0189/22.8BEFUN.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista interposta de acórdão que, revogando sentença, julgou improcedente acção de impugnação de despacho que declarou a extinção de fundação, quando as questões a decidir revelam uma complexidade superior ao comum, assumem cariz inovatório neste STA e revestem, em vários casos, interesse geral, não tendo o acórdão recorrido dilucidado tais questões de forma totalmente convincente.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. FUNDAÇÃO ..., intentou, no TAF, contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, processo cautelar, onde pediu a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 11/07/2022, que declarou a sua extinção.

Após despacho a antecipar o juízo sobre a causa principal, foi proferida sentença a julgar procedente a acção, anulando-se o acto impugnado.

A requerida interpôs apelação e a requerente ampliou o âmbito do recurso, tendo o TCA-Sul, por acórdão de 20/11/2025, decidido o seguinte:

“a) Conceder provimento ao recurso interposto pela Presidência do Conselho de Ministros;

b) Negar provimento à ampliação do recurso deduzida pela recorrida, Fundação ...;

c) E, em consequência, revogar a sentença recorrida, julgando-se totalmente improcedente a ação de impugnação do despacho de 11.7.2022, proferido pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de extinção da Fundação ... e a adoção das providências convenientes no processo de liquidação”.

É deste acórdão que a requerente vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. A sentença, para anular o despacho impugnado, julgou procedentes os vícios de incompetência relativa – por o despacho de delegação de competências, de 22/5/2022, do Primeiro-Ministro e o de subdelegação da Ministra da Presidência, de 23/6/2022, não conterem qualquer especificação relativa à competência decisória prevista no art.º 35.º, n.º 2, da LQF (aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9/7), pelo que o autor do acto impugnado exerceu uma competência alheia –, de preterição da formalidade da audiência prévia da requerente – por a fundamentação utilizada para a sua dispensa não permitir concluir que esta era necessária para acautelar a execução da decisão de extinção ou a sua utilidade – e de erro nos pressupostos que se consubstanciavam na violação dos artºs. 192.º, n.º 2, al. b), do C. Civil e 35.º, n.º 2, al. b), da LQF – por a situação factual considerada não preencher a previsão destes preceitos.

O acórdão recorrido, depois de julgar improcedente a impugnação da matéria de facto, considerou que não se verificava o referido vício de incompetência relativa, pelas razões seguintes:

“(…).

Em termos literais o que emerge do n.º 1 do artigo 20.º da LQF é, por um lado, a atribuição da competência ao Primeiro-Ministro relativa ao reconhecimento das fundações privadas, e, por outro, a autorização expressa da possibilidade de delegação dessa competência, constituindo nesta parte a referenciada lei de habilitação.

E, no n.º 5 desse mesmo dispositivo, amplia-se o objeto dessa delegação às demais competências que, nos termos da lei-quadro, se encontram atribuídas à entidade competente.

Ou seja, o sentido literal a extrair das normas citadas é que, por um lado, a habilitação legal para a delegação de competências não abrange apenas a competência para o reconhecimento, mas sim “todas as competências atribuídas à entidade competente para o reconhecimento na presente lei-quadro”, incluindo a competência para a extinção, e, por outro, que ao delegar a competência para o reconhecimento, por força da lei, o ato de delegação praticado procede (também) à delegação de todas as competências atribuídas na lei quadro à entidade competente para o reconhecimento.

Como dá nota a Recorrente, caso o legislador pretendesse, apenas, possibilitar a delegação de outras competências, para além da relativa ao reconhecimento, exigindo que o ato de delegação elencasse as competências a delegar, estabeleceria na norma uma faculdade de delegação e a possibilidade de definição do seu objeto, designadamente por recurso à expressão “pode abranger’’, passando aí a exigir-se ao órgão delegante que, no ato de delegação, defina concretamente as competências a delegar.

Não sendo o caso, o sentido a retirar da conjugação dos n.ºs 1 e 5 do artigo 20.º da LQF, com correspondência ao seu teor literal, é que quando o órgão delegante delega a competência para o reconhecimento, delega ex lege (também) todas as demais competências que lhe estão atribuídas naquela lei-quadro.

Sem necessidade, portanto, opostamente ao que se entendeu na sentença recorrida, que no ato concreto de delegação de poderes do Primeiro-Ministro para a Ministra da Presidência, conste a explícita especificação da competência em matéria de extinção de fundações.

E o mesmo sucede quanto ao ato de subdelegação. Isto é, embora o artigo 20.º, n.º 5 (apenas) refira a delegação, o que se extrai da conjugação dos n.ºs 1 e 5, é que a alusão à competência para o reconhecimento é quanto basta para se considerarem delegadas as demais competências. Donde, prevendo-se no n.º 1 a faculdade de subdelegação, esta abrangerá (também) todas as competências que integram o leque das atribuídas ao órgão competente para o reconhecimento, em termos tais que, quando após a delegação, o órgão delegado subdelegue a competência para o reconhecimento das fundações essa subdelegação abarca todas as competências que lhe foram delegadas.

Este sentido é, de resto, o que encontra maior consonância com a razão de ser da norma (ratio legis).

Com efeito, embora se admita a deficiente técnica legislativa adotada, importa considerar que, além da competência para o reconhecimento, na lei-quadro se encontram atribuídas à entidade competente para o reconhecimento uma multiplicidade de outras competências, em que se enquadram as doze listadas no ponto 74 das alegações da Recorrente [vg. autorização de abertura de representações permanentes de fundações estrangeiras (cfr. artigo 5.º, n.º 2), competência para autorizar fundações privadas com estatuto de utilidade pública e fundações públicas a alienarem bens da fundação que lhe tenham sido atribuídos pelo fundador ou fundadores, como tal especificados no ato de instituição, e que se revistam de especial significado para os fins da fundação (artigo 11.º, n.° 1), competência para determinar o critério de precedência para entrega a uma associação ou fundação de fins análogos do património remanescente do património da fundação em caso de extinção após liquidação na ausência de disposição expressa do instituidor sobre o destino dos bens, no ato de instituição (artigo 12.°, n.° 1), …].

Donde, ao aditar o n.º 5 ao artigo 20.º da LQF, aquando da alteração da Lei n.° 67/2021, de 25 de agosto, se assume um objetivo de simplificação e agilização, em reforço aos objetivos referenciados na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 97/XIV/2.ª respeitantes à forma de instituição e do modelo de fiscalização, no que respeita à delegação de competências. Assegurando, portanto, por via do reconhecimento de que a delegação da competência para o reconhecimento abrange todas as competências atribuídas à entidade competente para o reconhecimento na presente lei-quadro, não só a expressa habilitação para a delegação de outras competências, além da que visa o reconhecimento, mas que, por via da delegação da competência para o reconhecimento opera, também, a delegação das demais competências. O mesmo se passando quando essa competência para o reconhecimento das fundações, entendida no sentido amplo que resulta da conjugação com o n.º 5 do artigo 20.º da LQF, é subdelegada pelo órgão delegado.

Ora, como se deu nota na sentença recorrida, pelo despacho n.º 6732/2022 datado de 22.05.2022 e publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 103, de 27.05.2022, o Primeiro-Ministro, delegou na Ministra da Presidência, com a faculdade de subdelegação, os poderes para o “reconhecimento de fundações, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 20.º, no n.º 1 do artigo 40.º, no n.º 1 do artigo 43.º e no n.º 1 do artigo 46.º da Lei-Quadro das Fundações, aprovada em anexo à Lei n.º 24/2012, de 9 de julho” [n.º 3, al. e)]. Sendo que, pelo despacho n.º 7937/2002 da Ministra da Presidência, de 23.06.2022, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 124, de 29.06.2022, foi subdelegada, no Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, com efeitos a 30.03.2022, a competência para o “reconhecimento de fundações, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 20.°, no n.° 1 do artigo 40.°, no n.° 1 do artigo 43.° e no n.° 1 do artigo 46.° da Lei-Quadro das Fundações, aprovada em anexo à Lei n.° 24/2012, de 9 de julho”.

E daí que, não se acompanhando a decisão recorrida, haja que considerar que, em face do disposto no artigo 20.º, n.º 1 e 5 da LQF, o Primeiro-Ministro ao delegar na Ministra da Presidência, com a faculdade de subdelegação, os poderes para o reconhecimento de fundações, também delegou a competência para a extinção que se lhe encontra atribuída na alínea b) do n.º 2 do artigo 35.º - ou seja, quando a extinção tenha por fundamento que na circunstância de as atividades desenvolvidas demonstrarem que o fim real não coincide com o fim previsto no ato de instituição – e, subsequentemente, a Ministra da Presidência ao subdelegar no Secretário de Estado da Presidência os poderes que lhe foram conferidos para o reconhecimento de fundações, fê-lo em sentido amplo, ou seja, também subdelegou a competência que lhe foi delegada para a extinção.

Pelo que, ao praticar o ato impugnado, o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros exerceu uma competência que, embora originariamente atribuída ao Primeiro-Ministro, foi delegada à Ministra da Presidência e, por esta, foi-lhe subdelegada. Não padecendo o ato impugnado do vício de incompetência relativa e, consequentemente, verificando-se nesta parte o erro de julgamento imputado à sentença”.

Quanto à preterição da audiência prévia da requerente, o acórdão também discordou da sentença, considerando que “poderia haver, como sucedeu, dispensa da audiência prévia à adoção das providências convenientes no âmbito do processo de liquidação em conformidade com o disposto no art.º 124.º, n.º 1 al. c) do CPA”.

No que concerne ao aludido erro nos pressupostos, o acórdão, depois de referir que, “opostamente ao que se veiculou na sentença recorrida, se subsumem à causa de extinção prevista nos artºs. 192.º, n.º 2, al. b) do CC e 35.º, n.º 2 al. b) da LQF as hipóteses de desvio de fim superveniente, ou seja, quando se verifica, no decurso da vida da fundação, face às atividades desenvolvidas, que o fim real que por esta foi ou se encontra a ser prosseguido, não coincide com o fim previsto no ato de instituição”.

Finalmente, quanto aos vícios sobre que recaiu a ampliação do âmbito do recurso, o acórdão manteve o entendimento da sentença no sentido da sua improcedência.

A requerente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a apreciar, as quais, como resulta das decisões contraditórias das instâncias, envolvem raciocínios jurídicos complexos, não foram ainda objecto de tratamento pela jurisprudência do STA, exigem a conjugação de diferentes e sucessivos regimes legais, nomeadamente do Código Civil e da LQF e extravasam, em termos de consequências jurídicas, o caso em análise, face até ao impacto mediático que a temática tem suscitado, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido diversos erros de julgamento que se podem sintetizar do seguinte modo:

- Verifica-se o vício de incompetência relativa, porque o art.º 20.º, da LQF, não é aplicável às fundações de solidariedade social – que se regem pelos artºs. 39.º e seguintes desse diploma – mas apenas às privadas, não existindo em relação a elas disposição de conteúdo similar à do n.º 5 desse art.º 20.º, a determinar que a delegação de competência para efeitos de reconhecimento abrange igualmente a competência para determinar a respectiva extinção;

- Foi violado o seu direito de audiência prévia relativamente às providências especiais do processo de liquidação, porque não houve qualquer despacho a dispensá-la (o que se dispensou foi a audiência das entidades bancárias na qualidade de interessadas no procedimento) e não lhe foi notificada a versão integral do relatório da IGF em que se baseou o acto impugnado;

- Há erro nos pressupostos, dado que o desvio de fins que constituiu fundamento da extinção da fundação, nos termos da al. b) do n.º 2 do art.º 35.º da LQF tem de ser, como tem defendido toda a doutrina que se pronunciou sobre o tema, desde o momento da sua criação, reiterada e permanente, não se podendo, por isso, atender apenas a um período delimitado no tempo, como sucedeu e porque foi demonstrado que não houve uma afectação dos seus fins estatutários;

- Há falta de fundamentação, porque o acto impugnado se baseou em meras referências conclusivas e não em qualquer conjunto de factos concretos:

- Há ausência de um procedimento autónomo destinado a averiguar o preenchimento dos pressupostos legais para a extinção da requerente, com abertura de um período probatório e realização de diligências instrutórias;

- Há desvio de poder por o acto impugnado se inserir numa agenda política que visa o benefício das instituições bancárias constituídas interessadas e a apropriação da “colecção ...”.

Conforme é indiciado pelas decisões contraditórias das instâncias, as questões a decidir revelam uma complexidade superior ao comum, face à necessidade de conjugação de diversos regimes jurídicos que implica a realização de operações lógico-jurídicas dotadas de várias dificuldades, assumindo cariz inovatório neste STA e revestindo, em vários casos, interesse geral por ser potencialmente repetível, transcendendo o caso concreto da A. Acresce que o acórdão recorrido não dilucidou as questões de forma totalmente convincente, havendo a necessidade de chegar a uma solução mais aprofundada e segura.

Do exposto decorre que o assunto em causa tem efectivamente relevância jurídica e social bastante para justificar a admissão da revista.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2026. – Fonseca Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.