Quem foi o relator do acórdão 0851/24.0BELLE?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0851/24.0BELLE?

O acórdão foi proferido em 27 de novembro de 2025.

0851/24.0BELLE

Sumário

I - Os diversos aspetos que integram o Plano de Trabalhos constituem uma garantia de controlo da execução da empreitada, tendo a proposta a apresentar de contemplar as várias exigências enunciadas pela entidade adjudicante, às quais quis que os concorrentes se vinculassem. II - Resultando que o plano de trabalhos não se encontra suficientemente densificado, por o mesmo não indicar, nomeadamente, as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, não poderá assumir que não fica prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, designadamente, em termos de cumprimento da cronologia na sua execução da obra. Isto para além de o Plano de Trabalhos em questão omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem. III - Saber se o nível de detalhe do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJETO DO RECURSO 1. B..., LDA., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé contra o MUNICÍPIO DE SILVES, a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual de impugnação do ato de adjudicação e do ato de exclusão da sua proposta e a condenação da Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato, no âmbito do Concurso Público 1314/DOMT, de empreitada de obra pública para “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines”, indicando como Contrainteressada a sociedade C..., S.A.. 2. Por sentença de 26.02.2025 do TAF de Loulé a ação foi julgada improcedente e absolvida a Entidade Demandada dos pedidos. 3. A AUTORA, inconformada, interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 29.05.2025, concedeu provimento ao recurso, manteve na ordem jurídica o ato de adjudicação e o contrato e reconheceu o direito da aí RECORRENTE a ser indemnizada nos termos do artigo 45.º do CPTA, devolvendo o processo ao TAF de Loulé para que prosseguisse nesses termos. 4. É deste acórdão que a Entidade Demandada, ora RECORRENTE, inconformada, interpôs o presente recurso de revista, apresentando alegações que culminam com as seguintes conclusões: I. O presente recurso extraordinário de revista vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 29/05/2025, que concedeu provimento ao recurso interposto pela ora Recorrida da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em 26/02/2025, e reconheceu o direito da ora Recorrida ser indemnizada, nos termos que decorrem do disposto no artigo 45.º do CPTA. II. No Tribunal Central Administrativo Sul, no mesmo dia 29/05/2025, foram lavrados três acórdãos, que, embora respeitem a concursos públicos de empreitadas de obras públicas diferentes, versam sobre a mesma exata questão jurídica dos presentes autos. III. Os doutos acórdãos lavrados nos processos n.ºs 789/24.1BELLE e 793/24.0BELLE, versando sobre a mesma matéria destes autos, negaram, sem qualquer voto de vencido, provimento aos recursos interpostos pela ora Recorrida e, em consequência, mantiveram os atos administrativos que determinaram a exclusão da proposta da ora Recorrida e os respetivos atos de adjudicação. IV. No mesmo Tribunal Central Administrativo Sul, existem, por conseguinte, decisões em sentido contrário quanto à mesma matéria que está em discussão nestes autos. V. A apreciação jurídica dos factos que foi feita no acórdão recorrido e que levou à revogação da sentença e ao reconhecimento do direito da ora Recorrida ser indemnizada, nos termos do disposto no artigo 45.º do CPTA, suscita legítimas dúvidas e justifica a intervenção desse Supremo Tribunal para uma melhor decisão. VI. O Recorrente entende que o acórdão recorrido não está em consonância com a mais recente jurisprudência dos tribunais superiores sobre a matéria dos presentes autos, designadamente com o acórdão desse Venerando Tribunal Superior, de 13/02/2025, proferido no processo n.º 02401/23.7BEPRT, e que, além disso, viola o artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, de 26/02/2014, considerando, pois, totalmente justificada a sua reponderação e reapreciação por esse Supremo Tribunal. VII. Por conseguinte, para uma melhor aplicação do Direito, é absolutamente indispensável a intervenção desse Venerando Tribunal Superior, o que se requer. VIII. A apreciação da matéria em causa tem relevância jurídica e social, tanto para as entidades adjudicantes, como para os demais concorrentes que se apresentem aos concursos públicos tendo em vista a adjudicação de empreitadas de obras públicas. IX. Não deve, salvo o devido respeito, por causar uma situação de enorme instabilidade e insegurança para a Administração nas tomadas das suas decisões, nuns processos o Tribunal decidir pela irrepreensibilidade do seu comportamento e, noutro processo idêntico, a Administração ser condenada a pagar indemnização ao particular, com dinheiro que provém dos cofres públicos. X. A referida situação também não é justa para os particulares que concorrem aos concursos públicos para adjudicação de empreitadas de obras públicas, na medida em que o Tribunal superior, perante a mesma matéria, nuns casos, decide pela exclusão das suas propostas, e noutro lhes reconhece o direito a uma indemnização. XI. Por outro lado, importa que seja clarificado o poder de intervenção dos Tribunais nesta matéria, isto é, em que medida estes se podem substituir à Administração no juízo técnico por esta formulado quanto à conformidade do plano de trabalhos com as finalidades previstas no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, nas situações em que tal aspeto não se encontre sujeito à concorrência, como é o caso dos autos. XII. Os dois acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul acima mencionados são conflituantes com o acórdão recorrido, sendo que todos eles foram proferidos no mesmo dia 29/05/2025 e, além disso, recaem sobre a mesma matéria. XIII. Estão, pois, neste caso e salvo melhor opinião, reunidos todos os pressupostos para a admissão do presente recurso extraordinário de revista e consequente revogação do acórdão recorrido, o que se requer. XIV. A ora Recorrente lançou um procedimento concursal para a empreitada de obra pública “Pavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines” (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea A); no caderno de encargos está previsto como “Mapa de Quantidades de Trabalho”, no âmbito da empreitada a executar, quatro categorias, a saber: 1. Movimento de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; 4. Diversos; e para cada umas das indicadas categorias estão previstas várias subcategorias de trabalhos (cfr. fls. 82 e 83 do PA e FACTO PROVADO, ALÍNEA C)). XV. O plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida discrimina apenas as quatro categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto; não especificando, porém, as subcategorias de trabalhos (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea E)). XVI. A ora Recorrente considerou que o plano de trabalhos apresentado pela Autora, aqui Recorrida, não cumpria com o disposto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, propondo a sua exclusão ao abrigo dos artigos 146.º e 70.º do CCP. XVII. Fundamentou a ora Recorrente que “os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em consonância com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim não se mostra cumprido o disposto no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalhos em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão de obra e o plano de pagamentos) – permitir ao dono da obra a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais” (cfr. FACTO PROVADO, ALÍNEAS J E M)). XVIII. Neste caso, no que respeita ao plano de trabalhos, está em causa um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator em que o preço será o único fator a avaliar. XIX. O Tribunal a quo, contrariando a análise e o juízo técnico feito pela ora Recorrente, sustenta o seguinte: “A leitura conjugada do plano de mão de obra, do plano de equipamentos e do plano de trabalhos e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, permite apreender, sem qualquer dificuldade, quais são os trabalhadores e os equipamentos que têm de estar alocados à obra em cada uma das semanas, bem assim como os trabalhos que devem estar a ser executados em cada uma dessas semanas e as datas de conclusão de cada uma das espécies de trabalhos ali consideradas”. XX. Concluindo o Tribunal a quo que tal “permite à entidade adjudicante, que é o Município de Silves, fiscalizar a sequência e o cumprimento dos prazos parciais de execução da obra” e, em consequência, que “o acto que excluiu a proposta da Recorrente [aqui Recorrida] incorre em vício de violação de lei (art.º 361.º do CCP) por manifesto erro na apreciação dos elementos que constam da proposta da Recorrente, o que importa a sua anulação – artº 163.º do CPA”. XXI. Por outro lado, o Tribunal a quo, ao contrário do decidido pelo Tribunal de primeira instância, considera que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta apresentada pela ora Recorrida, ancorando-se na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra, que aditou à matéria de facto [sem que fosse dada às partes a possibilidade do exercício do direito ao contraditório], e na lista de trabalhos anexa ao Caderno de Encargos. XXII. Finalmente, o Tribunal a quo, apesar de reconhecer que a proposta apresentada pela ora Recorrida não inclui no mapa de trabalhos a realização dos trabalhos de execução da rede de drenagem e de outros trabalhos, conclui que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta da ora Recorrida, por estar prevista na memória descritiva e justificativa e na lista de preços anexa ao Caderno de Encargos; e que tal omissão não impedia a entidade adjudicante de fiscalizar a sequência e o prazo de realização dos trabalhos de drenagem. XXIII. O Tribunal a quo entende também que a omissão da proposta apresentada pela ora Recorrida é meramente formal e que pode ser colmatada pela consulta da memória descritiva e justificativa e do plano de trabalhos, mão de obra e equipamento. XXIV. Por outro lado, o Tribunal recorrido sustenta que a eventual correção do plano de trabalhos, no sentido de passar a evidenciar a fase e o prazo de execução dos trabalhos de drenagem, não importaria alteração da proposta, mas que teria sim enquadramento no artigo 72.º, n.º 2, do CCP (Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas). XXV. O Tribunal a quo, o que faz verdadeiramente, e com o devido respeito, para além de se substituir à Recorrente no juízo técnico que esta fez na análise da proposta apresentada pela ora Recorrida, é considerar uma omissão grave e substancial do plano de trabalhos, como se de uma mera irregularidade formal se tratasse. XXVI. No entanto, e como muito doutamente é referido no voto de vencido do acórdão recorrido, “o plano de trabalhos não se encontra suficientemente densificado, por o mesmo silenciar, nomeadamente, as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, é de assumir que fica prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, mormente, em termos de cumprimento da cronologia na execução da obra. E tal perturbação não pode, a nosso ver, ser obviada pela consulta da memória descritiva, pois esta, podendo, eventualmente, descrever com maior minúcia os trabalhos a executar, não assume um conteúdo cronológico relativamente à execução das categorias e subcategorias dos trabalhos da empreitada”. XXVII. Por outro lado, e como doutamente é frisado no voto de vencido, “Acrescente-se que esta conclusão sai reforçada com a circunstância, demonstrada, de o plano de trabalhos agora em discussão omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem”. XXVIII. Finalmente, como mui doutamente também é referido no voto de vencido, “não estando o plano de trabalhos submetido à concorrência, constitui o mesmo um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas. Assim, qualquer completamento/ esclarecimento do plano de trabalhos por via da aplicação do mecanismo previsto no art.º 72.º do CCP em momento ulterior à apresentação da proposta configura, em bom rigor, uma alteração da proposta, desrespeitadora do princípio da imutabilidade das propostas”. XXIX. Em conclusão, o Tribunal a quo reconhece que se verificaram omissões na proposta apresentada pela ora Recorrida, mas considera que tais omissões são meramente formais e que não impedem o Recorrente de fiscalizar e acompanhar a execução da obra. XXX. O Recorrente não se conforma com o entendimento perfilhado no acórdão recorrido, pelo facto de o mesmo encontrar sustento na análise conjunta do plano de trabalhos com os planos de mão de obra, de equipamentos, de mão de obra e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, não obstante estes documentos apresentarem deficiências graves e substanciais. XXXI. A título de exemplo, o plano de trabalhos apresentando pela ora Recorrida especifica quatro categorias de trabalhos, a saber: 1. Movimentação de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; Diversos; ao passo que a memória descritiva e justificativa apresenta as seguintes categorias de trabalhos: 1. Movimentação de terras; 2. Assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta e 3. Pavimentação (vide fls. 208 a 209 do PA). XXXII. A memória descritiva e justificativa introduz uma categoria de trabalhos que não está prevista no plano de trabalhos e, além disso, omite categorias previstas no Mapa de Quantidades do Caderno de Encargos; por outro lado, na memória descritiva e justificativa, na categoria de trabalhos que a ora Recorrida apresenta correspondente ao assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta, está prevista a seguinte equipa de pessoal: 1. Arvorado; 2. Condutores manobradores; 3. Pedreiros; 4. Serventes; 4. Canalizadores; no entanto, no plano de mão de obra apresentado pela ora Recorrida não estão previstos nem pedreiros, nem canalizadores (cfr. fls. 208 a 209 do PA e FACTOS PROVADOS, ALÍNEA F)). XXXIII. Em conclusão: o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida, ainda que conjugado com os planos (de mão de obra, de equipamentos e de trabalhos) e com a memória descritiva e justificativa, face às graves deficiências substanciais de que padecem, não permite ao Recorrente verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência, e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos da empreitada, ficando assim o Recorrente impossibilitado de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada. XXXIV. Por outro lado, tendo o Recorrente considerado que a proposta apresentada pela ora Recorrida o impossibilitava do controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, e não se colocando uma situação em que esse juízo de mérito da Administração esteja enfermado de erro, não podia o Tribunal a quo, com o devido respeito, formular um juízo substitutivo desse mesmo juízo administrativo, pelo que incorreu em erro de julgamento por violação do Princípio de Separação de Poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, que impõe aos tribunais a apreciação da legalidade e não do mérito administrativo. XXXV. O Tribunal a quo, com o devido respeito, ao decidir que o ato que exclui a proposta da ora Recorrida incorreu em vício de violação de lei por erro na apreciação dos elementos que constam da proposta da Recorrida, aplicando como consequência o artigo 163.º do CPA, que sanciona com a anulabilidade os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, errou no julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 57.º, 70.º e 361.º do CCP. XXXVI. Por outro lado, o Tribunal a quo ao decidir que o plano de trabalhos, omisso na categoria dos trabalhos de execução da rede de drenagem, quando o mesmo plano constitui um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas, é passível de correção ao abrigo do disposto no artigo 72.º, n.º 2, do CPP, incorre em erro de julgamento por incorreta interpretação e aplicação da respetiva norma legal, e por violação do artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, e dos artigos 70.º e 146.º do CCP. XXXVII. Finalmente, o Tribunal a quo, ao reconhecer à ora Recorrida o direito a ser indemnizada, nos termos que decorrem do disposto no artigo 45.º do CPTA, incorre em erro de julgamento por errada aplicação do artigo 45.º do CPTA, e por violação de todas as normas legais atrás citadas. 5. A Autora, aqui RECORRIDA, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões: A. Por acórdão de 29/05/2025, o tribunal a quo julgou a impugnação intentada pela Recorrida procedente e, em consequência, anulou a sentença proferida em 1ª instância e determinou: “- conceder provimento ao recurso; - não anular o acto de adjudicação, nem o contrato; - reconhecer o direito da Recorrente a ser indemnizada por tal facto, nos termos que decorrem do disposto no art.º 45.º do CPTA; - determinar a remessa do processo ao TAF de Loulé para que, em face do exposto, se convide a Recorrente e o Município de Silves a acordarem quanto ao valor da indemnização a atribuir àquela; - no caso de não se obter acordo quanto à indemnização, deve o processo prosseguir os ulteriores termos para efeitos da sua determinação. Custas pelo Recorrido”. B. A entidade demandada interpôs recurso desse acórdão, argumentando, em suma: a. Violação do princípio da separação de poderes na medida em que o tribunal a quo teria, alegadamente, efetuado uma apreciação de natureza técnico-administrativa no que concerne ao conteúdo da proposta da Recorrida e sua conformidade face ao art. 361.º CCP e ao exigido pelas peças do procedimento; e b. Erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.º e 361.º CCP e nas peças do procedimento. C. No que concerne à suposta violação do princípio da separação de poderes, trata-se, manifestamente, de um argumento completamente improcedente. D. O douto acórdão recorrido não tece juízos de mérito administrativo ou qualquer consideração de natureza eminentemente técnica ou administrativa, antes se verifica que o foco do tribunal a quo não se afastou minimamente da questão – jurídica – de saber se a proposta da Recorrida está conforme com o disposto no artigo 361.º do CCP e no artigo 7.º do Programa do Procedimento. E. A análise e concretização dos requisitos das propostas à luz dessas normas legais e procedimentais, bem como a subsunção a esse escopo normativo da proposta da Recorrida traduzem-se em operações puramente jurídicas. F. Com efeito, resulta do disposto no artigo 361.º do CCP que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”, ou seja, o respeito pelo prazo de execução, a fixação da sequência e dos prazos parciais e a especificação dos meios constituem requisitos legais do plano de trabalhos. G. Como tal, o controlo jurisdicional das decisões administrativas que se pronunciem sobre o cumprimento/incumprimento desses requisitos – repita-se – legais, julgando ilegais as decisões administrativas que incorretamente avaliem desse cumprimento/incumprimento – na medida em que representa um juízo jurídico de legalidade – constitui competência dos tribunais administrativos. H. Aliás, a análise da legalidade/ilegalidade de decisões de júris de procedimentos pré-contratuais que excluíram ou não excluíram propostas face ao disposto no art. 361.º do CCP em moldes semelhantes à douta sentença recorrida é comum e pacífica entre a jurisprudência, incluindo em situações nas quais os tribunais se debruçam sobre a suficiência do conteúdo concreto dos planos de trabalhos face ao art. 361.º do CCP. I. Nessa medida, não se verificou qualquer violação do princípio da separação de poderes. J. Mais alega a Recorrente que houve erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.º e 361.º CCP e nas peças do procedimento, do que decorreria erro de julgamento quanto à anulabilidade da decisão impugnada. K. Contudo, não lhe assiste qualquer razão, conforme bem se vê da análise – necessariamente conjugada – do plano de trabalhos (facto provado E)), do plano de mão-de-obra (facto provado F)), do plano de equipamentos (facto provado F)), do plano de pagamentos (facto provado G)) e da Memória Descritiva (facto provado O)) – todos documentos integrantes da proposta da Recorrida. L. Ora, como bem julgou o douto acórdão recorrido: “A leitura conjugada dos três planos e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, permite apreender, sem qualquer dificuldade, quais são os trabalhadores e os equipamentos que têm de estar alocados à obra em cada uma das semanas, bem assim como os trabalhos que devem estar a ser executados em cada uma dessas semanas e as datas da conclusão de cada uma das espécies de trabalhos ali consideradas. O que permite à entidade adjudicante, que é o Município de Silves, fiscalizar a sequência e o cumprimento dos prazos parciais de execução da obra, contrariamente ao que é referido no acto impugnado.” (cfr. pg. 21 do douto aresto). M. Isto porque: “O plano de mão-de-obra contém a indicação, em relação a cada uma das oito semanas ali previstas, do número de trabalhadores e respectivas categorias profissionais, a afectar à execução da obra (al. F da matéria de facto provada). O plano de equipamentos discrimina os vários equipamentos que se prevê alocar à obra em cada uma das oito semanas previstas para a sua execução (al. F da matéria de facto provada). O plano de trabalhos foi elaborado em função do prazo total previsto para a execução da obra (as oito semanas também previstas nos planos de mão de obra e de equipamentos) e indica as semanas em que se prevê a execução de cada uma das quatro categorias de trabalho ali referidas (movimentação de terras, pavimentação, sinalização e “diversos”). (…) O plano de trabalhos apresentado pela Recorrente apenas previu a realização de quatro categorias de trabalhos, a saber: movimento de terras, pavimentação, sinalização, diversos. O que se mostra em concordância com o teor do mapa de quantidades que acompanha o C.E., que consta a fls. 83 do P.A., que apenas prevê essas quatro categorias de trabalhos. Contudo, na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra (que integra as peças do procedimento) e na lista de trabalhos anexa ao C.E., já se prevê a realização de trabalhos de drenagem (fls. 91, 92 vº, 113 vº do P.A.). O que significa que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta relativa à empreitada a realizar. A Recorrente declarou na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra que acompanhou a sua proposta, que os trabalhos de execução da rede de drenagem seriam realizados conjuntamente (“paralelamente”) com os trabalhos de movimento de terras, que os mesmos teriam uma duração prevista de 15 dias e que, após a realização de tais trabalhos é que daria inicio à realização dos trabalhos de pavimentação. A “memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra” faz parte dos documentos que constituem obrigatoriamente a proposta - cfr. ponto 7.2, c) do P.P. e art.º 57.º, n.º 1, al. c) do CCP. O seu teor integra a declaração de vontade de contratar que a Recorrente manifestou – art.º 56.º, n.º 1 do CCP” (cfr. pg. 21 e 22 do douto aresto). N. Apenas uma eventual análise isolada, descontextualizada e desconexa do plano de trabalhos que ignorasse o conteúdo e articulação dos demais documentos da proposta – os quais, na sua globalidade e articulados com o plano de trabalhos, cumprem integralmente os requisitos do artigo 361.º do CCP e do art.7.º do programa do procedimento – poderia sustentar o entendimento da Recorrente. O. Ademais porquanto não resulta das peças do procedimento qualquer densificação do conteúdo necessário do plano de trabalhos e pagamentos, além do que resulta do disposto nos artigos 361.º e 361.º-A do CCP, para os quais o programa do procedimento remete expressamente. P. A articulação entre os planos e outros documentos da proposta da Recorrida mostra-se de tal forma objetiva e explícita, que permitem a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, apreender compreender o respetivo teor, assim como verificar o respetivo cumprimento e articulação objetiva entre os diversos planos. Q. Por outro lado, a densificação dos conteúdos dos planos de trabalhos, mão-de-obra e de equipamento deverá necessariamente adaptar-se ao suficiente e necessário para assegurar que o dono da obra disponha dos meios e informações necessárias para a fiscalização do cumprimento da empreitada contratada. R. Do que resulta demonstrado que o plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrida na sua proposta apresentam um nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada. S. Entre os quais podemos destacar o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros. T. Permitindo assim ao dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão-de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada. U. Mesmo que assim não fosse, considerando que as irregularidades apontadas pelas Recorrentes aos planos apresentados pela Recorrida são de natureza meramente formal, sempre poderiam estas ser objeto de suprimento. V. Porquanto, do suprimento das supostas irregularidades em questão nunca resultaria, de forma nenhuma, uma alteração substancial da mesma e, por conseguinte, a violação da intangibilidade da proposta. W. Termos nos quais se conclui pela total improcedência do recurso apresentado. 6. Pelo acórdão de 23.01.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), o recurso de revista foi admitido, nos termos seguintes: “(…) 4. Nas alegações, o Município sustenta que existe uma contradição entre o decidido no aresto a respeito das consequências decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos conforme as regras fixadas no caderno de encargos e o decidido em outros arestos a respeito de questão idêntica, mas imputa essa incoerência a decisões do TCA. Ora, a matéria das consequências jurídicas decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos em conformidade com o disposto no caderno de encargos nos concursos em que o conteúdo desse plano não constitua um elemento da proposta tem hoje já inúmera jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, o que deveria ser fundamento para a não admissão do recurso de revista, até por não estarmos perante uma questão fundamental de direito à luz do artigo 150.° do CPTA, atenta a falta de novidade da questão recursiva. O problema é que, como nas alegações mais adiante se sustenta, a jurisprudência, também deste Supremo Tribunal, é abundante, mas não esclarecedora, porque também ela aparentemente contraditória (vejam-se, a título meramente ilustrativo, os recentes acórdãos de 24.10.2024, proc.01742/23.8BEPRT e de 13.02.2025, proc. 02401/23.7BEPRT), uma vez que repousa em soluções casuísticas sem traçar linhas orientadoras para os operadores económicos e as entidades adjudicantes. Como se frisa nas alegações: é essencial responder a questões como a natureza jurídica do vício de que enferma uma proposta em que o plano de trabalhos não seja apresentado conforme o exigido no caderno de encargos. Trata-se de uma omissão de um elemento que tem de constar da proposta e que está subtraído à concorrência, ou pode ser qualificado como uma irregularidade? E a questão mais relevante: que tipo de juízo (que natureza jurídica tem esse juízo) está aqui em causa ao qualificar essa omissão? Um juízo de discricionariedade que assenta na margem de livre conformação do júri do concurso e que impede o tribunal, posteriormente, de fazer ponderações sobre a possibilidade ou não de suprir aquelas incorrecções/omissões/irregularidades através de outros elementos que constem da proposta (como mapas quantitativos ou memórias descritivas), ou um juízo meramente jurídico em que o escrutínio pelo tribunal é pleno, ou seja, em que o tribunal pode fazer afirmações como a do aresto recorrido, em que os elementos em falta poderiam/deveriam ter sido retirados dos outros pontos da proposta? E como se aplica aqui o princípio da concorrência e o dever de convidar a suprir omissões/erros/irregularidades da proposta? A falta de clarificação destes pontos na jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Administrativo permitem sustentar a admissão da revista. É certo que, no caso, o decidido a este respeito poderia não ser determinante para o desfecho da acção, pois tendo ficado provado que o contrato em causa já foi executado, haveria sempre que fazer prosseguir a acção nos termos do artigo 45.º do CPTA. De acordo com este artigo, quando à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta — como sucede aqui, uma vez que o contrato, entretanto, já foi cumprido — o tribunal julga improcedente o pedido em causa (tendo em conta que neste momento não pode anular os efeitos do acto de exclusão, do acto de adjudicação, nem o contrato, estando este último já cumprido) e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida. (…).” 7. O Ministério Público, notificado nos termos dos art.s 146.º, n.º 1 e 147.º, ambos do CPTA, não se pronunciou. 8. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir em Conferência. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 9. Constitui objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das respetivas alegações de recurso, apreciar se o acórdão recorrido do TCA Sul incorreu em: i) erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, ao formular um juízo substitutivo do juízo de mérito que incumbe à Administração - e que esta fez -, no sentido de que a proposta apresentada pela ora RECORRIDA impossibilitava o controlo e fiscalização da execução dos trabalhos pelo município RECORRENTE; ii) erro de julgamento, por violação do disposto nos artigos 57.º, 70.º e 361.º, do CCP, ao decidir que o ato que excluiu a proposta da RECORRIDA incorreu em vício de violação de lei por erro na apreciação dos elementos que constam da sua proposta, aplicando o artigo 163.º do CPA; iii) erro de julgamento, por incorreta interpretação e aplicação do artigo 72.º, n.º 2, do CCP, ao decidir que o plano de trabalhos apresentado pela RECORRIDA, omisso na categoria dos trabalhos de execução da rede de drenagem, é passível de correção ao abrigo daquele preceito legal, e por violação do disposto no artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, e dos artigos 70.º e 146.º do CCP. iv) erro de julgamento, por errada aplicação do artigo 45.º do CPTA ao reconhecer à RECORRIDA o direito a ser indemnizada nos termos do disposto nesta disposição legal. • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 10. O acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e aditou matéria de facto (artigo 662.º, n.º 1, do CPC), conforme se transcreve: A) O Município de Silves, por decisão de contratar, de 12/08/2024, iniciou o Concurso Público para a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines” (cf. doc. 4 junto com a p.i.) B) Através de anúncio nº 17488/2024 publicado no DR 2ª Série, nº 162, de 22/08/2024, foi aberto o Concurso Público nº 1314 - DOMT para: “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes” (cf. fls. 171 e 172 do p.a.); C) Na mesma data foi publicado o caderno de encargos, com cláusulas técnicas especiais e programa de procedimento para o concurso referido na alínea anterior, que se encontram no processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 152 e seguintes e 151 do p.a.); D) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €42.313,80 (cf. fls. 217 do p.a.); E) A A. apresentou como Plano de trabalhos o seguinte: [IMAGEM] (cf. fls. 203 do p.a.); F) Também apresentou o Plano de mão-de-obra e de Equipamentos nos seguintes termos: [IMAGEM] (fls. 203 do p.a.) [IMAGEM] (cf. fls. 202 do p.a.); G) Entregou também com a proposta, o Plano de Pagamentos nos seguintes termos: [IMAGEM] (cf. fls. 204 e 270 do p.a.) H) Apresentou também proposta a Contra-interessada C..., LDA., no valor de €56.646,15 (cf. fls. do p.a.); I) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofactor de preço mais baixo (cf. ponto 12 do programa de concurso); J) Em 01/10/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1º relatório preliminar que excluiu a A. e aqui se dá por integralmente reproduzido e onde se pode ler, nomeadamente: IV - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO E ANÁLISE O critério de adjudicação fixado no n.º 12 do programa de procedimento é o da proposta económica mais vantajosa na modalidade de monofator — preço (100%), apresentando os concorrentes, propostas com os seguintes valores: Anexo 2 [IMAGEM] O concorrente D.... SA., apresentou proposta com o preço superior ao preço base do procedimento, não cumprindo os requisitos exigíveis para admissão das propostas, propondo o Júri a sua exclusão com base na alínea d) do n. 2 do artigo 70.º, conjugado com a alínea o) do n. 2 do artigo 146.º do CCP Analisada a proposta apresentada pelo concorrente B..., Lda., verifica-se que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em consonância com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exactidão a correspondência entre mão de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no artº 361.º n.º 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalhos em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano do mão de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais. Face ao exposto, entende se que a proposta do concorrente ordenado em terceiro lugar, apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos do art.º 57, º, n.º 2, al b) e ponto 7.2, als. b) e d) do Programo de Procedimentos, não cumpre com o disposto no n.º 1 do art.º 361 .º do CCP, sendo motivo de exclusão nos termos das als. d) e o), do nº 2 do art.º 146.º, e das als. a) do art.º 70.º do CCP. V - ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS PARA EFEITOS DE ADJUDICAÇÃO Tendo em conto o critério de adjudicação fixado no n.® 12 do Programa de Procedimento, o Júri procedeu ã ordenação das propostas para efeitos de adjudicação, tendo se obtido a seguinte classificação: Anexo 3 [IMAGEM] VI Conclusão Face à exclusão das restantes propostas do presente procedimento, o júri propõe a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente C..., Lda., com proposta no valor de 56.646,15 € e prazo de execução de 60 dias. Ao valor referido acresce o IVA. (cf. fls. 227 e 228 do p.a.); K) Em sede de audiência prévia, a A. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar (cf. fls. 229 a 241 do p.a.); L) Em 21/10/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela A. (cf. fls. 244 e 245 do p.a.); M) Em 23/10/2024, o júri elaborou o Relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde, designadamente, se pode ler que: 5. CONCLUSÃO De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do relatório preliminar. Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar — Presidente da Câmara, nos termos do disposto da alínea b) do n º 1 do artigo 18.º do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.º 4 do artigo 148.º, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente B..., LDA., e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente C..., LDA., com proposta no valor de 56.646,15 € e prazo de execução de 60 dias. Ao valor referido acresce o IVA. (cf. fls. 246 e 247 do p.a.); N) Em 04/11/2024, a Entidade Demandada adjudicou, a empreitada objecto do concurso público, à Contra-interessada (cf. fls. 247 do p.a.); II-2. Factualidade não provada: Não ficou prova a data da celebração do contrato de empreitada. Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados. (…)”. Aditamento à matéria de facto. Nos termos do n.º 1 do art.º 662.º do CPC, procede-se ao seguinte aditamento à matéria de facto provada: O) A A., ora Recorrente, declarou, na “Memória Descritiva” que acompanhou a sua proposta, que os trabalhos de execução da rede de drenagem seriam realizados conjuntamente (“paralelamente”) com os trabalhos de movimentação de terras – cfr. fls. 212 vº do P.A. P) Tendo referido que os mesmos teriam uma duração prevista de 15 dias – cfr. fls. 212 vº do P.A. Q) E que, após a realização de tais trabalhos, dar-se-ia início à realização dos trabalhos de pavimentação, com a duração de 37 dias – cfr. fls. 212 vº do P.A. R) A obra a que se refere o procedimento dos autos encontra-se concluída – cfr. requerimento de fls. 974 do processo electrónico. • III.ii. DE DIREITO 11. Em causa nos autos está a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines”. Concretamente, o conteúdo do plano de trabalhos lato sensu, que inclui o plano de mão-de-obra, o plano de equipamentos e o plano de trabalhos stricto sensu (e aplicação dos artigos 361.º, n.º 1, 361.º-A, e 146.º e 70.º, todos CCP). 12. Na sentença do TAF de Loulé foi entendido que a proposta da Autora e aqui RECORRIDA não cumpria as exigências do Caderno de Encargos - a mesma não apresentou, nos termos exigidos, o plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos -, o que impossibilitava ao município de Silves exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, com prejuízo do pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato, e como tal existiu fundamento para a sua exclusão. Nessa medida, julgou a ação improcedente e absolveu a Demandada do pedido. 13. No TCA Sul, ao invés, foi entendido que a omissão verificada no Plano de Trabalhos (de não ter refletido neste a realização dos trabalhos de drenagem que se propôs executar), não impedia a entidade adjudicante de fiscalizar a sequência e o prazo de realização dos trabalhos – no caso, as de drenagem -, já que bastaria para tal considerar o teor da memória descritiva e justificativa e o dos planos de trabalhos, mão de obra e equipamentos. Donde concluir-se que não se estava perante qualquer das situações de exclusão de propostas a que se referem o art. 70.º ou o art. 146.º do CCP, sendo a omissão uma irregularidade meramente formal, destituída de qualquer efeito invalidante da proposta. Perante isso, entendendo que o ato de exclusão violava o art. 361.º do CCP, e que o ato de adjudicação deveria ter recaído sobre a proposta da aqui RECORRIDA, por ser a que apresentou o preço mais baixo, concedeu provimento ao recurso e reconheceu o direito da Autora a ser indemnizada por tal facto, nos termos que decorrem do disposto no art. 45.º do CPTA. Vejamos. 14. Este Supremo Tribunal Administrativo já teve oportunidade de se pronunciar, entre outros, nos acórdãos de 14.06.2018, proc. n.º 395/18, de 7.04.2022, proc. n.º 1513/20.3BELSB, de 14.07.2022, proc. n.º 2515/21.8BEPRT, de 13.02.2025, proc. n.º 2401/23.7BEPRT, e, recentissimamente, no acórdão de 5.11.2025, proc. 20327/25.8BELSB, sobre o cumprimento das exigências legais em matéria do Plano de trabalhos (e respetivo detalhe) que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço. 15. Como se refere no último dos acórdãos citados - acórdão de 5.11.2025 -, é jurisprudência consolidada deste Supremo, em síntese, que “da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a imposição de um nível de detalhe específico para o Plano de Trabalhos, nem se veda a possibilidade de agrupamento de espécies de trabalho, desde que o plano permita ao dono da obra exercer um controlo adequado sobre a execução da empreitada, nomeadamente quanto ao ritmo, à sequência e aos meios utilizados”. 16. Aliás, neste mesmo âmbito, com idêntico objeto, não foram admitidas, por acórdãos de 11.09.2025 da formação de apreciação preliminar, as revistas nos processos n.ºs 789/24.1BELLE e 793/24.0BELLE. Nesses acórdãos, consignou-se, precisamente, que: “[n]ão se justifica admitir a revista quando o acórdão recorrido, mantendo a sentença proferida em primeira instância, estribou a solução de direito da desconformidade do Plano de Trabalhos, em não permitir ao dono da obra fiscalizar o cumprimento do contrato de empreitada, por não discriminar as várias categorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê, nos normativos de direito aplicáveis e na jurisprudência deste STA, acolhendo expressamente na sua fundamentação a doutrina do Acórdão do STA, de 13/02/2025, Processo n.º 02401/23.7BEPRT, mas também dos Acórdãos do STA de 14/07/2022, Processo n.º 2515/21.8BEPRT, de 14/06/2018, Processo n.º 0395/18 e de 07/04/2022, Processo n.º 01513/20.3BELSB.” 17. Assim, respondendo à questão que a este propósito nos vem colocada no acórdão que admitiu a revista, permitimo-nos transcrever o afirmado no acórdão de 5.11.2025 (por nós subscrito na qualidade de 2.º adjunto), na parte aqui relevante: “(…) extrai-se que nos casos em que o Plano de Trabalhos constitui um aspeto do contrato submetido à concorrência - o que não é o caso-, a mesma tem sido uniforme em considerar que a sua insuficiência não determina, por si só, a exclusão da proposta, considerando-se que essa exclusão apenas se justifica quando a deficiência detetada compromete a respetiva avaliação ou quando o caderno de encargos lhe confere natureza essencial. Este entendimento encontra expressão, entre outros, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03.12.2020 (Proc. 02189/19.6BEPRT). 38.Diversamente, quando o Plano de Trabalhos não integra os elementos sujeitos à concorrência - como sucede no presente procedimento - a jurisprudência revela menor uniformidade. Esta constatação é reconhecida no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA), onde se afirma que “não se identifica [...] a mesma clareza jurisprudencial nos casos em que o plano de trabalhos não corresponda a um aspeto do contrato submetido a concorrência”. (negrito da nossa autoria) 39.Não obstante essa aparente dispersão interpretativa, a jurisprudência mais recente tem vindo a consolidar o entendimento de que, da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a exigência de um nível único ou padronizado de detalhe para o Plano de Trabalhos. O que se impõe é que o documento contenha, de forma clara, a enumeração das espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, com indicação dos prazos - globais e parciais - e a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe mobilizar, conforme sumariado no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA). 40.Esta orientação já se encontrava delineada no Acórdão de 14.07.2022 (Proc. 0627/20.4BEAVR), onde se esclarece que o Plano de Trabalhos não visa assegurar o compromisso da realização de todas as espécies de trabalho previstas - objetivo que decorre da aceitação do caderno de encargos - mas sim permitir um controlo eficaz da execução da empreitada, respeitando o ritmo, a sequência e os meios utilizados. Admite-se, inclusive, a agregação ou agrupamento de espécies de trabalho, desde que tal não comprometa a clareza e a funcionalidade do plano. 40.1. Sumariou-se nesse Acórdão do STA, de 14/07/2022, que: «I– Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados. II – Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).» 41.Em síntese, e em conformidade com a jurisprudência consolidada deste STA, é seguro afirmar-se que o Plano de Trabalhos deve apresentar-se com suficiente clareza e funcionalidade, de modo a permitir ao dono da obra o controlo da execução contratual. Não se exige, porém, um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo se tal exigência estiver expressamente prevista nos documentos do procedimento. 18. E como no mesmo acórdão se escreveu: “29.A doutrina é unânime em reconhecer que o plano de trabalhos não é apenas uma formalidade, mas uma obrigação contratual do empreiteiro, cuja inobservância pode justificar sanções ou mesmo a resolução do contrato. Licínio Lopes Martins destaca que este instrumento é a base do poder de fiscalização do dono da obra, sendo incorporado no contrato e, por isso, apenas modificável nos termos previstos para alterações contratuais (Estudos de Contratação Pública, II, p. 383), posição corroborada por Pedro Fernandez Sánchez (Direito da Contratação Pública, II, AAFDL, pp. 77-78). 30.Contudo, essa exigência legal deve ser interpretada à luz das especificidades da empreitada em causa. Como bem assinala o Acórdão do STA de 14/06/2018 (proc. 0395/18), o plano de trabalhos deve ser lido em articulação com o projeto de execução previsto no artigo 43.º do CCP. Pedro Matias Pereira reforça que o nível de detalhe exigido deve ser proporcional e adequado à complexidade da obra, evitando-se exigências desnecessárias que comprometam a racionalidade e os princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência (Revista de Contratos Públicos, n.º 19, p. 139). 31.Em suma, o cumprimento das exigências dos artigos 57.º, n.º 2, alínea b), e 361.º, n.º 1, do CCP verifica-se sempre que o plano de trabalhos, ajustado às características da empreitada concreta, permita ao dono da obra exercer eficazmente o controlo da execução, sem que se imponha um nível de detalhe desproporcionado ou irrelevante para esse fim.” 19. Assim, nos termos do artigo 361.º, n.º 1, do CCP, o Plano de Trabalhos é um elemento essencial da proposta, cuja função primordial é permitir ao dono da obra o controlo eficaz da execução contratual, nomeadamente quanto ao ritmo e à sequência dos trabalhos. Quando o Plano de Trabalhos não integra aspetos da execução sujeitos à concorrência (ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação) - como sucede no presente procedimento, já que o monofator preço é o único atributo da proposta submetido à concorrência pelo caderno de encargos – exigir-se-á que o documento contenha, de forma clara, a enumeração das espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, com indicação dos prazos - globais e parciais - e a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe mobilizar. Isto para permitir o referido controlo eficaz da execução da empreitada, respeitando o ritmo, a sequência e os meios utilizados. 20. Dispõe o art. 361.º, n.º 1, do CCP, que “o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”. 21. E certo é que saber se o nível de detalhe do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se (cfr. os ac.s deste STA de 15.05.2025 e de 26.06.2025, no proc. n.º 3497/23.7BELSB, o ac. de 23.05.2024, proc. n.º 196/22.0BELRA e o ac. de 13.02.2025, proc. n.º 2401/23.7BEPRT). Só perante situações evidentes pode o tribunal proceder à qualificação da essencialidade ou irrelevância das exigências consagradas no Caderno de Encargos quanto ao Plano de Trabalhos a apresentar, sob pena de se substituir à Administração. Com efeito, terá de apresentar-se como inquestionável que, apesar da omissão ou relativa indefinição da sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada e que integram o Plano de Trabalhos, é possível atingir a finalidade visada com as exigências constantes do Caderno de Encargos relativamente ao mesmo Plano, em função da concreta empreitada a executar. Isto para além de o controlo judicial desses juízos administrativos permanecer válido no que concerne aos aspetos vinculados (v.g. art.s 361.º, 70.º, n.º 2, al. a) e 57.º, n.º 1, al. c), todos do CCP) e no que deriva da necessária observação dos princípios gerais a que se encontra sujeita a atividade administrativa e, especiais, no que respeita aos princípios que vigoram nos procedimentos de formação de contratos. 22. No que tange ao estrito juízo formulado pelo Município RECORRENTE no sentido de que a proposta apresentada pela RECORRIDA o impossibilitava de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, no pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e sancionatórios - coartando, assim, o controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, nos termos das prerrogativas de avaliação que legalmente lhe são cometidas e do dever que lhe incumbe de prosseguir o interesse público segundo critérios de racionalidade -, situamo-nos no domínio dos poderes de valoração próprios da atividade administrativa (e dos juízos de mérito da Administração sobre a valia das propostas), e como tal, os limites da sua sindicabilidade contenciosa, não respeitando a aspetos vinculados, mostram-se restringidos às situações de legalidade externa, ao erro ostensivo ou manifesto, e/ou ao desrespeito dos princípios – gerais e especiais - que enformam o procedimento em causa (a este propósito, v. o ac. deste STA de 20.10.2016, proc. n.º 1472/14, e jurisprudência aí recenseada). Neste sentido, “[a] Administração dispõe de um espaço de autonomia conferido pelas normas para a formulação de juízos próprios de conteúdo valorativo que, em sede de controlo, os tribunais não podem substituir pelos seus próprios juízos.” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª ed. revista e ampliada, 2020, p. 95). 23. Será, portanto, à Administração – a entidade adjudicante –, e não aos tribunais, que caberá apreciar e qualificar se o Plano de Trabalhos apresentado contém, ou não, os elementos indispensáveis à compreensão da programação previsional dos trabalhos a executar na obra e se possibilita, ou não, o acompanhamento e fiscalização da evolução da execução desses trabalhos. Juízo esse que, embora não estando subtraído ao controlo judicial - naquilo que, formal ou substancialmente, se inserir no campo da juridicidade (v. supra) -, integra o domínio do espaço de valoração reservado à Administração. É o que deriva do art. 3.º, n.º 1, do CPTA, que versa sobre os “poderes dos tribunais administrativos”, o qual dispõe que no “respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação”; em sintonia com o princípio da separação e interdependência de poderes, enunciado nos art.s. 2.º e 111.º da Constituição. Como afirmado no acórdão deste Supremo de 14.12.2016, no processo n.º 1368/14, desse princípio decorre uma “proibição funcional de o juiz afetar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração [cfr. arts. 3.º, n.ºs 1 e 3, 71.º, n.º 2, 95.º, n.º 3, 167.º, n.º 6, 168.º, n.º 3, e 179.º, n.ºs 1 e 5, todos do CPTA, preceitos estes dos quais claramente se infere a preocupação do legislador em assegurar ou mesmo reservar/preservar os denominados “espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa”]”. 24. Isto estabelecido, de retorno ao caso que nos ocupa, o que resulta do probatório – e é afirmado pelas instâncias - é que o Plano de Trabalhos está incompleto. Não se encontra suficientemente densificado, não apresentando as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, para além de, como referido no voto de vencido que acompanha o acórdão recorrido, o mesmo Plano de Trabalhos omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem. 25. De igual modo, assumir, como o foi pelo TCA Sul, que, apesar dessa incompletude, não ficava prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, designadamente em termos de cumprimento da cronologia na execução da obra, com base na consulta da memória descritiva, consubstancia uma asserção abusiva. Não só a memória descritiva não assume um conteúdo cronológico relativamente à execução das categorias e subcategorias dos trabalhos da empreitada, como o recurso a este elemento para revelar uma efetiva possibilidade de fiscalização e acompanhamento da obra e sua execução, configura um juízo que não vem sequer suficientemente demonstrado e que é ancorado, apenas, na genérica referência a que, para o efeito, “bastaria considerar o teor da memória descritiva e justificativa e o dos planos de trabalhos, mão de obra e equipamentos”. 26. Neste capítulo, no recurso interposto, o Recorrente não deixa de evidenciar que: “a memória descritiva e justificativa introduz uma categoria de trabalhos que não está prevista no plano de trabalhos e, além disso, omite categorias previstas no Mapa de Quantidades do Caderno de Encargos; por outro lado, na memória descritiva e justificativa, na categoria de trabalhos que a ora Recorrida apresenta correspondente ao assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta, está prevista a seguinte equipa de pessoal: 1.Arvorado; 2. Condutores manobradores; 3. Pedreiros; 4. Serventes; 4. Canalizadores; no entanto, no plano de mão de obra apresentado pela ora Recorrida não estão previstos nem pedreiros, nem canalizadores (cfr. fls. 208 a 209 do PA e FACTOS PROVADOS, ALÍNEA F)). // Em conclusão, o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida, ainda que conjugado com os planos (de mão de obra, de equipamentos e de trabalhos) e com a memória descritiva e justificativa, face às graves deficiências substanciais de que estes documentos padecem, não permite ao Recorrente verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência, e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos da empreitada. // Ficando assim o Recorrente impossibilitado de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada”. 27. Por outro lado, não estando o Plano de Trabalhos submetido à concorrência, constitui o mesmo um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas. Assim sendo, como igualmente observado no referido voto de vencido, “qualquer completamento/ esclarecimento do plano de trabalhos por via da aplicação do mecanismo previsto no art. 72.° do CCP em momento ulterior à apresentação da proposta configura, em bom rigor, uma alteração da proposta, desrespeitadora do princípio da imutabilidade das propostas”. 28. Significa isto, em suma, que o acórdão recorrido exorbitou os seus poderes, substituindo-se à entidade administrativa aqui Recorrente na avaliação que lhe está legalmente cometida acerca do documento “Plano de Trabalhos” apresentado e da adequação do nível de detalhe do mesmo, em ordem a permitir a fiscalização da obra e a assegurar a sua boa execução. Esta é matéria que, como já se disse, envolve a formulação de juízos valorativos próprios da função administrativa, sendo que, no caso, o ato sindicato no procedimento não revela um grau de injuridicidade que permita a intervenção judicial corretiva. De resto, o acórdão recorrido, também não fez uma correta interpretação do art. 72.º, n.º 2, do CCP, cuja disciplina não é compaginável com a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta (cfr. o ac. deste STA de 17.10.2024, proc. n.º 232/23.3BELSB). 29. Pelo que, incorrendo no erro de direito que lhe vem imputado, terá que revogar-se o acórdão recorrido e repristinar-se a decisão de 1.ª instância que, na constatação da omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, sancionou positivamente o ato sindicado de exclusão da proposta da Autora praticada pela Entidade Adjudicante, julgando improcedente a ação e absolvendo a Demandada dos pedidos formulados. 30. Nesta sequência, para concluir, não se reconhecendo que a pretensão da Autora era “fundada”, não está preenchido um pressuposto para a convolação do objeto do processo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 45.º do CPTA. Dito de modo diverso, apenas em caso de procedência da pretensão original (e existindo circunstâncias que obstem, no todo ou em parte, à emissão da pronúncia solicitada, a par do reconhecimento o direito do autor a ser indemnizado por esse facto), é que se desencadeará o mecanismo de modificação do objeto da instância previsto no artigo 45.º do CPTA. Como foi tornado claro pela redação do n.º 1 desse artigo, operada pela revisão de 2015, a modificação objetiva da instância aí prevista só tem lugar nos casos em que o pedido inicial devia proceder (cfr. art. 45.º, n.º 1, al. a)). 31. Nada mais cumpre, portanto, apreciar. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª de instância. Custas pela RECORRIDA, B..., LDA, no TCA Sul e neste Supremo. Lisboa, 27 de novembro de 2025 Notifique. Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC). Lisboa, 27 de novembro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Antero Pires Salvador.

Sumário

II- Resultando que o plano de trabalhos não se encontra suficientemente densificado, por o mesmo não indicar, nomeadamente, as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, não poderá assumir que não fica prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, designadamente, em termos de cumprimento da cronologia na sua execução da obra. Isto para além de o Plano de Trabalhos em questão omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem.

III- Saber se o nível de detalhe do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. B..., LDA., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé contra o MUNICÍPIO DE SILVES, a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual de impugnação do ato de adjudicação e do ato de exclusão da sua proposta e a condenação da Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato, no âmbito do Concurso Público 1314/DOMT, de empreitada de obra pública para “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines”, indicando como Contrainteressada a sociedade C..., S.A

2. Por sentença de 26.02.2025 do TAF de Loulé a ação foi julgada improcedente e absolvida a Entidade Demandada dos pedidos.

3. A AUTORA, inconformada, interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 29.05.2025, concedeu provimento ao recurso, manteve na ordem jurídica o ato de adjudicação e o contrato e reconheceu o direito da aí RECORRENTE a ser indemnizada nos termos do artigo 45.º do CPTA, devolvendo o processo ao TAF de Loulé para que prosseguisse nesses termos.

4. É deste acórdão que a Entidade Demandada, ora RECORRENTE, inconformada, interpôs o presente recurso de revista, apresentando alegações que culminam com as seguintes conclusões:

I. O presente recurso extraordinário de revista vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 29/05/2025, que concedeu provimento ao recurso interposto pela ora Recorrida da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em 26/02/2025, e reconheceu o direito da ora Recorrida ser indemnizada, nos termos que decorrem do disposto no artigo 45.º do CPTA.

II. No Tribunal Central Administrativo Sul, no mesmo dia 29/05/2025, foram lavrados três acórdãos, que, embora respeitem a concursos públicos de empreitadas de obras públicas diferentes, versam sobre a mesma exata questão jurídica dos presentes autos.

III. Os doutos acórdãos lavrados nos processos n.ºs 789/24.1BELLE e 793/24.0BELLE, versando sobre a mesma matéria destes autos, negaram, sem qualquer voto de vencido, provimento aos recursos interpostos pela ora Recorrida e, em consequência, mantiveram os atos administrativos que determinaram a exclusão da proposta da ora Recorrida e os respetivos atos de adjudicação.

IV. No mesmo Tribunal Central Administrativo Sul, existem, por conseguinte, decisões em sentido contrário quanto à mesma matéria que está em discussão nestes autos.

V. A apreciação jurídica dos factos que foi feita no acórdão recorrido e que levou à revogação da sentença e ao reconhecimento do direito da ora Recorrida ser indemnizada, nos termos do disposto no artigo 45.º do CPTA, suscita legítimas dúvidas e justifica a intervenção desse Supremo Tribunal para uma melhor decisão.

VI. O Recorrente entende que o acórdão recorrido não está em consonância com a mais recente jurisprudência dos tribunais superiores sobre a matéria dos presentes autos, designadamente com o acórdão desse Venerando Tribunal Superior, de 13/02/2025, proferido no processo n.º 02401/23.7BEPRT, e que, além disso, viola o artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, de 26/02/2014, considerando, pois, totalmente justificada a sua reponderação e reapreciação por esse Supremo Tribunal.

VII. Por conseguinte, para uma melhor aplicação do Direito, é absolutamente indispensável a intervenção desse Venerando Tribunal Superior, o que se requer.

VIII. A apreciação da matéria em causa tem relevância jurídica e social, tanto para as entidades adjudicantes, como para os demais concorrentes que se apresentem aos concursos públicos tendo em vista a adjudicação de empreitadas de obras públicas.

IX. Não deve, salvo o devido respeito, por causar uma situação de enorme instabilidade e insegurança para a Administração nas tomadas das suas decisões, nuns processos o Tribunal decidir pela irrepreensibilidade do seu comportamento e, noutro processo idêntico, a Administração ser condenada a pagar indemnização ao particular, com dinheiro que provém dos cofres públicos.

X. A referida situação também não é justa para os particulares que concorrem aos concursos públicos para adjudicação de empreitadas de obras públicas, na medida em que o Tribunal superior, perante a mesma matéria, nuns casos, decide pela exclusão das suas propostas, e noutro lhes reconhece o direito a uma indemnização.

XI. Por outro lado, importa que seja clarificado o poder de intervenção dos Tribunais nesta matéria, isto é, em que medida estes se podem substituir à Administração no juízo técnico por esta formulado quanto à conformidade do plano de trabalhos com as finalidades previstas no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, nas situações em que tal aspeto não se encontre sujeito à concorrência, como é o caso dos autos.

XII. Os dois acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul acima mencionados são conflituantes com o acórdão recorrido, sendo que todos eles foram proferidos no mesmo dia 29/05/2025 e, além disso, recaem sobre a mesma matéria.

XIII. Estão, pois, neste caso e salvo melhor opinião, reunidos todos os pressupostos para a admissão do presente recurso extraordinário de revista e consequente revogação do acórdão recorrido, o que se requer.

XIV. A ora Recorrente lançou um procedimento concursal para a empreitada de obra pública “Pavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines” (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea A); no caderno de encargos está previsto como “Mapa de Quantidades de Trabalho”, no âmbito da empreitada a executar, quatro categorias, a saber: 1. Movimento de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; 4. Diversos; e para cada umas das indicadas categorias estão previstas várias subcategorias de trabalhos (cfr. fls. 82 e 83 do PA e FACTO PROVADO, ALÍNEA C)).

XV. O plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida discrimina apenas as quatro categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto; não especificando, porém, as subcategorias de trabalhos (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea E)).

XVI. A ora Recorrente considerou que o plano de trabalhos apresentado pela Autora, aqui Recorrida, não cumpria com o disposto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, propondo a sua exclusão ao abrigo dos artigos 146.º e 70.º do CCP.

XVII. Fundamentou a ora Recorrente que “os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em consonância com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim não se mostra cumprido o disposto no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalhos em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão de obra e o plano de pagamentos) – permitir ao dono da obra a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais” (cfr. FACTO PROVADO, ALÍNEAS J E M)).

XVIII. Neste caso, no que respeita ao plano de trabalhos, está em causa um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator em que o preço será o único fator a avaliar.

XIX. O Tribunal a quo, contrariando a análise e o juízo técnico feito pela ora Recorrente, sustenta o seguinte: “A leitura conjugada do plano de mão de obra, do plano de equipamentos e do plano de trabalhos e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, permite apreender, sem qualquer dificuldade, quais são os trabalhadores e os equipamentos que têm de estar alocados à obra em cada uma das semanas, bem assim como os trabalhos que devem estar a ser executados em cada uma dessas semanas e as datas de conclusão de cada uma das espécies de trabalhos ali consideradas”.

XX. Concluindo o Tribunal a quo que tal “permite à entidade adjudicante, que é o Município de Silves, fiscalizar a sequência e o cumprimento dos prazos parciais de execução da obra” e, em consequência, que “o acto que excluiu a proposta da Recorrente [aqui Recorrida] incorre em vício de violação de lei (art.º 361.º do CCP) por manifesto erro na apreciação dos elementos que constam da proposta da Recorrente, o que importa a sua anulação – artº 163.º do CPA”.

XXI. Por outro lado, o Tribunal a quo, ao contrário do decidido pelo Tribunal de primeira instância, considera que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta apresentada pela ora Recorrida, ancorando-se na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra, que aditou à matéria de facto [sem que fosse dada às partes a possibilidade do exercício do direito ao contraditório], e na lista de trabalhos anexa ao Caderno de Encargos.

XXII. Finalmente, o Tribunal a quo, apesar de reconhecer que a proposta apresentada pela ora Recorrida não inclui no mapa de trabalhos a realização dos trabalhos de execução da rede de drenagem e de outros trabalhos, conclui que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta da ora Recorrida, por estar prevista na memória descritiva e justificativa e na lista de preços anexa ao Caderno de Encargos; e que tal omissão não impedia a entidade adjudicante de fiscalizar a sequência e o prazo de realização dos trabalhos de drenagem.

XXIII. O Tribunal a quo entende também que a omissão da proposta apresentada pela ora Recorrida é meramente formal e que pode ser colmatada pela consulta da memória descritiva e justificativa e do plano de trabalhos, mão de obra e equipamento.

XXIV. Por outro lado, o Tribunal recorrido sustenta que a eventual correção do plano de trabalhos, no sentido de passar a evidenciar a fase e o prazo de execução dos trabalhos de drenagem, não importaria alteração da proposta, mas que teria sim enquadramento no artigo 72.º, n.º 2, do CCP (Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas).

XXV. O Tribunal a quo, o que faz verdadeiramente, e com o devido respeito, para além de se substituir à Recorrente no juízo técnico que esta fez na análise da proposta apresentada pela ora Recorrida, é considerar uma omissão grave e substancial do plano de trabalhos, como se de uma mera irregularidade formal se tratasse.

XXVI. No entanto, e como muito doutamente é referido no voto de vencido do acórdão recorrido, “o plano de trabalhos não se encontra suficientemente densificado, por o mesmo silenciar, nomeadamente, as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, é de assumir que fica prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, mormente, em termos de cumprimento da cronologia na execução da obra. E tal perturbação não pode, a nosso ver, ser obviada pela consulta da memória descritiva, pois esta, podendo, eventualmente, descrever com maior minúcia os trabalhos a executar, não assume um conteúdo cronológico relativamente à execução das categorias e subcategorias dos trabalhos da empreitada”.

XXVII. Por outro lado, e como doutamente é frisado no voto de vencido, “Acrescente-se que esta conclusão sai reforçada com a circunstância, demonstrada, de o plano de trabalhos agora em discussão omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem”.

XXVIII. Finalmente, como mui doutamente também é referido no voto de vencido, “não estando o plano de trabalhos submetido à concorrência, constitui o mesmo um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas. Assim, qualquer completamento/ esclarecimento do plano de trabalhos por via da aplicação do mecanismo previsto no art.º 72.º do CCP em momento ulterior à apresentação da proposta configura, em bom rigor, uma alteração da proposta, desrespeitadora do princípio da imutabilidade das propostas”.

XXIX. Em conclusão, o Tribunal a quo reconhece que se verificaram omissões na proposta apresentada pela ora Recorrida, mas considera que tais omissões são meramente formais e que não impedem o Recorrente de fiscalizar e acompanhar a execução da obra.

XXX. O Recorrente não se conforma com o entendimento perfilhado no acórdão recorrido, pelo facto de o mesmo encontrar sustento na análise conjunta do plano de trabalhos com os planos de mão de obra, de equipamentos, de mão de obra e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, não obstante estes documentos apresentarem deficiências graves e substanciais.

XXXI. A título de exemplo, o plano de trabalhos apresentando pela ora Recorrida especifica quatro categorias de trabalhos, a saber: 1. Movimentação de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; Diversos; ao passo que a memória descritiva e justificativa apresenta as seguintes categorias de trabalhos: 1. Movimentação de terras; 2. Assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta e 3. Pavimentação (vide fls. 208 a 209 do PA).

XXXII. A memória descritiva e justificativa introduz uma categoria de trabalhos que não está prevista no plano de trabalhos e, além disso, omite categorias previstas no Mapa de Quantidades do Caderno de Encargos; por outro lado, na memória descritiva e justificativa, na categoria de trabalhos que a ora Recorrida apresenta correspondente ao assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta, está prevista a seguinte equipa de pessoal: 1. Arvorado; 2. Condutores manobradores; 3. Pedreiros; 4. Serventes; 4. Canalizadores; no entanto, no plano de mão de obra apresentado pela ora Recorrida não estão previstos nem pedreiros, nem canalizadores (cfr. fls. 208 a 209 do PA e FACTOS PROVADOS, ALÍNEA F)).

XXXIII. Em conclusão: o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida, ainda que conjugado com os planos (de mão de obra, de equipamentos e de trabalhos) e com a memória descritiva e justificativa, face às graves deficiências substanciais de que padecem, não permite ao Recorrente verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência, e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos da empreitada, ficando assim o Recorrente impossibilitado de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada.

XXXIV. Por outro lado, tendo o Recorrente considerado que a proposta apresentada pela ora Recorrida o impossibilitava do controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, e não se colocando uma situação em que esse juízo de mérito da Administração esteja enfermado de erro, não podia o Tribunal a quo, com o devido respeito, formular um juízo substitutivo desse mesmo juízo administrativo, pelo que incorreu em erro de julgamento por violação do Princípio de Separação de Poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, que impõe aos tribunais a apreciação da legalidade e não do mérito administrativo.

XXXV. O Tribunal a quo, com o devido respeito, ao decidir que o ato que exclui a proposta da ora Recorrida incorreu em vício de violação de lei por erro na apreciação dos elementos que constam da proposta da Recorrida, aplicando como consequência o artigo 163.º do CPA, que sanciona com a anulabilidade os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, errou no julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 57.º, 70.º e 361.º do CCP.

XXXVI. Por outro lado, o Tribunal a quo ao decidir que o plano de trabalhos, omisso na categoria dos trabalhos de execução da rede de drenagem, quando o mesmo plano constitui um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas, é passível de correção ao abrigo do disposto no artigo 72.º, n.º 2, do CPP, incorre em erro de julgamento por incorreta interpretação e aplicação da respetiva norma legal, e por violação do artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, e dos artigos 70.º e 146.º do CCP.

XXXVII. Finalmente, o Tribunal a quo, ao reconhecer à ora Recorrida o direito a ser indemnizada, nos termos que decorrem do disposto no artigo 45.º do CPTA, incorre em erro de julgamento por errada aplicação do artigo 45.º do CPTA, e por violação de todas as normas legais atrás citadas.

5. A Autora, aqui RECORRIDA, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

A. Por acórdão de 29/05/2025, o tribunal a quo julgou a impugnação intentada pela Recorrida procedente e, em consequência, anulou a sentença proferida em 1ª instância e determinou:

“- conceder provimento ao recurso;

- não anular o acto de adjudicação, nem o contrato;

- reconhecer o direito da Recorrente a ser indemnizada por tal facto, nos termos que decorrem do disposto no art.º 45.º do CPTA;

- determinar a remessa do processo ao TAF de Loulé para que, em face do exposto, se convide a Recorrente e o Município de Silves a acordarem quanto ao valor da indemnização a atribuir àquela;

- no caso de não se obter acordo quanto à indemnização, deve o processo prosseguir os ulteriores termos para efeitos da sua determinação.

Custas pelo Recorrido”.

B. A entidade demandada interpôs recurso desse acórdão, argumentando, em suma:

a. Violação do princípio da separação de poderes na medida em que o tribunal a quo teria, alegadamente, efetuado uma apreciação de natureza técnico-administrativa no que concerne ao conteúdo da proposta da Recorrida e sua conformidade face ao art. 361.º CCP e ao exigido pelas peças do procedimento; e

b. Erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.º e 361.º CCP e nas peças do procedimento.

C. No que concerne à suposta violação do princípio da separação de poderes, trata-se, manifestamente, de um argumento completamente improcedente.

D. O douto acórdão recorrido não tece juízos de mérito administrativo ou qualquer consideração de natureza eminentemente técnica ou administrativa, antes se verifica que o foco do tribunal a quo não se afastou minimamente da questão – jurídica – de saber se a proposta da Recorrida está conforme com o disposto no artigo 361.º do CCP e no artigo 7.º do Programa do Procedimento.

E. A análise e concretização dos requisitos das propostas à luz dessas normas legais e procedimentais, bem como a subsunção a esse escopo normativo da proposta da Recorrida traduzem-se em operações puramente jurídicas.

F. Com efeito, resulta do disposto no artigo 361.º do CCP que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”, ou seja, o respeito pelo prazo de execução, a fixação da sequência e dos prazos parciais e a especificação dos meios constituem requisitos legais do plano de trabalhos.

G. Como tal, o controlo jurisdicional das decisões administrativas que se pronunciem sobre o cumprimento/incumprimento desses requisitos – repita-se – legais, julgando ilegais as decisões administrativas que incorretamente avaliem desse cumprimento/incumprimento – na medida em que representa um juízo jurídico de legalidade – constitui competência dos tribunais administrativos.

H. Aliás, a análise da legalidade/ilegalidade de decisões de júris de procedimentos pré-contratuais que excluíram ou não excluíram propostas face ao disposto no art. 361.º do CCP em moldes semelhantes à douta sentença recorrida é comum e pacífica entre a jurisprudência, incluindo em situações nas quais os tribunais se debruçam sobre a suficiência do conteúdo concreto dos planos de trabalhos face ao art. 361.º do CCP.

I. Nessa medida, não se verificou qualquer violação do princípio da separação de poderes.

J. Mais alega a Recorrente que houve erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.º e 361.º CCP e nas peças do procedimento, do que decorreria erro de julgamento quanto à anulabilidade da decisão impugnada.

K. Contudo, não lhe assiste qualquer razão, conforme bem se vê da análise – necessariamente conjugada – do plano de trabalhos (facto provado E)), do plano de mão-de-obra (facto provado F)), do plano de equipamentos (facto provado F)), do plano de pagamentos (facto provado G)) e da Memória Descritiva (facto provado O)) – todos documentos integrantes da proposta da Recorrida.

L. Ora, como bem julgou o douto acórdão recorrido: “A leitura conjugada dos três planos e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, permite apreender, sem qualquer dificuldade, quais são os trabalhadores e os equipamentos que têm de estar alocados à obra em cada uma das semanas, bem assim como os trabalhos que devem estar a ser executados em cada uma dessas semanas e as datas da conclusão de cada uma das espécies de trabalhos ali consideradas.

O que permite à entidade adjudicante, que é o Município de Silves, fiscalizar a sequência e o cumprimento dos prazos parciais de execução da obra, contrariamente ao que é referido no acto impugnado.” (cfr. pg. 21 do douto aresto).

M. Isto porque:

“O plano de mão-de-obra contém a indicação, em relação a cada uma das oito semanas ali previstas, do número de trabalhadores e respectivas categorias profissionais, a afectar à execução da obra (al. F da matéria de facto provada).

O plano de equipamentos discrimina os vários equipamentos que se prevê alocar à obra em cada uma das oito semanas previstas para a sua execução (al. F da matéria de facto provada).

O plano de trabalhos foi elaborado em função do prazo total previsto para a execução da obra (as oito semanas também previstas nos planos de mão de obra e de equipamentos) e indica as semanas em que se prevê a execução de cada uma das quatro categorias de trabalho ali referidas (movimentação de terras, pavimentação, sinalização e “diversos”).

(…)

O plano de trabalhos apresentado pela Recorrente apenas previu a realização de quatro categorias de trabalhos, a saber: movimento de terras, pavimentação, sinalização, diversos.

O que se mostra em concordância com o teor do mapa de quantidades que acompanha o C.E., que consta a fls. 83 do P.A., que apenas prevê essas quatro categorias de trabalhos.

Contudo, na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra (que integra as peças do procedimento) e na lista de trabalhos anexa ao C.E., já se prevê a realização de trabalhos de drenagem (fls. 91, 92 vº, 113 vº do P.A.).

O que significa que os trabalhos de drenagem fazem parte da proposta relativa à empreitada a realizar.

A Recorrente declarou na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra que acompanhou a sua proposta, que os trabalhos de execução da rede de drenagem seriam realizados conjuntamente (“paralelamente”) com os trabalhos de movimento de terras, que os mesmos teriam uma duração prevista de 15 dias e que, após a realização de tais trabalhos é que daria inicio à realização dos trabalhos de pavimentação.

A “memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra” faz parte dos documentos que constituem obrigatoriamente a proposta - cfr. ponto 7.2, c) do P.P. e art.º 57.º, n.º 1, al. c) do CCP.

O seu teor integra a declaração de vontade de contratar que a Recorrente manifestou – art.º 56.º, n.º 1 do CCP” (cfr. pg. 21 e 22 do douto aresto).

N. Apenas uma eventual análise isolada, descontextualizada e desconexa do plano de trabalhos que ignorasse o conteúdo e articulação dos demais documentos da proposta – os quais, na sua globalidade e articulados com o plano de trabalhos, cumprem integralmente os requisitos do artigo 361.º do CCP e do art.7.º do programa do procedimento – poderia sustentar o entendimento da Recorrente.

O. Ademais porquanto não resulta das peças do procedimento qualquer densificação do conteúdo necessário do plano de trabalhos e pagamentos, além do que resulta do disposto nos artigos 361.º e 361.º-A do CCP, para os quais o programa do procedimento remete expressamente.

P. A articulação entre os planos e outros documentos da proposta da Recorrida mostra-se de tal forma objetiva e explícita, que permitem a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, apreender compreender o respetivo teor, assim como verificar o respetivo cumprimento e articulação objetiva entre os diversos planos.

Q. Por outro lado, a densificação dos conteúdos dos planos de trabalhos, mão-de-obra e de equipamento deverá necessariamente adaptar-se ao suficiente e necessário para assegurar que o dono da obra disponha dos meios e informações necessárias para a fiscalização do cumprimento da empreitada contratada.

R. Do que resulta demonstrado que o plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrida na sua proposta apresentam um nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada.

S. Entre os quais podemos destacar o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros.

T. Permitindo assim ao dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão-de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada.

U. Mesmo que assim não fosse, considerando que as irregularidades apontadas pelas Recorrentes aos planos apresentados pela Recorrida são de natureza meramente formal, sempre poderiam estas ser objeto de suprimento.

V. Porquanto, do suprimento das supostas irregularidades em questão nunca resultaria, de forma nenhuma, uma alteração substancial da mesma e, por conseguinte, a violação da intangibilidade da proposta.

W. Termos nos quais se conclui pela total improcedência do recurso apresentado.

6. Pelo acórdão de 23.01.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), o recurso de revista foi admitido, nos termos seguintes:

“(…)

4. Nas alegações, o Município sustenta que existe uma contradição entre o decidido no aresto a respeito das consequências decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos conforme as regras fixadas no caderno de encargos e o decidido em outros arestos a respeito de questão idêntica, mas imputa essa incoerência a decisões do TCA.

Ora, a matéria das consequências jurídicas decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos em conformidade com o disposto no caderno de encargos nos concursos em que o conteúdo desse plano não constitua um elemento da proposta tem hoje já inúmera jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, o que deveria ser fundamento para a não admissão do recurso de revista, até por não estarmos perante uma questão fundamental de direito à luz do artigo 150.° do CPTA, atenta a falta de novidade da questão recursiva.

O problema é que, como nas alegações mais adiante se sustenta, a jurisprudência, também deste Supremo Tribunal, é abundante, mas não esclarecedora, porque também ela aparentemente contraditória (vejam-se, a título meramente ilustrativo, os recentes acórdãos de 24.10.2024, proc.01742/23.8BEPRT e de 13.02.2025, proc. 02401/23.7BEPRT), uma vez que repousa em soluções casuísticas sem traçar linhas orientadoras para os operadores económicos e as entidades adjudicantes.

Como se frisa nas alegações: é essencial responder a questões como a natureza jurídica do vício de que enferma uma proposta em que o plano de trabalhos não seja apresentado conforme o exigido no caderno de encargos. Trata-se de uma omissão de um elemento que tem de constar da proposta e que está subtraído à concorrência, ou pode ser qualificado como uma irregularidade? E a questão mais relevante: que tipo de juízo (que natureza jurídica tem esse juízo) está aqui em causa ao qualificar essa omissão? Um juízo de discricionariedade que assenta na margem de livre conformação do júri do concurso e que impede o tribunal, posteriormente, de fazer ponderações sobre a possibilidade ou não de suprir aquelas incorrecções/omissões/irregularidades através de outros elementos que constem da proposta (como mapas quantitativos ou memórias descritivas), ou um juízo meramente jurídico em que o escrutínio pelo tribunal é pleno, ou seja, em que o tribunal pode fazer afirmações como a do aresto recorrido, em que os elementos em falta poderiam/deveriam ter sido retirados dos outros pontos da proposta? E como se aplica aqui o princípio da concorrência e o dever de convidar a suprir omissões/erros/irregularidades da proposta?

A falta de clarificação destes pontos na jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Administrativo permitem sustentar a admissão da revista.

É certo que, no caso, o decidido a este respeito poderia não ser determinante para o desfecho da acção, pois tendo ficado provado que o contrato em causa já foi executado, haveria sempre que fazer prosseguir a acção nos termos do artigo 45.º do CPTA. De acordo com este artigo, quando à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta — como sucede aqui, uma vez que o contrato, entretanto, já foi cumprido — o tribunal julga improcedente o pedido em causa (tendo em conta que neste momento não pode anular os efeitos do acto de exclusão, do acto de adjudicação, nem o contrato, estando este último já cumprido) e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.

(…).”

7. O Ministério Público, notificado nos termos dos art.s 146.º, n.º 1 e 147.º, ambos do CPTA, não se pronunciou.

8. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

•

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

9. Constitui objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das respetivas alegações de recurso, apreciar se o acórdão recorrido do TCA Sul incorreu em:

i) erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, ao formular um juízo substitutivo do juízo de mérito que incumbe à Administração - e que esta fez -, no sentido de que a proposta apresentada pela ora RECORRIDA impossibilitava o controlo e fiscalização da execução dos trabalhos pelo município RECORRENTE;

ii) erro de julgamento, por violação do disposto nos artigos 57.º, 70.º e 361.º, do CCP, ao decidir que o ato que excluiu a proposta da RECORRIDA incorreu em vício de violação de lei por erro na apreciação dos elementos que constam da sua proposta, aplicando o artigo 163.º do CPA;

iii) erro de julgamento, por incorreta interpretação e aplicação do artigo 72.º, n.º 2, do CCP, ao decidir que o plano de trabalhos apresentado pela RECORRIDA, omisso na categoria dos trabalhos de execução da rede de drenagem, é passível de correção ao abrigo daquele preceito legal, e por violação do disposto no artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 214/24, e dos artigos 70.º e 146.º do CCP.

iv) erro de julgamento, por errada aplicação do artigo 45.º do CPTA ao reconhecer à RECORRIDA o direito a ser indemnizada nos termos do disposto nesta disposição legal.

•

III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

10. O acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e aditou matéria de facto (artigo 662.º, n.º 1, do CPC), conforme se transcreve:

A) O Município de Silves, por decisão de contratar, de 12/08/2024, iniciou o Concurso Público para a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines” (cf. doc. 4 junto com a p.i.)

B) Através de anúncio nº 17488/2024 publicado no DR 2ª Série, nº 162, de 22/08/2024, foi aberto o Concurso Público nº 1314 - DOMT para: “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes” (cf. fls. 171 e 172 do p.a.);

C) Na mesma data foi publicado o caderno de encargos, com cláusulas técnicas especiais e programa de procedimento para o concurso referido na alínea anterior, que se encontram no processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 152 e seguintes e 151 do p.a.);

D) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €42.313,80 (cf. fls. 217 do p.a.);

E) A A. apresentou como Plano de trabalhos o seguinte:

[IMAGEM]

(cf. fls. 203 do p.a.);

F) Também apresentou o Plano de mão-de-obra e de Equipamentos nos seguintes termos:

[IMAGEM]

(fls. 203 do p.a.)

[IMAGEM]

(cf. fls. 202 do p.a.);

G) Entregou também com a proposta, o Plano de Pagamentos nos seguintes termos:

[IMAGEM]

(cf. fls. 204 e 270 do p.a.)

H) Apresentou também proposta a Contra-interessada C..., LDA., no valor de €56.646,15 (cf. fls. do p.a.);

I) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofactor de preço mais baixo (cf. ponto 12 do programa de concurso);

J) Em 01/10/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1º relatório preliminar que excluiu a A. e aqui se dá por integralmente reproduzido e onde se pode ler, nomeadamente:

IV- CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO E ANÁLISE

O critério de adjudicação fixado no n.º 12 do programa de procedimento é o da proposta económica mais vantajosa na modalidade de monofator — preço (100%), apresentando os concorrentes, propostas com os seguintes valores:

Anexo 2

[IMAGEM]

O concorrente D.... SA., apresentou proposta com o preço superior ao preço base do procedimento, não cumprindo os requisitos exigíveis para admissão das propostas, propondo o Júri a sua exclusão com base na alínea d) do n. 2 do artigo 70.º, conjugado com a alínea o) do n. 2 do artigo 146.º do CCP

Analisada a proposta apresentada pelo concorrente B..., Lda., verifica-se que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em consonância com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exactidão a correspondência entre mão de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar.

Assim, não se mostra cumprido o disposto no artº 361.º n.º 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalhos em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano do mão de-obra e o plano de pagamentos)

- permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais.

Face ao exposto, entende se que a proposta do concorrente ordenado em terceiro lugar, apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos do art.º 57, º, n.º 2, al b) e ponto 7.2, als. b) e d) do Programo de Procedimentos, não cumpre com o disposto no n.º 1 do art.º 361 .º do CCP, sendo motivo de exclusão nos termos das als. d) e o), do nº 2 do art.º 146.º, e das als. a) do art.º 70.º do CCP.

V- ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS PARA EFEITOS DE ADJUDICAÇÃO

Tendo em conto o critério de adjudicação fixado no n.® 12 do Programa de Procedimento, o Júri procedeu ã ordenação das propostas para efeitos de adjudicação, tendo se obtido a seguinte classificação:

Anexo 3

[IMAGEM]

VI Conclusão

Face à exclusão das restantes propostas do presente procedimento, o júri propõe a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente C..., Lda., com proposta no valor de 56.646,15 € e prazo de execução de 60 dias. Ao valor referido acresce o IVA.

(cf. fls. 227 e 228 do p.a.);

K) Em sede de audiência prévia, a A. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar (cf. fls. 229 a 241 do p.a.);

L) Em 21/10/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela A. (cf. fls. 244 e 245 do p.a.);

M) Em 23/10/2024, o júri elaborou o Relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde, designadamente, se pode ler que:

5. CONCLUSÃO

De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do relatório preliminar.

Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar — Presidente da Câmara, nos termos do disposto da alínea b) do n º 1 do artigo 18.º do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.º 4 do artigo 148.º, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente B..., LDA., e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente C..., LDA., com proposta no valor de 56.646,15 € e prazo de execução de 60 dias. Ao valor referido acresce o IVA.

(cf. fls. 246 e 247 do p.a.);

N) Em 04/11/2024, a Entidade Demandada adjudicou, a empreitada objecto do concurso público, à Contra-interessada (cf. fls. 247 do p.a.);

II- 2. Factualidade não provada:

Não ficou prova a data da celebração do contrato de empreitada.

Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.

(…)”.

Aditamento à matéria de facto.

Nos termos do n.º 1 do art.º 662.º do CPC, procede-se ao seguinte aditamento à matéria de facto provada:

O) A A., ora Recorrente, declarou, na “Memória Descritiva” que acompanhou a sua proposta, que os trabalhos de execução da rede de drenagem seriam realizados conjuntamente (“paralelamente”) com os trabalhos de movimentação de terras – cfr. fls. 212 vº do P.A.

P) Tendo referido que os mesmos teriam uma duração prevista de 15 dias – cfr. fls. 212 vº do P.A.

Q) E que, após a realização de tais trabalhos, dar-se-ia início à realização dos trabalhos de pavimentação, com a duração de 37 dias – cfr. fls. 212 vº do P.A.

R) A obra a que se refere o procedimento dos autos encontra-se concluída – cfr. requerimento de fls. 974 do processo electrónico.

•

III. ii. DE DIREITO

11. Em causa nos autos está a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos na Corte e Torre, São Bartolomeu de Messines”. Concretamente, o conteúdo do plano de trabalhos lato sensu, que inclui o plano de mão-de-obra, o plano de equipamentos e o plano de trabalhos stricto sensu (e aplicação dos artigos 361.º, n.º 1, 361.º-A, e 146.º e 70.º, todos CCP).

12. Na sentença do TAF de Loulé foi entendido que a proposta da Autora e aqui RECORRIDA não cumpria as exigências do Caderno de Encargos - a mesma não apresentou, nos termos exigidos, o plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos -, o que impossibilitava ao município de Silves exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, com prejuízo do pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato, e como tal existiu fundamento para a sua exclusão. Nessa medida, julgou a ação improcedente e absolveu a Demandada do pedido.

13. No TCA Sul, ao invés, foi entendido que a omissão verificada no Plano de Trabalhos (de não ter refletido neste a realização dos trabalhos de drenagem que se propôs executar), não impedia a entidade adjudicante de fiscalizar a sequência e o prazo de realização dos trabalhos – no caso, as de drenagem -, já que bastaria para tal considerar o teor da memória descritiva e justificativa e o dos planos de trabalhos, mão de obra e equipamentos. Donde concluir-se que não se estava perante qualquer das situações de exclusão de propostas a que se referem o art. 70.º ou o art. 146.º do CCP, sendo a omissão uma irregularidade meramente formal, destituída de qualquer efeito invalidante da proposta. Perante isso, entendendo que o ato de exclusão violava o art. 361.º do CCP, e que o ato de adjudicação deveria ter recaído sobre a proposta da aqui RECORRIDA, por ser a que apresentou o preço mais baixo, concedeu provimento ao recurso e reconheceu o direito da Autora a ser indemnizada por tal facto, nos termos que decorrem do disposto no art. 45.º do CPTA.

Vejamos.

14. Este Supremo Tribunal Administrativo já teve oportunidade de se pronunciar, entre outros, nos acórdãos de 14.06.2018, proc. n.º 395/18, de 7.04.2022, proc. n.º 1513/20.3BELSB, de 14.07.2022, proc. n.º 2515/21.8BEPRT, de 13.02.2025, proc. n.º 2401/23.7BEPRT, e, recentissimamente, no acórdão de 5.11.2025, proc. 20327/25.8BELSB, sobre o cumprimento das exigências legais em matéria do Plano de trabalhos (e respetivo detalhe) que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço.

15. Como se refere no último dos acórdãos citados - acórdão de 5.11.2025 -, é jurisprudência consolidada deste Supremo, em síntese, que “da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a imposição de um nível de detalhe específico para o Plano de Trabalhos, nem se veda a possibilidade de agrupamento de espécies de trabalho, desde que o plano permita ao dono da obra exercer um controlo adequado sobre a execução da empreitada, nomeadamente quanto ao ritmo, à sequência e aos meios utilizados”.

16. Aliás, neste mesmo âmbito, com idêntico objeto, não foram admitidas, por acórdãos de 11.09.2025 da formação de apreciação preliminar, as revistas nos processos n.ºs 789/24.1BELLE e 793/24.0BELLE. Nesses acórdãos, consignou-se, precisamente, que: “[n]ão se justifica admitir a revista quando o acórdão recorrido, mantendo a sentença proferida em primeira instância, estribou a solução de direito da desconformidade do Plano de Trabalhos, em não permitir ao dono da obra fiscalizar o cumprimento do contrato de empreitada, por não discriminar as várias categorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê, nos normativos de direito aplicáveis e na jurisprudência deste STA, acolhendo expressamente na sua fundamentação a doutrina do Acórdão do STA, de 13/02/2025, Processo n.º 02401/23.7BEPRT, mas também dos Acórdãos do STA de 14/07/2022, Processo n.º 2515/21.8BEPRT, de 14/06/2018, Processo n.º 0395/18 e de 07/04/2022, Processo n.º 01513/20.3BELSB.”

17. Assim, respondendo à questão que a este propósito nos vem colocada no acórdão que admitiu a revista, permitimo-nos transcrever o afirmado no acórdão de 5.11.2025 (por nós subscrito na qualidade de 2.º adjunto), na parte aqui relevante:

“(…) extrai-se que nos casos em que o Plano de Trabalhos constitui um aspeto do contrato submetido à concorrência - o que não é o caso-, a mesma tem sido uniforme em considerar que a sua insuficiência não determina, por si só, a exclusão da proposta, considerando-se que essa exclusão apenas se justifica quando a deficiência detetada compromete a respetiva avaliação ou quando o caderno de encargos lhe confere natureza essencial. Este entendimento encontra expressão, entre outros, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03.12.2020 (Proc. 02189/19.6BEPRT).

38. Diversamente, quando o Plano de Trabalhos não integra os elementos sujeitos à concorrência - como sucede no presente procedimento - a jurisprudência revela menor uniformidade. Esta constatação é reconhecida no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA), onde se afirma que “não se identifica [...] a mesma clareza jurisprudencial nos casos em que o plano de trabalhos não corresponda a um aspeto do contrato submetido a concorrência”. (negrito da nossa autoria)

39. Não obstante essa aparente dispersão interpretativa, a jurisprudência mais recente tem vindo a consolidar o entendimento de que, da conjugação dos artigos 361.º, n.º 1, e 43.º, n.º 4, alínea b), do CCP, não decorre a exigência de um nível único ou padronizado de detalhe para o Plano de Trabalhos. O que se impõe é que o documento contenha, de forma clara, a enumeração das espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, com indicação dos prazos - globais e parciais - e a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe mobilizar, conforme sumariado no Acórdão do STA de 23.05.2024 (Proc. 0196/22.0BELRA).

40. Esta orientação já se encontrava delineada no Acórdão de 14.07.2022 (Proc. 0627/20.4BEAVR), onde se esclarece que o Plano de Trabalhos não visa assegurar o compromisso da realização de todas as espécies de trabalho previstas - objetivo que decorre da aceitação do caderno de encargos - mas sim permitir um controlo eficaz da execução da empreitada, respeitando o ritmo, a sequência e os meios utilizados. Admite-se, inclusive, a agregação ou agrupamento de espécies de trabalho, desde que tal não comprometa a clareza e a funcionalidade do plano.

40.1. Sumariou-se nesse Acórdão do STA, de 14/07/2022, que:

«I- Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.

II- Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).»

41. Em síntese, e em conformidade com a jurisprudência consolidada deste STA, é seguro afirmar-se que o Plano de Trabalhos deve apresentar-se com suficiente clareza e funcionalidade, de modo a permitir ao dono da obra o controlo da execução contratual. Não se exige, porém, um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo se tal exigência estiver expressamente prevista nos documentos do procedimento.

18. E como no mesmo acórdão se escreveu:

“29. A doutrina é unânime em reconhecer que o plano de trabalhos não é apenas uma formalidade, mas uma obrigação contratual do empreiteiro, cuja inobservância pode justificar sanções ou mesmo a resolução do contrato. Licínio Lopes Martins destaca que este instrumento é a base do poder de fiscalização do dono da obra, sendo incorporado no contrato e, por isso, apenas modificável nos termos previstos para alterações contratuais (Estudos de Contratação Pública, II, p. 383), posição corroborada por Pedro Fernandez Sánchez (Direito da Contratação Pública, II, AAFDL, pp. 77-78).

30. Contudo, essa exigência legal deve ser interpretada à luz das especificidades da empreitada em causa. Como bem assinala o Acórdão do STA de 14/06/2018 (proc. 0395/18), o plano de trabalhos deve ser lido em articulação com o projeto de execução previsto no artigo 43.º do CCP. Pedro Matias Pereira reforça que o nível de detalhe exigido deve ser proporcional e adequado à complexidade da obra, evitando-se exigências desnecessárias que comprometam a racionalidade e os princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência (Revista de Contratos Públicos, n.º 19, p. 139).

31. Em suma, o cumprimento das exigências dos artigos 57.º, n.º 2, alínea b), e 361.º, n.º 1, do CCP verifica-se sempre que o plano de trabalhos, ajustado às características da empreitada concreta, permita ao dono da obra exercer eficazmente o controlo da execução, sem que se imponha um nível de detalhe desproporcionado ou irrelevante para esse fim.”

19. Assim, nos termos do artigo 361.º, n.º 1, do CCP, o Plano de Trabalhos é um elemento essencial da proposta, cuja função primordial é permitir ao dono da obra o controlo eficaz da execução contratual, nomeadamente quanto ao ritmo e à sequência dos trabalhos. Quando o Plano de Trabalhos não integra aspetos da execução sujeitos à concorrência (ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação) - como sucede no presente procedimento, já que o monofator preço é o único atributo da proposta submetido à concorrência pelo caderno de encargos – exigir-se-á que o documento contenha, de forma clara, a enumeração das espécies de trabalhos necessárias à execução da obra, com indicação dos prazos - globais e parciais - e a especificação dos meios que o empreiteiro se propõe mobilizar. Isto para permitir o referido controlo eficaz da execução da empreitada, respeitando o ritmo, a sequência e os meios utilizados.

20. Dispõe o art. 361.º, n.º 1, do CCP, que “o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”.

21. E certo é que saber se o nível de detalhe do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se (cfr. os ac.s deste STA de 15.05.2025 e de 26.06.2025, no proc. n.º 3497/23.7BELSB, o ac. de 23.05.2024, proc. n.º 196/22.0BELRA e o ac. de 13.02.2025, proc. n.º 2401/23.7BEPRT). Só perante situações evidentes pode o tribunal proceder à qualificação da essencialidade ou irrelevância das exigências consagradas no Caderno de Encargos quanto ao Plano de Trabalhos a apresentar, sob pena de se substituir à Administração. Com efeito, terá de apresentar-se como inquestionável que, apesar da omissão ou relativa indefinição da sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada e que integram o Plano de Trabalhos, é possível atingir a finalidade visada com as exigências constantes do Caderno de Encargos relativamente ao mesmo Plano, em função da concreta empreitada a executar. Isto para além de o controlo judicial desses juízos administrativos permanecer válido no que concerne aos aspetos vinculados (v.g. art.s 361.º, 70.º, n.º 2, al. a) e 57.º, n.º 1, al. c), todos do CCP) e no que deriva da necessária observação dos princípios gerais a que se encontra sujeita a atividade administrativa e, especiais, no que respeita aos princípios que vigoram nos procedimentos de formação de contratos.

22. No que tange ao estrito juízo formulado pelo Município RECORRENTE no sentido de que a proposta apresentada pela RECORRIDA o impossibilitava de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, no pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e sancionatórios - coartando, assim, o controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, nos termos das prerrogativas de avaliação que legalmente lhe são cometidas e do dever que lhe incumbe de prosseguir o interesse público segundo critérios de racionalidade -, situamo-nos no domínio dos poderes de valoração próprios da atividade administrativa (e dos juízos de mérito da Administração sobre a valia das propostas), e como tal, os limites da sua sindicabilidade contenciosa, não respeitando a aspetos vinculados, mostram-se restringidos às situações de legalidade externa, ao erro ostensivo ou manifesto, e/ou ao desrespeito dos princípios – gerais e especiais - que enformam o procedimento em causa (a este propósito, v. o ac. deste STA de 20.10.2016, proc. n.º 1472/14, e jurisprudência aí recenseada). Neste sentido, “[a] Administração dispõe de um espaço de autonomia conferido pelas normas para a formulação de juízos próprios de conteúdo valorativo que, em sede de controlo, os tribunais não podem substituir pelos seus próprios juízos.” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª ed. revista e ampliada, 2020, p. 95).

23. Será, portanto, à Administração – a entidade adjudicante –, e não aos tribunais, que caberá apreciar e qualificar se o Plano de Trabalhos apresentado contém, ou não, os elementos indispensáveis à compreensão da programação previsional dos trabalhos a executar na obra e se possibilita, ou não, o acompanhamento e fiscalização da evolução da execução desses trabalhos. Juízo esse que, embora não estando subtraído ao controlo judicial - naquilo que, formal ou substancialmente, se inserir no campo da juridicidade (v. supra) -, integra o domínio do espaço de valoração reservado à Administração. É o que deriva do art. 3.º, n.º 1, do CPTA, que versa sobre os “poderes dos tribunais administrativos”, o qual dispõe que no “respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação”; em sintonia com o princípio da separação e interdependência de poderes, enunciado nos art.s. 2.º e 111.º da Constituição. Como afirmado no acórdão deste Supremo de 14.12.2016, no processo n.º 1368/14, desse princípio decorre uma “proibição funcional de o juiz afetar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração [cfr. arts. 3.º, n.ºs 1 e 3, 71.º, n.º 2, 95.º, n.º 3, 167.º, n.º 6, 168.º, n.º 3, e 179.º, n.ºs 1 e 5, todos do CPTA, preceitos estes dos quais claramente se infere a preocupação do legislador em assegurar ou mesmo reservar/preservar os denominados “espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa”]”.

24. Isto estabelecido, de retorno ao caso que nos ocupa, o que resulta do probatório – e é afirmado pelas instâncias - é que o Plano de Trabalhos está incompleto. Não se encontra suficientemente densificado, não apresentando as subcategorias dos trabalhos especificados no mapa de trabalhos, para além de, como referido no voto de vencido que acompanha o acórdão recorrido, o mesmo Plano de Trabalhos omitir totalmente uma categoria relevante de trabalhos a executar na empreitada, concretamente, os trabalhos de execução da rede de drenagem.

25. De igual modo, assumir, como o foi pelo TCA Sul, que, apesar dessa incompletude, não ficava prejudicada a fiscalização e acompanhamento da obra, designadamente em termos de cumprimento da cronologia na execução da obra, com base na consulta da memória descritiva, consubstancia uma asserção abusiva. Não só a memória descritiva não assume um conteúdo cronológico relativamente à execução das categorias e subcategorias dos trabalhos da empreitada, como o recurso a este elemento para revelar uma efetiva possibilidade de fiscalização e acompanhamento da obra e sua execução, configura um juízo que não vem sequer suficientemente demonstrado e que é ancorado, apenas, na genérica referência a que, para o efeito, “bastaria considerar o teor da memória descritiva e justificativa e o dos planos de trabalhos, mão de obra e equipamentos”.

26. Neste capítulo, no recurso interposto, o Recorrente não deixa de evidenciar que: “a memória descritiva e justificativa introduz uma categoria de trabalhos que não está prevista no plano de trabalhos e, além disso, omite categorias previstas no Mapa de Quantidades do Caderno de Encargos; por outro lado, na memória descritiva e justificativa, na categoria de trabalhos que a ora Recorrida apresenta correspondente ao assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta, está prevista a seguinte equipa de pessoal: 1.Arvorado; 2. Condutores manobradores; 3. Pedreiros; 4. Serventes; 4. Canalizadores; no entanto, no plano de mão de obra apresentado pela ora Recorrida não estão previstos nem pedreiros, nem canalizadores (cfr. fls. 208 a 209 do PA e FACTOS PROVADOS, ALÍNEA F)). // Em conclusão, o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida, ainda que conjugado com os planos (de mão de obra, de equipamentos e de trabalhos) e com a memória descritiva e justificativa, face às graves deficiências substanciais de que estes documentos padecem, não permite ao Recorrente verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência, e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos da empreitada. // Ficando assim o Recorrente impossibilitado de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada”.

27. Por outro lado, não estando o Plano de Trabalhos submetido à concorrência, constitui o mesmo um aspeto vinculado que deve ser observado pelo concorrente no momento da apresentação das propostas. Assim sendo, como igualmente observado no referido voto de vencido, “qualquer completamento/ esclarecimento do plano de trabalhos por via da aplicação do mecanismo previsto no art. 72.° do CCP em momento ulterior à apresentação da proposta configura, em bom rigor, uma alteração da proposta, desrespeitadora do princípio da imutabilidade das propostas”.

28. Significa isto, em suma, que o acórdão recorrido exorbitou os seus poderes, substituindo-se à entidade administrativa aqui Recorrente na avaliação que lhe está legalmente cometida acerca do documento “Plano de Trabalhos” apresentado e da adequação do nível de detalhe do mesmo, em ordem a permitir a fiscalização da obra e a assegurar a sua boa execução. Esta é matéria que, como já se disse, envolve a formulação de juízos valorativos próprios da função administrativa, sendo que, no caso, o ato sindicato no procedimento não revela um grau de injuridicidade que permita a intervenção judicial corretiva. De resto, o acórdão recorrido, também não fez uma correta interpretação do art. 72.º, n.º 2, do CCP, cuja disciplina não é compaginável com a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta (cfr. o ac. deste STA de 17.10.2024, proc. n.º 232/23.3BELSB).

29. Pelo que, incorrendo no erro de direito que lhe vem imputado, terá que revogar-se o acórdão recorrido e repristinar-se a decisão de 1.ª instância que, na constatação da omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, sancionou positivamente o ato sindicado de exclusão da proposta da Autora praticada pela Entidade Adjudicante, julgando improcedente a ação e absolvendo a Demandada dos pedidos formulados.

30. Nesta sequência, para concluir, não se reconhecendo que a pretensão da Autora era “fundada”, não está preenchido um pressuposto para a convolação do objeto do processo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 45.º do CPTA. Dito de modo diverso, apenas em caso de procedência da pretensão original (e existindo circunstâncias que obstem, no todo ou em parte, à emissão da pronúncia solicitada, a par do reconhecimento o direito do autor a ser indemnizado por esse facto), é que se desencadeará o mecanismo de modificação do objeto da instância previsto no artigo 45.º do CPTA. Como foi tornado claro pela redação do n.º 1 desse artigo, operada pela revisão de 2015, a modificação objetiva da instância aí prevista só tem lugar nos casos em que o pedido inicial devia proceder (cfr. art. 45.º, n.º 1, al. a)).

31. Nada mais cumpre, portanto, apreciar.

•

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª de instância.

Custas pela RECORRIDA, B..., LDA, no TCA Sul e neste Supremo.

Lisboa, 27 de novembro de 2025

Notifique.

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Lisboa, 27 de novembro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Antero Pires Salvador.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral