12733/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. O recurso configura-se como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade - artºs. 676º e 668º CPC. 2. É pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso: nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida - artº 690º CPC. 3. Não se considera compreendido no próprio direito ao recurso o convite ao aperfeiçoamento das conclusões nos casos em que o recorrente não tenha apresentado motivação ou todos os fundamentos possíveis de motivação por tal equivaler, no fundo, à concessão de novo prazo para recorrer. 4. Improcede por inexistência de objecto adjectivamente admissível o recurso cujas conclusões visam não a sentença recorrida mas o acto administrativo cuja suspensão de eficácia foi negada no Tribunal a quo.

Luís ....., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida elo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal agregado de Ponta Delgada que julgou improcedente o recurso contencioso por si instaurado, dela vem recorrer concluindo como segue: O Conselho de Administração de um Hospital é um órgão colegial , devendo resultar dos respectivos actos que os mesmos constituem deliberações do respectivo órgão ; Tendo o presidente do Conselho de Administração proferido despacho sem tal menção, trata-se de decisão particular e portanto tomada de forma ilegal, por não respeitar o estatuído nos artºs. 137º, nº l e 139º, n." l al) a) do CP A; O que fere a pena disciplinar aplicada ao arguido de inexistência; A aplicação de uma pena a um funcionário público envolve um juízo de valor sobre o seu comportamento; A decisão relativa a uma sanção disciplinar não tomada de acordo com o consagrado no artigo 24° , n.°2 do CPA , ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental , artº 133º, n.°2 al. d) CPA, que acarreta a nulidade do acto; A notificação à falta de requisitos do artº 68º , n.º l al. c) do CPA , nomeadamente do órgão competente para apreciar a impugnação do acto recorrido e o prazo para esse efeito no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso, faz com que o mesmo não produza efeitos no que toca à caducidade do efeito impugnatório. Ê legítima a interpretação de que o referido acto era susceptível de recurso contencioso. A AR não contra-alegou. O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve: Vem interposto o presente recurso jurisdicional da sentença de fls.33 e segs. que, julgando procedente a questão prévia da ilegalidade na interposição do recurso prevista no art.° 25.° da LPTA, considerou improcedente o recurso contencioso interposto da condenação em pena disciplinar de dois anos de inactividade aplicada pelo Conselho de Administração do Hospital da Horta. Em sede de alegações e respectivas conclusões não vem apontado qualquer vício à sentença recorrida. Vem sustentado, sim, que o acto recorrido, objecto de impugnação judicial, é inexistente por carência absoluta de forma, pois provém de um órgão colegial e não revestiu a forma de deliberação, está inquinado de nulidade o mesmo acto porque, não revestindo a forma legal exigida no art.° 24.° n.° 2 do CPA , ofende o conteúdo essencial do direito; E sendo nulo não ocorreu caducidade do efeito impugnatório, sendo, pois, legítima a interpretação de que o referido acto era susceptível de recurso contencioso. Emitindo parecer, propugnamos pela improcedência do recurso. Objecto do recurso jurisdicional são os vícios ou erros de julgamento imputados á sentença- cf., entre outros, os Acórdãos n.°s 39927 e 38961, respectivamente de 96.03.26 e 96.10.29. Os vícios e erros de julgamento vêem previstos e elencados no art.° 668.° n.° l do CPC : carência de motivação, erro de julgamento propriamente dito (decisão contraditória com a fundamentação) e omissão de pronúncia. Por força do disposto no art.° 690.° do CPC o recorrente deve concluir pela indicação das normas jurídicas violadas, bem como o sentido correcto, na sua óptica, de interpretação e aplicação das normas. Porém, salvo o devido respeito por opinião contrária, não foi cumprido tal ónus. Nos termos da decisão recorrida foi julgado ilegal o recurso por se entender que o acto carecia de definitividade, e como tal «recorrível por força do preceituado no art.° 25.° n.° l da LPTA, por não ser passível de recurso contencioso, mas antes de recurso hierárquico necessário, nos termos das disposições conjugadas dos art.° 75.° n.°8 da Lei 24/84 e art.° 167.° e 177.° , ambos do CPA . Mas no presente recurso jurisdicional não há a mínima alusão ás normas jurídicas fundamentadoras A decisão recorrida, nem a mínima censura quanto ao sentido da respectiva aplicação. A mera alegação, como fez o recorrente, de que a nulidade da deliberação aplicativa da sanção disciplinar não permite a caducidade da respectiva impugnação judicial, não constitui fundamento bastante para substanciar um dissídio e (ou) uma censura ao decidido. Aliás, nem se configura dissídio algum porque não foi pela caducidade do direito ao recurso que este improcedeu, mas sim por ilegalidade da respectiva interposição, por falta de definitividade do acto. Por outro lado, se o acto a impugnar é nulo, como defende agora o recorrente em sede de recurso jurisdicional, é impugnável a todo o tempo, desde que previamente esgote a via hierárquica da respectiva apreciação Deve, por conseguinte, improceder o recurso jurisdicional por carência de objecto. Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Senhores Adjuntos, vem para decisão em conferência. A fundamentação constante da sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal a quo , na parte que ora importa, é a que segue , com evidenciados a negrito nossos: “(..) O Recorrente interpôs recurso da deliberação do Conselho de Administração do Hospital da Horta, proferida em 10 de Outubro de 2001, que lhe aplicou a pena de inactividade por 2 anos. A Autoridade Recorrida, na sua contestação, defende que existe preterição de recurso tutelar necessário, pelo que a deliberação não é contenciosamente recorrível . Embora notificado para se pronunciar sobre a questão, o Recorrente nada disse . O Digno Magistrado do MP emitiu douto parecer no sentido da irrecorribilidade da deliberação. A pena aplicada ao Recorrente é da competência dos órgãos dirigentes dos institutos públicos nos termos do artº 17º nº 2 E D, no caso, a Autoridade Recorrida. (cfr. artº 20º nº 2 h), DLR nº 12/90-A). Por seu turno, e nos termos do artº 75º nº 8 ED, da “aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário”. No caso das Regiões Autónomas o recurso há-de ser dirigido ao respectivo Secretário Regional, como decorre, em paralelo, do nº 4 do citado artº 17º. O que se pretende, ao fim e ao cabo, é que sejam os órgãos superiores no topo da pirâmide hierárquica, a proferir a última palavra sobre a aplicação de penas disciplinares em caso da sua não aceitação pelo funcionário visado. Isto tanto se verifica no caso da Administração Central (em que os funcionários estão directamente subordinados ao respectivo Ministro) como no caso da Administração Indirecta, integrada pelos Institutos Públicos (como é, nos termos do artº 10º nº 1 DLR nº 12/90-A, o Hospital da Horta). Ou seja, onde num caso é o máximo superior hierárquico a proferir a última decisão, no outro é o órgão com poderes de tutela que a profere. A autonomia administrativa não impede a tutela e esta abarca uma parte do exercício do poder disciplinar. Cabendo, por lei, ao órgão da tutela a última decisão em matéria disciplinar, é patente que da deliberação do órgão tutelado há-de caber recurso tutelar – vejam-se a Doutrina e Jurisprudência citados por Leal Henriques , Procedimento disciplinar, 3ª edição, 1997, págs. 125-128, além do acórdão citado pela Autoridade Recorrida. [ac. Tribunal Central Administrativo Sul, procº nº 830/98]. Em resultado do exposto, (conclui-se) que tal recurso tutelar tem natureza obrigatória, isto é, é um recurso tutelar necessário sendo que a decisão do órgão tutelar não é definitiva – artº 167º nº 1, por força do artº 177º nº 5 do CPA . Não sendo definitiva a deliberação da autoridade recorrida, dela não cabe directo recurso contencioso – artº 25º nº 1 LPTA. Falta, pois, um pressuposto de recurso, qual seja, a recorribilidade da decisão. Pelo exposto julgo improcedente o recurso por procedência da questão prévia suscitada. “(..). DO DIREITO Verifica-se pelo conteúdo das conclusões de recurso que à sentença proferida que são imputadas quaisquer nulidades ou erro de julgamento. Pelo contrário, os vícios a que as conclusões se reportam, inexistência, conclusões sob os ítens A) a C) nulidade, conclusões sob os ítens D) a G), são expressamente imputados ao acto administrativo impugnado, isto é, à DELIBERAÇÃO do Conselho de Administração do Hospital da Horta. a) função processual das alegações e conclusões de recurso Dispõe o artº 102º LPTA que, sem prejuízo do disposto no ETAF e na Lei em causa, os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto no CPC sendo tais recursos processados segundo os termos do agravo em matéria cível. Da remissão para o complexo normativo do CPC tem especial interesse no caso dos autos o disposto no artº 690º nº 1, “ O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão .” Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, artºs. 676º e 668º CPC, é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso : nas alegações , a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões , há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, artº 690º CPC. As conclusões avançadas pela Recorrente evidenciam que, no caso, são trazidas a recurso questões relativas ao acto impugnado jurisdicionalmente Ora, seguindo a doutrina, “(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos compreendidos nas conclusões, pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..) (..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta. É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir lógicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)” (1) . Neste domínio as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto no artº 690º CPC: “(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (..) As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da normas aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)” (2) . Do porquê da discordância da sentença, nomeadamente quanto aos fundamentos de facto e de direito nela contidos, nada é dito seja no corpo de alegação seja no enunciado das conclusões. A petição de recurso não adianta nenhuns fundamentos, não traz quaisquer questões recondutíveis a vício substancial ou a erro de julgamento sobre as quais o tribunal ad quem haja que emitir pronúncia em sede de reexame da causa ou revisão da decisão recorrida, sendo certo que nem uma coisa nem outra vêm peticionadas. b) função auxiliadora do Tribunal; convite ao aperfeiçoamento - limites Por conjugação do disposto nos artºs. 690º nº 4, 700º nº 1 b) e 701º nº 1 in fine CPC, pode o recorrente ser convidado a aperfeiçoar as conclusões das suas alegações sempre que elas sejam deficientes, obscuras, complexas ou não respeitem o conteúdo legalmente exigido, despacho que integra o uso de um poder discricionário do juiz do processo, artº 679º CPC. Todavia, este convite para aperfeiçoar as conclusões – e não as alegações, que, como acima dito, consubstanciam a indicação dos fundamentos do pedido de alteração ou anulação da decisão recorrida – não pode redundar, a favor da parte convidada, num alargar de prazo de recurso, em desfavor dos princípios processuais da imparcialidade do tribunal e da igualdade das partes, este último consagrado no artº 3º-A CPC , cujo destinatário é, precisamente, o tribunal. Ora, em nosso critério - salvo o devido respeito por entendimento distinto que não se desconhece, este artº 3º- A CPC (3) - no que tange à função do tribunal de garantir a igualdade substancial das partes, deve ser interpretado no sentido negativo, ou seja, entendendo-se que se proíbe que o tribunal promova a desigualdade das partes, e não no sentido positivo, isto é, de cometer ao juiz a promoção da igualdade das partes no processo e de, eventualmente, auxiliar a parte necessitada. Em síntese, ao tribunal é proibido promover a desigualdade das partes não tendo, contudo que a promover, essa é tarefa geral do legislador, aperfeiçoando o direito objectivo (substantivo ou processual), ou particular do advogado constituído nos autos, no âmbito do exercício do direito de defesa dos interesses do seu cliente na instância processual. Ao juiz cabe, por atribuição constitucional, declarar o Direito e a Justiça do caso concreto; não lhe cabe substituir-se ao legislador nem ao advogado constituído nos autos para remediar as eventuais imperfeições da lei ou de exercício do direito de acção. O juiz não pode nem deve extravasar da função de mero auxiliar no simples aperfeiçoamento de articulados e conclusões de recurso, artºs 508º nº 1 b) e nº 3, 690º nº 4 e 701º nº 1 CPC, não lhe sendo lícito assumir uma acção salvífica de articulados que nada contenham ao nível dos factos essenciais à individualização da situação jurídica e procedência da acção ou excepção, cfr. artº 264º CPC , ou de recursos que nada aleguem ao nível dos fundamentos e questões de recurso, artºs. 690º e 690º-A CPC . Mesmo sufragando, que não é o caso, a tese de sentido positivo, a dimensão normativa dos convites ao aperfeiçoamento de articulados, alegações e conclusões de recurso não consente interpretação a ponto de defender que o Tribunal, pela sua intervenção auxiliadora no processo, supra o incumprimento dos ónus que competem às partes. A levar o sentido securitário e garantístico tão longe, teremos como consequência que a autoria de articulados, alegações e conclusões de recurso será, não da parte, mas do juiz, em desrespeito absoluto aos princípios constitucionais da independência dos Tribunais e da insusceptibilidade de responsabilização do juiz pela decisão do processo, cfr. artºs. 203º e 216º nº 2 CRP. A direcção da causa pelo juiz através do convite ao aperfeiçoamento a ponto de lhe autorizar a iniciativa de alegação de direito substantivo e a condução da iniciativa processual a investir nos autos, traduz-se em que esse concreto juiz desse concreto processo deixa de ser o juiz da causa para se transmutar na causa do juiz configurando-se como responsável pela decisão tomada, na medida em que o direito substantivo alegado e/ou a oportunidade de intervenção na instância são suas e não do advogado constituído, demonstrada pelo conteúdo dos despachos de aperfeiçoamento em matéria de direito substantivo e adjectivo, pelos quais, em concreto, auxiliou aquela parte, também em concreto. Esta questão dos convites a suprir deficiências tem merecido pronúncia do Tribunal Constitucional, tanto no âmbito do artº 412º, Código de Processo Penal como do regime paralelo consagrado nos artºs. 690º nºs. 1 e 2 e 690º-A, Código de Processo Civil, chamando-se aqui à colação, por todos, o recente Acórdão nº 140/04/Tribunal Constitucional – procº nº 565/03, publicado in DR II Série, nº 91 de 17.ABR . No citado aresto foi discutida e decidida a questão de saber se é inconstitucional a interpretação no sentido de que a falta de especificação legalmente exigida, tanto na motivação como nas conclusões de recurso, tem como efeito a improcedência deste sem que ao recorrente tenha sido dada oportunidade de suprir tais deficiências. O que o Tribunal Constitucional tem sancionado no domínio penal, é a interpretação no sentido do efeito cominatório preclusivo do recurso com base na falta de concisão das conclusões, ou da indicação nas conclusões das menções contidas no artº 690º nº 2 a), b) e c) CPC, sem que tenha havido prévio convite ao recorrente para suprir tais deficiências, considerando aquele Alto Tribunal que tal imediato efeito preclusivo constitui uma interpretação normativa eivada de acentuado formalismo que, em consequência, vem postergar a garantia constitucional do acesso ao direito e aos tribunais consagrada no artº 20º nº 1 CRP, nela incluída o direito ao recurso – vd. pontos 10.3 e 10.4 do citado aresto. Não assim nos casos em que a rejeição do recurso se fundou na insubsistência legal do requerido segundo convite à consisão de conclusões nem no facto de o conteúdo das conclusões visar não a sentença recorrida mas o acto administrativo inicialmente impugnado – vd. pontos 11.1 e 11.3 do citado aresto. Sobre este segundo fundamento, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 374/2000, de 13 de Julho, in DR, 2ª série, nº 285, de 12.12.2000, proferido em processo de natureza administrativa. Mais. No que importa ao disposto nos artºs. 690º nºs. 1, 3 e 4 e 690º- A nº 2 CPC, ou seja, no domínio não penal, o Tribunal Constitucional tem entendido que, com sublinhados nossos, “(..) do artº 20º nº 1 da Constituição não decorre um genérico direito à obtenção de um despacho de aperfeiçoamento (..). (..) Uma outra situação parece justificar ainda que não seja proferido despacho de aperfeiçoamento, a ela se aludindo no Acórdão nº 374/2000, de 13 de Julho: aquela em que, da análise da peça processual oferecida pelo recorrente, decorre que não se está perante o deficiente cumprimento de um ónus (no caso, perante uma eficiente identificação do objecto do recurso), mas perante um pedido que não pode deixar de improceder. O despacho de aperfeiçoamento, na linha de pensamento deste acórdão, não serviria para o tribunal se substituir à vontade do recorrente, convidando-o a submeter à sua apreciação um objecto diverso. (..) nem da jurisprudência deste Tribunal relativa aos recursos de natureza penal (ou contra-ordenacional) nem da relativa aos recursos de natureza não penal pode retirar-se que o despacho de aperfeiçoamento seja uma exigência constitucional, naqueles casos em que o recorrente não tenha, por exemplo, apresentado motivação ou todos os fundamentos possíveis de motivação. Tal equivaleria, no fundo, à concessão de novo prazo para recorrer, que não pode considerar-se compreendido no próprio direito ao recurso. (..) (..) Sendo a decisão da matéria de facto cindível, na medida em que existem tantos julgamentos quantos os pontos de facto submetidos à consideração do tribunal a quo, é evidente que, se o recorrente/assistente não cumprir na especificação a que aludem os nºs. 3 e 4 do artigo 412º do CPP , o tribunal ad quem desconhecerá a vontade do recorrente e pronunciar-se-á sobre um objecto da sua própria escolha, o que frontalmente contraria a própria ideia de recurso (..)”, correspondendo, em sede adjectiva cível, ao disposto no artº 690º - A nº 1 alíneas a) e b) CPC. O Tribunal Constitucional, é, assim, muito claro: justifica-se um juízo de inconstitucionalidade sobre a interpretação de omissão de convite e rejeição imediata do recurso apenas quando, “(..) se está perante deficiências relativas apenas à formulação das conclusões e não já perante faltas imputadas ao próprio conteúdo daquelas . Neste último caso não se vê que a Constituição possa impor qualquer dever de convidar o interessado a corrigir ou completar a peça processual em causa, ou as suas conclusões .(..)” – vide Aresto citado . Como acima dito, o conteúdo das conclusões avançadas pela Recorrente evidencia que, no caso, são trazidas a recurso questões relativas não à sentença recorrida mas ao concreto acto de deliberação impugnado. Consequentemente, o recurso interposto improcede por inexistência de objecto adjectivamente admissível. Termos em que acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em metade. Lisboa, 27.01.2005. (Cristina dos Santos) (Teresa de Sousa) (Coelho da Cunha) (1) Alberto dos Reis , Código de processo civil anotado , Vol. V, Coimbra, 1881, págs.309 e 359. (2) Miguel Teixeira de Sousa , Estudos sobre o novo processo civil , Lex, 2ª edição, págs.524 a 526. (3) Artº 3º-A CPC – “O tribunal deve assegurar, ao longo de todo o processo, um estatuto de igualdade substancial das partes, designadamente no exercício de faculdades, no uso de meios de defesa e na aplicação de cominações ou de sanções processuais.”