0502/24.3BELLE - Supremo Tribunal Administrativo

I- A declaração de perda de mandato autárquico é uma decisão de natureza sancionatória, que não pode ser tomada sem prévia tipificação da conduta que lhe dá causa.

II- Não integra na previsão da alínea c) do número 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto o vereador de uma câmara municipal que, tendo se apresentado às eleições autárquicas por um partido, vem a ser posteriormente eleito Deputado à Assembleia da República por outro, e vem também a integrar o respetivo Grupo Parlamentar, mas sem se inscrever no referido partido.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA - identificado nos autos – recorreu per saltum para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 151.º do CPTA, da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, de 19 de outubro de 2024, que julgou procedente a ação proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e declarou a perda de mandato do Recorrente como membro da Câmara Municipal

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

«A. Pacificada a matéria de facto assente no caso, o único aspeto que se coloca em causa na decisão recorrida é a interpretação feita pelo Tribunal a quo do disposto na al. c), do n.º 1, do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, e em particular, da expressão “…se inscrevam em partido diverso…”.

B. Nos termos do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, “Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que (…) após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral.”, o que equivale a dizer que perderá o mandato, um membro de órgão autárquico, que se venha a inscrever, na duração do mesmo mandato, num outro partido político diverso daquele pelo qual foi anteriormente eleito.

C. Essa inscrição será necessariamente um ato formal e objetivamente consagrado como tal, não se podendo bastar a aplicação dessa norma com a adoção de determinadas posições políticas ou por pretensas aparências de pertença a uma organização.

D. Uma vez que nos encontramos no âmbito da atividade político-partidária, cabe olhar à Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto (“Lei dos Partidos Políticos”) para indagar no que consiste o ato de inscrição neste âmbito ou contexto, chegando-se necessariamente à conclusão, da análise do referido diploma, que a inscrição num partido político corresponde ao ato de filiação, tornando-se o inscrito num filiado (ou, na linguagem corrente, militante), o que poderá ser feito por qualquer cidadão titular de direitos políticos (cfr. Artigo 7.º da Lei dos Partidos Políticos), que, depois de inscrito, adquire a qualidade de filiado, pessoal e intransmissível (cfr. Artigo 20.º da Lei dos Partidos Políticos), e todos os direitos inerentes, nomeadamente a igualdade perante os estatutos do partido (cfr. Artigo 5.º da Lei dos Partidos Políticos) – interpretação que aliás, o próprio aresto recorrido admite como certa.

E. O preceito que acabamos de referir assume especial relevância para os presentes autos, uma vez que aí podemos encontrar, de iuri condito, o que significa o termo “inscrição” para o legislador, no contexto de um partido político, resultando expressamente do artigo 21.º da Lei dos Partidos Políticos que a inscrição é o ato do qual depende a aquisição na qualidade de filiado.

F. Sendo a este conceito, ou a este ato jurídico, que se refere a previsão da al. c), do n.º 1, do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, norma essa que apenas se encontrará preenchida, em nosso entendimento, quando o titular de órgão de autarquia local se filiar em partido diverso daquele através do qual foi eleito para o mandato em causa, e não com a verificação de outros critérios subjetivos, sem sustentação da letra da lei, como os avançados pelo Ministério Público (“…passou a ser associado ao Partido Chega…”), ou como os adotados na sentença recorrida (e.g. a inscrição em determinado grupo parlamentar).

G. A vinculação a um partido político é um ato jurídico concreto, voluntário e consciente, que não pode ser tacitamente deduzido de comportamentos ou condutas adotadas por determinado cidadão, ou que se possa presumir em função de aparências de “pertença real”.

H. Tendo sido dado como provado nestes autos que (i) em 26 de setembro de 2021, o Recorrente foi eleito, pelas listas do PSD, a um cargo num órgão de autarquia local, no qual tomou posse em 13 de outubro de 2021; (ii) que em 22 de janeiro de 2024, o Recorrente já se encontrava desfiliado do PSD; e que, (iii) o Recorrente não é, nem nunca foi, filiado no Partido Chega, e em face do que ficou dito supra a propósito do n.º 1, do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, não se conforma o Recorrente que o sentido da decisão tenha sido a perda de mandato e, especialmente, não se conforma nem aceita a interpretação adotada pelo Tribunal a quo da norma em causa, e que levou a essa decisão.

I. O Tribunal a quo fundamenta o sentido da sua decisão numa interpretação baseada no elemento teleológico (procurando a ratio legis da norma) que, nas palavras do mesmo resumimos assim: “(…) deve considerar-se que a locução «inscrevam em partido diverso» não se cinge, ao contrário do que sustenta o requerido, ao acto jurídico de inscrição formal no partido (ou “formalizada”), nem pressupõe necessariamente a adesão ou admissão dos membros dos órgãos autárquicos como filiados (ou associados) desse outro partido (ou, na expressão correntemente utilizada, como militantes do mesmo) (cfr. artigos 19.º a 23.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, conhecida por Lei dos Partidos Políticos). Com efeito, também aqui, o que interessa não é a mera inscrição formal, mas sim a “pertença real” a esse outro partido (…).”

J. Inexistindo qualquer ato de inscrição, como é factual no caso sub judice, a interpretação adotada pelo Tribunal a quo não procura reconstruir o pensamento legislativo com base na letra da lei, mas sim corrigir a letra da lei com base naquilo que considera (o Tribunal a quo) ser o pensamento legislativo, e assim sendo, trata-se aqui de uma interpretação corretiva, que ultrapassa os limites da interpretação legitima e extravasa o âmbito do artigo 9.º do Código Civil, pois, note-se, resulta desta disposição que o interprete deve procurar na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expressa, e deve ter sempre por pressuposto que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

K. A interpretação extensiva adotada pelo Tribunal a quo violou os limites interpretativos estabelecidos no referido artº 9º do Código Civil.

L. Porque motivo haveria o legislador de utilizar apenas a expressão “inscrever” se pretendesse igualmente incluir na previsão da norma os actos e condutas que revelem que o eleito passou a perfilhar ou, pelo menos, a concordar e a obedecer às directrizes politico-ideológicas de outro partido e aos seus objetivos programáticos?

M. Porque não utilizou então o legislador uma expressão que melhor refletisse essa pretensa ratio legis, como seja “associar-se”, “integrar”, “aderir” ou qualquer outro que melhor refletisse a sobreposição do elemento volitivo ou material, no vínculo entre o partido e o filiado, ao elemento formal da simples “inscrição”?

N. Porque razão deixaria o legislador a possibilidade de perda de um mandato em órgão de uma autarquia local entregue a conceitos indeterminados, que teriam de ser preenchidos pelo intérprete, comprometendo a segurança e transparência jurídica na aplicação de uma norma sancionatória?

O. A resposta, no nosso entendimento, e salvo melhor opinião, é de que o legislador, ao utilizar o termo “inscrever”, pretendeu significar exatamente isso – um ato formal de inscrição no sentido estrito.

P. A interpretação conduzida pelo Tribunal a quo é corretiva, procurando consagrar uma solução que não encontra qualquer correspondência verbal na letra da lei, ultrapassando os limites legítimos da interpretação de normas, nos termos do artigo 9.º do Código Civil.

Q. Por outro lado, estamos perante uma norma sancionatória, que impõe uma pena ou sanção de elevada gravidade – a perda de um mandato democraticamente constituído – correspondente a uma restrição ou compressão dos direitos políticos e de participação dos cidadãos (cfr. Artigo 48.º e seguintes da Constituição da República Portuguesa).

R. A liberdade interpretativa do julgador deve, numa norma como a que nos referimos, ser menor do que nas demais, por analogia ao que acontece com as leis criminais (cfr. Artigo 29.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa), sob pena de comprometer a segurança jurídica sentida pelos cidadãos no exercício dos seus direitos políticos, constitucionalmente consagrados.

S. A perda de um mandato por titular de um cargo político é uma sanção grave, devendo a norma que a prevê estar expressamente e objetivamente determinada por forma a que os cidadãos possam prever e reger a sua atuação em conformidade com esta, sem receio de interpretações extensivas de natureza subjetiva que retirem a certeza jurídica nas suas condutas.

T. A interpretação esgrimida pelo Tribunal a quo ultrapassa os limites legítimos estabelecidos pelas regras de interpretação e pelos princípios gerais de direito.

U. Contrariando também a jurisprudência anterior sobre a matéria, como a estabelecida no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no processo n.º 78/21.3BEFUN, de 02/06/2021, que, no ponto iv) do seu sumário, diz exatamente o seguinte: “iv) Fora da previsão sancionatória estão as situações dos eleitos que, após o sufrágio, venham, com o estatuto de independentes, a integrar um grupo de um partido diferente daquele por que concorreram. A aplicação da norma sancionatória basta-se, assim, com elementos objetivos (inscrição em novo partido político) e não subjetivos (volitivos).” (destacados nossos).

V. Também não pode o Tribunal a quo fazer equivaler a previsão “inscrever-se em outro partido” constante da norma do n.º 1, do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, com a simples inscrição de um deputado em determinado grupo parlamentar apesar de continuar independente, ou seja, não filiado.

W. O Tribunal a quo considera a inscrição do Recorrente no grupo parlamentar do Partido Chega como elemento demonstrativo de pertença real ao mencionado partido, considerando que da integração no referido grupo parlamentar resulta um vínculo que pode ser equiparado à filiação, referindo, sobre o n.º 1, do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 19 1 de agosto, que: “Esta norma pretende abranger, sim, no seu âmbito de previsão, todos os actos ou condutas pelos quais se constitua um vínculo formal de ligação ou dependência política entre o eleito e esse outro partido - incluindo os seus órgãos, estruturas ou formas organizatórias de representação. (…)”

X. Acontece que, os grupos parlamentares não constituem órgão, estrutura ou forma de representação de um partido, mas sim uma forma de organização dos trabalhos da Assembleia da República, estando estes previstos no Regimento da Assembleia da República, como forma de organização dos deputados com assento parlamentar, e não nas disposições que regulam os partidos políticos – nomeadamente, na Lei dos Partidos Políticos.

Y. É incorreto afirmar que a integração de um deputado em determinado grupo parlamentar corresponde à adesão a qualquer estrutura partidária, e, consequentemente, é igualmente incorreto extrair da integração de um deputado em determinado grupo parlamentar um qualquer vínculo entre esse deputado e o partido político.

Z. Os deputados exercem o seu mandato livremente, não estando vinculados ou constrangidos pela sua pertença a um grupo parlamentar (cfr. Artigo 23.º da Lei dos Partidos Políticos).

AA. Assim sendo, ainda que se aceitasse a construção interpretativa do Tribunal a quo – que não se aceita e por mero dever de patrocínio se equaciona – não poderia resultar da integração do Recorrente no grupo parlamentar do Partido Chega um qualquer vínculo material entre aquele e este.

BB. Considera o Recorrente que a sentença recorrida aplica erradamente o direito ao caso sub judice, nomeadamente o artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, devendo, por esse motivo, ser revogada e substituída por outra que mantenha o mandato autárquico do ora Recorrente.»

2. O MINISTÉRIO PÚBLICO contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:

«1º Antes de mais, os requisitos «apreciação (apenas) de questões de direito» e «valor da causa» fixados no artigo 151.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos são cumulativos, pelo que, face ao valor da causa (€30.000,01), entendemos que o Supremo Tribunal Administrativo é incompetente em razão da hierarquia para apreciar o presente recurso (per saltum).

2º Depois, quanto ao mais, salvo melhor opinião, não assiste razão ao recorrente.

3º Com efeito, a sentença recorrida estribou a sua interpretação do segmento em crise em critérios hermenêuticos legais, constitucionais, nomeadamente a teleologia ínsita na alínea c) do artigo 8.º, n.º 1, da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto (“incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, após a eleição, se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral”)

4º Já o recorrente atém-se, no fundo, à mera literalidade da norma para contestar a perda do seu mandato na Câmara Municipal ... - para o qual foi eleito nas eleições autárquicas de 26.09.2021 pelo PPD/PSD (coligado) - alegando que não se inscreveu posteriormente no partido político CHEGA, tão-só se inscreveu/ingressou no seu grupo parlamentar como deputado eleito pelo mesmo nas eleições legislativas de 10.3.2024.

5º A interpretação corretiva da norma que o Réu/recorrente imputa à sentença recorrida ocorre quando a norma, aparentemente clara ou precisa, precisa ser ajustada ou corrigida para alcançar a intenção do legislador, ou seja, a norma é interpretada/entendida de molde a corrigir eventuais lacunas ou ambiguidades que possam resultar de uma leitura literal inadequada ao contexto em que se insere, visando corrigir ou adaptar a norma de modo a alcançar a justiça do caso concreto.

6º Por outro lado, uma interpretação extensiva ou ampla da norma em crise - como a que sentença recorrida explicitamente protagonizou por sua vez, consiste numa leitura da norma que amplia o seu alcance, extrapolando do elemento literal, para incluir situações ou efeitos não explicitamente previstos na redação da norma, imprevistas ou novas, mas que permitem que tenha um campo de aplicação mais amplo sem que tal contrarie o espírito e a teleologia da legislação, pelo contrário, o densifique e reforce.

7º A decisão em crise não procurou “corrigir” qualquer tipo injustiça e/ou desadequação da norma a um qualquer contexto, tão-só interpretar a (única) norma capaz de reger a situação nova, imprevista colocada sub judice, o que fez em consonância com a finalidade da sua literalidade – a qual, diga-se, era manifestamente insuficiente para permitir a decisão – para lograr fixar o seu sentido, alcance e, a final, permitir uma decisão jurídica.

8º Atente-se que, como explana a sentença recorrida, «já na qualidade de Deputado, AA optou por ingressar no grupo parlamentar do CHEGA, constituído pelos Deputados que foram eleitos, tal como ele próprio, por este partido (…)», mas «nada o obrigava a integrar o grupo parlamentar em que se decidiram constituir os demais Deputados eleitos por esse partido.»

9º É que os grupos parlamentares são «reflexo e “emanação” lógica e ideológica dos partidos políticos com representação parlamentar e constituem, no fundo, estruturas jurídicas ou formas organizatórias constituídas por uma pluralidade de Deputados que se associam para, como conjunto, conferir expressão parlamentar aos partidos políticos pelos quais foram eleitos e para os representar perante a Assembleia da República.». Mas não apenas isso, os grupos parlamentares são (pelo menos) também - como refere a decisão recorrida «considerados (e por vezes reconhecidos estatutariamente), órgãos (ainda que externos) dos partidos políticos com representação na Assembleia da República (cfr., qualificando os grupos parlamentares como órgãos dos partidos, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 621; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª edição revista, Wolters Kluwer Portugal/Coimbra Editora, 2010, págs. 403)» – sublinhado nosso.

10º No caso em análise, continuando a seguir de perto a decisão em crise, o recorrente podia ter optado por não integrar o grupo parlamentar do partido CHEGA, exercendo o seu mandato como Deputado “não inscrito” e mantendo-se, nesse caso sim, na situação de independente com que inicialmente se havia apresentado mas, ao ingressar no aludido grupo parlamentar - que é emanação e reflexo deste partido – perdeu o distanciamento político-ideológico que antes havia manifestado e a qualidade de “independente” face ao partido CHEGA e ao respectivo ideário.

11º Destarte, conclui-se que o aqui recorrente não pode manter o mandato na Câmara Municipal ... porque, nesse sufrágio eleitoral (autárquico) apresentou-se ao eleitorado sob a bandeira de um outro partido (PPD/PSD, em coligação com o CDS-PP, MPT e PPM), defendendo outro ideário e outro programa político distinto do que passou a defender posteriormente na Assembleia da República com o (seu) grupo parlamentar do partido político CHEGA.

12º Face ao exposto, deve o recurso improceder e a sentença recorrida manter-se na sua integralidade.»

3. O recurso foi admitido por despacho de 12 de dezembro de 2024.

4. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea d) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

5. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

«a) Em 6 de Outubro de 2019, na eleição para a Assembleia da República, AA apresentou-se a sufrágio como candidato do PPD/PSD – Partido Social Democrata (doravante, apenas PSD), tendo sido eleito pelo círculo eleitoral de ...;

b) Em 26 de Setembro de 2021, nas eleições gerais dos titulares dos órgãos das autarquias locais, AA apresentou-se a sufrágio como candidato proposto pelo PSD na lista apresentada pela coligação de partidos PPD/PSD.CDS-PP.MPT.PPM, concorrendo contra o partido CHEGA;

c) Em 13 de Outubro de 2021, AA tomou posse como vereador da Câmara Municipal ..., mantendo-se desde então na titularidade deste cargo;

d) Em 30 de Janeiro de 2022, na eleição para a Assembleia da República, AA apresentou-se a sufrágio como candidato do PSD, tendo sido eleito pelo círculo eleitoral de ...;

e) Entre 29 de Março de 2022 e 21 de Janeiro de 2024, AA esteve inscrito no grupo parlamentar do PSD;

f) Em 22 de Janeiro de 2024, depois de se ter desfiliado e pedido a demissão do PSD, AA abandonou o grupo parlamentar deste partido e passou a exercer o seu mandato de Deputado como “não inscrito” em qualquer grupo parlamentar;

g) Em 10 de Março de 2024, na eleição para a Assembleia da República, AA apresentou-se a sufrágio como candidato do partido CHEGA, tendo sido eleito pelo círculo eleitoral de ...;

h) AA tomou posse como Deputado à Assembleia da República e encontra-se inscrito como membro do grupo parlamentar do partido CHEGA;

i) AA nunca esteve filiado no partido CHEGA, nem é militante do mesmo (cfr. documento apresentado pelo requerido com o requerimento registado no SITAF com o n.º 227008, em 26.07.2024).»

III. Matéria de Direito

6. A questão que se discute no presente recurso é a de saber o que é que se deve entender por «inscrever-se em partido diverso daquele pelo qual se apresentou a sufrágio», nos termos e para os efeitos do da alínea c) do numero 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, que estabelece o regime de tutela a que ficam sujeitas as autarquias locais, bem como o respetivo regime sancionatório.

Em concreto, discute-se se se integra na previsão daquela norma – e, em consequência, perde o mandato - o vereador de uma câmara municipal que, tendo se apresentado às eleições autárquicas pelo PSD, vem a ser posteriormente eleito Deputado à Assembleia da República pelo CHEGA, e vem também a integrar o respetivo Grupo Parlamentar, apesar de não estar inscrito no referido partido.

7. A sentença recorrida considerou «que o requerido AA, ao ingressar, após as eleições para os órgãos das autarquias locais, no grupo parlamentar do partido CHEGA, integrando-se num órgão e estrutura representativa deste partido – partido este que é diverso daquele pelo qual foi apresentado ao sufrágio eleitoral cujo resultado lhe valeu a atribuição do mandato para a Câmara Municipal ... – incorre na perda deste mandato autárquico, por força do disposto no artigo 8.º, n.º1, alínea c), da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto».

Para chegar a essa conclusão, o tribunal a quo fez uma interpretação «lata» ou «extensiva» da disposição legal aplicável, considerando como parte integrante do partido o respetivo grupo parlamentar.

A esse respeito, a sentença recorrida afirma que, o Recorrente, «quando ingressou neste grupo parlamentar, passou a fazer parte, não da pessoa colectiva-partido, é certo, mas de uma estrutura jurídica que, apresentando-se como a longa manus do partido CHEGA na Assembleia da República, é constituída por uma pluralidade de membros que se associam para, em conjunto e exprimindo uma vontade comum, representar o referido partido neste órgão de soberania e para mediatizar a sua participação na actividade parlamentar».

8. O Recorrente impugna a sentença recorrida, enfatizando que se encontra provado nos autos que o mesmo não se inscreveu como militante do Partido CHEGA, e que apenas esse facto objetivo poderia subsumir-se na previsão normativa da alínea c) do número 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96.

Invoca, nomeadamente, que «estamos perante uma norma sancionatória, que impõe uma perda ou sanção de elevada gravidade – a perda de um mandato democraticamente constituído – correspondente a uma restrição dos direitos políticos e de participação dos cidadãos (cfr. Artigo 48.º e seguintes da Constituição da República Portuguesa)» pelo que, considera inadmissível a interpretação «lata» ou «extensiva» que faz a sentença recorrida, da qual, aliás, também discorda.

O Recorrente defende que «os grupos parlamentares não constituem órgão, estrutura ou forma de representação de um partido, mas sim uma forma de organização dos trabalhos da Assembleia da República».

9. Os termos da controvérsia estão, assim, bem definidos, circunscrevendo-se à questão de saber se a norma legal aplicável à decisão do presente recurso - o artigo 8.º, n.º 1, al.) c da Lei n.º 27/96 - é passível da interpretação «lata» ou «extensiva» que dela faz a sentença recorrida, que equipara a inscrição no grupo parlamentar do partido CHEGA à inscrição no próprio partido.

É certo que as partes também divergem sobre a qualificação da natureza jurídica dos grupos parlamentares, mas a relevância dessa qualificação para o julgamento da causa é subsidiária, apenas relevando na medida em que se admita que possa caber na previsão normativa daquela disposição legal aquilo que não está lá escrito, pois é incontroverso que o Recorrente nunca se inscreveu como membro ou militante do Partido CHEGA, como aliás resulta da matéria de facto provada nos autos.

Vejamos então.

10. O mandato do Recorrente na vereação da Câmara Municipal ... tem, inquestionavelmente, natureza representativa – cfr. artigos 235.º, n.º 2. e 250.º da CRP e 5.º, n.º 2, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro -, não se distinguindo, quanto à sua natureza, do mandato parlamentar que, entretanto, obteve nas eleições para a Assembleia da República de 2024.

Desde o célebre Discurso aos Eleitores de Bristol, proferido pelo político e constitucionalista britânico Edmund Burke em 1774, que é consensual na Teoria Política que se entende por mandato representativo aquele que é exercido livremente pelos eleitos, sem vinculação à vontade dos seus eleitores. É por essa razão, por exemplo, que no número 2 do artigo 152.º da Constituição se prevê, relativamente à representação política parlamentar, que «os Deputados representam todo o país e não os círculos porque são eleitos».

O peso crescente que os partidos políticos têm assumido no funcionamento das democracias representativas contemporâneas obriga, no entanto, a reequacionar o tema da liberdade dos mandatos representativos à luz de novos pressupostos.

A questão que se tem colocado, e com a qual somos agora confrontados nos autos, é a de saber se os representantes eleitos mantêm a liberdade de que gozam perante os eleitores relativamente aos partidos políticos pelos quais foram eleitos. Já tem sido defendida, nomeadamente em alguns setores da doutrina constitucional brasileira que se tem pronunciado sobre efeitos da chamada infidelidade partidária, a tese da vinculação partidária do mandato.

Nessa perspetiva, o representante eleito estaria não apenas vinculado às orientações políticas do seu partido, sujeitando-se plenamente à disciplina partidária de voto, como veria inclusive a própria subsistência do seu mandato dependente da manutenção da sua militância partidária.

Em sentido contrário se tem pronunciado maioritariamente a doutrina portuguesa, destacando-se a esse respeito a posição do Professor Jorge Miranda, para quem «não é aceitável substituir a representação dos eleitores através dos dirigentes partidários, seja qual for o modo por que estes sejam escolhidos» - Cfr. Manual de Direito Constitucional, Tomo VII (Estrutura Constitucional da Democracia), Coimbra, 2007, p. 76.

11. É, pois, no quadro de um princípio geral de liberdade de exercício do mandato representativo que se têm de entender as disposições legais e constitucionais que preveem a perda de mandato em caso de inscrição em partido diverso daquele pelo qual o titular do mandato se apresentou a sufrágio, como aquela que tem aplicação nos autos.

Pronunciando-se sobre idêntica disposição prevista na Constituição para o mandato parlamentar - o artigo 160.º, n.º 1, al.) c) -, Jorge Miranda e Rui Medeiros entendem que a perda de mandato naquela situação se impõe para «salvaguarda da vontade popular», mas também por «imperativo ético».

Contudo, aqueles autores consideram que, «em contrapartida, para garantia da liberdade dos Deputados e do próprio Parlamento como instituição frente aos partidos (e, sobretudo, frente aos directórios partidários a eles exteriores), não ocorre a perda de mandato do Deputado que, voluntariamente ou por decisão do respetivo partido, deixa de pertencer a um partido e não se integra em nenhum outro» - cfr. Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006, p. 489.

Ou seja, a solução encontrada, que restringe a perda de mandato aos casos em que o eleito se inscreva em outro partido, visa alcançar o equilíbrio possível entre o respeito pela vontade popular e a liberdade do mandato parlamentar ou autárquico, sem prejuízo, naturalmente, de quaisquer outras soluções que, caso a caso, possam ser encontradas no plano político, nomeadamente por acordo ou decisão voluntária dos próprios representantes, que podem, nomeadamente, requerer a suspensão temporária do seu mandato, ou a ele livremente renunciar.

Em termos estritamente jurídicos, porém, a solução encontrada, se não se impusesse pelas razões invocadas pelos referidos autores, sempre resultaria de uma interpretação conforme a Constituição das normas que consagram a natureza representativa do mandato, pois tendo a sua perda uma natureza sancionatória, a mesma não pode ocorrer contra a vontade do seu titular senão nos casos expressamente tipificados na Constituição e na lei, sob pena de violação dos princípios constitucionais da legalidade, da proteção da confiança e da proibição de excesso.

12. Ora, é esse conflito de valores constitucionais, entre o respeito pela vontade popular e a liberdade do mandato autárquico, e a exigência de prévia tipificação das causas de perda de mandato, que a sentença recorrida não ponderou adequadamente.

Não se questiona a bondade do juízo de censura ética que, fundamentadamente, se faz naquela sentença, quando se procura demonstrar que o Recorrente, «ao aderir à orientação, corrente ou força política que serve de substrato ao partido CHEGA, apesar de nele não se inscrever formalmente, desligou-se daqueloutra que, com a sua própria individualidade e autonomamente das demais, encontra o seu abrigo exclusivo no PSD, repudiando dessa forma os ideias em defesa dos quais antes se havia apresentado ao mesmo eleitorado, que tinham por base um outro programa e outros objetivos políticos».

A questão é que esse juízo de censura ética não é suficiente para pôr em causa a liberdade do Recorrente no exercício do mandato que lhe foi conferido pelos eleitores, que integra o feixe de direitos fundamentais de participação política consagrados nos artigos 48.º ss. da Constituição da República, e não pode ser restringida para além do que se encontra expressamente previsto na lei.

É que, reitera-se, a declaração de perda de mandato autárquico é uma decisão de natureza sancionatória, que não pode ser tomada sem prévia tipificação da conduta que lhe dá causa, e a mera integração do Recorrente no grupo parlamentar do partido CHEGA na Assembleia da República não preenche o mínimo de determinabilidade e certeza que permita a prévia identificação do respetivo tipo sancionatório.

13. Este Supremo Tribunal Administrativo, aliás, já se pronunciou anteriormente no sentido de ser analogicamente aplicável ao direito sancionatório tutelar do princípio de tipicidade estabelecido no número 1 do artigo 29.º da Constituição da República no âmbito da aplicação da lei criminal, jurisprudência que, aliás, o tribunal a quo não desconhece na sua decisão.

No seu Acórdão de 10 de julho de 2003, proferido no Processo n.º 1054/03, este Tribunal considerou, interpretando a mesma norma aplicável ao caso dos autos, que «em tal normativo prevê-se a punição de um eleito, com a pena de perda do respetivo mandato, se o mesmo vier inscrever-se em partido político diferente daquele por que foi eleito.

De fora da previsão, estão as situações dos eleitos, que após o sufrágio venham, com o estatuto de independentes, integrar-se em grupo de um partido diferente daquele por que concorreram.

Esta situação pode ocorrer em qualquer tipo de eleições, sendo certo que, até e no passado já se verificou, por mais de uma vez e precisamente na Assembleia da República, em que um grupo de deputados militantes, ao tempo da eleição, do partido por que vieram a ser eleitos, vieram a dele se desvincular, passando, a partir de então, com o estatuto de independentes, a integrarem-se no grupo parlamentar de um outro partido político, até final da legislatura.

Assim, a norma do art. 160º, n.º1, al. c) da CRP, em que se prevê a perda de mandato de deputados, por inscrição em partido diverso daquele porque foram apresentados a sufrágio tendo idêntica redação à da al. c) do art.8º da Lei 27/96 de 1-8, não tem sido interpretada com outro sentido diferente do acabado de referir.

No instituto da perda de mandato, estamos perante situações legais de carácter sancionatório em que, embora não tendo aplicação directa o art. 29º, n.º1 da CRP, aplicável, apenas no domínio do direito penal, embora em menor grau, terá que existir um grau de determinabilidade e certeza que permita a prévia identificação dos tipos de comportamentos capazes de induzir à inflicção de tal espécie de pena (( )Neste sentido, ac. TC n.º 296/99 de 12-5-99, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 43º, pg. 567), que não poderá ser aplicada para além das situações previamente previstas na lei.

Ora como e muito bem se frisou na sentença ora recorrida, a integração num grupo é diferente de uma filiação partidária, pressupondo esta “uma comunhão de ideais”, ao passo que a integração poderá pressupor, apenas, meras razões pragmáticas e de conjuntura.

Daí que esta última situação esteja excluída da previsão do art. 8º, nº1, al. c) da Lei 27/96» - sobre a aplicação do princípio da tipicidade, v. também Acórdão de 18 de março de 2003, proferido no Processo 369/03.

A aplicação dos princípios gerais do direito disciplinar e penal às sanções tutelares já havia, aliás, sido afirmada, em termos gerais, no Acórdão de 12 de janeiro de 1995, proferido no Processo n.º 36.474, onde se afirmou expressamente que «(…) a perda de mandato tem carácter sancionatório, o que implica a necessidade de ter em conta os princípios do direito disciplinar e penal» – cfr. também Acórdão de 22 de abril de 2004, proferido no Processo n.º 248/04 e, mais recentemente, Acórdãos de 21 de maio de 2021, proferido no Processo n.º 069/19.4BEMDL, e 7 de outubro de 2021, proferido no Processo n.º 43/21.0BEFUN.

14. Ora, a situação dos presentes autos subsume-se integralmente no juízo formulado no citado Acórdão de 10 de julho de 2003, não se vislumbrando razões suficientes para inverter a jurisprudência então firmada, em nome da certeza e segurança jurídicas.

Note-se que, no caso julgado naquele aresto, o representante eleito para a Assembleia Municipal por um grupo de cidadãos independentes desvinculou-se da lista pela qual se apresentou a sufrágio, e inscreveu-se no grupo político de um partido político que integrava a mesma assembleia. Ou seja, a mudança de grupo político deu-se no quadro do mesmo órgão para o qual tinha sido eleito.

No caso dos autos, pelo contrário, está em causa a integração do Recorrente no grupo parlamentar do partido CHEGA na Assembleia da República, e não num grupo político municipal daquele partido.

É, pois, legítimo questionarmo-nos se a integração do Recorrente no grupo parlamentar de outro partido, num órgão distinto daquele cuja perda de mandato vem demandada, não o afasta ainda mais do âmbito da previsão normativa da alínea c) do número 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, considerando as diferentes fidelidades partidárias que os próprios eleitores, e os seus representantes, podem ter, em função das diferentes esferas - local e nacional - de atuação política.

Acresce que o Recorrente foi eleito localmente para desempenhar funções executivas, e não parlamentares, e no órgão a que pertence não há nenhum outro vereador eleito pelo partido CHEGA, nem ele se integra em qualquer estrutura local de eleitos locais daquele partido. Não há, portanto, qualquer indício de infidelidade partidária a nível local.

15. Em qualquer caso, o Recorrente tem razão quando alega, na linha do que se decidiu no citado acórdão, que «os grupos parlamentares não constituem órgão, estrutura ou forma de representação de um partido, mas sim uma forma de organização dos trabalhos da Assembleia da República, estando estes previstos no Regimento da Assembleia da República, como forma de organização dos deputados com assento parlamentar, e não nas disposições que regulam os partidos políticos – nomeadamente, na Lei dos Partidos Políticos».

O conceito de «órgão externo» em que a sentença recorrida se fundamenta para justificar a amplitude ou extensão da interpretação que faz da alínea c) do número 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, não permite transformar os membros desse «órgão» em membros de uma pessoa coletiva de que os mesmos, sendo externos, por definição, não fazem parte.

Mesmo que os grupos parlamentares possam ser considerados como uma longa manus dos respetivos partidos na Assembleia da República, o inverso não é verdadeiro, ou seja, o grupo parlamentar e os seus membros não se integram na estrutura interna dos mesmos partidos.

Não se pode, por isso, considerar como inscritos naqueles partidos cidadãos que não manifestaram livremente uma vontade de a eles aderir, interpretação, aliás, que não é aceitável no quadro da liberdade de associação e participação em partidos políticos que está consagrada nos artigos 46.º e 51.º da Constituição.

16. É certo que os deputados eleitos como independentes na lista de um partido político podem optar por exercer o mandato como deputados não inscritos, nos termos do artigo 11.º do Regimento da Assembleia da República, mas não há nada que constitucional, legal ou regimentalmente os obrigue a isso, nem o seu estatuto político de deputado independente depende disso.

Na história política portuguesa recente, são em muito maior número os casos de deputados independentes que optaram por exercer o seu mandato integrado no grupo parlamentar do partido pelo qual se apresentaram a sufrágio, do que os que o exerceram como deputados não inscritos. Em regra, até, apenas os deputados que se desvinculam de um partido no decurso da legislatura é que exercem o seu restante mandato como deputado não inscrito.

E compreende-se que seja assim.

Uma leitura daquele Regimento permite rapidamente perceber que as condições de exercício do mandato não são as mesmas, consoante o deputado se encontre inscrito ou não – cfr. artigos 29.º a 32.º, 44.º, 59.º., 65.º, 71.º, 77.º, 81.º, 104.º e 145.º do Regimento -, pelo que, sem prejuízo da sua autonomia, ou independência, nos termos em que a mesma for politicamente acordada no ato da sua integração, os deputados independentes têm sempre vantagem em integrar-se no grupo parlamentar do partido pelo qual foram eleitos, pela maior capacidade de intervenção política que isso lhes confere, do que em exercer o mandato como deputado não inscrito.

E não é sequer forçoso que o deputado independente se submeta irrestritamente à disciplina do partido pelo qual foram eleitos, pelo simples facto de se integrarem no respetivo grupo parlamentar, o que depende muito mais do seu peso político, e das condições políticas que possa impor ao aceitar essa integração, do que propriamente do seu estatuto jurídico.

Não é, pois, legitimo equiparar a integração num grupo parlamentar à inscrição no respetivo partido, dado que essa integração não representa, por si só, o mesmo grau de infidelidade partidária.

Como se afirmou – e bem – no citado Acórdão de 10 de julho de 2003, «a integração num grupo é diferente de uma filiação partidária, pressupondo esta “uma comunhão de ideais”, ao passo que a integração poderá pressupor, apenas, meras razões pragmáticas e de conjuntura».

17. Assim, e sem necessidade mais considerações, conclui-se que a sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação da alínea c) do número 1 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, pelo que a presente ação não pode proceder.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar a sentença recorrida, e em julgar a presente ação improcedente, absolvendo o Réu do pedido.

Sem custas, por delas estarem isentas as partes. Notifique-se

Lisboa, 23 de janeiro de 2025. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Pedro José Marchão Marques - José Francisco Fonseca da Paz.