0547/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Embora exista um dever da Administração de decidir os recursos hierárquicos que lhe sejam apresentados, desde que a entidade a quem são dirigidos seja competente para os apreciar, a consequência para a falta de decisão é considerar-se o recurso tacitamente indeferido, o que tem como corolário a possibilidade de o interessado interpor recurso contencioso, não constituindo essa violação do dever de decisão um vício do indeferimento tácito.

II- Tendo um veículo automóvel peso bruto superior a 3600 KG e lotação superior a 9 lugares, deve ser classificado como veículo pesado, à face do preceituado nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 106.º do Código da Estrada (redacção do Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro).

III- Por isso, enferma de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, o acto que atribui a um veículo com aquelas características a classificação de veículo ligeiro, sendo irrelevante, para a ocorrência de tal vício, que o veículo não satisfaça os requisitos exigidos pelo Regulamento do Código da Estrada para os veículos pesados de passageiros, uma vez que este Regulamento é um diploma de natureza regulamentar, de categoria hierarquicamente àquele Código, que tem natureza de diploma legislativo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., LDA, interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do indeferimento tácito formado sobre o recurso hierárquico interposto para o Senhor Ministro da Administração Interna do Senhor Director Regional de Viação do Norte que classificou como veículo ligeiro de passageiros um veículo «Limousine».

A Recorrente imputa ao acto recorrido ilegalidade «por vício de violação de lei por não respeitar o dever de decisão, por vício de forma por falta de fundamentação e por vício de violação de lei por não ocorrência real do seu pressuposto».

A Autoridade Recorrida suscitou a questão prévia da litispendência e defendeu que o acto recorrido não enferma dos vícios que lhe são imputados.

A excepção da litispendência foi julgada improcedente por despacho de 13-11-2002, que transitou em julgado.

A Recorrente veio a apresentar alegações com as seguintes conclusões:

1- O acto administrativo recorrido é ilegal porque se encontra eivado de vício de forma por falta de fundamentação (artigo 125.º do CPA), sendo, por isso, anulável.

2- O acto administrativo recorrido é ilegal porque viola o dever de decisão (artigo 9.º do CPA), sendo também por este motivo anulável.

3- O acto administrativo recorrido continua a ser anulável porque contém uni vício de violação de lei por não ocorrência real do seu pressuposto.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

I- O presente recurso de anulação visa avaliar se a decisão administrativa procedeu a uma concretização adequada da previsão geral contida nas leis e regulamentos aplicáveis;

II- É indiscutível que a situação das duas “limousines” era idêntica e que idêntica foi a decisão administrativa;

III- A Recorrente não terá, na sua douta petição, dado cabal cumprimento ao preceituado no artigo 36º, nº 1, al. c), da LPTA; além de que,

IV- No caso, existia, entre outras, a situação que se descreveu no artigo 2º da resposta;

V- A decisão administrativa está exaustivamente fundamentada, uma vez que revela a ponderação havida – inclusivamente, por ocasião de sucessivas reuniões havidas entre a Direcção-Geral de Viação e a Recorrente – e transmite com clareza o sentido da decisão ao seu destinatário;

VI- Não ocorreu a violação do artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que esta norma regula o dever legal de decidir no âmbito dos procedimentos administrativos de 1º grau, e a Recorrente veio impugnar o “indeferimento tácito do recurso hierárquico necessário (...)”;

VIl – A Recorrente não identificou na sua douta alegação qual o “pressuposto” que alegadamente não se encontraria preenchido ou que não teria ocorrido.

Nestes termos, e com o douto suprimento dos Senhores Conselheiros, deve o presente recurso de anulação ser julgado improcedente, por não ser censurável a interpretação das normas aplicáveis contida na decisão administrativa.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de o recurso não merecer provimento, nos seguintes termos:

Entendo que a decisão administrativa que classificou o veículo em causa como ligeiro de passageiros está suficientemente fundamentada, tendo em conta o teor dos documentos 2 e 3 apresentados pela recorrente e o resultado das reuniões havidas, antes entre a recorrente e a Direcção-Geral de Viação, sintetizado na informação da Direcção Regional do Norte para um veículo idêntico (art. 8.º da resposta nos autos) e cujo sentido a recorrente bem compreendeu.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Mostram os autos os seguintes factos ( ( ) Baseia-se a fixação da matéria de facto apenas no processo instrutor junto ao presente processo em 12-6-2003, pois o anteriormente apresentado refere-se ao veículo com a matrícula inglesa ..., a que foi atribuída a matrícula portuguesa ..., enquanto o veículo a que se refere o presente recurso contencioso é o que tinha a matrícula inglesa ..., não constando do respectivo processo instrutor que lhe tenha sido atribuída matrícula portuguesa.

Por outro lado, embora no primeiro processo instrutor apresentado pela Autoridade Recorrida se façam referências a dois veículos, além daquele que tem a matrícula ... o que tem a matrícula portuguesa ..., não há elementos neste processo instrutor que permitam concluir que este último seja o veículo que tinha a matrícula inglesa ..., a que se reporta o presente recurso contencioso, e, para além disso, relativamente a estes dois veículos a que foi atribuída matrícula portuguesa infere-se do respectivo processo instrutor que se tratará de situações de revogação de anteriores classificações atribuídas e não de atribuição inicial da classificação como ligeiro, como sucede no caso em apreço (segundo se concluir de fls. 36 do processo instrutor). ):

a) a Recorrente requereu à Direcção Regional de Viação do Norte, para efeitos de matrícula, a classificação de uma Limousine, com a matrícula inglesa ..., de que era proprietária, que classificou como veículo pesado;

b) o veículo referido tem peso bruto de 3600 Kg, e lotação para 12 pessoas, incluindo motorista (fls. 7 do processo instrutor);

c) na sequência de tal pedido, a Direcção-Regional de Viação do Norte classificou o veículo como ligeiro de passageiros, informando a firma ..., através de ofício datado de 16-10-2001, de que «o veiculo em questão, de matrícula ... foi classificado como LIGEIRO DE PASSAGEIROS em virtude de não possuir nem reunir características para ser classificado como PESADO DE PASSAGEIROS» (fls. 28 do processo instrutor);

d) em 8-11-2001, a ora Recorrente apresentou àquela Direcção-Regional de Viação um requerimento pedindo que a informasse «fundamentadamente das razões da referida classificação como veiculo ligeiro» (fls. 29 e 30 do processo instrutor);

e) através de ofício datado de 16-11-2001, o Senhor Director Regional de Viação do Norte informou a ora Recorrente, nos seguintes termos (fls. 36 do processo instrutor):

No requerimento para concessão de matrícula ao automóvel acima mencionado V.Ex.as identificaram-no como pertencente à categoria de pesados tipo passageiros, no entanto e após verificação efectuada pelos técnicos deste serviço, constatou-se que o mesmo apresenta características próprias dos automóveis ligeiros de passageiros, motivo pelo qual foi classificado como tal.

Mais se informa, que desde 2001/08/21, data em que apresentaram o automóvel acima identificado, nas nossas instalações para verificação e concessão de matrícula, que o processo se encontra parado a aguardar que V.Ex.as promovam as diligências necessárias a este tipo de processo».

f) em 7-12-2001, a requerente interpôs recurso hierárquico da decisão do Senhor Direcção-Regional de Viação do Norte que atribuiu esta classificação para o Senhor Ministro da Administração Interna;

g) Este recurso hierárquico não foi apreciado até 26-3-2002, data em que a Recorrente interpôs recurso contencioso, invocando indeferimento tácito daquele recurso hierárquico.

3- Não indicando a recorrente qualquer ordem para conhecimento dos vícios, por força do disposto no art. 57.º n.º 2 da L.P.T.A. começar-se-á pelos de violação de lei, por serem os que proporcionam mais estável e eficaz tutela dos interesses da recorrente.

A Recorrente imputa ao indeferimento tácito impugnado o vício de violação do dever de decisão, imposto pelo art. 9.º do C.P.A

ARTIGO 9.º

Princípio da decisão

1- Os órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste Código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares e, nomeadamente:

a) Sobre os assuntos que lhes disserem directamente respeito;

b) Sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral.

2- Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos.

Por outro lado, nos arts. 109.º e 175.º do mesmo Código estabelece-se o seguinte:

ARTIGO 109.º

Indeferimento tácito

1- Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.

2- O prazo a que se refere o número anterior é, salvo o disposto em lei especial, de 90 dias.

3- Os prazos referidos no número anterior contam-se, na falta de disposição especial:

a) Da data da entrada do requerimento ou petição no serviço competente, quando a lei não imponha formalidades especiais para a fase preparatória da decisão

b) Do termo do prazo fixado na lei para a conclusão daquelas formalidades ou, na falta de fixação, do termo dos três meses seguintes à apresentação da pretensão

c) Da data do conhecimento da conclusão das mesmas formalidades, se essa for anterior ao termo do prazo aplicável de acordo com a alínea anterior.

ARTIGO 175.º

Prazo para a decisão

1- Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.

2- O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.

3- Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido.

Do conjunto destes artigos, conclui-se que, embora exista um dever da Administração de decidir os recursos hierárquicos que lhe sejam apresentados, desde que a entidade a quem são dirigidos seja competente para os apreciar, a consequência para a falta de decisão é considerar-se o recurso tacitamente indeferido, o que tem como corolário a possibilidade de o interessado interpor recurso contencioso, nos termos previstos na alínea d) do n.º 1 do art. 28.º da L.P.T.A

Na sequência do recurso contencioso «o tribunal terá a considerar duas hipóteses: ou o indeferimento da pretensão particular foi legal, caso em que o tribunal dará razão à Administração, ou foi ilegal, e neste caso, o tribunal dá razão ao particular, anulando o acto tácito. E da anulação contenciosa do indeferimento tácito resultará, nesta segunda hipótese, o dever de a Administração satisfazer cabalmente a pretensão apresentada pelo particular». ( ( ) Neste sentido, FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 264. )

Assim, o sentido e alcance da falta de decisão expressa do recurso hierárquico no prazo legal, é apenas o de ele, por ficção legal, se considerar indeferido, presumindo-se decisão tácita da Administração em sentido negativo relativamente ao pedido formulado pelo interessado.

Sendo esta a consequência especialmente prevista para a falta de decisão pela entidade competente, está afastada a possibilidade de a violação do dever de decisão constituir, cumulativamente, um vício de violação de lei, imputável ao indeferimento tácito.

Na verdade, por um lado, a falta de decisão dentro do prazo é um pressuposto legal da ocorrência do indeferimento tácito do recurso hierárquico e, por isso, sendo ela um pressuposto exigido pela própria lei, não pode considerar-se uma ilegalidade do indeferimento tácito. ( ( ) O que não significa que a violação do dever de decisão possa ser considerada como fundamento de um pedido de indemnização, ao abrigo do regime geral da responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, questão que não interessa apreciar aqui. )

Por outro lado, se a falta de decisão pudesse ser considerada um vício do indeferimento tácito de recurso hierárquico, todos os indeferimentos tácitos enfermariam de tal vício e, na sequência de anulação com base em violação do dever de decisão ( ( ) Se a anulação fosse com fundamento noutro vício não teria qualquer relevo a falta do dever de decisão como vício do acto. ), teria de ser proferida decisão expressa pela Administração, o que se reconduzia ao esvaziamento do indeferimento tácito como meio de abertura da via contenciosa para ver judicialmente apreciado o mérito do indeferimento da pretensão apresentada pelo interessado.

Por isso, não pode derivar da violação do dever de decisão a anulação do indeferimento tácito impugnado. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se também o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-3-1992, proferido no recurso n.º 25660, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 1495. )

4- O segundo vício de violação de lei imputado pela Recorrente ao acto recorrido é o de erro sobre um pressuposto, que é o de que o veículo de matrícula ... não possuía características próprias de automóveis ligeiros de passageiros.

As classes e tipos de automóveis são indicadas no art. 106.º do Código da Estrada:

Artigo 106.º

Classes e tipos de automóveis ( ( ) Redacção do Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro, vigente à data em que foi apresentado o requerimento de concessão de matrícula. )

1- Os automóveis classificam-se em:

a) Ligeiros: veículos com peso bruto até 3500 kg e com lotação não superior a nove lugares, incluindo o do condutor;

b) Pesados: veículos com peso bruto superior a 3500 kg ou com lotação superior a nove lugares, incluindo o do condutor, e veículos tractores.

2- Os automóveis ligeiros ou pesados incluem-se, segundo a sua utilização, nos seguintes tipos:

a) De passageiros: os veículos que se destinam ao transporte de pessoas;

b) De mercadorias: os veículos que se destinam ao transporte de carga;

c) Mistos: os veículos que se destinam ao transporte, alternado ou simultâneo, de pessoas e carga;

d) Tractores: os veículos construídos para desenvolver um esforço de tracção, sem comportar carga útil;

e) Especiais: os veículos destinados ao desempenho de uma função específica, diferente do transporte normal de passageiros ou carga.

Como se vê pelas alíneas a) e b) do n.º 1 deste artigo, a distinção entre veículos, não tractores, ligeiros e pesados faz-se em função do peso bruto e da lotação: se um veículo tem, cumulativamente, peso bruto até 3500 kg e lotação até 9 lugares, incluindo o do condutor, é classificado como ligeiro; se um veículo tem peso bruto superior a 3500 Kg ou lotação superior a 9 lugares incluindo o do condutor, qualquer uma destas características, é classificado como pesado.

À face da alínea b) da matéria de facto fixada, tendo o veículo de matrícula inglesa ... peso bruto de 3600 Kg, e lotação para 12 pessoas, incluindo motorista, é evidente que a classificação que lhe deveria ser atribuída era a de veículo pesado.

A eventualidade de o veículo referido não satisfazer os requisitos necessários para ser classificado como veículo pesado de passageiros, à face das normas do Regulamento do Código da Estrada, designadamente os seus arts. 20.º a 29.º ( ( ) Foi esse o motivo invocado na informação que cuja cópia consta de fls. 23 a 27 do primeiro processo instrutor apresentado, para a alteração da classificação de outros veículos. ), não impede a atribuição ao veículo referido a classificação de pesado, independentemente do relevo que a inobservância da globalidade dos requisitos dos veículos pesados de passageiros, possa ter para efeitos da recusa de matrícula.

Na verdade, as normas do Regulamento do Código da Estrada são normas regulamentares, hierarquicamente inferiores às do Código da Estrada, que têm natureza legislativa, pelo que estas sempre terão de prevalecer sobre aquelas. Para além disso, no caso em apreço, as normas do Código da Estrada até entraram em vigor depois das referidas normas do Regulamento do Código da Estrada, pelo que, também por essa razão, teriam de prevalecer sobre estas (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).

Por isso, independentemente da possibilidade ou não da atribuição de matrícula como veículo pesado de passageiros, é seguro que, com as características que tinha no momento em que foi requerida a atribuição de matrícula, não podia ser atribuída ao veículo a que se refere o presente recurso contencioso a classificação de veículo ligeiro.

Consequentemente, o acto recorrido, ao atribuir tal classificação, enferma de vício de erro sobre os pressupostos de direito, violando, designadamente, o referido art. 106.º, n.ºs 1 alínea a), e b), do Código da Estrada, vício este que justifica a sua anulação (art. 136.º do C.P.A.).

4- Do exposto conclui-se que o acto recorrido tem de ser anulado com fundamento neste vício de violação de lei.

Por isso, fica prejudicado o conhecimento do vício de falta de fundamentação, uma vez que a tutela que a eventual procedência de tal vício poderia trazer ao Recorrente seria menor do que a proporcionada por uma anulação com fundamento neste vício de violação de lei, pois aquela sempre permitiria a renovação do acto com o mesmo sentido, acrescido da necessária fundamentação.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso contencioso e em anular o acto recorrido por vício de violação de lei

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta.

Lisboa, 26 de Novembro de 2003.

Jorge de Sousa – Relator – Isabel Jovita – Costa Reis