui que: Na reconstituição da carreira dos trabalhadores integrados pelo PREVPAP não são de relevar as situações interpoladas pretéritas que não tivessem sido apreciadas por referência a necessidade permanente identificada na janela temporal de 01 de Janeiro a 04 de Maio e sujeita a parecer da CAB. Assim, os requisitos para a regularização de vínculo de formadores do IEFP são: i) o exercício de funções na janela temporal (01 de Janeiro a 04 de Maio de 2017); ii) o desempenho de funções em pelo menos um dos anos relevantes (2015 a 2017), em horário completo (1000 h/ano). Pelo que as prestações de serviço (ou outras formas de contratação) anteriores a 2015 não podem relevar como tempo de serviço para efeitos de carreira porque estão fora dos anos que o legislador prevê. No âmbito da aplicação dos critérios de avaliação por ponderação curricular Face à análise desta reclamação considera-se que não cabe efectuar alteração à classificação de 2,800 obtida pela trabalhadora. D. PROPOSTA Face ao exposto propõe-se: 1. Manter a classificação final da avaliação por ponderação curricular efectuada com a classificação 2,800 a que corresponde a menção qualitativa de adequado. À consideração superior, (…)” – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial; f. Em 28 de Setembro de 2021, tendo por objecto a Informação mencionada em e., a entidade demandada deliberou o seguinte: “Visto em reunião do CD que, atento o informado e despachos exarados, deliberou não dar provimento à reclamação interposta pela trabalhadora AA, do acto de homologação da avaliação de desempenho relativo ao biénio 2019/2020, com os fundamentos constantes na presente Informação. BB Presidente do CD” – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial; g. Em 29 de Outubro de 2021, mediante mensagem de correio electrónico, a autora tomou conhecimento da Deliberação de 28 de Setembro de 2021 – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial; h. Em 25 de Janeiro de 2022, foi emitida a seguinte “Declaração”: “DECLARAÇÃO O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública e de Entidades com Fins Públicos – SINTAP, NIPC 5010946-44, com sede na Rua Damasceno Monteiro, 114, 1170-113 Lisboa, declara que o Exmª Srª Drª AA, portadora do cartão de cidadão nº ..., emitido pela República Portuguesa, válido até 15.08.2030, contribuinte fiscal nº ...52, residente na Rua ..., ... – Tires, ... São Domingos de Rana, é a associada nº ...04 deste Sindicato e, ao abrigo da alínea d) do artigo 13º e alínea f) do artigo 19º dos Estatutos do SINTAP publicados no BTE nº 20, de 29.05.2011, com as alterações publicadas nos Boletins de Trabalho e Emprego nº 40, de 29.10.2011 e nº 8, de 28.02.2013, beneficia de apoio jurídico e judicial gratuitos” – cfr. doc. nº 12 junto com a petição inicial; i. A autora aufere, anualmente, rendimento ilíquido inferior a 200 unidades de conta – cfr. doc. nº 13 junto com a petição inicial; j. Em 28 de Janeiro de 2022 foi intentada a presente acção administrativa – cfr. fls. 1 a 4 dos autos. • II.ii. DO DIREITO 16. A decisão reclamada, quanto ao mérito, na sua parte aqui relevante, é do seguinte teor: “(…) 11. O TCA Sul confirmou a sentença do TAF de Sintra, apresentando o seguinte discurso fundamentador: «12. A pretensão formulada pela aqui recorrente consiste na anulação do acto administrativo consubstanciado na Deliberação do Conselho Directivo da entidade demandada nº I/DLB/2064/2021/NACD, de 28-9-2021, que negou provimento a reclamação respeitante à sua avaliação de desempenho, e a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeito da reconstituição da sua carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que exerceu funções para o demandado, ou seja, desde Outubro de 2003, pagando-lhe, consequentemente, as diferenças salariais a que tenha direito. 13. A decisão recorrida, reconhecendo que a reclamação em causa, prevista no artigo 72º da Lei nº 66º-B/2007, de 28/12, tinha natureza facultativa, julgou procedente a excepção de intempestividade da prática do acto processual e, consequentemente, absolveu o réu da instância. Pensamos que o assim decidido é para manter. Vejamos porquê. 14. No âmbito do SIADAP 2004 foi objecto de discussão a natureza da reclamação aí prevista, orientando-se a jurisprudência no sentido de que a reclamação do acto de homologação da avaliação revestir natureza necessária (vd., por todos, o acórdão do STA, de 11-3-2010, proferido no âmbito do proc. nº 0701/09). 15. Com o SIADAP 2007, o artigo 73º, nº 1, passou a prever indistintamente que do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, Processo nº 90/22.5BESNT 12 recurso hierárquico ou tutelar ou impugnação jurisdicional, levando a crer que já se alterara a natureza daquela reclamação, o que se tornou inequívoco em face do artigo 3º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo), o qual, sob a epígrafe “impugnações administrativas necessárias”, passou a estatuir nos seguintes termos: “As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) Do acto em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto impugnado”. 16. A norma em causa prevê uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo. Ora, resulta evidente que dos artigos 72º e 73º do SIADAP 2007 não consta qualquer menção às expressões previstas no citado artigo 3º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1, ou sequer expressão semelhante, indiciadora da natureza necessária daquela impugnação. 17. Deste modo, afigura-se inequívoco que a reclamação do acto de homologação que a autora e aqui recorrente erigiu como objecto de impugnação judicial tem natureza facultativa (vd., neste sentido, os acórdãos do TCA Norte, de 28-10-2022, proferido no âmbito do proc. nº 01134/19.3BEAVR, e de 25-2-2022, proferido no âmbito do proc. nº 00010/20.1BEAVR, e deste TCA Sul, de 12-1-2023, proferido no âmbito do proc. nº 1319/16.4BELRA-S1). 18. Assim, o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo iniciou-se no dia 5-5-2021, data da notificação da decisão de homologação da avaliação de desempenho à autora – cfr. artigo 59º, nº 2 do CPTA – e suspendeu-se com a utilização do referenciado meio de impugnação administrativa – reclamação –, retomando o seu curso com o decurso do respectivo prazo decisório – cfr. artigo 59º, nº 4 do CPTA. 19. Considerando que a autora apresentou impugnação administrativa, nos termos do disposto no artigo 72º do SIADAP, em 11-5-2021, no dia 12-5-2021 o prazo de 3 meses para a impugnação judicial daquele acto ficou suspenso, de acordo com o Processo nº 90/22.5BESNT 13 disposto nos artigos 87º, alínea b) do CPA e 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA, só retomando o respectivo curso no dia 2-6-2021, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade recorrida dispunha para decidir e notificar à recorrente a decisão sobre a reclamação apresentada (cfr. artigo 87º, alínea c) do CPA e artigo 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA). 20. Do exposto, resulta que o prazo de três meses que a recorrente dispunha para a impugnação judicial do acto que homologou a sua avaliação de desempenho terminava em 5-9-2021 (cfr. artigo 58º, nº 1, alínea b) e nº 2, “in fine”, do CPTA), e não em 28-1-2022, data em que foi instaurada a presente acção, como sustenta a ora recorrente. 21. Por conseguinte, na data em que a presente acção foi instaurada, há muito que se encontrava esgotado o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis, razão pela qual haveria que considerar verificada a excepção da intempestividade da acção, como acertadamente concluiu a sentença recorrida, impondo-se, assim, negar provimento ao presente recurso jurisdicional.» 12. Sustenta a Recorrente que a decisão que recaiu sobre a reclamação a que se refere o artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007 é o ato final de um procedimento e o culminar do processo avaliativo, sendo, portanto legítima a sua impugnação judicial e não a decisão de homologação da avaliação em si mesma. Mais alega que o ato de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá o ato final do procedimento, no caso de o trabalhador não reclamar, conformando-se com o mesmo. Mas não lhe assiste razão. 13. Como referido pelo Ministério Público, a questão decidenda prende-se com a interpretação do estatuído no art. 72.º da Lei nº 66-B/2007, ou seja saber se a reclamação aí prevista é uma verdadeira reclamação ou se pelo contrário consubstancia a fase final do procedimento de avaliação, nos termos do disposto no art. 61.º da da mesma lei, e corresponde ao momento da audiência prévia, como defende o recorrente, por a mesma não estar prevista no âmbito deste procedimento. 14. Desde já se diga que o facto de a lei não prever expressamente a audiência prévia, tal não implica que a mesma não tenha lugar neste tipo de procedimento. A audiência prévia corresponde à audição prevista no art.70.º, n.º 1, do citado diploma legal e permite ao avaliado, não só invocar vícios no ato de avaliação, como requerer a apreciação da sua avaliação pela comissão paritária [“O trabalhador avaliado, após tomar conhecimento da proposta de avaliação que será sujeita a homologação, pode requerer ao dirigente máximo do serviço, no prazo de 10 dias úteis, que o seu processo seja submetido a apreciação da comissão paritária, apresentando a fundamentação necessária para tal apreciação]. Mas mesmo que assim se não entendesse, sempre a notificação para o exercício da audiência prévia teria que ocorrer face ao disposto no art. 121.º do CPA. 15. Pelo que, havendo disposição legal que permite ao avaliado pronunciar-se sobre a avaliação e requerer a apreciação da sua classificação pela comissão paritária, não colhe a interpretação feita, no sentido de que a reclamação do art. 72.º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, corresponde não a uma verdadeira reclamação, mas à fase de audiência prévia. 16. Isto estabelecido, vejamos então qual a natureza da reclamação prevista nesse art. 72.º: se facultativa ou necessária. [sublinhado nosso] 17. Sobre a natureza facultativa ou necessária da reclamação do SIADAP existiu bastante controvérsia, vindo a jurisprudência, no entanto, a consolidar-se no sentido do entendimento da natureza necessária desta reclamação - cfr. o ac. de 11.03.2010 deste STA, no processo n.º 0701/09. Sucede que esta jurisprudência, além de se reportar essencialmente à Lei n.º 10/2004, de 22 de março e ao Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio (SIADAP 2004), é anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo (em vigor desde 8.04.2015). Ou seja, o quadro legal a que se reporta a jurisprudência tirada sobre este tema por este Supremo Tribunal, situa-se no âmbito do SIADAP 2004. 18. A alteração do quadro legislativo aplicável, promovida pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, veio solucionar a questão com a previsão normativa contida no seu art. 3.º, o qual versa precisamente sobre as “impugnações administrativas necessárias”. Disciplina essa em sintonia com a intenção do legislador, expressa no preambulo do diploma, no seu ponto 20: “[t] ambém na secção VI do capítulo II da parte IV, que regula a reclamação e os recursos administrativos, foram introduzidas diversas alterações importantes. Para começar, estabelece-se que, em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo (n.º 2 do artigo 185.º)”. 19. Com efeito, veio o legislador identificar taxativamente quais as situações em que as impugnações administrativas existentes àquela data eram consideradas necessárias. Assim, de acordo com este preceito legal, tal sucede apenas em três situações: [sublinhado nosso] 1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado. 20. Ora, se percorrermos qualquer uma das normas referidas pela Recorrente, nomeadamente os artigos 61.º, 72.º e 73.º, da Lei n.º 66-B/2007, não encontramos nenhuma das situações taxativamente elencadas pelo legislador para qualificar esta reclamação como necessária. [sublinhado nosso] 21. Aliás, este STA, em acórdão mais recente, abordou já uma situação em que a natureza da impugnação administrativa foi decidida com fundamento neste artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015. Veja-se o ac. de 10.03.2022, no processo n.º 0935/19.7BELSB, em que se discutia a legalidade da classificação de serviço atribuída a um oficial de justiça e se entendeu que, por força do número n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo, o recurso das deliberações do COJ para o CSMP é meramente facultativo. Neste acórdão escreveu-se: “(…) da constatação da fórmula legalmente empregue – “cabe recurso” – é de retirar a conclusão, imposta pelo art. 3º nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o atual CPA), de que o recurso em causa não é configurável como uma “impugnação administrativa necessária”, visto que não se deteta, na sua previsão, nenhuma das expressões listadas nas três alíneas daquela norma (“é necessária”, “existe sempre” ou “suspende” ou “tem efeito suspensivo do ato impugnado”). Em consonância, aliás, com o sentido da reforma do CPA de 2015”. O que é transponível para o caso presente. 22. Em síntese, sendo as expressões indicadas no n.º 1 do art. 3.º taxativas e não constando do texto do art.72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões, haverá que concluir que a reclamação é facultativa, e assim sendo, não padece o acórdão recorrido, de qualquer erro de direito, não violando, nomeadamente o art. 58.º do CPTA. [sublinhado nosso] 23. Com o que tem o recurso que improceder. 24. Impõe-se, no entanto, uma precisão jurídica - aliás também notada no acórdão que admitiu a revista, quando aí se refere “abstraindo da questão de saber qual é a exacta qualificação da excepção que está em causa” -, embora a mesma seja irrelevante para a decisão, a qual sempre determinaria a absolvição da instância. 25. Com efeito, se é certo que quanto ao ato impugnável a ação é intempestiva (o que impede o seu prosseguimento), na verdade não foi esse o ato impugnado. A exceção dilatória em presença é a de inimpugnabilidade do ato impugnado (art. 89.º, n.º 4, al. i) do CPTA). 26. O ato impugnado nos autos - deliberação de 28.09.2021 – será ato confirmativo do ato de 3.05.2021 que homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora e, por isso, inimpugnável nos termos previstos no art. 53.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA. 17. Como se observa, a RECLAMANTE discorda da qualificação jurídica que vem feita quanto à natureza da reclamação prevista no art. 72.º, da Lei n.º 66-B/2007. Mas sem razão, como vem decidido e também defendido pelo Ministério Público na pronúncia oportunamente efetuada nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA. 18. Com efeito, o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (que aprovou o novo CPA), prevê uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo. Ora, resulta evidente que dos artigos 72.º e 73.º do SIADAP 2007 não consta qualquer expressão igual ou equivalente às expressões previstas nesse artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, ou sequer expressão semelhante, indiciadora da natureza necessária daquela impugnação. A saber: “as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) a impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) do acto em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto impugnado”. 19. Este STA, tal como se referiu na decisão reclamada, no acórdão de 10.03.2022, no processo n.º 935/19.7BELSB, foi tratada a questão da natureza da impugnação administrativa por referência ao 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015. Nesse acórdão, em que se discutia a legalidade da classificação de serviço atribuída a um oficial de justiça, entendeu-se que, por força do citado número n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, o recurso das deliberações do COJ para o CSMP é meramente facultativo. Escreveu-se no mesmo: “(…) da constatação da fórmula legalmente empregue – “cabe recurso” – é de retirar a conclusão, imposta pelo art. 3º nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o atual CPA), de que o recurso em causa não é configurável como uma “impugnação administrativa necessária”, visto que não se deteta, na sua previsão, nenhuma das expressões listadas nas três alíneas daquela norma (“é necessária”, “existe sempre” ou “suspende” ou “tem efeito suspensivo do ato impugnado”). Em consonância, aliás, com o sentido da reforma do CPA de 2015”. O que é transponível para o caso presente. 20. No art. 72.º do SIADAP - que prevê a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública -, não se declara nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação. Assim sendo, pelo menos a partir da entrada em vigor do atual CPA (7 de abril de 2015 - art. 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015), a reclamação prevista no art. 72.º do SIADAP tem natureza facultativa. 21. Em síntese, sendo as expressões indicadas no n.º 1 do art. 3.º taxativas e não constando do texto do art. 72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões, haverá que concluir – como se concluiu - que a reclamação é facultativa, e assim sendo, não padece o acórdão recorrido, e consequentemente a decisão reclamada, de qualquer erro de direito, não violando, nomeadamente o art. 58.º do CPTA. 22. De resto, a homologação e a reclamação (e outras impugnações), correspondem a fases diferentes (e autónomas) do procedimento de avaliação dos trabalhadores, como resulta expresso no art. 61.º da mesma da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro. 23. Nesta sequência, como igualmente afirmado na decisão sumária, também o ato impugnado nos autos - deliberação de 28.09.2021 – é ato confirmativo do ato de 3.05.2021 que homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora e, por isso, inimpugnável nos termos previstos no art. 53.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA. 24. Por outro lado, a conclusão tirada nas instâncias e acolhida na decisão sumária de que a reclamação a que se refere o artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007 tem natureza facultativa, em nada ofende o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Na pendência da impugnação administrativa ao interessado é conferida a faculdade de propor ações nos tribunais administrativos, bem como de requerer a adoção de providências cautelares (art. 190.º, n.º 4, do CPA e 59.º, n.º 5, do CPTA). 25. Sucede que, como referido no acórdão do TCA Sul que confirmou a sentença do TAF de Sintra, o prazo de três meses que a RECORRENTE e aqui RECLAMANTE dispunha para a impugnação judicial do ato que homologou a sua avaliação de desempenho terminou em 5.09.2021 (cfr. art. 58.º, n.º 1, al. b) e nº 2, in fine, do CPTA), e não em 28.01.2022, data em que foi instaurada a presente ação. 26. Como aí explicitado: “(…) o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo iniciou-se no dia 5-5-2021, data da notificação da decisão de homologação da avaliação de desempenho à autora – cfr. artigo 59º, nº 2 do CPTA – e suspendeu-se com a utilização do referenciado meio de impugnação administrativa – reclamação –, retomando o seu curso com o decurso do respectivo prazo decisório – cfr. artigo 59º, nº 4 do CPTA. 19. Considerando que a autora apresentou impugnação administrativa, nos termos do disposto no artigo 72º do SIADAP, em 11-5-2021, no dia 12-5-2021 o prazo de 3 meses para a impugnação judicial daquele acto ficou suspenso, de acordo com o disposto nos artigos 87º, alínea b) do CPA e 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA, só retomando o respectivo curso no dia 2-6-2021, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade recorrida dispunha para decidir e notificar à recorrente a decisão sobre a reclamação apresentada (cfr. artigo 87º, alínea c) do CPA e artigo 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA). (…) 21. Por conseguinte, na data em que a presente acção foi instaurada, há muito que se encontrava esgotado o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis (…)”. 27. Também contrariamente ao pretendido, o ato que veio a decidir a reclamação – a deliberação de 28.09.2021 – e homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora, assentou na informação dos serviços de 15.09.2021 a que se reporta o facto e) e de acordo com o provado, esta compulsada, veio a mesma “reiterar toda a informação anteriormente transmitida”, nada acrescentado de substancial. 28. Como se concluiu no acórdão deste Supremo de 30.01.2025, proc. n.º 26/24.9BALSB (por nós relatado): “segundo o disposto no artigo 53.º, n.º 1 do CPTA não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores. // De acordo com a jurisprudência deste STA, integra a categoria de acto inimpugnável, a decisão do recurso hierárquico, mesmo que obrigatório, sempre que se limite, ainda que fazendo uma análise mais aprofundada dos argumentos invocados no recurso hierárquico, a confirmar a decisão recorrida.” 29. Em suma, não só a questão relativa à natureza da reclamação aqui em causa vem resolvida de acordo com o atual regime previsto no Código do Procedimento Administrativo (em que as reclamações e os recursos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários – art. 185.º, n.º 2), e está em sintonia com a jurisprudência deste Supremo (o citado acórdão de 10.03.2022), como o ato efetivamente impugnado é inimpugnável. 30. Do que vem de se explicitar, resulta que terá de ser julgada improcedente a presente reclamação para a Conferência e confirmado o despacho reclamado, que foi proferido pelo Relator. • III. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação apresentada e confirmar a decisão sumária do relator. Custas pela Reclamante, sem prejuízo da isenção legal de que beneficia (art. 4.º, n.º 1, al. h) do RCP). Notifique. Lisboa, 11 de setembro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Antero Pires Salvador.

Sumário

II- Após a alteração promovida pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (que aprovou o novo CPA), em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo, prevendo-se no artigo 3.º uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo.

III- Sendo as expressões indicadas no n.º 1 do artigo 3.º Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, taxativas e não constando do texto do artigo 72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões - não se declara nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação -, haverá que concluir que a reclamação nele prevista tem natureza facultativa.

IV- De acordo com a jurisprudência deste STA, integra a categoria de ato inimpugnável, a decisão do recurso hierárquico, mesmo que obrigatório, sempre que esta se limite, ainda que fazendo uma análise mais aprofundada dos argumentos invocados no recurso hierárquico, a confirmar a decisão recorrida.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Reclamação para a conferência

I. OBJETO DA RECLAMAÇÃO

1. AA, recorrente nos autos, vem, nos termos do art. 652.º, n.ºs 3 e 4 do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, requerer que seja submetida à conferência a apreciação da decisão sumária de 4.06.2025, que julgou improcedente o recurso de revista e confirmou o acórdão do TCA Sul, com fundamento na procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado (art. 89.º, n.º 4, al. i) do CPTA).

2. A A. intentou no TAF de Sintra contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, ação administrativa, na qual peticionou a anulação da deliberação de 28.09.2021, do Conselho Diretivo desse Instituto, que indeferiu a reclamação do despacho de homologação da sua avaliação de desempenho, e a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeitos da reconstituição da sua carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que exercera funções desde outubro de 2003, pagando-lhe as diferenças salariais correspondentes.

3. Foi proferida sentença em 23.05.2024 que, julgando procedente a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, absolveu da instância a entidade demandada.

4. Na sequência do recurso interposto, o TCA Sul, por acórdão de 14.11.2024, negou provimento ao mesmo e confirmou a sentença recorrida.

5. Após admissão da revista pela formação preliminar para, independentemente da questão da de saber qual a exata qualificação da exceção em causa, “averiguar a natureza, facultativa ou necessária, da reclamação estabelecida no art. 72.º, da Lei n.º 66-B/2007”, foi proferida decisão que negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido.

6. Apresentada a reclamação, o RECORRIDO não respondeu à reclamação apresentada.

7. A reclamação apresentada para a conferência é o meio próprio e foi apresentada tempestivamente.

8. A reclamação para a conferência constitui o meio adjetivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator. Como estatui o art. 635.º, n.º 3, do CPC, “[s]alvo o disposto no n.º 6 do artigo 641.º, quando a parte se considere prejudicada por qualquer despacho do relator, que não seja de mero expediente, pode requerer que sobre a matéria do despacho recaia um acórdão”.

9. Não constitui, portanto, um recurso da decisão sumária, mas somente um pedido de reapreciação colegial da mesma. Os fundamentos da “reclamação” não poderão ir além daqueles apresentados originariamente, não se prestando a oportunidade processual para reconfigurar o objeto do recurso ou da ação, com a introdução de novos factos ou argumentos.

10. No caso, defende a RECORRENTE e ora RECLAMANTE que a qualificada natureza facultativa da reclamação prevista artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007, a par da procedência da apontada exceção, viola, desde logo, o princípio da tutela jurisdicional efetiva (art. 20.º da CRP). A decisão que recaiu sobre a sua reclamação foi produzida a um nível decisório superior, levando em linha de conta os elementos que constam da informação a que se reporta o facto provado da alínea e), entre os quais se conta o parecer da DGAEP, tendo produzido efeitos jurídicos próprios.

•

II. DO MÉRITO DA RECLAMAÇÃO

11. Cumpre, pois, reapreciar as questões suscitadas pela RECLAMANTE, fazendo retroagir o seu conhecimento ao momento anterior à decisão singular proferida.

12. No recurso de revista interposto a Autora, ora RECLAMANTE, apresentou alegações que terminam com as seguintes conclusões:

A. A sentença considerou que o ato impugnável era a decisão da avaliação de desempenho, e não a decisão que recaiu sobre a reclamação daquela decisão;

B. E, em consequência considerou procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual com a absolvição do recorrido da instância;

C. O Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP) é um procedimento que abarca diversas fases, sendo a homologação da avaliação de desempenho apenas uma delas, atento o disposto no artigo 61º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro.

D. Porém, a avaliação, após ser homologada, só se consolida na esfera jurídica do avaliado se o mesmo dela não reclamar no prazo de 05 dias.

E. A reclamação do ato homologatório da classificação final assume, assim, natureza necessária, quando o avaliado pretenda lançar mão dessa fase do processo avaliativo. Esta interpretação é a que melhor se coaduna com o texto legal que não refere que o procedimento de avaliação pode compreender (as seguintes fases) mas, sim, que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases (artigo 61º da Lei n.º 66-B/07);

F. A decisão homologatória da avaliação não preenche o requisito de impugnabilidade, dado que a reclamação prevista no artigo 72º da Lei n.º 66-B/07 é necessária, como resulta da estrutura do procedimento avaliativo em questão;

G. Ora, tendo ocorrido em 29.10.21 a notificação do indeferimento da reclamação, mostra-se tempestiva a ação apresentada em juízo em 28.01.22, ou seja no prazo de 03 meses a que alude o artigo 58º do CPTA;

H. A natureza necessária da reclamação resulta indelével da interpretação da lei, ao criar um sistema de avaliação de desempenho com fases e ao estabelecer que a reclamação é uma dessas fases. É quanto basta para o interprete concluir pela natureza necessária da referida fase de reclamação;

I. O ato de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá o ato final do procedimento no caso do trabalhador se conformar com o mesmo. Se dele reclamar o ato de homologação passará a ato procedimental, sendo contenciosamente impugnável a decisão que recair sobre a reclamação;

J. O ato que decidiu a reclamação é impugnável e tendo sido notificado à recorrente em 29.10.21 é tempestiva a ação interposta, em 28.01.22, nos termos do artigo 58º, n.º 2/b) do CPTA;

K. Assim não considerando a sentença recorrida viola as normas legais acima referidas que mal interpreta e aplica.

13. A Entidade Demandada, INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP, aqui RECORRIDO, produziu contra-alegações, louvando-se na sentença recorrida.

14. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Apreciemos então.

•

II. i. DA FACTUALIDADE ASSENTE

15. A matéria de facto que vem fixada é a seguinte:

“As instâncias deram como assente a seguinte factualidade:

a. Em 12 de Maio de 2020, as partes celebraram contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, tendente ao exercício de funções no Centro de Formação e Reabilitação ... – cfr. doc. nº 6 junto com a petição inicial;

b. De molde a observar o programa de regularização extraordinária dos vínculos precários de pessoas que exerçam ou tenham exercido funções que correspondam a necessidades permanentes da Administração Pública, de autarquias locais e de entidades do sector empresarial do Estado ou do sector empresarial local, sem vínculo jurídico adequado, a entidade demandada procedeu à avaliação de desempenho por “ponderação curricular” da autora – cfr. docs. nºs 7 e 8 juntos com a petição inicial;

c. Em 5 de Maio de 2021, no âmbito da avaliação de desempenho mencionada em b., a autora tomou conhecimento da seguinte decisão: ver documento no original – cfr. doc. nº 9 junto com a petição inicial;

d. Em 11 de Maio de 2021, ao abrigo do sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública, a autora apresentou reclamação da Processo nº 90/22.5BESNT 4 decisão/homologação do dirigente máximo do serviço identificada em c. – cfr. doc. nº 10 junto com a petição inicial e fls. 26 do processo administrativo;

e. Datada de 15 de Setembro de 2021, pelos serviços da entidade demandada, foi exarada a seguinte “Informação”:

“Ml/ltfA33105/20ZWIH-DC

Data: 15-09-2021

Processo Nº:

Assunto: SIADAP 3/2319-2020 PREVPAP Reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho AA [...10]

(...) B. ANÁLISE

1. Em 12-05-2020 a trabalhadora AA foi integrada no IEFP.

2. Em 05-03-2021 foi notificada para enviar currículo e documentação para permitir a elaboração da respectiva avaliação por ponderação curricular, no prazo de 3 dias [anexo 2];

3. A trabalhadora enviou o seu pedido de ponderação curricular em prazo.

4. Em 03-05-2021 a ficha de avaliação por ponderação curricular foi homologada pelo Sr. Presidente do Conselho Directivo (Anexo 3).

5. Em 05-05-2021 a trabalhadora tomou conhecimento da homologação da avaliação.

6. Em 11-05-2021 a trabalhadora efectuou a sua reclamação no RHseTI (Anexo A].

(...) C. CONCLUSÃO

No âmbito das datas a considerar para reconstituição da carreira Cabe apenas reiterar toda a informação anteriormente transmitida e que resultou da Decisão do Conselho Directivo do IEFF tendo por referência a resposta ao pedido de esclarecimentos remetida pela Secretaria-Geral do MISSS e o parecer da DGAEP, do qual se conclui que: Na reconstituição da carreira dos trabalhadores integrados pelo PREVPAP não são de relevar as situações interpoladas pretéritas que não tivessem sido apreciadas por referência a necessidade permanente identificada na janela temporal de 01 de Janeiro a 04 de Maio e sujeita a parecer da CAB.

Assim, os requisitos para a regularização de vínculo de formadores do IEFP são:

i) o exercício de funções na janela temporal (01 de Janeiro a 04 de Maio de 2017);

ii) o desempenho de funções em pelo menos um dos anos relevantes (2015 a 2017), em horário completo (1000 h/ano). Pelo que as prestações de serviço (ou outras formas de contratação) anteriores a 2015 não podem relevar como tempo de serviço para efeitos de carreira porque estão fora dos anos que o legislador prevê.

No âmbito da aplicação dos critérios de avaliação por ponderação curricular Face à análise desta reclamação considera-se que não cabe efectuar alteração à classificação de 2,800 obtida pela trabalhadora.

D. PROPOSTA Face ao exposto propõe-se:

1. Manter a classificação final da avaliação por ponderação curricular efectuada com a classificação 2,800 a que corresponde a menção qualitativa de adequado.

À consideração superior, (…)” – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial;

f. Em 28 de Setembro de 2021, tendo por objecto a Informação mencionada em e., a entidade demandada deliberou o seguinte:

“Visto em reunião do CD que, atento o informado e despachos exarados, deliberou não dar provimento à reclamação interposta pela trabalhadora AA, do acto de homologação da avaliação de desempenho relativo ao biénio 2019/2020, com os fundamentos constantes na presente Informação.

BB Presidente do CD” – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial;

g. Em 29 de Outubro de 2021, mediante mensagem de correio electrónico, a autora tomou conhecimento da Deliberação de 28 de Setembro de 2021 – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial;

h. Em 25 de Janeiro de 2022, foi emitida a seguinte “Declaração”:

“DECLARAÇÃO O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública e de Entidades com Fins Públicos – SINTAP, NIPC 5010946-44, com sede na Rua Damasceno Monteiro, 114, 1170-113 Lisboa, declara que o Exmª Srª Drª AA, portadora do cartão de cidadão nº ..., emitido pela República Portuguesa, válido até 15.08.2030, contribuinte fiscal nº ...52, residente na Rua ..., ... – Tires, ... São Domingos de Rana, é a associada nº ...04 deste Sindicato e, ao abrigo da alínea d) do artigo 13º e alínea f) do artigo 19º dos Estatutos do SINTAP publicados no BTE nº 20, de 29.05.2011, com as alterações publicadas nos Boletins de Trabalho e Emprego nº 40, de 29.10.2011 e nº 8, de 28.02.2013, beneficia de apoio jurídico e judicial gratuitos” – cfr. doc. nº 12 junto com a petição inicial;

i. A autora aufere, anualmente, rendimento ilíquido inferior a 200 unidades de conta – cfr. doc. nº 13 junto com a petição inicial;

j. Em 28 de Janeiro de 2022 foi intentada a presente acção administrativa – cfr. fls. 1 a 4 dos autos.

•

II. ii. DO DIREITO

16. A decisão reclamada, quanto ao mérito, na sua parte aqui relevante, é do seguinte teor:

“(…)

11. O TCA Sul confirmou a sentença do TAF de Sintra, apresentando o seguinte discurso fundamentador:

«12. A pretensão formulada pela aqui recorrente consiste na anulação do acto administrativo consubstanciado na Deliberação do Conselho Directivo da entidade demandada nº I/DLB/2064/2021/NACD, de 28-9-2021, que negou provimento a reclamação respeitante à sua avaliação de desempenho, e a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeito da reconstituição da sua carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que exerceu funções para o demandado, ou seja, desde Outubro de 2003, pagando-lhe, consequentemente, as diferenças salariais a que tenha direito.

13. A decisão recorrida, reconhecendo que a reclamação em causa, prevista no artigo 72º da Lei nº 66º-B/2007, de 28/12, tinha natureza facultativa, julgou procedente a excepção de intempestividade da prática do acto processual e, consequentemente, absolveu o réu da instância. Pensamos que o assim decidido é para manter. Vejamos porquê.

14. No âmbito do SIADAP 2004 foi objecto de discussão a natureza da reclamação aí prevista, orientando-se a jurisprudência no sentido de que a reclamação do acto de homologação da avaliação revestir natureza necessária (vd., por todos, o acórdão do STA, de 11-3-2010, proferido no âmbito do proc. nº 0701/09).

15. Com o SIADAP 2007, o artigo 73º, nº 1, passou a prever indistintamente que do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, Processo nº 90/22.5BESNT 12 recurso hierárquico ou tutelar ou impugnação jurisdicional, levando a crer que já se alterara a natureza daquela reclamação, o que se tornou inequívoco em face do artigo 3º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo), o qual, sob a epígrafe “impugnações administrativas necessárias”, passou a estatuir nos seguintes termos: “As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) Do acto em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto impugnado”.

16. A norma em causa prevê uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo. Ora, resulta evidente que dos artigos 72º e 73º do SIADAP 2007 não consta qualquer menção às expressões previstas no citado artigo 3º, nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1, ou sequer expressão semelhante, indiciadora da natureza necessária daquela impugnação.

17. Deste modo, afigura-se inequívoco que a reclamação do acto de homologação que a autora e aqui recorrente erigiu como objecto de impugnação judicial tem natureza facultativa (vd., neste sentido, os acórdãos do TCA Norte, de 28-10-2022, proferido no âmbito do proc. nº 01134/19.3BEAVR, e de 25-2-2022, proferido no âmbito do proc. nº 00010/20.1BEAVR, e deste TCA Sul, de 12-1-2023, proferido no âmbito do proc. nº 1319/16.4BELRA-S1).

18. Assim, o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo iniciou-se no dia 5-5-2021, data da notificação da decisão de homologação da avaliação de desempenho à autora – cfr. artigo 59º, nº 2 do CPTA – e suspendeu-se com a utilização do referenciado meio de impugnação administrativa – reclamação –, retomando o seu curso com o decurso do respectivo prazo decisório – cfr. artigo 59º, nº 4 do CPTA.

19. Considerando que a autora apresentou impugnação administrativa, nos termos do disposto no artigo 72º do SIADAP, em 11-5-2021, no dia 12-5-2021 o prazo de 3 meses para a impugnação judicial daquele acto ficou suspenso, de acordo com o Processo nº 90/22.5BESNT 13 disposto nos artigos 87º, alínea b) do CPA e 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA, só retomando o respectivo curso no dia 2-6-2021, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade recorrida dispunha para decidir e notificar à recorrente a decisão sobre a reclamação apresentada (cfr. artigo 87º, alínea c) do CPA e artigo 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA).

20. Do exposto, resulta que o prazo de três meses que a recorrente dispunha para a impugnação judicial do acto que homologou a sua avaliação de desempenho terminava em 5-9-2021 (cfr. artigo 58º, nº 1, alínea b) e nº 2, “in fine”, do CPTA), e não em 28-1-2022, data em que foi instaurada a presente acção, como sustenta a ora recorrente.

21. Por conseguinte, na data em que a presente acção foi instaurada, há muito que se encontrava esgotado o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis, razão pela qual haveria que considerar verificada a excepção da intempestividade da acção, como acertadamente concluiu a sentença recorrida, impondo-se, assim, negar provimento ao presente recurso jurisdicional.»

12. Sustenta a Recorrente que a decisão que recaiu sobre a reclamação a que se refere o artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007 é o ato final de um procedimento e o culminar do processo avaliativo, sendo, portanto legítima a sua impugnação judicial e não a decisão de homologação da avaliação em si mesma. Mais alega que o ato de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá o ato final do procedimento, no caso de o trabalhador não reclamar, conformando-se com o mesmo. Mas não lhe assiste razão.

13. Como referido pelo Ministério Público, a questão decidenda prende-se com a interpretação do estatuído no art. 72.º da Lei nº 66-B/2007, ou seja saber se a reclamação aí prevista é uma verdadeira reclamação ou se pelo contrário consubstancia a fase final do procedimento de avaliação, nos termos do disposto no art. 61.º da da mesma lei, e corresponde ao momento da audiência prévia, como defende o recorrente, por a mesma não estar prevista no âmbito deste procedimento.

14. Desde já se diga que o facto de a lei não prever expressamente a audiência prévia, tal não implica que a mesma não tenha lugar neste tipo de procedimento. A audiência prévia corresponde à audição prevista no art.70.º, n.º 1, do citado diploma legal e permite ao avaliado, não só invocar vícios no ato de avaliação, como requerer a apreciação da sua avaliação pela comissão paritária [“O trabalhador avaliado, após tomar conhecimento da proposta de avaliação que será sujeita a homologação, pode requerer ao dirigente máximo do serviço, no prazo de 10 dias úteis, que o seu processo seja submetido a apreciação da comissão paritária, apresentando a fundamentação necessária para tal apreciação]. Mas mesmo que assim se não entendesse, sempre a notificação para o exercício da audiência prévia teria que ocorrer face ao disposto no art. 121.º do CPA.

15. Pelo que, havendo disposição legal que permite ao avaliado pronunciar-se sobre a avaliação e requerer a apreciação da sua classificação pela comissão paritária, não colhe a interpretação feita, no sentido de que a reclamação do art. 72.º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, corresponde não a uma verdadeira reclamação, mas à fase de audiência prévia.

16. Isto estabelecido, vejamos então qual a natureza da reclamação prevista nesse art. 72.º: se facultativa ou necessária. [sublinhado nosso]

17. Sobre a natureza facultativa ou necessária da reclamação do SIADAP existiu bastante controvérsia, vindo a jurisprudência, no entanto, a consolidar-se no sentido do entendimento da natureza necessária desta reclamação - cfr. o ac. de 11.03.2010 deste STA, no processo n.º 0701/09. Sucede que esta jurisprudência, além de se reportar essencialmente à Lei n.º 10/2004, de 22 de março e ao Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio (SIADAP 2004), é anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo (em vigor desde 8.04.2015). Ou seja, o quadro legal a que se reporta a jurisprudência tirada sobre este tema por este Supremo Tribunal, situa-se no âmbito do SIADAP 2004.

18. A alteração do quadro legislativo aplicável, promovida pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, veio solucionar a questão com a previsão normativa contida no seu art. 3.º, o qual versa precisamente sobre as “impugnações administrativas necessárias”. Disciplina essa em sintonia com a intenção do legislador, expressa no preambulo do diploma, no seu ponto 20: “[t] ambém na secção VI do capítulo II da parte IV, que regula a reclamação e os recursos administrativos, foram introduzidas diversas alterações importantes. Para começar, estabelece-se que, em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo (n.º 2 do artigo 185.º)”.

19. Com efeito, veio o legislador identificar taxativamente quais as situações em que as impugnações administrativas existentes àquela data eram consideradas necessárias. Assim, de acordo com este preceito legal, tal sucede apenas em três situações: [sublinhado nosso]

1- As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:

a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;

b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;

c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.

20. Ora, se percorrermos qualquer uma das normas referidas pela Recorrente, nomeadamente os artigos 61.º, 72.º e 73.º, da Lei n.º 66-B/2007, não encontramos nenhuma das situações taxativamente elencadas pelo legislador para qualificar esta reclamação como necessária. [sublinhado nosso]

21. Aliás, este STA, em acórdão mais recente, abordou já uma situação em que a natureza da impugnação administrativa foi decidida com fundamento neste artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015. Veja-se o ac. de 10.03.2022, no processo n.º 0935/19.7BELSB, em que se discutia a legalidade da classificação de serviço atribuída a um oficial de justiça e se entendeu que, por força do número n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo, o recurso das deliberações do COJ para o CSMP é meramente facultativo. Neste acórdão escreveu-se: “(…) da constatação da fórmula legalmente empregue – “cabe recurso” – é de retirar a conclusão, imposta pelo art. 3º nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o atual CPA), de que o recurso em causa não é configurável como uma “impugnação administrativa necessária”, visto que não se deteta, na sua previsão, nenhuma das expressões listadas nas três alíneas daquela norma (“é necessária”, “existe sempre” ou “suspende” ou “tem efeito suspensivo do ato impugnado”). Em consonância, aliás, com o sentido da reforma do CPA de 2015”. O que é transponível para o caso presente.

22. Em síntese, sendo as expressões indicadas no n.º 1 do art. 3.º taxativas e não constando do texto do art.72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões, haverá que concluir que a reclamação é facultativa, e assim sendo, não padece o acórdão recorrido, de qualquer erro de direito, não violando, nomeadamente o art. 58.º do CPTA. [sublinhado nosso]

23. Com o que tem o recurso que improceder.

24. Impõe-se, no entanto, uma precisão jurídica - aliás também notada no acórdão que admitiu a revista, quando aí se refere “abstraindo da questão de saber qual é a exacta qualificação da excepção que está em causa” -, embora a mesma seja irrelevante para a decisão, a qual sempre determinaria a absolvição da instância.

25. Com efeito, se é certo que quanto ao ato impugnável a ação é intempestiva (o que impede o seu prosseguimento), na verdade não foi esse o ato impugnado. A exceção dilatória em presença é a de inimpugnabilidade do ato impugnado (art. 89.º, n.º 4, al. i) do CPTA).

26. O ato impugnado nos autos - deliberação de 28.09.2021 – será ato confirmativo do ato de 3.05.2021 que homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora e, por isso, inimpugnável nos termos previstos no art. 53.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA.

17. Como se observa, a RECLAMANTE discorda da qualificação jurídica que vem feita quanto à natureza da reclamação prevista no art. 72.º, da Lei n.º 66-B/2007. Mas sem razão, como vem decidido e também defendido pelo Ministério Público na pronúncia oportunamente efetuada nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA.

18. Com efeito, o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (que aprovou o novo CPA), prevê uma enumeração taxativa dos casos em que se devem considerar como necessárias as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo. Ora, resulta evidente que dos artigos 72.º e 73.º do SIADAP 2007 não consta qualquer expressão igual ou equivalente às expressões previstas nesse artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, ou sequer expressão semelhante, indiciadora da natureza necessária daquela impugnação. A saber: “as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) a impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) do acto em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto impugnado”.

19. Este STA, tal como se referiu na decisão reclamada, no acórdão de 10.03.2022, no processo n.º 935/19.7BELSB, foi tratada a questão da natureza da impugnação administrativa por referência ao 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015. Nesse acórdão, em que se discutia a legalidade da classificação de serviço atribuída a um oficial de justiça, entendeu-se que, por força do citado número n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, o recurso das deliberações do COJ para o CSMP é meramente facultativo. Escreveu-se no mesmo: “(…) da constatação da fórmula legalmente empregue – “cabe recurso” – é de retirar a conclusão, imposta pelo art. 3º nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o atual CPA), de que o recurso em causa não é configurável como uma “impugnação administrativa necessária”, visto que não se deteta, na sua previsão, nenhuma das expressões listadas nas três alíneas daquela norma (“é necessária”, “existe sempre” ou “suspende” ou “tem efeito suspensivo do ato impugnado”). Em consonância, aliás, com o sentido da reforma do CPA de 2015”. O que é transponível para o caso presente.

20. No art. 72.º do SIADAP - que prevê a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública -, não se declara nem que a impugnação é “necessária”, nem que do ato de homologação existe sempre reclamação, nem que a utilização da reclamação “suspende” ou “tem efeito suspensivo” do ato de homologação da avaliação. Assim sendo, pelo menos a partir da entrada em vigor do atual CPA (7 de abril de 2015 - art. 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015), a reclamação prevista no art. 72.º do SIADAP tem natureza facultativa.

21. Em síntese, sendo as expressões indicadas no n.º 1 do art. 3.º taxativas e não constando do texto do art. 72.º, da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nenhuma das referidas expressões, haverá que concluir – como se concluiu - que a reclamação é facultativa, e assim sendo, não padece o acórdão recorrido, e consequentemente a decisão reclamada, de qualquer erro de direito, não violando, nomeadamente o art. 58.º do CPTA.

22. De resto, a homologação e a reclamação (e outras impugnações), correspondem a fases diferentes (e autónomas) do procedimento de avaliação dos trabalhadores, como resulta expresso no art. 61.º da mesma da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro.

23. Nesta sequência, como igualmente afirmado na decisão sumária, também o ato impugnado nos autos - deliberação de 28.09.2021 – é ato confirmativo do ato de 3.05.2021 que homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora e, por isso, inimpugnável nos termos previstos no art. 53.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA.

24. Por outro lado, a conclusão tirada nas instâncias e acolhida na decisão sumária de que a reclamação a que se refere o artigo 72.º da Lei n.º 66-B/2007 tem natureza facultativa, em nada ofende o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Na pendência da impugnação administrativa ao interessado é conferida a faculdade de propor ações nos tribunais administrativos, bem como de requerer a adoção de providências cautelares (art. 190.º, n.º 4, do CPA e 59.º, n.º 5, do CPTA).

25. Sucede que, como referido no acórdão do TCA Sul que confirmou a sentença do TAF de Sintra, o prazo de três meses que a RECORRENTE e aqui RECLAMANTE dispunha para a impugnação judicial do ato que homologou a sua avaliação de desempenho terminou em 5.09.2021 (cfr. art. 58.º, n.º 1, al. b) e nº 2, in fine, do CPTA), e não em 28.01.2022, data em que foi instaurada a presente ação.

26. Como aí explicitado:

“(…) o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo iniciou-se no dia 5-5-2021, data da notificação da decisão de homologação da avaliação de desempenho à autora – cfr. artigo 59º, nº 2 do CPTA – e suspendeu-se com a utilização do referenciado meio de impugnação administrativa – reclamação –, retomando o seu curso com o decurso do respectivo prazo decisório – cfr. artigo 59º, nº 4 do CPTA.

19. Considerando que a autora apresentou impugnação administrativa, nos termos do disposto no artigo 72º do SIADAP, em 11-5-2021, no dia 12-5-2021 o prazo de 3 meses para a impugnação judicial daquele acto ficou suspenso, de acordo com o disposto nos artigos 87º, alínea b) do CPA e 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA, só retomando o respectivo curso no dia 2-6-2021, ou seja, decorridos os 15 dias que a entidade recorrida dispunha para decidir e notificar à recorrente a decisão sobre a reclamação apresentada (cfr. artigo 87º, alínea c) do CPA e artigo 59º, nº 4, 1ª parte, do CPTA).

(…)

27. Também contrariamente ao pretendido, o ato que veio a decidir a reclamação – a deliberação de 28.09.2021 – e homologou a ficha de avaliação por ponderação curricular da trabalhadora, assentou na informação dos serviços de 15.09.2021 a que se reporta o facto e) e de acordo com o provado, esta compulsada, veio a mesma “reiterar toda a informação anteriormente transmitida”, nada acrescentado de substancial.

28. Como se concluiu no acórdão deste Supremo de 30.01.2025, proc. n.º 26/24.9BALSB (por nós relatado): “segundo o disposto no artigo 53.º, n.º 1 do CPTA não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores. // De acordo com a jurisprudência deste STA, integra a categoria de acto inimpugnável, a decisão do recurso hierárquico, mesmo que obrigatório, sempre que se limite, ainda que fazendo uma análise mais aprofundada dos argumentos invocados no recurso hierárquico, a confirmar a decisão recorrida.”

29. Em suma, não só a questão relativa à natureza da reclamação aqui em causa vem resolvida de acordo com o atual regime previsto no Código do Procedimento Administrativo (em que as reclamações e os recursos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários – art. 185.º, n.º 2), e está em sintonia com a jurisprudência deste Supremo (o citado acórdão de 10.03.2022), como o ato efetivamente impugnado é inimpugnável.

30. Do que vem de se explicitar, resulta que terá de ser julgada improcedente a presente reclamação para a Conferência e confirmado o despacho reclamado, que foi proferido pelo Relator.

•

III. DECISÃO

Face ao exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação apresentada e confirmar a decisão sumária do relator.

Custas pela Reclamante, sem prejuízo da isenção legal de que beneficia (art. 4.º, n.º 1, al. h) do RCP).

Notifique.

Lisboa, 11 de setembro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Antero Pires Salvador.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

III. DECISÃO