0120/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em matéria de urbanismo, a noção de equipamento não pode assentar na concepção e valoração isolada de cada uma das várias componentes possíveis (desportivas ou culturais, serviços, administração, comércio, hotelaria, habitação) mas sim numa concepção unitária, integrada e de agregação funcional de equipamento, isto é, numa concepção tipológica e não meramente definitória.

II- Perpassa pela legislação aplicável em matéria de urbanismo [DL nº 69/90, de 2 de Março e DL nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabeleceu o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT)] uma ideia lógica e coerente de consideração do planeamento urbanístico “em função do uso dominante” do solo, o que claramente favorece a tese da concepção tipológica dos equipamentos, numa perspectiva de integração relacional, substituindo o tradicional modelo de zonamento monofuncionalista por um modelo de zonamento plurifuncional das diversas áreas ou componentes.

III- O art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra (“As zonas de equipamento são destinadas exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e utilização colectiva”) adopta um conceito tipológico de equipamento.

IV- Nesta perspectiva, o projecto a que se reportam os autos não afronta as previsões do plano aplicável, concretamente do disposto no art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, não se afigurando que a dita componente habitação especializada nele prevista, com a dimensão e as características técnicas e funcionais específicas que a enformam, seja de molde a descaracterizá-lo como equipamento de interesse público e utilização colectiva.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no TAF de Coimbra, contra o MUNICÍPIO DE COIMBRA, e identificando como contra-interessada a sociedade comercial A..., SA, identificada nos autos, acção administrativa especial de impugnação das deliberações da Câmara Municipal de Coimbra de 12.05.2003 e de 08.09.2003, e do despacho do Vereador B..., de 09.12.2003, todos respeitantes ao licenciamento de uma obra identificada por Euro Stadium Coimbra, peticionando a declaração de nulidade destes actos.

Por despacho saneador de 01.09.2006, foi julgada improcedente a excepção da inimpugnabilidade dos identificados actos, suscitada pelo Réu e pela contra-interessada nas respectivas contestações.

Por sentença de 14.05.2007 (fls. 366 e segs.), foi julgada totalmente procedente a acção e, em consequência, declarados nulos os actos de licenciamento impugnados por violação do art. 41º do Regulamento do PDM da cidade de Coimbra (RPDMC).

Destas decisões foi interposto pelo Réu e pela contra-interessada recurso jurisdicional para o TCA-Norte, que, por Acórdão de 09.10.2008 (fls. 657 e segs.), confirmou a decisão do saneador sobre a impugnabilidade dos actos, e concedeu provimento ao recurso interposto da sentença, revogando esta e julgando a acção improcedente, por considerar que os actos impugnados não violaram a referida norma do RPDMC.

É deste acórdão, na parte em que revogou a sentença e julgou a acção improcedente, que vem interposta pelo Ministério Público a presente revista excepcional, ao abrigo do disposto no art. 150º do CPTA, e na qual a Exma magistrada recorrente remata a sua alegação com as seguintes conclusões:

I- DA ADMISSIBILIDADE DA REVISTA

1- Por douto Acórdão proferido nos presentes autos, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 9.10.2008, foi concedido parcial provimento ao recurso jurisdicional nos seguintes termos: a) Negar provimento ao recurso sobre a questão da impugnabilidade dos actos em crise; b) Conceder provimento ao recurso na parte em que julgou nulos os actos aqui em causa por violação do art° 41° nº 1 do RPDM; c) Negar provimento à acção administrativa especial interposta pelo MP.

2- Inconformado com os segmentos dessa decisão identificados nas alíneas b) e c), vem o Ministério Público interpor recurso de REVISTA, nos termos do art° 150º do C.P.T.A.

3- O Acórdão recorrido, foi proferido na sequência do recurso jurisdicional interposto pelo Município de Coimbra e a contra-interessada "A..., SA" do despacho e do acórdão proferido pelo TAF de Coimbra, em 1.9.2006 e 14.5.2007, respectivamente, sendo que o primeiro julgou improcedente a suscitada inimpugnabilidade dos actos impugnados e o segundo julgou totalmente procedente a Acção Administrativa Especial interposta pelo Ministério Público, declarando nulos os três actos do Município de Coimbra impugnados.

4- A presente Revista deve ser admitida por estarem verificados os respectivos pressupostos previstos nos nºs 1 e 2 do art° 150° do CPTA, porquanto a questão controvertida reveste-se de importância fundamental atenta a sua relevância jurídica e social, sendo a aceitação do recurso essencial para uma melhor aplicação do direito.

5- A questão jurídica e social a apreciar relaciona-se com a aprovação da construção da obra do empreendimento denominado "EURO STADIUM", na zona da Solum, na cidade de Coimbra, por parte da Recorrida/Câmara Municipal de Coimbra, cujo projecto de arquitectura foi apresentado e subscrito pela recorrida A..., SA."

6- À data da prática dos actos administrativos praticados pela Câmara Municipal de Coimbra que conduziram à aprovação dessa obra e impugnados nos autos pelo recorrente (Deliberações da C.M. de 12.5.2003 e de 8.9.2003 e o despacho de 9.12.2003 do vereador, Eng. B...) que peticiona a sua declaração de nulidade, vigorava o Regulamento do Plano Director Municipal de Coimbra, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 24/94, publicado no DR 1ª Série B, n° 94, de 22 de Abril de 1994.

7- Com os actos de licenciamento impugnados que conduziram à aprovação da obra do "EURO STADIUM" permitiu-se, para além de outras edificações, a construção de dois edifícios destinados a habitação, num total de 202 fogos.

8- A referida obra do "EURO STADIUM" situa-se em área não abrangida por Plano de Urbanização ou Plano de Pormenor, e está designada no Plano Director Municipal de Coimbra, conforme a planta de ordenamento, como "ZONA DE EQUIPAMENTO".

9- De acordo com o art° 41° nº 1 do PDM de Coimbra – "As ZONAS DE EQUIPAMENTO são destinadas exclusivamente à instalação de equipamento de interesse público e utilização colectiva".

10- A questão, que pela sua relevância jurídica e social se reveste de importância fundamental, traduz-se em apreciar o conceito de "ZONA DE EQUIPAMENTO" e se, por conseguinte, o licenciamento do projecto referente ao EURO STADIUM viola o disposto no art° 41º do Regulamento do Plano Director Municipal de Coimbra.

11- O recorrente suporta a invocada violação do artº 41° nº 1 do RPDM na acepção de que a ZONA DE EQUIPAMENTO é zona destinada exclusivamente à instalação de equipamento de interesse público de utilização colectiva.

12- Os aqui recorridos alegam não ocorrer tal violação, argumentando, por um lado que aquela norma não exige que a ocupação do solo o seja exclusivamente em equipamento, bastando que a respectiva ocupação dominante seja cumprida (sustentando que os Planos Directores Municipais delimitam classes de espaços em função do uso dominante, de acordo com o D.L. nº 69/90, diploma ao abrigo do qual foi aprovado e ratificado o PDM de Coimbra, e com o DL nº 380/99) e que tal ocorre no caso; e, por outro lado que a parte habitacional do empreendimento em causa constitui habitação especializada/equipamento habitacional assumindo um conceito de utilização colectiva, própria do conceito de zona de equipamento e diverso dos tradicionais prédios de habitação por não ter sido concebido para servir agregados familiares mas, essencialmente, para receber pessoas que residam temporariamente no local, especialmente atletas, estudantes e pessoas de terceira idade e por o tipo de construção ser em T0s dotados de espaços comuns para o fornecimento de serviços complementares não existentes nas fracções.

13- A identificada questão da definição de "ZONA DE EQUIPAMENTO" reveste-se de importância fundamental, na medida em que implica a interpretação conjugada de diversos diplomas – DL nº 69/90 de 2.3, DL n° 380/99 de 22.9, DL nº 555/99 de 16.12 e DL nº 177/2001 de 4.6, e de doutrina, com "capacidade de expansão da controvérsia" ao ultrapassar os limites da situação singular. Efectivamente, tratando-se da delimitação do entendimento a dar a uma norma regulamentar, pacificamente qualificada de geral e abstracta, e assim de aplicação a todas e quaisquer outras situações que no seu âmbito caiam, é manifesta a sua relevância e importância.

14- A questão a submeter à revista, tendo como fundamento a violação de lei substantiva - o artº 41° do RPDM, apresenta-se com um certo grau de complexidade, implicando a sua resolução a interpretação conjugada dos citados diplomas e de doutrina, sendo que por um lado se reporta a matéria de especial delicadeza e de particular importância para os interesses da comunidade, por contender com o direito do urbanismo e do ordenamento do território, o que evidencia a especial relevância jurídica e social da questão, sendo a aceitação do recurso necessária para uma melhor aplicação do direito, justificando por isso, a intervenção do STA.

15- Para efeito do disposto no nº 2 do artº 150° do CPTA, a decisão recorrida violou, além do mais, as seguintes normas jurídicas: O Regulamento do Plano Director Municipal de Coimbra - art° 41 °, nº 1, o DL n° 380/99 de 22 de Setembro - art° 103°, o DL n° 555/99 de 16.12 – artºs 24°, nº 1, al. a) e 68° al. a), e o DL nº 177/2001 de 4 de Junho.

II- DOS FUNDAMENTOS DA REVISTA

16- No presente recurso não se questiona a matéria de facto. As instâncias fixaram a matéria de facto no mesmo sentido, divergindo o seu entendimento apenas quanto à sua apreciação em termos de enquadramento jurídico.

17- A decisão recorrida proferida em 9.10.2008, pelo TCAN, ao conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Município de Coimbra e pela contra-interessada A..., S.A., na parte em que julgou nulos os actos impugnados por violação do art° 41 ° nº 1 do RPDM e ao negar provimento à acção administrativa especial interposta pelo Ministério Público, fez incorrecta interpretação e aplicação do direito, devendo ser revogada.

18- Com efeito, para decidir nesse sentido o Acórdão recorrido, fundamentou-se essencialmente nos ensinamentos do Prof. Fernando Alves Correia, designadamente no seu parecer junto aos autos pela recorrida A..., para concluir que na norma contida no art° 41° do RPDM se adopta um conceito tipo lógico, sendo que "não é necessário, para que o «projecto EURO STADIUM» seja considerado como equipamento e como estando devidamente integrado numa zona de equipamento, que ele cumpra integralmente todas as características do conceito de equipamento, bastando que satisfaça as características mais significativas ou representativas do mesmo conceito."

19- E, acrescenta - "Na verdade, da matéria de facto dada como provada resulta que a maioria e mais significativa parte das edificações que integram o projecto EURO STADIUM (as do Complexo Desportivo, do Centro Comercial, do Estacionamento e dos respectivos arranjos exteriores) se subsumem no conceito de equipamento de interesse público e utilização colectiva, atenta a finalidade e configuração".

20- Porém, "a afectação de determinadas áreas a habitação especializada não exclui, assim, a qualificação do projecto EURO STADIUM como equipamento, pois o que releva é precisamente a sua afectação a fins de interesse público... pelo que não é afectado o conceito de exclusividade contido no referido art° 41º do RPDM."

21- Para concluir: "que a componente habitacional do projecto EURO STADIUM não desvirtua o núcleo expressivo ou significativo das características de equipamento presente no referido projecto, pelo que as deliberações e o despacho sub judice não violam o art° 41°/1 do RPDMC" e ainda, com o Prof. Alves Correia: "O Projecto EURO STADIUM, no seu todo, ou seja, atendendo ás modalidades e intensidades de ocupação do espaço que ele comporta, preenche as características mais significativas ou representativas do conceito tipológico de equipamento, respeitando, assim o disposto no art° 41° nº l do Regulamento do PDM de Coimbra" (v. parecer de fls 328 e segs dos autos).

22- Porém, e com todo o respeito que nos merece o entendimento defendido no Acórdão recorrido, a sua fundamentação jurídica, baseada essencialmente no parecer junto pela recorrida, é manifestamente insuficiente dada a questão jurídica em causa e o expendido no Acórdão proferido na 1ª Instância.

23- Na verdade, quer o Parecer quer o Acórdão recorrido que nele se baseia enfermam do vício de ignorar o conjunto das disposições aplicáveis ao caso, elaborando conceptualmente como se estas não existissem.

24- Como bem se refere no acórdão de 1ª Instância, as disposições do Regulamento têm que ser interpretadas de acordo com as regras de interpretação legal. E, neste caso, o elemento sistemático, como certeiramente foi salientado nesse acórdão, revela-se decisivo para a determinação do exacto sentido da norma.

25- O sentido da norma é claro, não consentindo o resultado pretendido pelos recorridos e acolhido no Acórdão em revista, por insanável contradição com a letra do Regulamento. É que seria incompreensível que o Regulamento utilizasse o termo "exclusivamente" querendo significar "predominantemente" quando, precisamente a propósito de situação paralela, utiliza predominantemente querendo naturalmente significar isso mesmo.

26- Sendo manifestamente de rejeitar que o PDMC admita a subsunção ao conceito de "equipamento de interesse público e utilização colectiva" dos edifícios destinados à habitação e a sujeitar ao regime jurídico da Propriedade Horizontal.

27- Assim, reitera-se que a fundamentação jurídica do Acórdão de 1ª Instância, com a qual se concorda e para onde se remete, por conforme às várias fontes normativas ligadas aos direito do urbanismo e do ordenamento do território, aos princípios gerais do direito, com apoio firme em vária doutrina, jurisprudência e, na experiência comum, é a que se apresenta mais completa e a que melhor faz uma correcta interpretação e aplicação do direito.

28- Ao decidir nos termos em que o fez, o Acórdão recorrido, proferido pelo TCA Norte, violou, além do mais, as seguintes normas jurídicas: O Regulamento do Plano Director Municipal de Coimbra - art° 41°, nº 1; o DL n° 380/99 de 22 de Setembro - art° 103°; o DL n° 555/99 de 16.12 - art°s 24°, nº 1, al. a) e 68°, al. a); o DL nº 177/2001 de 4 de Junho e o art° 133° nº 1 do CPA.

Nestes termos, deve o presente recurso ser admitido, concedendo-se provimento ao mesmo e, por via disso, ser revogado o Acórdão recorrido do TCA Norte, sendo julgada totalmente procedente a Acção Administrativa Especial intentada pelo Ministério Publico contra o Município de Coimbra e a contra - interessada "A..., SA", e declarada a nulidade dos três actos do Município de Coimbra impugnados... e, por conseguinte, declarado nulo o respectivo licenciamento camarário, por violação do disposto no art° 41° nº 1 do Plano Director Municipal de Coimbra, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 24/94, e publicado no DR, 1ª Série-B, nº 94 de 22.04.1994.

Contra-alegou a Réu Município de Coimbra, concluindo nos seguintes termos:

1- Os Planos Urbanísticos procedem à qualificação dos solos, prevendo, ao lado do uso dominante, utilização ou usos complementares ou acessórios e utilização e usos compatíveis, desde que fique perfeitamente identificado e garantido um uso dominante, impedindo-se o desvirtuamento do regime jurídico inicialmente estabelecido;

2- O princípio da "mistura de usos compatíveis ou de proximidade simbólica" conduz à promoção de uma mistura de distintos usos territoriais, de forma a optimizar a localização de actividades de diferente natureza, permitindo dotar o uso complementar de uma autonomia própria, desde que, em concreto, seja compatível funcionalmente com o uso principal;

3- Uma opção de planeamento no sentido de destinar uma determinada área a um uso exclusivo terá de resultar expressamente fundamentada, com base em relevantes interesses municipais, de forma a confirmar que está em causa uma opção contrária aos princípios gerais de planeamento;

4- Do RPDM de Coimbra e do seu relatório não resulta, nem explícita nem implicitamente, qualquer motivo que pudesse revelar uma opção da Administração no sentido de afectar uma área que devia estar destinada a vários usos a um uso exclusivo, pois, além do mais, algumas áreas destinadas a equipamentos desse tipo admitem precisamente usos residenciais especializados;

5- A noção de equipamento de interesse público ou de utilização colectiva corresponde a um conceito indeterminado e de sentido equívoco, cujo critério de concretização, de acordo com o RPDM de Coimbra, repousa na função de interesse geral ou de utilidade geral;

6- O Projecto EURO STADIUM apresenta-se como um projecto complexo e multifuncional, constituído por várias e distintas componentes, algumas reconduzíveis à noção de equipamento público e utilização colectiva (v.g. piscinas municipais e pavilhão) e com uma componente habitacional especializada de escassa dimensão na totalidade do empreendimento, pelo que o projecto em questão não pode deixar de ser considerado na sua unidade, não fazendo sentido considerar autonomamente a sua componente habitacional especializada, aliás, de características próprias e diferentes do normal equipamento habitacional;

7- A componente de habitação especializada integrada no Projecto não influencia, não põe em causa, nem desvirtua o núcleo ou a caracterização global do mesmo como equipamento e a sua correcta localização numa zona de equipamento, nos termos de art. 41°, n.º 1, do Regulamento do PDM de Coimbra.

Termos em que... deve ser negado provimento à revista do Ministério Público.

Contra-alegou igualmente a contra-interessada “A..., SA”, concluindo:

1. O presente recurso excepcional de revista deve ser liminarmente rejeitado, ex vi art. 150°/1 e 5 do CPTA, pois o MP não aduz quaisquer fundamentos ou razões específicas e concretas que preencham os pressupostos do referido normativo - cfr. texto nºs. 1 a 2.1.;

2. As questões agora suscitadas pelo MP não justificam a admissão do presente recurso, que tem "carácter excepcional" e deve "ser admitido apenas em casos muito restritos" (v. art. 150° do CPTA e art. 11° do C. Civil; cfr Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, www.dgsi.pt) - cfr. texto nº. 2.2.;

3. As referidas questões não integram "conceitos legais indeterminados de relevância jurídica ou social e importância fundamental", pois não se verifica in casu qualquer "relevo comunitário particularmente elevado dos interesses em jogo e complexidade das operações jurídicas suscitadas que careça de clarificação jurisdicional superior e susceptível de ressurgir em casos futuros" (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, www.dgsi.pt) - cfr. texto n°. 2. 3.;

4. O MP não demonstrou também a "clara necessidade de melhor aplicação do direito", pois não identificou no douto acórdão recorrido qualquer erro de julgamento "evidente, incontrovertido, manifesto" (v. Ac. STA de 2007.03.22, Proc. 0217/07, www.dgsi.pt), que claramente não se verifica - cfr. texto nº. 2.4.;

5. A interpretação feita pelo acórdão recorrido do inciso "exclusivamente" do art. 41° do RPDMC é fundamentada e plenamente válida, integrando-se claramente no "espectro das soluções jurídicas plausíveis" (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, www.dgsi.pt) - cfr. texto nºs. 2.5. e 3.;

6. O art. 41°/1 do RPDMC adopta um conceito tipológico de equipamento, devendo o projecto EURO STADIUM ser considerado no seu todo, não sendo legítimo destacar uma das suas componentes menos significativa e relevante - habitação especializada (v. arts. 9° e segs. do C. Civil) - cfr. texto nºs. 4 a 6;

7. A existência de uma componente de habitação especializada não desvirtua o núcleo significativo ou expressivo das características de equipamento presente no projecto EURO STADIUM, pois:

· Os edifícios de habitação especializada visam objectivos complementares, instrumentais, acessórios e indispensáveis do equipamento desportivo instalado;

· Os edifícios de habitação especializada não se confundem com a habitação tradicional, sendo inquestionável que os equipamentos públicos e de utilização colectiva são susceptíveis de utilização individualizada temporária (v. Despacho n.º 7183/2003, DR, II Série, de 2003.04.11, p.p. 5714; cfr. DL 271/2003, de 21 de Outubro);

· Os edifícios de habitação especializada têm uma área bruta de construção inferior a 18% da área total do empreendimento EURO STADIUM - cfr. texto nºs. 7 e 8.

8. O projecto EURO STADIUM não viola o disposto no art. 41°/1 do RPDMC, pois:

· O referido normativo adopta um conceito tipológico de equipamento, não sendo necessário que o projecto em causa satisfaça todas as características do mesmo, bastando que preencha um núcleo significativo ou representativo;

· Quando considerado no seu todo, o empreendimento preenche as características mais significativas ou representativas do conceito tipológico de equipamento;

· A habitação especializada não influencia, nem põe em causa a caracterização global do projecto em causa como equipamento, pois:

i. Não tem uma extensão ou dimensão tal que desvirtue a concepção geral ou global como equipamento;

ii. Contribui positivamente para a "coexistência harmoniosa de funções" e para a vitalização e dinamismo do conjunto urbanístico;

iii. Não é necessário que o projecto urbanístico reproduza estrita e rigorosamente o que está previsto no plano, bastando que, no conjunto ou no seu todo, dê cumprimento às suas exigências significativas ou expressivas - cfr. texto nºs. 9 e 10.

9. O projecto EURO STADIUM, considerado no seu todo, respeita os usos ou actividades dominantes previstos no art. 41° do RPDMC (v. arts. 5°, 9°/2, 10°/4 e 28° do DL 69/90, de 2 de Março; cfr. art. 15° da Lei 48/98, de 11 de Agosto e arts. 71°, 72°, 73°, 84°, 85°, 87° e 90° do DL 380/99, de 22 de Setembro), não podendo este normativo ser interpretado de forma fundamentalista e exclusivamente literal (v. arts. 9° e 10° do C. Civil) - cfr. texto nºs. 11 a 14;

10. No intróito e nos arts. 9°, 10° e 11° da p.i., o MP delimitou e restringiu o objecto da presente acção aos seguintes segmentos decisórios:

· Deliberações da CMC, de 2003.05.12 e de 2003.09.08 – aprovação do projecto de arquitectura e do respectivo aditamento (v. arts. 9º e 10º da p.i.);

· Despacho do Senhor Vereador Engenheiro B..., da CMC, de 2003.12.09 - aprovação dos projectos de especialidades (v. art. 11º da p.i.) -

· cfr. texto nºs. 15 a 18;

11. Os actos sub judice respeitam apenas à aprovação do projecto de arquitectura e respectivo aditamento e à aprovação dos projectos das especialidades (v. art. 68°/b) do DL 555/99, de 16 de Dezembro; cfr. art. 103º do DL 380/99, de 22 de Setembro), pelo que assumem carácter instrumental e "meramente preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si próprio(s) e desde logo, ter(em) eficácia lesiva, imediata e efectiva" (v. Acs. STA de 1998.05.05, , CJA, n.º 13, p.p. 42 e segs.; cfr. Acs. STA de 2005.04.19, Proc. 01415/04; de 2005.04.05, Proc. 0100/04; de 2004.06.16, Proc. 440/04; de 2004.01.22, Proc. 1578/03, todos in www.dgsi.pt) - cfr. texto n°. 19;

12. O projecto EURO STADIUM consagra e executa as soluções urbanísticas que foram definidas para o local por vários actos administrativos integrados num processo administrativo complexo - cfr. texto n° 20;

13. As deliberações e o despacho impugnados sempre constituiriam meros actos de execução ou confirmativos de anteriores actos tácitos e expressos, cujas eventuais ilegalidades, pressupostos de facto e de direito não podem ser postos em causa no presente processo (v. Acs. STA de 1991.05.28, Proc. 29451; de 1994.01.11, Proc. 33292; de 1993.01.12, AD 380-381/849) - cfr. texto nºs. 20 a 22;

14. A eventual declaração de nulidade dos actos em causa sempre deveria ter efeitos restritos e nunca seria oponível à ora recorrida, maxime face à consideração dos princípios gerais de direito da boa fé, confiança e segurança (v. arts 2°, 9°/b), 18° e 266° da CRP; cfr. art. 6°-A do CPA)- cfr. texto, nº. 23.

Deve ser negado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser mantido na íntegra o douto acórdão recorrido, ou, se assim se não entender, deverá ser revogada aquela decisão na parte em que julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade dos actos sub judice ou ser apreciada a questão da inoponobilidade da pretensa nulidade, invocadas pela recorrida, com as legais consequências.

O presente recurso de revista foi admitido pelo acórdão de fls. 846 e segs., proferido pela formação prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA.

Houve vista dos autos pelos Exmos Adjuntos.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou assente, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

1- Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 25-03-2002 (deliberação nº 311/2002, constante da acta nº 11/2002), o Presidente daquela Câmara Municipal ficou mandatado para desenvolver as iniciativas necessárias à elaboração e aprovação de uma proposta, com «soluções alternativas à hipótese do "Centro Desportivo Municipal"...», de forma a «garantir que o grau de cobertura do investimento total a realizar, por parte de entidades e agentes exteriores à autarquia, se situe entre 65 e 70%», «garantir a efectiva melhoria do nível e qualidade da totalidade dos equipamentos e das infra-estruturas para utilizações desportivas, culturais, recreativas, lúdicas, comerciais, de lazer e de apoio funcional», «garantir a rendibilidade de utilização dos equipamentos já previstos, e de outros a prever para um conjunto de actividades interrelacionadas das áreas atrás definidas, com vista a estabelecer as necessárias sinergias e permitir canalizar para Coimbra iniciativas de vária índole de carácter nacional e internacional». (Doc. n° 2 junto com a Petição Inicial, a fls. 36 e ss. dos autos)

2- Por deliberação de 22-04-2002 da Câmara Municipal de Coimbra (deliberação n° 418/2002, constante da acta n° 14/2002) foi aprovada a proposta de Anúncio, o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos juntos aos autos a fls. 62 a 101, tendo em vista o Concurso Público Internacional para Alienação de Parcelas de Terreno e Bens em Regime de Direito de Superfície numa só operação una e indivisível, integrado no projecto denominado EURO STADIUM, bem como de o submeter à apreciação e aprovação da Assembleia Municipal. (Doc. n° 3 junto com a PI, a fls. 39 e ss., e documento de fls. 62 a 101 dos autos)

3- Aquele Concurso Público Internacional teve por objecto, conforme resulta do Ponto 1 do respectivo Programa do Concurso, a concepção do projecto EURO STADIUM e posterior alienação, em regime de direito de superfície, de parcelas de terreno propriedade do Município para edificação (incluindo possibilidade de construção no subsolo) e de outros bens propriedade do município localizados no complexo do Estádio Municipal, pelo prazo a indicar na proposta, não inferior a setenta (70) anos, e renovável por períodos iguais a metade do prazo, incluindo ainda a concepção de equipamentos complementares. (Doc. de fls. 62 a 101 dos autos)

4- O respectivo Caderno de Encargos permitia que os projectos a concurso incluíssem construção para hotelaria ou habitação especializada destinada a jovens, estudantes/atletas ou terceira idade até doze mil metros quadrados de área bruta de construção - artigo 22º n° 2 alínea b) do Caderno de Encargos junto com a PI, a fls. 62 a 101.

5- Ainda na reunião da Câmara Municipal de Coimbra de 22-04-2002, por se considerar que «(...)se torna necessário para efeitos de concurso público internacional de concepção do Euro Stadium e posterior alienação, no todo ou em parte (...)», foi decidida (deliberação n° 426/2002) a desafectação do domínio público municipal e a sua integração no domínio privado do município, das seguintes parcelas de terrenos situados nas imediações do Estádio, e a posterior apresentação do processo à Assembleia Municipal para deliberação:

6- A obra referente ao Projecto EURO STADIUM situa-se no centro da cidade de Coimbra, em área não abrangida por Plano de Urbanização ou Plano de Pormenor, e em área identificada como "zona de equipamento" na planta de ordenamento do Plano Director Municipal de Coimbra, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 24/94, publicado no DR, Iª Série-B, n° 94 de 22-04-1994. (Doc. n° 1 junto com a Petição Inicial)

7- Em 01-07-2002, através da deliberação n° 768/2002 - acta n° 23/2002 -, a Câmara Municipal de Coimbra aprovou a constituição e nomeação dos elementos da Comissão de Abertura de Propostas e da Comissão de Análise de Propostas, para o Concurso Público Internacional "Concepção do Projecto EURO STADIUM". (Doc. n° 4 junto com a PI, a fls. 44 dos autos)

8- Em 02-07-2002 ocorreu o acto público daquele Concurso Público Internacional, com a apresentação de apenas uma proposta, pela concorrente e aqui contra-interessada A..., SA. (Doc. n° 5 junto com a PI, a fls. 45 dos autos)

9- Após apresentação do Relatório Final da Comissão de Análise das Propostas naquele concurso público internacional, a Câmara Municipal de Coimbra decidiu em 02-09-2002 - deliberação n° 1027/2002 constante da acta n° 30/2002 - o seguinte:

«adjudicar a "Concepção e Construção do projecto Euro Stadium", com posterior alienação em direito de superfície pelo Município de Coimbra, à "A..., SA", de terrenos com a área total de 31.494 m2 incluídos na área total referida no Caderno de Encargos de 56.494 m2 (depois de deduzidos 25.000 m2 que apenas serão objecto de arranjos urbanísticos) e de parte dos bens edificados no complexo do Estádio, tudo nos termos da proposta, programa de concurso e caderno de encargos, pelo preço de trinta e sete milhões de euros, pagando em espécie o equivalente à quantia de trinta e cinco milhões, novecentos e setenta e quatro mil quatrocentos e onze euros e em numerário o montante de um milhão, vinte e cinco mil quinhentos e oitenta e nove euros» (Doc. n° 6 junto com a PI, a fls. 47 dos autos)

10- Por escritura pública outorgada em 17-09-2002 foi celebrado entre o MUNICÍPIO DE COIMBRA e a A..., SA, o "Contrato de Adjudicação de Concepção e Construção do Projecto Euro Stadium", constante de fls. 48 a 59 dos autos. (Doc. n° 7 junto com a PI, a fls. 48 a 59 dos autos)

11- Em 30-12-2002 a Câmara Municipal de Coimbra aprovou (através da deliberação n° 1635/2002, constante da acta n° 46/2002) a planta cadastral dos prédios incluídos no projecto EURO STADIUM, nos termos seguintes:

- Parcela 3: prédio urbano, parcela de terreno destinada a construção, com a área de 23.765 m2, situado à Praça ..., Freguesia de Santo António dos Olivais, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 55 343, a folhas 95 do Livro B 141, a confrontar do Norte com a Rua ..., do Sul com a Rua ..., do Nascente com a Rua ... e do Poente com a Rua ..., a que foi atribuída a avaliação de 475.300,00 €;

- Parcela 4: prédio urbano, parcela de terreno destinada a construção, com a área de 4.910 m2, situada à Rua ..., freguesia de Santo António dos Olivais, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 55 343, a folhas 95 do Livro B 141, a confrontar do Norte com a Praça ..., do Sul com a Câmara Municipal de Coimbra, do Nascente com cruzamento da Rua ... com a Rua ... e do Poente com o cruzamento da Rua ... com a Rua ..., a que foi atribuída a avaliação de 98.200,00 €;

- Parcela 5: prédio urbano, parcela de terreno destinada a construção, com a área de 6.780 m2, situada à Rua ..., Freguesia de Santo António dos Olivais, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 55343, a folhas 95 do Livro B 141, a confrontar do Norte com cruzamento da Rua ... com a Rua ..., do Sul com a Rua ..., do Nascente com Jardim Escola ..., Câmara Municipal de Coimbra e outros e do Poente com Câmara Municipal de Coimbra, a que foi atribuída a avaliação de 135.600,00 €;

- Parcela 6 A: prédio urbano, parcela de terreno destinada a construção, com a área de 1.350 m2, situado à rua ..., Freguesia de Santo António dos Olivais, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Coimbra sob o n° 55 343, a folhas 95 do Livro B 141, a confrontar do Norte com Jardim Escola ..., do Sul com DREC, do Nascente com a Rua ... e do Poente com a Rua ..., a que foi atribuída a avaliação de 27.000,00 €;

- Parcela 6 B: prédio urbano, parcela de terreno destinada a construção, com a área de 2.260 m2 (área não descrita), situada à Rua ..., Freguesia de Santo António dos Olivais, a confrontar do Norte com domínio público, do Sul com Urbanização ..., domínio público e outros, do Nascente e do Poente com a Rua ..., a que foi atribuída a avaliação de 45.200,00 €. (Doc. n° 8 junto com a PI, a fls. 60 dos autos)

12- Em 16-12-2002 a aqui contra-interessada A..., SA apresentou projecto de arquitectura relativo ao empreendimento EURO STADIUM, requerendo o seu deferimento, e apresentando cinco (5) memórias descritivas – reportando cada uma delas, na terminologia ali usada, e respectivamente, ao Centro Comercial, ao Complexo Desportivo, ao Estacionamento Norte, à Habitação Especializada Poente e à Habitação Especializada Nascente. (Doc. de fls. 4582 e ss do PA - Pasta 1)

13- A Habitação Especializada, quer a Poente quer a Nascente, prevista naquele projecto de arquitectura comporta, nos termos das respectivas memórias descritivas:

- junto às entradas, a portaria e o núcleo de acesso apoiado por elevadores e uma área técnica;

- junto à entrada, mas no piso inferior, a área social do edifício com sala de estar comum apoiada por instalações sanitárias e uma lavandaria equipada com máquinas de lavar roupa;

- a partir das zonas sociais, uma ligação directa à área de estacionamento exclusiva da habitação;

- o desenvolvimento dos apartamentos nos diversos pisos a partir do corredor central;

- o núcleo de acesso centralizado e apoiado por uma sala técnica e zona de arrumos;

- nos topos dos edifícios, as saídas de emergência e as área de apoio. (Doc. de fls. 4582 e ss do PA - Pasta 1)

14- A tipologia proposta para os apartamentos previstos para a Habitação Especializada a Poente naquele projecto de arquitectura era de 119 T0s e 3 T1s, num total 122 fogos, e a tipologia proposta para os apartamentos previstos para a Habitação Especializada a Nascente era de 103 T0s e 3 T1s, num total de 106 fogos, totalizando tudo 228 fogos. (Doc. de fls. 4582 e ss do PA - Pasta 1)

15- A aqui contra-interessada A..., SA declarou naquele requerimento de 16-12-2002 que o empreendimento seria submetido ao regime jurídico da Propriedade Horizontal «atendendo ao compromisso contratualmente assumido de transmissão de bens determinados (...) à Câmara Municipal de Coimbra e, por outro lado, à intenção da promotora e superficiária de, conforme já estava previsto no Caderno de Encargos do Concurso Público Internacional, alienar partes determinadas do empreendimento edificado (ainda que em direito de superfície) a terceiros». (Doc. de fls. 4582 a 4584 do PA - Pasta 1)

16- A Divisão de Estruturação e Renovação Urbana da Câmara Municipal de Coimbra emitiu a Informação n° 353/03, datada de 21-02-2003, da qual se extrai o seguinte:

«(. ..) Analisado o requerido, cumpre-me informar:

1. O presente projecto corresponde ao empreendimento do complexo do Euro Stadium localizado na Solum que engloba um centro comercial, equipamento desportivo/cultural (Piscina e Pavilhão Multiusos), habitação especializada/equipamento habitacional, estacionamento e arranjo urbanístico de toda a zona envolvente.

2. O presente projecto vem na sequência da adjudicação da Concepção e Construção do Projecto do Euro Stadium por Deliberação da Câmara n° 426, de 22/04/2002, que apreciou as questões do âmbito do enquadramento com o Plano Director Municipal, desenho urbano e integração na estrutura urbana e questões jurídico/regulamentares que serviram de base à ocupação das parcelas de terreno. Estas questões foram previamente ponderadas pela comissão de análise de propostas, cujo relatório final foi aprovado em Deliberação da Câmara n° 1027/02 da Reunião de Câmara de 02/09/2002.

3. No aspecto urbanístico a intervenção localiza-se a norte do Estádio Municipal, desenvolvendo uma área comercial e lúdica ao nível dos pisos térreos e caves com uma relação directa, tanto pedonal como espacial com a Alameda ... e Praça .... Neste último espaço e envolto num jardim público, estão definidos dois equipamentos – complexo de piscinas e pavilhão multiusos.

Nos topos nascente e poente do quarteirão onde se insere o estádio estão definidos dois volumes destinados a habitação especializada/equipamento habitacional que se articulam com a estrutura urbana preexistente contígua, maioritariamente habitacional.

Analisado o projecto e após reunião com a Comissão de Logística do Euro 2004, verifica-se que a solução é viável.

(...)

Face ao exposto PROPÕE-SE DEFERIR, em princípio, o projecto de arquitectura, com as seguintes condições (...)» (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 27 dos autos)

17- O Vereador B... proferiu em 02.05.2003 despacho com o seguinte teor:

«Concordo com a proposta de aprovação e deferimento do projecto de arquitectura, do parecer técnico e com as condições indicadas no ponto II.» (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 27 dos autos)

18- Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 12-05-2003 (deliberação n° 2334/2003, constante da acta n° 62/2003) foi aprovado o projecto de arquitectura do EURO STADIUM, apresentado pela contra-interessada A..., SA. (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 29 dos autos)

19- Em 30-06-2003 a contra-interessada A..., SA apresentou um aditamento com alterações àquele projecto de arquitectura que implicou, no que à Habitação Especializada respeita, uma alteração do número e da tipologia proposta para os apartamentos, que passou a ser de 99 T0s para a Habitação Especializada a Poente e de 103 T0s para a Habitação Especializada a Poente, totalizando tudo 202 fogos, todos de tipologia T0. (Docs de fls. 4298 a 4312 e de fls. 4319 a 4323 do PA - Pasta 2)

20- A área bruta de construção dos dois edifícios de Habitação Especializada (o Poente e o Nascente) totaliza 10.169 m2. (Docs de fls. 4298 a 4312 e de fls. 4319 a 4323 do PA - Pasta 2)

21- Na sequência do requerimento de alterações ao projecto de arquitectura, mencionado em 19 supra, a Divisão de Estruturação e Renovação Urbana da Câmara Municipal de Coimbra emitiu a Informação n° 1185, datada de 25-07-2003, da qual se extrai o seguinte:

«(...) A intervenção em análise prevê no essencial:

a) Centro Comercial (...)

b) Equipamento Residencial/habitação especializada a Nascente:

Cota 46.63 - Áreas técnicas de apoio;

Cota 50.45 - Áreas técnicas de apoio;

Cota 54.12 - 10 fogos;

Cota 56,95 - 31 fogos;

Cota 59,75 - 31 fogos;

Cota 62,75 - 31 fogos;

O que perfaz um total de 103 fogos.

c) Equipamento Residencial/habitação especializada Poente:

Cota 46.63 - Áreas técnicas de apoio;

Cota 47. 76 - Áreas técnicas de apoio;

Cota 56.95 - 33 fogos;

Cota 59,75 - 33 fogos;

Cota 62,75 - 33 fogos;

O que perfaz um total de 99 fogos.

d) Complexo desportivo

Composto por um pavilhão multiusos e piscinas (50.00 x 25.00 e 25.000 x 12.50);

e) Estacionamento Norte (...)

5. A intervenção cumpre as normas em vigor e a solução volumétrica e o tratamento exterior consolidam a estrutura e a imagem urbana. Apesar do impacto que o conjunto edificado no seu conjunto tem, o tratamento formal e volumétrico apresenta uma linguagem arquitectónica de conjunto equilibrada e cuidada, com um jogo volumétrico associado à utilização de cada espaço, contribuindo para a unidade de todo o conjunto edificado e articulação/caracterização com a estrutura urbana preexistente. (...)

6. As áreas de ocupação propostas encontram-se dentro das estabelecidas no Programa do Concurso. (...)

Face ao exposto propõe-se deferir o projecto de arquitectura (versão ajustada) (...) com as seguintes condições (...)» (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 31 a 33 dos autos)

22- O Vereador B... proferiu em 29-08-2003 despacho com o seguinte teor:

«Visto. Concordo e defiro nos termos e condições indicadas.

Assinale-se que o presente aditamento vem dar resposta às questões e condições estabelecidas na deliberação da Câmara Municipal de 12/05/2003, não resultando dessas alterações o aumento de áreas brutas de construção, por tipologia e fogos, mantendo os usos e funções então aprovadas. (...) Com conhecimento à Câmara Municipal de Coimbra.» (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 33 dos autos)

23- Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 09-09-2003 (deliberação n° 3055/2003, constante da acta n° 77/2003) foi aprovado o despacho do Vereador B... acima transcrito. (Doc. n° 1 junto com a PI, fls. 33 e 34 dos autos)

24- Em 02-10-2003 a Ré apresentou os projectos de especialidades relativos ao empreendimento Euro Stadium, que mereceram o despacho de 09-12-2003 do Vereador da Câmara Municipal de Coimbra, Eng. B..., com o teor de "Deferido de acordo com os pareceres técnicos" aposto sobre a informação datada de 02-12-2003. (Documento de fls. 172 do PA - Pasta 14)

25- Notificada de que o pedido de licenciamento da construção do projecto Euro Stadium havia sido deferido pelo mencionado despacho de 09-12-2003 do Vereador da Câmara Municipal de Coimbra, Eng. B..., a contra-interessada A..., SA., requereu a emissão do Alvará de Licença de Construção, o qual foi emitido em 20-07-2004 com n° 370104, e do qual consta o seguinte:

«O pedido de licenciamento da construção foi aprovado pelo despacho de 09/12/2003, respeita o disposto no Plano Director Municipal e apresenta as seguintes características:

Área de construção: 45.222 m2; nº de pisos: 4 acima da cota de soleira e 4 abaixo da mesma cota; uso a fazer desta edificação: Equipamento residencial, comércio, cinemas e espaço destinado a lazer e desporto.» (Doc. de fls. 2 do PA - Pasta 14)

O DIREITO

O presente recurso de revista excepcional, interposto pelo Ministério Público ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA Norte de fls. 657 e segs., pelo qual foi revogada a decisão do TAF de Coimbra que julgara procedente a acção administrativa especial de impugnação das deliberações da Câmara Municipal de Coimbra de 12.05.2003 (aprovação do projecto de arquitectura) e de 08.09.2003 (deferimento de alterações ao projecto de arquitectura), e do despacho do Vereador B..., de 09.12.2003 (deferimento do pedido de licenciamento), actos respeitantes ao licenciamento de uma obra identificada por Euro Stadium Coimbra, julgando, em consequência, a acção improcedente.

O acórdão sob revista considerou, em suma, que os impugnados actos, contrariamente ao decidido na 1ª instância, não violam o art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, não sendo por conseguinte nulos, atendendo à diminuta percentagem e à complementaridade da habitação especializada em causa face ao empreendimento desportivo em que se integra.

Entendimento que vem impugnado pelo recorrente Ministério Público, que sustenta a bondade da decisão anulatória da 1ª instância, alegando, em síntese, que aquela norma regulamentar proíbe a inclusão, nas zonas de equipamento, de qualquer componente habitacional, ainda que especializada e de dimensão residual.

O acórdão que admitiu o presente recurso de revista enunciou os fundamentos dessa decisão nos seguintes moldes:

“(...) Nesta espécie a norma interpretanda é o art. 41º do RPDMC que dispõe:

“as zonas de equipamento são destinadas exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e de utilização colectiva”.

Portanto, o aplicador e o juiz que efectua o controlo de legalidade têm de proceder à análise de elementos literais inseridos naquele Regulamento como «zona de equipamentos de interesse público e de utilização colectiva» e interpretá-los de acordo com as regras da hermenêutica jurídica.

Também a previsão de “utilização dominante”, que se contém designadamente nos art. 9º n.º 2 alínea a) e 15º n.º 3 da Lei n.º 48/98, de 11/08, ou ainda no art. 10º n.º 4 e 28º do DL n.º 69/90 de 2 de Março, podem relevar para a apreciação a fazer, enquanto normas de enquadramento dos instrumentos de planeamento territorial.

Por outro lado verifica-se que pode também questionar-se para a decisão deste litígio o entendimento doutrinal da «reserva do plano» - princípio de direito do urbanismo que está na base da opção legislativa de cominar com a nulidade as actuações não conformes - o, que convoca, a par da interpretação das normas acima mencionados, problemas relativos à ponderação e graduação da densidade normativa das disposições contidas nos Regulamentos dos PDMs.

De modo que é de concluir que a questão concreta suscitada nos autos é essencialmente uma questão de direito de algum melindre e dificuldade, como aliás resulta também dos entendimentos opostos das instâncias, tendo o TCA afirmado que o projecto aprovado «reproduz o que está previsto no plano, na medida em que, no conjunto ou no seu todo, dá cumprimento às exigências significativas ou expressivas daquele»

A questão sobre a qual este Tribunal de revista é chamado a pronunciar-se circunscreve-se, assim, à análise e interpretação, segundo as regras da hermenêutica jurídica, do citado art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, e à necessária densificação dos conceitos legais inseridos naquele Regulamento, como sejam os de «zonas de equipamento», «equipamentos de interesse público e utilização colectiva», “uso dominante”, e outros, em ordem a saber se o licenciamento do projecto "EURO STADIUM", tendo em conta a inclusão de uma componente “habitação especializada” residual e complementar, viola ou não o citado preceito regulamentar.

É o que importa apreciar, começando por reter uma resenha da factualidade relevante dada como assente, à qual o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado – art. 150º, nº 3 do CPTA:

A Câmara Municipal de Coimbra abriu um Concurso Público Internacional que teve por objecto, segundo o respectivo Programa de Concurso, a concepção e construção do projecto "EURO STADIUM" e posterior alienação, em regime de direito de superfície, de parcelas de terreno propriedade do Município para edificação, e de outros bens municipais localizados no complexo do Estádio Municipal de Coimbra, pelo prazo de 70 anos, renovável por períodos de metade daquele prazo, incluindo a concepção de equipamentos complementares.

O respectivo Caderno de Encargos permitia que os projectos a concurso incluíssem construção para hotelaria ou habitação especializada destinada a jovens, estudantes/atletas ou terceira idade, até 12.000 metros quadrados de área bruta de construção.

O contrato de adjudicação da obra veio a ser celebrado entre o Município de Coimbra e a A...SA, por escritura pública outorgada a 17.09.2002.

Pelos actos impugnados (deliberações da CM de Coimbra de 12.05.2003 e de 08.09.2003, e despacho do Vereador B..., de 09.12.2003, foi licenciada a construção em causa, tendo o respectivo alvará de licença de construção sido emitido a 20.07.2004.

O empreendimento "EURO STADIUM" situa-se no centro da cidade de Coimbra, em área não abrangida por Plano de Urbanização ou Plano de Pormenor, e em área identificada como "zona de equipamento" na planta de ordenamento do Plano Director Municipal de Coimbra, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 24/94, publicado no DR, Iª Série-B, n° 94 de 22-04-1994.

Este empreendimento compreende um Centro Comercial, um Complexo Desportivo composto por um Pavilhão Multiusos e duas Piscinas, Habitação Especializada a Nascente e a Poente (202 fogos habitacionais de tipologia T0 com área bruta total de construção de 10.169 m2) e Estacionamento.

A Habitação Especializada prevista no projecto de arquitectura comporta, segundo as respectivas memórias descritivas:

· portaria e núcleo de acesso apoiado por elevadores e uma área técnica;

· área social do edifício com sala de estar comum apoiada por instalações sanitárias e uma lavandaria equipada com máquinas de lavar roupa;

· ligação directa das zonas sociais à área de estacionamento exclusiva da habitação;

· desenvolvimento dos apartamentos nos diversos pisos a partir do corredor central;

· núcleo de acesso centralizado e apoiado por uma sala técnica e zona de arrumos;

· nos topos dos edifícios, as saídas de emergência e as área de apoio.

Perante esta factualidade, importa então aplicar o direito, sendo certo que se confrontam na presente lide duas posições distintas e antagónicas:

(i) a sustentada pelo recorrente Ministério Público, e que foi acolhida na decisão da 1ª instância, segundo a qual o licenciamento do projecto "EURO STADIUM", na medida em que inclui dois edifícios habitacionais de tipologia T0 identificados como “Habitação Especializada”, viola o disposto no art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, uma vez que a zona em que o empreendimento se encontra implantado é, segundo a planta de ordenamento anexa ao PDM de Coimbra, uma zona de equipamento que, nos termos do referido preceito regulamentar, é destinada exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e utilização colectiva, não comportando assim a edificação de habitações.

(ii) a sufragada pelo acórdão sob revista, e que merece o apoio do Réu Município de Coimbra e da contra-interessada, segundo a qual o art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra adopta um conceito tipológico de equipamento, sendo a componente “Habitação Especializada” prevista no projecto urbanístico em causa uma parte meramente complementar, instrumental e acessória da unidade económico-funcional, pelo que o projecto licenciado, considerado no seu todo, satisfaz as exigências mais significativas ou expressivas do plano, assim respeitando a previsão nele contida.

Vejamos.

Os Planos Directores Municipais são instrumentos de gestão territorial, com a natureza de regulamentos administrativos, que visam estabelecer a estrutura espacial do território municipal, bem como a classificação dos solos e os índices urbanísticos aplicáveis, constituindo “uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local” [arts. 2º, nº 1/a), 4º e 9º, nº 2 do DL nº 69/90, de 2 de Março Diploma em vigor à data da publicação do PDM de Coimbra, e que estabelecia o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território, entretanto revogado pelo DL nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial., e 84º e 85º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT)].

A função básica dos Planos Directores Municipais, como, aliás, a de todos os planos, é pois a de conformação do respectivo território, através da definição das regras e princípios gerais relativas à organização do território e à racionalização da utilização e ocupação do espaço, tendo em vista o desenvolvimento territorial integrado, harmonioso e sustentável do país.

Nesta perspectiva de conformação urbanística do território, alude a doutrina ao chamado princípio da reserva do plano, significando que só é possível construir em determinado terreno desde que o plano lhe atribua vocação construtiva ou o classifique como solo urbano, conferindo-lhe a susceptibilidade de urbanização ou de edificação (arts. 72º e 73º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro), e, para além disso, que o projecto de operação urbanística não contrarie as disposições do mesmo plano, no que toca à caracterização das zonas e dos equipamentos que nelas podem ser instalados (cfr. Fernando Alves Correia, Manual do Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, Vol. I, pág. 439).

E é justamente na decorrência deste princípio que a lei fulmina com a nulidade os actos administrativos de gestão urbanística praticados em violação de plano aplicável. Consequência que decorre do disposto no art. 103º do DL nº 380/99, onde se prescreve que “são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável”, e também do disposto no art. 68º, al. a) do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do DL nº 177/2001, de 4 de Junho, que declara serem nulas as licenças ou autorizações das operações urbanísticas que “violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor”.

Ou seja, os Planos Directores Municipais vinculam, desde logo, as entidades de direito público que os aprovam, constituindo um meio de auto-vinculação da Administração, mas também, de forma directa, os próprios particulares (vd. art. 3º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro), assumindo-se, assim, como “regulamentos administrativos dotados de eficácia plurisubjectiva” (cfr. Fernando Alves Correia, obra citada, pág. 439).

O recorrente Ministério Público, abonando a decisão da 1ª instância, sustenta, como se deixou dito, que o impugnado licenciamento do projecto "EURO STADIUM" viola o citado art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, na medida em que inclui dois edifícios habitacionais de tipologia T0 identificados como “Habitação Especializada”, uma vez que a zona em que o empreendimento se encontra implantado é, segundo a planta de ordenamento anexa ao PDM de Coimbra, uma zona de equipamento que, nos termos do referido preceito regulamentar, é destinada exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e utilização colectiva, não comportando assim a edificação de habitações.

Argumenta, em síntese, que o sentido da norma regulamentar é claro, não consentindo o resultado acolhido no Acórdão em revista, por insanável contradição com a letra do Regulamento, pois que, em seu entender, seria incompreensível que o Regulamento utilizasse para as zonas de equipamento o termo "exclusivamente" querendo significar "predominantemente", e que para as zonas residenciais (art. 33º, nº 1) utilize o termo "predominantemente" querendo significar isso mesmo.

E acrescenta que é de rejeitar que o PDMC admita a subsunção ao conceito de "equipamento de interesse público e utilização colectiva" dos edifícios destinados à “habitação especializada” com as características previstas no projecto licenciado.

Vejamos o teor dos apontados preceitos do RPDM de Coimbra:

Artigo 33º

Zonas residenciais

1- São zonas residenciais as destinadas predominantemente à habitação e equipamento complementar.

É permitida a instalação de comércio, serviços e unidades hoteleiras ou similares, bem como de pequenos estabelecimentos artesanais e industriais..., desde que integrados nas condições de edificabilidade das respectivas zonas e respeitem a legislação em vigor.

Artigo 41º

Zonas de equipamento

1- As zonas de equipamento são destinadas exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e utilização colectiva.

É inquestionável que o termo "exclusivamente", utilizado no art. 41º, nº 1, quer efectivamente significar que, naquelas zonas, apenas é permitida a instalação de equipamentos de interesse público e utilização colectiva, o que significa, a contrario, e apenas, que nelas está vedada a instalação de quaisquer equipamentos que não sejam de interesse público e utilização colectiva.

A questão que nos ocupa não é, pois, em rigor, a de saber se é permitida, nos empreendimentos a instalar nas zonas de equipamento, a edificação de habitações, para daí concluirmos, sem mais, pela sua conformidade ou não com o plano, mas sim a de saber se um empreendimento com as características do "EURO STADIUM" mantém a natureza de equipamento de interesse público e utilização colectiva apesar de incluir a componente de habitação especializada prevista no respectivo projecto, ou se, pelo contrário, a inclusão desta componente habitacional, com a dimensão e as características técnicas e funcionais específicas que a enformam, é de molde a descaracterizá-lo como equipamento de interesse público e utilização colectiva.

Ou, dizendo de outro modo, a questão relevante não é saber isoladamente se a área em causa admite construção de habitação, mas sim saber, numa perspectiva integrada e relacional, se um equipamento de interesse público e utilização colectiva não pode, para o ser, conter qualquer tipo de habitação.

Ora, em resposta à questão assim colocada, entendemos que esta última proposição é a correcta, ou seja, que o empreendimento aqui em causa não é descaracterizado como equipamento de interesse público e utilização colectiva pela mera inclusão da identificada componente habitacional.

Diremos porquê.

Não é tarefa fácil a de definir o que são “equipamentos de interesse público e utilização colectiva”, como o reconhecem a doutrina e a jurisprudência administrativas.

A lei não nos fornece um conceito explícito desse tipo de equipamentos. E da norma regulamentar sub judicio apenas resulta um conceito implícito: o de que tais equipamentos se reconduzem a instalações e edificações de interesse público e de utilização colectiva, o que significa, no entender do Prof. Fernando Alves Correia (Parecer junto aos autos) que estas têm necessariamente uma “função que não corresponde a um interesse exclusivamente privado, antes desempenham uma função de interesse geral ou de utilidade geral”, e que são instalações “destinadas à prestação de serviços à colectividade..., à prestação de serviços de carácter económico... e à prática de actividades culturais, de recreio e lazer e de desporto”.

Uma coisa, porém, se afigura inquestionável: a de que a noção de equipamento (qualquer que ele seja) não pode assentar na concepção e valoração isolada, desgarrada, de cada uma das várias componentes possíveis (desportivas ou culturais, serviços, administração, comércio, hotelaria, habitação) mas sim numa concepção unitária, integrada e funcional de equipamento, isto é, numa concepção tipológica e não meramente definitória, que é a que vem sendo afirmada, de forma praticamente unânime, pela moderna doutrina administrativa e urbanística.

O que bem se compreende, atendendo ao escopo essencial e às finalidades concretamente prosseguidas pelo direito do urbanismo e pela política de ordenamento do território e de urbanismo: a de colocar a gestão e ordenamento do território e o uso do solo ao serviço das populações, como instrumento de equilíbrio e de bem-estar. Ou, no dizer da Lei de Bases do Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto), “a adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização..., tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos”.

A este propósito, diz-nos o Prof. Fernando Alves Correia, in Manual do Direito do Urbanismo, citado pelo acórdão recorrido, a págs. 572/573:

“Não é, porém, tarefa fácil saber quando é que um projecto urbanístico viola o disposto num plano, sobretudo num plano director municipal. Sobre este ponto, a moderna doutrina jurídica urbanística vem defendendo que o projecto urbanístico não deve ser, hoje, entendido como um «acto de mera execução ou de aplicação» do que está previsto no plano, mas antes como um «acto de integração das previsões» do plano.

De acordo com esta nova relação entre o projecto urbanístico e o plano director municipal – a qual tem como base uma ideia «revalorizadora» do projecto, através do reconhecimento de que lhe cabe um papel «criador» e «integrador» das previsões daquele instrumento de planeamento territorial –, para que um projecto urbanístico esteja de acordo com as disposições de um plano director municipal e, por isso, não o viole, não é necessário que aquele reproduza estrita e rigorosamente o que está previsto neste, bastando que, no conjunto ou no seu todo, o projecto urbanístico licenciado ou autorizado dê cumprimento às exigências significativas ou expressivas constantes do plano ou “à utilização dominante nele definida.”

E acrescenta:

“A questão apresenta particular acuidade quando o PDM define um destino genérico para uma determinada área, como, por exemplo, quando considera um certo espaço como zona de «equipamento público» ou como zona de «equipamento de utilização colectiva», as quais, tendo em conta a densificação, em termos meramente exemplificativos e muito abertos, fornecida pela Portaria nº 1136/20012, de 25 de Setembro – «áreas afectas às instalações (inclui as ocupadas pelas edificações e os terrenos envolventes afectos às instalações), destinadas à prestação de serviços à colectividade (saúde, ensino, administração, assistência social, segurança pública, protecção civil, etc.) e à prática de actividades culturais, de recreio e lazer e de desporto» –, devem ser consideradas como conceitos tipológicos e não definitórios.

Significa isto que o conteúdo do conceito de equipamento apresenta um conjunto amplo de características (a denominada intensio do conceito) e, além disso, para que uma determinada obra, edificação ou instalação se inclua no domínio (extensio) daquele conceito, não é necessário que satisfaça todas as características do mesmo, bastando para isso que preencha um núcleo significativo ou representativo delas.”

No mesmo sentido, e como nos dá conta o mesmo Autor, se pronunciou o Prof. Barbosa de Melo, in Notas de Contencioso Comunitário, Coimbra, 1986, pág. 123:

“O modelo tipológico apresenta uma estrutura geral similar à do modelo definitório, na medida em que compreende, por um lado, um conjunto de características ideadas ou abstractas potencialmente referidas a objectos (intensio, Sinn, sense) e, por outro, um conjunto de objectos portadores dessas características (extensio, Bedeutung, meaning).

No entanto, a composição e o arranjo da intensio – e, consequentemente, da extensio – tomam aí uma feição peculiar: enquanto no conceito definitório, por um lado, o número das características tende a ser mínimo (desejavelmente único) e, por outro lado, a verificação integral desse conjunto de características nos objectos ou indivíduos incluídos na extensio será sempre indispensável (ou, então, já não estaríamos perante uma característica essencial, mas perante uma característica acidental) – no conceito tipológico, ao contrário, não só o conjunto das características tende a ser amplo, como também não é requisito de inclusão que o objecto ou indivíduo sub judice satisfaça a todas essas características, bastando para isso que exiba um núcleo significativo ou representativo delas.”

O acórdão sob revista alude ainda, a este propósito, a que o projecto "EURO STADIUM", quando considerado no seu todo, isto é, no conjunto das modalidades de ocupação do espaço que abrange, apresenta as características predominantes próprias do conceito de equipamento, e cita, também nessa linha, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Dos Estádios aos Equipamentos Desportivos, Aspectos Financeiros, Urbanísticos e Ambientais, Almedina, 2005, que afirmam:

“Esta expressão [equipamentos desportivos] pretende denotar uma matriz complexa destas instalações, uma vez que curamos essencialmente de espaços multifuncionais, que agrupam finalidades recreativas, comerciais, de prestação de serviços (por vezes públicos) e mesmo residenciais, agregação esta que é justificada por razões de auto-sustentabilidade de tais áreas e por questões de segurança.

Ainda assim, não nos referimos, em primeira linha, ao conceito de equipamentos multifuncionais ou multiusos, mas à designação de equipamentos desportivos, pois não se pode olvidar que é esta afectação que constitui o seu elemento agregador e de atractividade. As demais funcionalidades admitidas estarão sempre numa relação de dependência ou de complementaridade com a finalidade precipuamente desportiva de tais instalações, não se admitindo aquelas que sejam com ela conflituantes ou que a descaracterizem.”

Esta concepção tipológica e integrada do equipamento, associada à noção do projecto urbanístico como «acto de integração das previsões» do plano, colhe, aliás, algum conforto na nossa legislação, quando esta alude à “função do uso dominante” do solo, já evidenciada no DL nº 69/90, de 2 de Março, diploma onde se dispunha, relativamente aos elementos fundamentais dos planos, que a regulação do uso do solo fosse feita “em função do uso dominante” do solo, estabelecendo expressamente que “a planta de ordenamento delimita classes de espaços, em função do uso dominante”, e que “a planta de zonamento delimita categorias de espaços, em função do uso dominante” (art. 10º, nºs 3 e 4), estabelecendo o art. 28º, nº 1 que a consideração das várias classes de espaços ali indicadas, com vista à elaboração de planos, se faria “em função do uso dominante”.

Este diploma veio a ser revogado pelo DL nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabeleceu o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT), diploma que assentou noutros pressupostos, passando a acolher a classificação do solo prevista na Lei de Bases do Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto), assente na classificação básica entre solo urbano e solo rural, determinante do “destino básico” dos terrenos, e, com respeito por essa classificação básica, “o aproveitamento dos terrenos em função da actividade dominante que neles possa ser efectuada ou desenvolvida, estabelecendo o respectivo uso e edificabilidade” (art. 15º, nºs 1 a 3).

Ou seja, é inegável que perpassa pela legislação aplicável uma ideia lógica e coerente de consideração do planeamento urbanístico “em função do uso dominante” do solo, o que claramente favorece a tese da concepção tipológica dos equipamentos, numa perspectiva de integração relacional, como atrás se deixou referido, e que se opõe a uma visão unitária e sectarizada de cada uma das respectivas componentes, substituindo o tradicional modelo de zonamento monofuncionalista por um modelo de zonamento plurifuncional das diversas áreas, de modo a garantir “uma coexistência harmoniosa das funções” (Jorge de Carvalho, in Ordenar a Cidade, Coimbra, Quarteto, 2003, pág. 209 e segs.).

O que, visto por outro prisma, permite a concretização de um outro princípio jurídico com relevância actual em sede de planeamento urbanístico, que é o da “mistura de usos compatíveis” ou da “proximidade simbiótica”, ao qual se refere, designadamente, o Prof. Fernando Alves Correia, obra citada, pág. 681, que afirma que essa compatibilidade, capaz de optimizar actividades de diversa natureza, terá de ser aferida em concreto com base em critérios de funcionalidade.

A não ser assim, ou seja, numa perspectiva monofuncionalista e isolada de “equipamentos”, teríamos que uma área destinada exclusivamente a equipamentos não poderia admitir a inclusão de uma componente serviços (como a restauração ou outros), e talvez as aldeias olímpicas ou similares (cuja natureza de equipamento público e de utilização colectiva ninguém contestará) não pudessem comportar qualquer tipo de habitação para os atletas.

É clara a necessidade de uma visão concertada e de agregação funcional, dentro, naturalmente, de limites e dimensão razoáveis que não descaracterizem a natureza do equipamento em causa, ou seja, que a funcionalidade de uma componente, quer na sua expressão qualitativa, quer na sua expressão quantitativa, não coloquem em causa, na sua unidade funcional, a expressão real do projecto.

Afigurando-se manifestamente mais defensável esta concepção do projecto urbanístico e dos equipamentos, como instrumentos que devem ser apreciados e valorados no seu todo, de forma global e inter-relacional, à luz de critérios de integração e de funcionalidade agregadora das várias componentes, ou seja, numa concepção tipológica, abrangente e não redutora, consideramos que o projecto aqui em causa não afronta as previsões do plano aplicável, concretamente do disposto no art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, não se afigurando que a dita componente habitação especializada nele prevista, com a dimensão e as características técnicas e funcionais específicas que a enformam, seja de molde a descaracterizá-lo como equipamento de interesse público e utilização colectiva.

Como resulta da matéria de facto fixada, o projecto licenciado, "EURO STADIUM", compreende um Centro Comercial, um Complexo Desportivo composto por um Pavilhão Multiusos e duas Piscinas, e Habitação Especializada (202 fogos habitacionais de tipologia T0, com área bruta total de construção de 10.169 m2) e Estacionamento.

A “habitação especializada” é destinada a jovens, estudantes/atletas ou terceira idade, até 12.000 metros quadrados de área bruta de construção, estando em causa uma ocupação de 18% da área total do empreendimento.

O projecto prevê a alienação de parcelas de terreno para edificação da dita “habitação especializada” em regime de direito de superfície.

Ora, a “habitação especializada” prevista no projecto não tem as características próprias da habitação comum, pois que, como salienta o acórdão recorrido:

a) Não foi concebida para servir agregados familiares mas, essencialmente para receber pessoas que residam temporariamente no local, especialmente atletas e estudantes;

b) É composto exclusivamente por unidades hoteleiras de tamanho reduzido – T0, o que constitui uma inovação e uma maior valia, garantindo ao mesmo tempo uma rotatividade permanente na sua ocupação;

c) Ao nível das cotas 46.63 e 50.45 existem áreas técnicas de apoio;

d) Dispõe de serviços comuns nomeadamente no que respeita a portaria, segurança, lavandarias, salas de estar, serviços centralizado de refeições e de limpeza, junto à entrada, funcionando como lobby;

e) Dispõe de gestão comum, tendo em conta os diversos serviços prestados aos utentes e as características especiais do empreendimento;

f) As respectivas fracções só podem ser alienadas em regime de direito de superfície;

g) O empreendimento é construído com materiais de especial durabilidade, para evitar o desgaste rápido associado à rotatividade de utilizadores.

É por demais evidente a especificidade desta componente habitacional, que nada tem a ver com o tipo de habitação tradicional comum, e que, pelas suas características e funcionalidades, dimensão residual no âmbito do empreendimento urbanístico, e, sobretudo, pelo natural favorecimento de uma ocupação temporária e sazonal por parte de jovens estudantes/atletas, assume uma inequívoca vocação complementar e instrumental do projecto no seu conjunto, integrando assim uma unidade económico-funcional afecta a fins de interesse público, sem descaracterizar o projecto complexo e multifuncional em que se integra.

Nesta conformidade, e como decidiu o acórdão recorrido, entendemos que os actos de licenciamento impugnados não violam o disposto no art. 41º, nº 1 do RPDM de Coimbra, uma vez que o empreendimento licenciado, "EURO STADIUM", assume, enquanto unidade económico-funcional, a natureza de "equipamento de interesse público e utilização colectiva", que não é descaracterizado pela inclusão de uma componente “habitação especializada” com as características e especificidades previstas no respectivo projecto.

Improcedem assim as alegações do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Manuel da Silva Santos Botelho.