10618/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os actos administrativos apresentam, regra geral, a forma escrita, caracterizada por uma expressão decisora expressa. A notificação, nesse caso, servirá de mero instrumento de comunicação. II- Porém, quando não existe um acto administrativo prévio e o ofício comunicativo apresenta um sentido decisor, é de considerar que a notificação, ela própria, contém a decisão, assumindo simultaneamente as duas funções: decisora e comunicativa. III- Se um ofício dá a conhecer ao interessado a existência de um acto administrativo, mencionando a data da sua prolação e o seu autor, não pode o destinatário tomar o dito ofício como sendo a própria decisão. Se o interessado não conhecer esse despacho, deverá accionar o seu direito à informação procedimental. IV- Deverá ser rejeitado o recurso contencioso que tenha por objecto um ofício de notificação como o mencionado em III, que o recorrente pretensamente tomou por acto.

Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do TCA Relatório “B..., Lda” , com sede na Ilha do Faial, Região Autónoma dos Açores, inconformado com o despacho de rejeição do recurso contencioso que no TAC agregado de Ponta Delgada havia interposto contra um pretenso despacho do Director Regional de Turismo , dele agora recorre jurisdicionalmente para este TCA, concluindo nas respectivas alegações: «1. A recorrente foi notificada do Despacho...., de 7 de Julho de 2000 emitido e assinado pelo Director da Economia cujo recurso directo de anulação interpôs nos termos e com os fundamentos contidos respectivo requerimento junto aos autos. A ora recorrente foi notificada do acto administrativo ora em crise, o qual foi emitido e assinado pelo Director Regional do Turismo com o conteúdo normativo ali contido, e não de um alegado Despacho do Secretário Regional da Economia, o qual a ora recorrente nunca tomou conhecimento e nunca viu. Face ao regime substantivo e processual é manifesta a existência de objecto no âmbito do seu requerimento, como é manifesta a legitimidade passiva do requerido público no âmbito do requerimento de suspensão em face do teor do acto objecto do presente recurso. E como o acto administrativo objecto do presente recurso foi o único acto praticado nesta matéria pelo Governo Regional, a inadmissibilidade deste mesmo recurso por parte deste tribunal resultaria numa flagrante violação da garantia contida no art. 268º da CRP. Aliás, foi justamente com base nele, e apenas nele(porque o Secretário Regional nunca praticou o alegado acto) que o Governo Regional executou a garantia bancária, conforme resulta do doc. nº1 que se junta e se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais). E se não fosse este o entendimento deste Tribunal(o que não se concede e apenas por absurdo se configura), como evidente, bastaria que um determinado órgão da Administração Pública emitisse um acto fazendo referência a um outro(não existente) para assim conseguir executá-lo sem que ao particular existisse direito de recurso contencioso contra ele. Tal entendimento redundaria numa flagrante violação das garantias dos particulares contra actos administrativos ilegais ». Não houve contra alegações. O digno Magistrado do MP junto deste tribunal opinou no sentido di improvimento do recurso. Cumpre decidir. II- Os Factos A sentença da 1º instância considerou a seguinte factualidade: « Através do ofício subscrito pelo Director Regional do Turismo e com o nº 3061, foi comunicado à recorrente o seguinte: “Na sequência do nosso ofício nº..., de 10.05.2000, vimos comunicar a V. Exas que, por despacho de .../.2000, proferido ao abrigo do nº3 do art. 10º do DLR nº 25/87/A, de 31 de Dezembro, Sua Excelência o Secretário Regional da Economia determinou o vencimento antecipado do crédito da Região sobre essa sociedade(...). Assim, deverá essa sociedade fazer entrega, na sede desta direcção regional e até ao dia 11 de Agosto do corrente, um cheque no valor de 12.373.573$)...). A falta de pagamento da quantia acima especificada, no prazo estabelecido, implicará a execução da garantia bancária prestada pela sociedade ”». III- O Direito 1- O primeiro fundamento apresentado pelo MP para a defesa da improcedência do recurso foi a alegada ausência de censura à decisão recorrida nas alegações do recurso. Vejamos. Como se sabe, é imperativo processual, segundo o determina o art. 690º , nº1 do C.P.C ., a apresentação na peça alegatória do recurso jurisdicional de uma síntese dos fundamentos por que o recorrente pede a alteração ou a anulação da sentença impugnada. Isso é feito na parte final das alegações destinada às conclusões . Se o recurso versa sobre matéria de direito, tais conclusões devem indicar: As normas jurídicas violadas; O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas; Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada. De tão grande importância se reclama esse segmento que logo o nº4 do artigo deposita no relator um dever de convidar o faltoso à apresentação das conclusões, com a expressa cominação de se não conhecer do recurso. Isto é, sem conclusões não há decisão do recurso ( Ac. do STA- Pleno - de 25/06/97, Proc. Nº 32.355 ). Do que se trata é de impor ao recorrente uma conduta de boa ordem, método e disciplina processual, de maneira a evitar uma peça confusa, difícil e prolixa e, portanto, por forma a reunir em menos e mais concisas palavras a sua oposição reactiva de parte insatisfeita com a sentença lavrada na 1ª instância. Ou seja, o que se pretende é tornar claras as razões jurídicas que o recorrente entende assistirem-lhe para obter o provimento do recurso( ALBERTO DOS REIS, in Código de Processo Civil anotado , V vol., pag. 360). Mas, se as conclusões funcionam como condição da actividade jurisdicional do tribunal ad quem , é preciso referir que elas não podem servir para se repetir o que o no âmbito do recurso havia sido pugnado pela parte agora insubmissa no recurso. É que uma coisa é o objecto do recurso contencioso, com os seus defeitos e vícios invalidantes analisados na sentença final, outra é o objecto do recurso jurisdicional( a tal sentença) à qual se imputam vícios próprios ou erros de julgamento( v.g., Acs. do STA - Pleno- de 11/7/91, in Ap. do D.R., de 15/7/93, pag. 146; de 26/03/96, Rec. Nº 39.927; de 12/06/96, Rec. Nº 36.675; de 18/10/98, Rec. Nº 34.201 ). Por isso se diz que, se nas conclusões do recurso jurisdicional nenhum reparo ou juízo crítico for feito à sentença recorrida através da menção dos normas jurídicas por ela violadas, é de considerá-la transitada em julgado ( Ac. do STA de 14/01/92, in BMJ nº 413/305 e Ap. ao D.R. de 29/12/95, pag. 152; de 20/02/92, in AD nº 383 ). Falta ou omissão que , após cumprimento sem rigorosa observância do nº4 do artigo 690º citado, para uns , e bem quanto a nós, se resolve pelo não conhecimento do recurso ( Acs. de 14/1/92 e 20/02/92 cits.; de 17/03/92 - Pleno- , in BMJ nº 415/312; de 17/09/96, Rec. Nº 40.901; de 18/11/98, Rec. Nº 43.812 ) e para outros se resolve pela improcedência do recurso jurisdicional ( Acs. do STA, de 14/02/89, Rec. Nº 26.365; de 26/03/96, Rec. Nº 39.927; de 12/06/96, Rec. Nº 36.675; de 29/10/96, Rec. Nº 38.961; de 09/02/99 - Pleno - in Rec. Nº 38.625 ). Seja como for, a recorrente acabou por fazer censura à decisão da 1ª instância ao defender que a inadmissibilidade do recurso contencioso(tal como na sua tese teria sido decidido) « resultaria numa flagrante violação da garantia contida no art. 268º da CRP »(ver pontos 4 e 7 das conclusões). Cremos que isto será suficiente para se não acolher a posição do MP nesta parte. 2- Entrando agora propriamente na análise do recurso, tenhamos presente que a recorrente impugnou contenciosamente o pretenso « despacho nº 00361, de 7 de Julho de 2000, emitido pelo Director Regional de Turismo »(sic: fls. 2 do I vol.). A decisão da 1ª instância partiu do princípio de que o ofício nº 003061, de 07/07/2000 não configurava nenhum acto administrativo, antes se limitava a dar a conhecer a decisão do S.R.E. que determinava o vencimento antecipado de um crédito da Região sobre a recorrente. Está certo o julgado, como veremos. Com efeito, diferentemente do que sucede no direito civil onde, em princípio, existe liberdade de forma na manifestação da vontade ( art.219º, C.C. ), no direito administrativo a externação da vontade administrativa tem que obedecer a modelos mais ou menos rígidos, em ordem a um princípio de segurança e certeza nas relações jurídico-administrativas. Dir-se-á que não há liberdade de forma neste campo. A regra é a de que os actos têm que aparecer pela forma escrita ( art.º122º,C.P.A. ). E depois disso, o acto há-de ser levado ao conhecimento do interessado em certas circunstâncias e através de um dos modelos de publicidade referidos na lei (artºs 66º,130º e 132º, do C.P.A. ). Notificação e publicação são, no entanto, já actos extrínsecos ao acto decisor e a ele necessariamente posteriores . São veículos ou instrumentos de comunicação, por isso se dizendo instrumentais . E na medida em que cumprem essa singela função, não visam senão conferir eficácia externa ao objecto comunicado, dotando-o da necessária aptidão para a produção de efeitos, por isso se dizendo integrativos de eficácia. Ora bem. Normalmente a forma escrita, desde que não imposta nenhuma particular solenidade, não é exigente por aí além. Importante é que o órgão se manifeste com um cariz decisor, explanado num papel procedimental com dignidade apreciável (um guardanapo estará, obviamente, afastado deste parâmetro) e necessário é que a resolução escrita (não necessariamente manuscrita) seja datada e assinada pelo seu autor, garantia assim indelével de que em certo tempo e em dado lugar alguém ter decidido o que quis e como quis. O problema está que nem sempre o procedimento corre deste jeito tão linear. Se a notificação é, digamos, um «meio de transporte», a lógica obriga-nos a pensar que a sua utilidade só é conferida em concreto quando ela está efectivamente a transportar algo. Se é para isso que ela serve, uma coisa (meio) não se pode dissociar da outra(objecto). No entanto, é preciso ponderar as situações, raras como convém, em que uma notificação aparentemente não comunica decisão nenhuma, mas outra coisa qualquer. Casos desses na forma mais pura resolvem-se da maneira mais primária: se inexiste materialmente um acto administrativo, a notificação não pode comunicar um acto administrativo; só se pode transmitir algo que exista. Mesmo assim, é preciso conceder que há actos que se apresentam em documento/papel escrito sem que tenham uma génese escrita, ou seja que não tenham sido produzidos autonomamente por escrito. É o que se passa, por exemplo, com os resultados dos exames. A prova é avaliada, mas o resultado apenas aparece com a afixação na pauta. Essa comunicação escrita representa o próprio acto escrito. A decisão de aprovado ou de apto está contida na própria comunicação pautal (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J.Pacheco de Amorim, in « Código de Procedimento Administrativo », 2ª ed., pag.556 e 576). Da mesma maneira, o ofício de notificação se, geralmente, é o instrumento que comunica algo, às vezes também é a forma do próprio acto, incorporando-o ( parecer da P.G.R. de 4/5/78, in D.R., de 14/10/78). Veja-se um exemplo: A requer à entidade administrativa B a produção de um certo efeito jurídico favorável. B, que é competente para tanto e tem o dever de decidir ( art. 9º, do C.P.A. ), não resolve a questão expressa e autonomamente em despacho próprio. Em vez disso, serve-se de um ofício de notificação dando conhecimento ao interessado de que a sua pretensão tinha merecido (in) deferimento. Parece óbvio que a decisão está ali , contém-se na notificação. É contemporânea dela e nela está incorporada. Por outras palavras , a forma escrita do acto é obtida pela própria comunicação. Tudo depende, em concreto, da reunião de dois factores : a inexistência real de acto autónomo e comunicação clara de uma expressão decisora. p orém, a notificação nem sempre é assim tão cristalina. Nessas ocasiões, a dificuldade é inegável, só contornada a custo pela interpretação do texto segundo a teoria da impressão do destinatário . Reflectida nos artºs.236º e 238º do Código Civil , esta teoria tem que ser manuseada com as maiores cautelas especialmente em direito administrativo. Se uma comunicação deve ser entendida com o sentido que um declaratário normal medianamente instruído e inteligente lhe daria, como reza o nº1 do artº 236º citado (eis a corrente objectivista da interpretação da declaração negocial), será necessário ver em primeira mão a literalidade do seu teor, eventualmente enriquecido por factores dedutivos sobre o comportamento do declarante que reforce o sentido da impressão do destinatário. Claro está que esta teoria só vale quando o declaratário não conheça a vontade real do declarante. Por outro lado, tratando-se de um acto formal, como é o caso (quer se entenda a notificação como a transmissão formal de algo, como é regra, quer ela se revista de todas as características de uma forma escrita de acto, o que é mais raro), não pode esquecer-se que a declaração não pode valer com um sentido que não tenha um mínimo de correspondência no texto do documento , como manda o art. 238º, nº1 referido. Por isso dizíamos que o teor da comunicação/declaração deve constituir o ponto de partida para a exegese (cfr. Ac. S.T.A. de 21/02/91, in A.D. nº 371/1155 ). Representará, então, aquele ofício um acto de criação com todas as características de acto administrativo? Parece-nos muito claro que não. Tal ofício não cria, não inova, não define, não altera, nem lesa a situação jurídica da requerente. Por isso, não é possível extrair dele efeitos constitutivos, nem ablativos. Ele é, antes, um mero acto instrumental de comunicação ou um veículo de transmissão de uma decisão anterior administrativa, concretamente, proferida em 17/06/2000 pelo Secretário Regional de Economia, que lhe determinou o vencimento antecipado do crédito da Região Autónoma dos Açores sobre a sociedade recorrente. Responde, informando, ao requerimento apresentado com esse fim. Não é, pois, acto administrativo recorrível(cfr. art. 120º do CPA ; 25º da LPTA; 268º, nº4, da CRP), tal como foi decidido, e bem, na 1ª instância. Se a recorrente nunca chegou a conhecer aquele despacho de 17/06/2000, como o diz, a partir do momento em que recebeu o dito ofício passou a saber pelo menos da sua existência. Querendo conhecer o seu teor para, nomeadamente, o impugnar administrativa ou contenciosamente, deveria ter lançado mão do seu direito constitucional à informação consagrado no art. 268º , nº1, da CRP, vertido nos arts. 61º e sgs do CPA (cfr. ainda arts. 31º e 82ºda LPTA). O que não pode é sublimar a sua atitude omissiva, transformando algo que é simples notificação numa pronúncia decisora, que na realidade não é. IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Custas pela recorrente, com imposto de justiça e procuradoria que fixamos em €150 e 75 euros, respectivamente. Lisboa, 4 de Julho de 2002