10618/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os actos administrativos apresentam, regra geral, a forma escrita, caracterizada por uma expressão decisora expressa.

A notificação, nesse caso, servirá de mero instrumento de comunicação.

II- Porém, quando não existe um acto administrativo prévio e o ofício comunicativo apresenta um sentido decisor, é de considerar que a notificação, ela própria, contém a decisão, assumindo simultaneamente as duas funções: decisora e comunicativa.

III- Se um ofício dá a conhecer ao interessado a existência de um acto administrativo, mencionando a data da sua prolação e o seu autor, não pode o destinatário tomar o dito ofício como sendo a própria decisão.

Se o interessado não conhecer esse despacho, deverá accionar o seu direito à informação procedimental.

IV- Deverá ser rejeitado o recurso contencioso que tenha por objecto um ofício de notificação como o mencionado em III, que o recorrente pretensamente tomou por acto.

Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do TCA

I- Relatório

“B. .., Lda”, com sede na Ilha do Faial, Região Autónoma dos Açores, inconformado com o despacho de rejeição do recurso contencioso que no TAC agregado de Ponta Delgada havia interposto contra um pretenso despacho do Director Regional de Turismo, dele agora recorre jurisdicionalmente para este TCA, concluindo nas respectivas alegações:

«1. A recorrente foi notificada do Despacho...., de 7 de Julho de 2000 emitido e assinado pelo Director da Economia cujo recurso directo de anulação interpôs nos termos e com os fundamentos contidos respectivo requerimento junto aos autos.

2. A ora recorrente foi notificada do acto administrativo ora em crise, o qual foi emitido e assinado pelo Director Regional do Turismo com o conteúdo normativo ali contido, e não de um alegado Despacho do Secretário Regional da Economia, o qual a ora recorrente nunca tomou conhecimento e nunca viu.

3. Face ao regime substantivo e processual é manifesta a existência de objecto no âmbito do seu requerimento, como é manifesta a legitimidade passiva do requerido público no âmbito do requerimento de suspensão em face do teor do acto objecto do presente recurso.

4. E como o acto administrativo objecto do presente recurso foi o único acto praticado nesta matéria pelo Governo Regional, a inadmissibilidade deste mesmo recurso por parte deste tribunal resultaria numa flagrante violação da garantia contida no art. 268º da CRP.

5. Aliás, foi justamente com base nele, e apenas nele(porque o Secretário Regional nunca praticou o alegado acto) que o Governo Regional executou a garantia bancária, conforme resulta do doc. nº1 que se junta e se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais).

6. E se não fosse este o entendimento deste Tribunal(o que não se concede e apenas por absurdo se configura), como evidente, bastaria que um determinado órgão da Administração Pública emitisse um acto fazendo referência a um outro(não existente) para assim conseguir executá-lo sem que ao particular existisse direito de recurso contencioso contra ele.

7. Tal entendimento redundaria numa flagrante violação das garantias dos particulares contra actos administrativos ilegais».

Não houve contra alegações.

O digno Magistrado do MP junto deste tribunal opinou no sentido di improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença da 1º instância considerou a seguinte factualidade:

«Através do ofício subscrito pelo Director Regional do Turismo e com o nº 3061, foi comunicado à recorrente o seguinte:

“Na sequência do nosso ofício nº..., de 10.05.2000, vimos comunicar a V. Exas que, por despacho de .../.2000, proferido ao abrigo do nº3 do art. 10º do DLR nº 25/87/A, de 31 de Dezembro, Sua Excelência o Secretário Regional da Economia determinou o vencimento antecipado do crédito da Região sobre essa sociedade(...).

Assim, deverá essa sociedade fazer entrega, na sede desta direcção regional e até ao dia 11 de Agosto do corrente, um cheque no valor de 12.373.573$)...).

A falta de pagamento da quantia acima especificada, no prazo estabelecido, implicará a execução da garantia bancária prestada pela sociedade”».

III- O Direito

1- O primeiro fundamento apresentado pelo MP para a defesa da improcedência do recurso foi a alegada ausência de censura à decisão recorrida nas alegações do recurso.

Vejamos.

Como se sabe, é imperativo processual, segundo o determina o art. 690º, nº1 do C.P.C., a apresentação na peça alegatória do recurso jurisdicional de uma síntese dos fundamentos por que o recorrente pede a alteração ou a anulação da sentença impugnada. Isso é feito na parte final das alegações destinada às conclusões.

Se o recurso versa sobre matéria de direito, tais conclusões devem indicar:

a) As normas jurídicas violadas;

b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;

c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.

De tão grande importância se reclama esse segmento que logo o nº4 do artigo deposita no relator um dever de convidar o faltoso à apresentação das conclusões, com a expressa cominação de se não conhecer do recurso. Isto é, sem conclusões não há decisão do recurso( Ac. do STA- Pleno - de 25/06/97, Proc. Nº 32.355).

Do que se trata é de impor ao recorrente uma conduta de boa ordem, método e disciplina processual, de maneira a evitar uma peça confusa, difícil e prolixa e, portanto, por forma a reunir em menos e mais concisas palavras a sua oposição reactiva de parte insatisfeita com a sentença lavrada na 1ª instância. Ou seja, o que se pretende é tornar claras as razões jurídicas que o recorrente entende assistirem-lhe para obter o provimento do recurso( ALBERTO DOS REIS, in Código de Processo Civil anotado, V vol., pag. 360).

Mas, se as conclusões funcionam como condição da actividade jurisdicional do tribunal ad quem, é preciso referir que elas não podem servir para se repetir o que o no âmbito do recurso havia sido pugnado pela parte agora insubmissa no recurso. É que uma coisa é o objecto do recurso contencioso, com os seus defeitos e vícios invalidantes analisados na sentença final, outra é o objecto do recurso jurisdicional( a tal sentença) à qual se imputam vícios próprios ou erros de julgamento( v.g., Acs. do STA - Pleno- de 11/7/91, in Ap. do D.R., de 15/7/93, pag. 146; de 26/03/96, Rec. Nº 39.927; de 12/06/96, Rec. Nº 36.675; de 18/10/98, Rec. Nº 34.201).

Por isso se diz que, se nas conclusões do recurso jurisdicional nenhum reparo ou juízo crítico for feito à sentença recorrida através da menção dos normas jurídicas por ela violadas, é de considerá-la transitada em julgado ( Ac. do STA de 14/01/92, in BMJ nº 413/305 e Ap. ao D.R. de 29/12/95, pag. 152; de 20/02/92, in AD nº 383).

Falta ou omissão que , após cumprimento sem rigorosa observância do nº4 do artigo 690º citado, para uns, e bem quanto a nós, se resolve pelo não conhecimento do recurso( Acs. de 14/1/92 e 20/02/92 cits.; de 17/03/92 - Pleno- , in BMJ nº 415/312; de 17/09/96, Rec. Nº 40.901; de 18/11/98, Rec. Nº 43.812) e para outros se resolve pela improcedência do recurso jurisdicional( Acs. do STA, de 14/02/89, Rec. Nº 26.365; de 26/03/96, Rec. Nº 39.927; de 12/06/96, Rec. Nº 36.675; de 29/10/96, Rec. Nº 38.961; de 09/02/99 - Pleno - in Rec. Nº 38.625).

Seja como for, a recorrente acabou por fazer censura à decisão da 1ª instância ao defender que a inadmissibilidade do recurso contencioso(tal como na sua tese teria sido decidido) «resultaria numa flagrante violação da garantia contida no art. 268º da CRP»(ver pontos 4 e 7 das conclusões).

Cremos que isto será suficiente para se não acolher a posição do MP nesta parte.

2- Entrando agora propriamente na análise do recurso, tenhamos presente que a recorrente impugnou contenciosamente o pretenso «despacho nº 00361, de 7 de Julho de 2000, emitido pelo Director Regional de Turismo»(sic: fls. 2 do I vol.).

A decisão da 1ª instância partiu do princípio de que o ofício nº 003061, de 07/07/2000 não configurava nenhum acto administrativo, antes se limitava a dar a conhecer a decisão do S.R.E. que determinava o vencimento antecipado de um crédito da Região sobre a recorrente.

Está certo o julgado, como veremos.

Com efeito, diferentemente do que sucede no direito civil onde, em princípio, existe liberdade de forma na manifestação da vontade (art.219º, C.C.), no direito administrativo a externação da vontade administrativa tem que obedecer a modelos mais ou menos rígidos, em ordem a um princípio de segurança e certeza nas relações jurídico-administrativas. Dir-se-á que não há liberdade de forma neste campo.

A regra é a de que os actos têm que aparecer pela forma escrita (art.º122º,C.P.A.). E depois disso, o acto há-de ser levado ao conhecimento do interessado em certas circunstâncias e através de um dos modelos de publicidade referidos na lei (artºs 66º,130ºe 132º, do C.P.A.). Notificação e publicação são, no entanto, já actos extrínsecos ao acto decisor e a ele necessariamente posteriores. São veículos ou instrumentos de comunicação, por isso se dizendo instrumentais. E na medida em que cumprem essa singela função, não visam senão conferir eficácia externa ao objecto comunicado, dotando-o da necessária aptidão para a produção de efeitos, por isso se dizendo integrativos de eficácia.

Ora bem. Normalmente a forma escrita, desde que não imposta nenhuma particular solenidade, não é exigente por aí além. Importante é que o órgão se manifeste com um cariz decisor, explanado num papel procedimental com dignidade apreciável (um guardanapo estará, obviamente, afastado deste parâmetro) e necessário é que a resolução escrita (não necessariamente manuscrita) seja datada e assinada pelo seu autor, garantia assim indelével de que em certo tempo e em dado lugar alguém ter decidido o que quis e como quis.

O problema está que nem sempre o procedimento corre deste jeito tão linear.

Se a notificação é, digamos, um «meio de transporte», a lógica obriga-nos a pensar que a sua utilidade só é conferida em concreto quando ela está efectivamente a transportar algo. Se é para isso que ela serve, uma coisa (meio) não se pode dissociar da outra(objecto).

No entanto, é preciso ponderar as situações, raras como convém, em que uma notificação aparentemente não comunica decisão nenhuma, mas outra coisa qualquer.

Casos desses na forma mais pura resolvem-se da maneira mais primária: se inexiste materialmente um acto administrativo, a notificação não pode comunicar um acto administrativo; só se pode transmitir algo que exista.

Mesmo assim, é preciso conceder que há actos que se apresentam em documento/papel escrito sem que tenham uma génese escrita, ou seja que não tenham sido produzidos autonomamente por escrito.

É o que se passa, por exemplo, com os resultados dos exames. A prova é avaliada, mas o resultado apenas aparece com a afixação na pauta. Essa comunicação escrita representa o próprio acto escrito. A decisão de aprovado ou de apto está contida na própria comunicação pautal (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J.Pacheco de Amorim, in «Código de Procedimento Administrativo», 2ª ed., pag.556 e 576).

Da mesma maneira, o ofício de notificação se, geralmente, é o instrumento que comunica algo, às vezes também é a forma do próprio acto, incorporando-o ( parecer da P.G.R. de 4/5/78, in D.R., de 14/10/78).

Veja-se um exemplo:

A requer à entidade administrativa B a produção de um certo efeito jurídico favorável. B, que é competente para tanto e tem o dever de decidir (art. 9º, do C.P.A.), não resolve a questão expressa e autonomamente em despacho próprio. Em vez disso, serve-se de um ofício de notificação dando conhecimento ao interessado de que a sua pretensão tinha merecido (in) deferimento.

Parece óbvio que a decisão está ali, contém-se na notificação. É contemporânea dela e nela está incorporada. Por outras palavras , a forma escrita do acto é obtida pela própria comunicação.

Tudo depende, em concreto, da reunião de dois factores : a inexistência real de acto autónomo e comunicação clara de uma expressão decisora.

porém, a notificação nem sempre é assim tão cristalina. Nessas ocasiões, a dificuldade é inegável, só contornada a custo pela interpretação do texto segundo a teoria da impressão do destinatário .

Reflectida nos artºs.236º e 238º do Código Civil, esta teoria tem que ser manuseada com as maiores cautelas especialmente em direito administrativo. Se uma comunicação deve ser entendida com o sentido que um declaratário normal medianamente instruído e inteligente lhe daria, como reza o nº1 do artº 236º citado (eis a corrente objectivista da interpretação da declaração negocial), será necessário ver em primeira mão a literalidade do seu teor, eventualmente enriquecido por factores dedutivos sobre o comportamento do declarante que reforce o sentido da impressão do destinatário.

Claro está que esta teoria só vale quando o declaratário não conheça a vontade real do declarante.

Por outro lado, tratando-se de um acto formal, como é o caso (quer se entenda a notificação como a transmissão formal de algo, como é regra, quer ela se revista de todas as características de uma forma escrita de acto, o que é mais raro), não pode esquecer-se que a declaração não pode valer com um sentido que não tenha um mínimo de correspondência no texto do documento , como manda o art. 238º, nº1 referido. Por isso dizíamos que o teor da comunicação/declaração deve constituir o ponto de partida para a exegese (cfr. Ac. S.T.A. de 21/02/91, in A.D. nº 371/1155).

Representará, então, aquele ofício um acto de criação com todas as características de acto administrativo? Parece-nos muito claro que não.

Tal ofício não cria, não inova, não define, não altera, nem lesa a situação jurídica da requerente. Por isso, não é possível extrair dele efeitos constitutivos, nem ablativos.

Ele é, antes, um mero acto instrumental de comunicação ou um veículo de transmissão de uma decisão anterior administrativa, concretamente, proferida em 17/06/2000 pelo Secretário Regional de Economia, que lhe determinou o vencimento antecipado do crédito da Região Autónoma dos Açores sobre a sociedade recorrente. Responde, informando, ao requerimento apresentado com esse fim.

Não é, pois, acto administrativo recorrível(cfr. art. 120º do CPA; 25º da LPTA; 268º, nº4, da CRP), tal como foi decidido, e bem, na 1ª instância.

Se a recorrente nunca chegou a conhecer aquele despacho de 17/06/2000, como o diz, a partir do momento em que recebeu o dito ofício passou a saber pelo menos da sua existência.

Querendo conhecer o seu teor para, nomeadamente, o impugnar administrativa ou contenciosamente, deveria ter lançado mão do seu direito constitucional à informação consagrado no art. 268º, nº1, da CRP, vertido nos arts. 61º e sgs do CPA(cfr. ainda arts. 31º e 82ºda LPTA).

O que não pode é sublimar a sua atitude omissiva, transformando algo que é simples notificação numa pronúncia decisora, que na realidade não é.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com imposto de justiça e procuradoria que fixamos em €150 e 75 euros, respectivamente.

Lisboa, 4 de Julho de 2002