090/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Desde que os tributos que sejam criados pelos municípios tenham a natureza de taxas e se enquadrem em qualquer dos tipos de taxas arrolados no artigo 11.º da Lei 1/87 (ou artigo 19.º da Lei 42/98), está assegurada a viabilidade legal da sua criação.

II- No caso da taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas, está em causa a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo.

III- A não realização imediata dessas infra-estruturas urbanísticas e que constitui a contraprestação da autarquia não constitui pressuposto da incidência objectiva daquela taxa, na medida em que essa contraprestação se pode, também, projectar para o futuro.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- O Município do Porto, não se conformando com a sentença da Mma. Juíza do TAF do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A..., com os sinais dos autos, contra a liquidação da quantia de 4.623.694$00 (€ 23.062,88), que lhe foi cobrada a título de taxa de urbanização no âmbito do Alvará de Licença de Construção n.º 181/99, e, em consequência, anulou a liquidação aqui em causa, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:

a. A liquidação da taxa efectuada pelo Recorrente teve por referência os artigos 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 17.º e 74.º do Regulamento de Tabela de Taxas e Licenças em vigor, 97.º e 98.º e as alíneas a) e b), respectivamente, dos n.ºs 1 e 2 do artigo 99.º e 102.º do Regulamento Municipal de Obras, alterado pelo Edital 1/92, e ainda atendendo à imposição legal constante do artigo 19.º, al. a) da Lei 42/98 e n.º 2 do art.º 21.º, e n.º 2 do art.º 68.º do DL 445/91;

b. Mostra-se ilegal a interpretação restritiva que o Tribunal recorrido efectuou da legislação aplicável, nomeadamente, quando desconsidera o disposto na Lei das Finanças Locais (nomeadamente, o disposto no artigo 11.º, al. a) da Lei 1/87 e artigo 19.º, al. a) da Lei 42/98) bem como do artigo 21.º e 68.º, n.º 2 do DL 445/91, modificado pelo DL 250/94;

c. Mostra-se ilegal a desconsideração relativamente à jurisprudência existente, que entende pela legalidade da taxa de urbanização;

d. É ilegítima a conclusão formulada pelo Tribunal que a taxa em causa só é admissível nos termos do n.º 1 do artigo 68.º que remete para a al. b) do artigo 19.º da Lei 42/98;

e. Com efeito, a jurisprudência tem entendido que as normas de competência dos municípios em matéria financeira constam da Lei das Finanças Locais (LFL) - Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro, e Lei 42/98, de 6 de Agosto -, designadamente, no que respeita ao poder de fixar e cobrar taxas, do artigo 11.º, alíneas a) e b) e artigo 19.º, als. a) e b), respectivamente;

f. Na alínea a) de ambos os preceitos, define-se como competência do município a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas;

g. Por sua vez, o DL n.º 445/91, de 29 de Novembro (que aprovou o regime jurídico de licenciamento de obras particulares), teve como objecto e âmbito de aplicação regular as condições de emissão de alvará de licença de obras particulares – processo, condições de emissão, taxas pela emissão de licença, regime sancionatório;

h. A alínea a) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87 (e a al. a) do artigo 19.º da Lei 42/98) tem, pois, um campo de previsão de realidades como pressuposto de competência financeira; o diploma sobre licenciamento de obras particulares regula para o respectivo âmbito, que ele próprio fixa;

i. Os âmbitos de aplicação não se tocam, nem se confundem e, por isso mesmo, não se pode dizer que o segundo tenha afectado o âmbito material de competências financeiras fixado pelo primeiro;

j. Pelo que não é lícito pretender extrair do n.º 1 do art.º 68.º do DL n.º 445/91 qualquer ilação a respeito de uma proibição de os municípios poderem proceder à cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares;

k. Por conseguinte, tendo o Recorrente poder para criar taxas nos termos da lei 42/98, de 6 de Agosto, não se podendo limitar tal competência com o disposto no artigo 68.º do DL 445/91, não é de acolher a interpretação do Tribunal recorrido no sentido de limitar a legalidade das taxas aos casos previstos no artigo 11.º, al. b) da Lei 1/87 ou artigo 19.º, al. b) da Lei 42/98;

l. Tendo o Recorrente efectuado a liquidação de acordo com o artigo 19.º, al. a) da Lei 42/98 e artigo 68.º, n.º 2 do DL 445/91, tinha o próprio competência e poder para o fazer;

m. Sendo que, ao assim não decidir, incorreu o Tribunal em erro de Direito, por indevida consideração da legislação subsumível. Mostram-se violados o artigo 11.º, al. a) da Lei 1/87 e o artigo 19.º, al. a) da Lei 42/98 bem como os artigos 21.º e 68.º, n.º 2 do DL 445/91, modificado pelo DL 250/94;

n. Por outro lado, na situação sub judice, estamos perante uma taxa, que pode ser exigida ao Recorrido;

o. Conforme jurisprudência pacífica, a taxa de urbanização é uma verdadeira taxa e não um imposto;

p. A mesma legitima-se pois não implica a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização;

q. O objecto de incidência real, de tal contributo, é o licenciamento para a realização de qualquer das operações tipificadas no n.º 1 do artigo 2.º do respectivo Regulamento, sendo inequívoco que de tal acto deliberatório da Autarquia resulta para o cidadão a quem se destina a obtenção de um benefício de uso, fruição e disposição do objecto do seu direito de propriedade de que anteriormente não gozava;

r. Doutro modo, o que é marcante para a referida taxa e lhe retira a unilateralidade própria do imposto é a ocorrência de vantagens ou utilidades correspectivas, de modo que os munícipes tenham a possibilidade jurídica de exigir a realização, em prazo razoável, das infra-estruturas urbanísticas, para além de poderem utilizar os equipamentos públicos que a autarquia disponibiliza;

s. Do exposto, e tendo em conta como a jurisprudência unânime tem caracterizado e integrado esta realidade como taxa, configurando a desnecessidade de o Município, no plano imediato, realizar qualquer obra urbanística;

t. Sendo que o que é marcante para a referida taxa e lhe retira a unilateralidade própria do imposto é a ocorrência de vantagens ou utilidades correspectivas, de modo que os munícipes tenham a possibilidade jurídica de exigir a realização, em prazo razoável, das infra-estruturas urbanísticas, para além de poderem utilizar os equipamentos públicos que a autarquia disponibiliza;

u. Entende-se, e salvo melhor opinião, que a matéria fáctica dos autos não é susceptível de descaracterizar a presente liquidação no sentido de a afastar do conceito de “taxa”;

v. Pelo que, independentemente dos factos provados, a liquidação é válida e legal por respeitar a Lei e a posição da jurisprudência nesta matéria;

w. Ao assim não decidir, incorreu o Tribunal em erro de Direito por não subsunção correcta dos factos ao Direito e por violação do artigo 11.º, al. a) da Lei 1/87 e do artigo 19.º, al. a) da Lei 42/98, bem como dos artigos 21.º e 68.º, n.º 2 do DL 445/91, modificado pelo DL 250/94, bem como do artigo 4.º, n.º 2 da LGT.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso deve ser julgado procedente, revogando-se o julgado recorrido.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostram-se provados os seguintes factos:

1- A impugnante é proprietária do prédio para o qual foi emitida a licença de construção 181/99, prédio este situado na Rua …, …, Porto – cfr. fls. 22 e 23 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.

2- Em 08 de Junho de 1999 a impugnante requereu emissão de alvará de licenciamento e que lhe foi deferido em 22 de Junho de 1999 – cfr. fls. 23 e 24 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.

3- Em 02 de Julho de 1999 foi liquidada a taxa de urbanização, nos termos constantes de fls. 22 destes autos.

4- O montante da taxa referida em 3- foi pago pela impugnante em 02.07.1999 e importou em Esc. 4.623.694$00.

5- A Câmara Municipal do Porto exigiu à impugnante a execução de todas as infra-estruturas identificadas na folha anexa ao Alvará de Licença de Construção – cfr. fls. 24 (frente e verso) e que aqui se dá por integralmente reproduzida.

6- As infra-estruturas a criar pela impugnante no seu terreno foram imposta pelos seguintes serviços: Divisão de Conservação da Via Pública, Batalhão de Sapadores de Bombeiros, Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento, Serviço de Electricidade do Norte, Portugal Telecom – cfr. fls. 25 a 33 destes autos e que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

7- A impugnante construiu os passeios, baías de estacionamento e estruturas para as águas pluviais.

8- A impugnante realizou as obras de ligação ao prédio à rede pública de saneamento e águas.

9- A Câmara Municipal do Porto não realizou quaisquer obras referentes a infra-estruturas em consequência da construção do prédio a que se reportam os autos.

10- Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 109 a 112 destes autos.

III- Vem o presente recurso interposto da sentença da Mma. Juíza do TAF do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida contra a liquidação da quantia que lhe foi cobrada a título de taxa de urbanização no âmbito de alvará de licença de construção de obras particulares, nos termos do artigo 68.º, n.º 2 do DL 445/91, de 20/11, alterado pelo DL 250/94, de 15/10.

Para tanto, entendeu a Mma. Juíza “a quo” na sentença recorrida ter ocorrido vício de violação de lei, uma vez que, por um lado, tal normativo não legitimava a cobrança da taxa em causa devido ao facto do n.º 1 daquele normativo cingir a cobrança de taxas pela emissão de alvará de licença de construção de obras particulares apenas aos casos previstos no artigo 11.º, alínea b) da Lei 1/87, de 6/1, sendo que não estávamos na presença de uma dessas situações, e, por outro, as infra-estruturas urbanísticas realizadas na obra em questão foram suportadas pela impugnante.

Alega o recorrente que, pelo contrário, não é lícito pretender extrair do apontado preceito legal qualquer ilação a respeito de uma proibição de os municípios poderem proceder à cobrança de taxas pela realização de infraestruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares, além de a taxa liquidada não implicar a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas, podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização licenciadas.

Vejamos. Estabelece o artigo 68.º do DL 445/91, de 20/11, que a emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11.º da Lei 1/87, de 6/1, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações.

Ora, nos termos do artigo 11.º da Lei n.º 1/87 (como da mesma forma do artigo 19.º da Lei 42/98), os municípios podem cobrar taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas e pela concessão de licenças de loteamento, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios.

Como se vê, atribuiu-se aqui aos municípios a faculdade de cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, cumulativamente com as taxas pela concessão de licenças de loteamento, de execução de obras particulares, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios.

Esta Lei n.º 1/87 (como a Lei 42/98) constitui, assim, um diploma legislativo que habilita os municípios a cobrar tais taxas.

E não havendo exigência constitucional ou legal de que as taxas sejam criadas por lei, não há suporte para afirmar que fosse necessário qualquer outro diploma legislativo definindo as situações em que tais taxas podem ser cobradas.

Pelo que, desde que os tributos que sejam criados pelos municípios tenham a natureza de taxas e se enquadrem em qualquer dos tipos de taxas arrolados no referido artigo 11.º, está assegurada a viabilidade legal da sua criação – cfr., neste sentido o acórdão deste STA de 25/6/2008, proferido no recurso n.º 981/07.

Por outro lado, acresce dizer, como salienta o Exmo. PGA, no seu parecer, que o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 639/95, de 15/11/95, também já apreciou a questão da compatibilidade da exigência da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, referida na alínea a) do artigo 11.º da Lei 1/87, com a da taxa pela emissão de alvará de licença de construção, prevista na alínea b) do mesmo artigo, tendo concluído que é compatível o regime do artigo 68.º do DL 445/91, relativamente à emissão de alvarás de licença de construção e de utilização, abrigando-se na alínea b) do artigo 11.º da Lei 1/87, com a faculdade prevista na alínea a) do mesmo artigo 11.º, no que toca à exigência de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, se for caso disso.

Quanto ao relevo dado na sentença recorrida ao facto de dos autos não resultar qualquer elemento que indicie que a Câmara Municipal do Porto, ora recorrente, tenha criado qualquer benefício no âmbito de realização de um conjunto de infra-estruturas e que a impugnante as tenha usufruído, sendo certo que foi esta quem suportou as diversas infra-estruturas para a realização da obra licenciada, importa assinalar que, como vem sendo maioritariamente entendido pela jurisprudência deste STA, mesmo nos casos em que tenha ficado provado que a autarquia não realizou quaisquer obras referentes a infra-estruturas em consequência da construção do prédio em causa, tal facto não constitui elemento delimitador da incidência da taxa de urbanização.

No caso da taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas, está em causa a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo.

O aumento da construção urbana implica a necessidade presente ou futura de criação ou reforço das infra-estruturas urbanísticas que é um encargo para os municípios, pelo que esta prestação a cargo dos municípios é a contraprestação da taxa em causa.

A não realização imediata dessas infra-estruturas urbanísticas e que constitui a contraprestação da autarquia não constitui pressuposto da incidência objectiva daquela taxa, na medida em que essa contraprestação se pode, também, projectar para o futuro – v., neste sentido, os acórdãos do STA de 22/10/2003, de 14/03/2003 e de 12/04/2003, proferidos nos recursos n.ºs 1210/02, 30/03 e 22989, respectivamente.

Daí que, em conclusão se dirá, pois, que a liquidação impugnada não sofre do apontado vício de violação de lei, mostrando-se perfeitamente válida e legal, por respeitar a lei e a posição da jurisprudência nesta matéria.

A sentença recorrida que assim não entendeu não pode, por isso, manter-se.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, e julgar improcedente a impugnação judicial deduzida, assim se mantendo a liquidação aqui em causa.

Custas pela recorrida, apenas na 1.ª instância.

Lisboa, 22 de Março de 2011. – António Calhau (relator) - Valente Torrão – Dulce Neto.