II O DIREITO.
A única questão suscitada pelo Recorrente na presente revista – por ter sido ela a única conhecida no Acórdão recorrido - foi a de saber se a Ordem dos Médicos tinha legitimidade para requerer a suspensão de eficácia dos actos aqui em causa - despacho do Secretário Regional da Saúde do Governo da Região Autónoma dos Açores e da Portaria nº 103/2010 (respectivamente, de 19.10.2010 e de 2/11) que determinaram, a partir de 1/11, em todos hospitais da Região (1) a suspensão das prevenções de cirurgia plástica, de psiquiatria e de estomatologia das 0.00 h às 8.00 h, e de oncologia das 0.00h às 4.00h e (2) a extinção da prevenção em ortopedia no Hospital do Santo Espírito de Angra do Heroísmo.
O Ilustre Magistrado do Ministério Público suscitou a questão da recorribilidade daqueles actos tendo opinado que os mesmos não eram judicialmente sindicáveis, visto estarem inseridos numa zona da actividade administrativa não regulada por normas e princípios jurídicos.
Porque a questão da legitimidade da Ordem dos Médicos para requerer a suspensão de eficácia dos mencionados actos foi a única suscitada pelo Recorrente e foi ela a determinar a admissão desta revista, cumpre conhecê-la imediatamente. Se ela for julgada improcedente importará apurar se a legalidade de tais actos escapa aos poderes de cognição dos Tribunais Administrativos.
Vejamos, pois.
1. O Acórdão recorrido - confirmando a decisão do TAF de Ponta Delgada - considerou a Ordem dos Médicos parte legítima para requerer a referida medida cautelar por entender que os actos suspendendos punham causa o cumprimento de algumas das atribuições que lhe foram confiadas pelo art.º 6º dos seus Estatutos - a promoção da qualificação profissional dos médicos e a defesa do direito das populações a uma medicina qualificada – e que, sendo assim, nada impedia que a mesma se pudesse apresentar em juízo a defender o cumprimento dessas finalidades. Justificando esse entendimento escreveu:
“Ora, o acto cuja suspensão foi requerida (…), põe em causa, (…), a qualificação profissional médica e o direito. Ou seja, ficou demonstrado que o acto e Portaria objecto da presente providência, põem em risco a qualidade dos cuidados médicos prestados aos utentes dos serviços de saúde em causa nos autos, ao não garantir a prestação de serviços de algumas especialidades médicas em determinados horários.
(…)
Entendemos, assim, que ao requerer a presente providência a Ordem dos Médicos está a defender o direito à saúde das populações, direito constitucionalmente protegido, e que está no âmbito da sua natureza estatutária, pelo que detém legitimidade activa para tal (…)”
Decisão que o Governo Regional dos Açores não aceita por entender que os actos suspendendos não respeitavam a direitos e interesses que, estatutariamente, cumprisse à Ordem dos Médicos defender e que, por ser assim, esta carecia de legitimidade para solicitar a suspensão da sua eficácia. Importava, ainda, sublinhar que, in casu, aquela associação não actuava de forma desinteressada na defesa da saúde pública mas sim na defesa dos interesses particulares dos seus associados - visto a execução dos identificados actos se repercutir negativamente nos rendimentos por eles auferidos e ser a suspensão desses reflexos que tinha impulsionado a Ordem a agir judicialmente.
O que ora está em causa é, como se vê, a legitimidade da Ordem dos Médicos para requerer a suspensão de decisões do Governo Regional dos Açores que, sob a forma de despacho e de Portaria, reduziram, durante parte do período nocturno, os meios disponíveis de prestação dos cuidados de saúde nos hospitais públicos daquela Região, redução que foi justificada com a necessidade de rentabilizar os meios humanos e financeiros disponíveis, sempre com a ressalva da qualidade da prestação daqueles cuidados e das necessidades dos utentes.
Questão que o Acórdão que admitiu esta revista considerou “da maior importância social também da perspectiva dos próprios órgãos incumbidos de exercer o poder administrativo e ao mesmo tempo do interesse geral em que ele seja exercido sem interferências provindas de quem não tem legitimidade, sabido que esta questão do exercício do poder político-administrativo e do seu controlo por quem a lei coloca na posição de o efectuar é uma questão extremamente sensível e importante também para a sociedade e as comunidades que a compõem, visto que toca a fronteira da organização política e do funcionamento regular do estado de direito.”
2. A legitimidade é, como se sabe, um pressuposto processual, isto é, uma condição cuja verificação é indispensável à obtenção da pronúncia do Tribunal sobre o mérito da causa.
O princípio geral sobre a aplicação deste pressuposto na jurisdição administrativa encontra-se no art.º 9.º/1 do CPTA onde se lê que “sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no art.º 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”, o que quer dizer que, por princípio, só se poderá apresentar em juízo quem alegue ser titular da relação jurídica administrativa donde emerge o conflito e, portanto, quem alegue que este se reflecte directa e negativamente nos seus legítimos interesses.
Todavia, independentemente da titularidade desse interesse legítimo, directo e pessoal qualquer pessoa ou associação têm legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos principais como cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos como sejam, por ex., a saúde pública e a qualidade de vida, desde que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender (vd. n.º 2 da citada norma). O que alarga significativamente a possibilidade de intervenção processual das pessoas (singulares ou colectivas) visto esta já não ficar confinada à defesa de interesses meramente pessoais e, portanto, não estar restringida à titularidade de um interesse directo, legítimo e pessoal. Neste caso, como é naturalmente evidente, o critério para se ajuizar da legitimidade é o da utilidade que a sua intervenção processual tem – ou pode ter - na defesa dos bens jurídicos constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo. Por ser assim é que uma pessoa colectiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando, estatutariamente, lhe couber defender os interesses que nele se discutem ( Assim, por ex., uma pessoa colectiva não terá legitimidade para iniciar ou intervir num procedimento respeitante à construção de um parque natural se entre as suas finalidades estatutárias não se encontrar a defesa da natureza, do ambiente ou da ecologia.).
Na definição do que se deve entender por parte legítima importa ter em conta o disposto no art. 268º/4 da CRP que garante a todos “a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” e o estatuído no art.º 7.º do CPTA onde se lê que “para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”, isto é, importa ter em atenção que, como este Tribunal tem afirmado, ao nível dos pressupostos processuais e em homenagem aos princípios antiformalista e pro actione, a lei deve ser interpretada de modo a que se privilegie o acesso ao direito e a uma tutela judicial efectiva. O que não significa que a mera invocação da violação de um direito ou interesse legalmente protegido baste para o autor ver reconhecida a sua legitimidade uma vez que, não sendo a ilegalidade do acto critério para se aferir desse pressuposto processual, o Autor só poderá ser declarado parte legítima quando alegue que o acto violador, para além de ilegal, é lesivo dos seus interesses legítimos, directos e pessoais e que retira vantagens da sua anulação ou, sendo pessoa colectiva, que a defesa dos interesses violados se encontra estatutariamente a seu cargo ( Vejam-se a propósito os Acórdãos de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886), de 16/8/00 (rec. 46.518) e de 9/4/02 (rec. 48.200).), (. Vd. M. Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo Nos Tribunais Administrativos” fls. 37 e 38 e 57 a 61 e, entre outros, Acórdão do Pleno de 21/02/02, rec. 40.961.), ( A este propósito podem ver-se M. de Andrade “Noções Elementares de processo Civil”, pg. 83 e 84., M. Caetano Manual de Direito Administrativo 10.ª ed., pg1356 a 1361 e, entre muitos outros, os Acórdãos deste STA de 24/10/96, (rec. 40.500) de 22/6/99 (rec. 44.568), de 24/2/00 (rec. 40.961), de 18/5/00 (rec. 45894), de 11/1/01 (rec. 46.770), de 16/3/01 (rec. 40.961), de 25/9/01 (rec. 46.301), de 26/11/03 (rec. 46/02), de 3/03/04 (rec. 1.240/03) , de 16/06/2004 (rec. 953/03) e de 10/11/2004 (rec. 1576/03).).
Assentes os princípios em que assentará a nossa decisão importa analisar se os interesses que a Requerente aqui se propõe defender integram o rol dos que se encontram a seu cargo e se os mesmos foram, de facto, lesados pelos actos suspendendos, pois que só a reunião de tais requisitos poderá garantir-lhe legitimidade para requerer a providência aqui solicitada.
3. Em causa estão decisões do Governo Regional dos Açores que, sob a forma de despacho e de Portaria, reduziram os meios disponíveis de prestação dos cuidados de saúde nos hospitais públicos dessa Região, redução que se traduziu na suspensão e extinção das prevenções médicas em certas especialidades, durante parte do período nocturno, as quais foram justificadas pela necessidade de rentabilizar os recursos humanos e financeiros disponíveis.
Será que a Ordem dos Médicos tem legitimidade para as impugnar? Ou, dito de outra forma, será que tais actos lesaram os valores e os interesses que, estatutariamente, estão a seu cargo?
A Ordem dos Médicos é uma associação que reúne os licenciados em medicina que exerçam ou exerceram a profissão médica ( Art.º 1.º dos respectivos Estatutos.) a qual, nos termos do art.º 6.º dos seus Estatutos, tem por finalidades essenciais:
- a)Defender a ética, a deontologia e a qualificação profissional médicas, a fim de assegurar e fazer respeitar o direito dos utentes a uma medicina qualificada;
- b)Fomentar e defender os interesses da profissão médica a todos os níveis, nomeadamente no respeitante à promoção sócio-profissional, à segurança social e às relações de trabalho (Esta norma foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, na parte que se refere a "relações de trabalho", pela Resolução 11/78 do Conselho da Revolução, publicada na 1.ª Série do DR de 26.01.78));
- c)Promover o desenvolvimento da cultura médica e concorrer para o estabelecimento e aperfeiçoamento constante do Serviço Nacional de Saúde, colaborando na política nacional de saúde em todos os aspectos, nomeadamente no ensino médico e carreiras médicas;
- d)Dar parecer sobre todos os assuntos relacionados com o ensino, com o exercício da medicina e com a organização dos serviços que se ocupem da saúde, sempre que julgue conveniente fazê-lo, junto das entidades oficiais competentes ou quando por estas for consultada;
- e)Velar pelo exacto cumprimento da lei, do presente Estatuto e respectivos regulamentos, nomeadamente no que se refere ao título e à profissão de médico, promovendo procedimento judicial contra quem o use ou a exerça ilegalmente;
- f)Emitir a cédula profissional e promover a qualificação profissional dos médicos pela concessão de títulos de diferenciação e pela participação activa no ensino pós-graduado.
Porque o exercício da medicina depende de inscrição nessa associação e porque a qualidade desse exercício é a razão principal da sua existência a sua função primordial - como a definição e enumeração das suas finalidades evidencia - consiste na promoção da qualificação profissional dos seus associados, na defesa da deontologia e da ética médicas, no modo como aqueles profissionais exercem a medicina e no sancionamento disciplinar das suas faltas( Vd. o articulado dos seus Estatutos). E, porque assim é, aquele Estatuto foi omisso no tocante à defesa dos interesses individuais dos médicos não atribuindo à Ordem qualquer função de defesa desses interesses, nem a encarregando de assegurar a representação destes quando os mesmos estiverem em jogo( O que não obsta a que a Ordem possa conceder patrocínio judiciário aos seus associados em assuntos relativos às respectivas funções. (art.º 98.º/2 dos citados Estatutos) ).
Deste modo, a indicação de que cabe à Ordem “concorrer para o estabelecimento e aperfeiçoamento constante do Serviço Nacional de Saúde, colaborando na política nacional de saúde em todos os aspectos, nomeadamente no ensino médico e carreiras médicas” [al.ª c) do transcrito normativo] não significa que a lei lhe tenha atribuído competência para participar na definição e execução do SNS e, muito menos, para interferir em decisões de natureza político-administrativa relacionadas com a boa execução daquele Serviço e com a boa gestão dos meios financeiros que lhe estão alocados. O que aquela norma quer significar é que a Ordem dos Médicos, como associação interessada na melhoria da prestação dos cuidados de saúde, deve contribuir para essa finalidade – emitindo opiniões, dando pareceres, fazendo sugestões, participando nas iniciativas governamentais ou não governamentais onde se discuta a política da saúde – e não que lhe caiba fixar os objectivos do SNS e a forma dos alcançar.
O que a proíbe de litigar em juízo quando estejam em causa valores ou interesses que sejam estranhos ao aperfeiçoamento do SNS e à definição de uma política nacional de saúde, vistos na perspectiva que se acabou de caracterizar.
Nesta conformidade, e regressando à formulação constante do já citado art.º 9.º/2 do CPTA - que faz depender a legitimidade processual das pessoas colectivas na defesa de interesses difusos do facto delas serem defensoras dos interesses em causa ( Formulação semelhante encontra-se na al.ª c) do n.º1 do art.º 55 do CPTA.), isto é, dos interesses relacionados com as suas finalidades estatutárias - fácil é concluir que não tendo sido atribuída à Ordem a função de «defender» o SNS das medidas de natureza político-administrativa que o Governo – nacional ou regional – lhe entendem introduzir não pode a mesma requerer a suspensão dessas mesmas.
3. 1. Ora, no caso, é isso que acontece.
Com efeito, a Ordem dos Médicos quer ver suspensas decisões do Governo Regional dos Açores que, por razões de racionalização dos serviços e de contenção financeira, suspenderam e extinguiram prevenções médicas em certas especialidades durante parte do período nocturno nos Hospitais públicos daquela Região Autónoma. Medidas que não estão directamente relacionadas com o estabelecimento e aperfeiçoamento do Serviço Nacional de Saúde nem com a definição de uma política nacional de saúde já que as mesmas, por se encontrarem a jusante destas finalidades, se limitam a procurar racionalizar e tornar mais operativo aquele Serviço.
Nesta conformidade, o pedido formulado nestes autos apresenta-se não como a defesa e aperfeiçoamento do Serviço Nacional de Saúde ou da política nacional de saúde mas apenas e tão só como a defesa dos interesses individuais dos médicos que foram afectados pelos actos suspendendos. Ora, repete-se, a Requerente não só não está, estatutariamente, vocacionada para esse fim como não tem mandato para representar estes interesses individuais.
O que determina a sua ilegitimidade para formular o pedido de suspensão de eficácia das decisões aqui em causa.
4. Fica, pois, prejudicado o conhecimento da recorribilidade dos mencionados actos.
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento à revista e, revogando-se o Acórdão recorrido, rejeitar a providência cautelar requerida nestes autos.
Custas pela Ordem dos Médicos nas Instâncias e neste Supremo Tribunal.
Lisboa, 22 de Setembro de 2011. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos - José Manuel da Silva Santos Botelho.
