13553/16 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Decretada a providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho que ordenou a revogação do Alvará de Licença de Utilização, a mesma caduca se o requerente não intentar, no respectivo prazo, a acção administrativa de impugnação de tal despacho.

II- A utilidade/necessidade de instauração da acção principal mantém-se enquanto esse despacho não for revogado e se mantiver eficaz.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

RELATÓRIO

INÊS …………………… intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé contra o MUNICÍPIO DE VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho de 19/03/2015 proferido pelo Vereador da Câmara Municipal, que determinou “a revogação do Alvará de Licença de Utilização n.º …………. e a cassação do mesmo” e ordenou a cessação da utilização do estabelecimento de hospedagem denominado “Casa ……………………..” no prazo de 5 dias.

Por sentença proferida em 30/06/2015, o TAF de Loulé julgou “procedente o presente processo cautelar e, consequentemente, defer[iu] o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, em 19 de Março de 2015”.

Após terem sido ouvidas as partes, o TAF de Loulé, por despacho de 6/04/2016, declarou a caducidade da providência cautelar decretada.

Inconformada, a requerente interpôs recurso jurisdicional desse despacho, formulando, a final, as seguintes conclusões:

“1. Após a prolação da decisão nos presentes autos ocorreram diversos factos com relevância para o “thema decidendum”.

2. Tal factualidade foi trazida aos autos pela recorrente.

3. E não foram contrariados pela recorrida.

4. Face à aludida factualidade a recorrente requereu ao tribunal a quo o que segue:

“Nestes termos, atenta a manifesta ilegalidade do acto administrativo “sub judice”, verificada e declarada nos presentes autos, e tendo em conta todo o procedimento administrativo subsequente a tal acto, adequado à reposição da legalidade, deve julgar-se supervenientemente inútil a acção principal.

5. O tribunal recorrido não se pronunciou sobre o peticionado.

6. E limitou-se a julgar caduca a providência cautelar “sub judice”.

7. Não deu assim cumprimento ao disposto no artigo 608º, n.º 2 e 611º do CPC.

8. Sendo por isso nula (cf. artigo 615º, n.º 1, al. d) do CPC).”

A entidade recorrida apresentou contra-alegações, concluindo do seguinte modo:

“1. Nos termos do artigo 113º, n.º 1 do CPTA, “o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito”, pelo que o processo cautelar está sempre dependente do direito que o interessado visa ver reconhecido na acção principal.

2. Por sua vez, nos termos do artigo 58º do CPTA, a impugnação dos actos administrativos deverá ocorrer no prazo de 3 meses caso se pretenda ver declarada a anulabilidade do acto administrativo.

3. Também nos termos do artigo 123º as providência caducam, caso sejam decretadas e no prazo de 3 meses o requerente que obteve a seu a favor a providência não instaurar a respectiva acção.

4. Qualquer novo pedido de licenciamento instaurado após o decurso do referido prazo não impede a caducidade da providência caso a mesma venha a verificar-se oficiosamente.

5. Independentemente de ter sido apresentado processo de licenciamento, o despacho que decretou a caducidade da providência cautelar não sofre de qualquer nulidade.”

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

As questões que cumpre apreciar e decidir – delimitadas pelas conclusões das alegações [cfr. artigos 635º, n.ºs 3 e 4 do CPC ex vi artigo 140º, n.º 3 do CPTA] – consistem em saber se a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia e se errou ao concluir pela caducidade da providência.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

1. Matéria de facto

Mostram-se provados os seguintes factos com relevo para a decisão, atento o teor dos documentos juntos aos autos e a posição assumida pelas partes:

A) A ora recorrente instaurou no TAF de Loulé providência cautelar, com vista a obter a suspensão de eficácia do despacho de 19/03/2015 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, que determinou “a revogação do Alvará de Licença de Utilização n.º ………….. e a cassação do mesmo” e ordenou a cessação da utilização do estabelecimento de hospedagem denominado “Casa ……………………….” no prazo de 5 dias.

B) Por sentença proferida em 30/06/2015, o TAF de Loulé decretou a providência cautelar requerida.

C) A recorrente não intentou a acção principal de impugnação do despacho referido em A).

D) Em 17/04/2015 a recorrente apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António pedido de informação prévia “acerca da operação urbanística relativa a legalização de alterações que pretende efectuar” no “estabelecimento de hospedagem designado por …………………” (cfr. docs. de fls. 146/165 dos autos).

E) Em 13/10/2015 a recorrente apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António pedido de licenciamento do projecto de arquitectura e de arranjos exteriores (cfr. doc. de fls. 177 dos autos).

F) Com referência ao pedido de licenciamento referido em E) foi proferido o despacho de 23/10/2015 pelo Chefe da Divisão de Urbanismo e Espaço Público constante do doc. de fls. 178 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

G) Em 29/10/2015 a requerente apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António novo pedido de licenciamento do projecto de arquitectura e de arranjos exteriores (cfr. doc. de fls. 179 dos autos).

H) Por despacho de 2/11/2015 do Chefe da Divisão de Urbanismo e Espaço Público foi determinado que a recorrente procedesse ao aperfeiçoamento do pedido (cfr. doc. de fls. 180/181 dos autos).

I) O Turismo de Portugal emitiu parecer desfavorável à pretensão da recorrente (cfr. doc. de fls. 182/184 dos autos).

J) A recorrente apresentou junto do Turismo de Portugal um aditamento ao projecto (cfr. docs. de fls. 190/231 dos autos).

K) Em 11/01/2016 a recorrente apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António “projecto de demolição de edifício existente” (cfr. docs. de fls. 232/240 dos autos).

2. Do Direito

2.1. A decisão do TAF de Loulé objecto de recurso consiste no despacho de 6/04/2016 com o seguinte teor:

“Considerando o seguinte:

a) Em 30 de Junho de 2015 foi decretada a providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, em 19 de Março de 2015, cuja adopção havia sido solicitada pela requerente;

b) Esta providência cautelar destinava-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal a intentar pela requerente, para impugnação desse mesmo acto administrativo;

c) A requerente não intentou, no prazo legal, o processo principal de impugnação do referido acto administrativo (neste caso, sob a forma de acção administrativa especial), nem fez uso, no prazo de três meses, de qualquer outro meio contencioso que pudesse ser adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou [cfr. artigos 58º, n.º 2, alínea b), 59º, n.º 1 e 123º, n.º 1, alínea a) e n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos];

d) Convidadas a pronunciar-se sobre a suscitada caducidade da providência cautelar, a requerente reconheceu não ter intentado a acção principal, por a ter considerado supervenientemente inútil, e a entidade requerida pugnou pela caducidade da providência;

Declaro, nos termos e ao abrigo do artigo 123º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a caducidade da providência cautelar decretada nestes autos.”

A recorrente insurge-se contra esta decisão, alegando, sem síntese, que a mesma é nula por omissão de pronúncia e padece de erro de julgamento ao declarar a caducidade da providência cautelar decretada.

São essas, pois, as questões que cumpre apreciar e decidir.

2.2. Sustenta a recorrente que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre o pedido por si formulado no sentido de ser julgada “supervenientemente inútil a acção principal” e que, por isso, a decisão recorrida padece da nulidade prevista no artigo 615º, n.º 1, al. d) do CPC (nulidade por omissão de pronúncia).

Vejamos.

Nos termos do disposto no artigo 615º, n.º 1, al. d) do CPC, constitui causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar.

Esta nulidade está directamente relacionada com o comando fixado no artigo 608º, n.º 2 do CPC, que impõe ao juiz o dever de “resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.

É entendimento pacífico e reiterado da nossa jurisprudência de que só se verifica esta nulidade quando ocorre a violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões que deva apreciar; não devendo confundir-se, no entanto, questão a decidir com considerações, argumentos, motivos, razões ou juízos de valor produzidos pelas partes: a estes não tem o tribunal que dar resposta especificada ou individualizada, mas apenas aos que directamente contendam com a substanciação da causa de pedir e do pedido.

Mostra-se pertinente a este propósito relembrar os ensinamentos de Alberto dos Reis: "São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão” (in Código de Processo Civil anotado, Volume V, Coimbra Editora, 1981 (reimpressão), pág. 143).

Em suma, só há nulidade por omissão de pronúncia quando a sentença tenha deixado de apreciar uma questão que nela tinha de ser conhecida.

A questão que incumbia ao TAF de Loulé decidir, e que havia sido oficiosamente suscitada por despacho de fls. 120 dos autos, era a de saber se ocorria a caducidade da providência, nos termos do disposto no artigo 123º, n.º 1, al. a) do CPTA. E essa questão foi apreciada e decidida na decisão recorrida.

Além disso, o Tribunal a quo ponderou a circunstância de a ora recorrente, na pronúncia que apresentou a convite do Tribunal (cfr. despacho de fls. 120 dos autos), ter concluído que “atenta a manifesta ilegalidade do acto administrativo sub judice, verificada e declarada nos presentes autos, e tendo em conta todo o procedimento administrativo subsequente a tal acto, adequado à reposição da legalidade, deve julgar-se supervenientemente inútil a acção principal” (cfr. al. d) do despacho). Entendeu, contudo, o TAF de Loulé que a providência decretada caducou, o que significa que, ainda que tal não resulte de forma expressa da decisão recorrida, o mesmo concluiu que não ocorria a alegada inutilidade superveniente da acção principal.

Não ocorre, pois, nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia, improcedendo, consequentemente, as conclusões 4) a 8) das alegações de recurso.

2.3. Mas será que o Tribunal a quo errou ao declarar a caducidade da providência, nos termos do disposto no artigo 123º, n.º 1, al. a) do CPTA?

Entende a recorrente que sim, uma vez que, após ter sido decretada a providência cautelar requerida, ocorreram diversos factos que tornaram “desnecessário, por inútil, prosseguir com a presente lide”, concretamente:

- Em 17/04/2015 apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António um pedido de informação prévia com vista à legalização das obras em apreço, tendo, para o efeito, adquirido o prédio contíguo;

- Em 13/10/2015 deu entrada na mesma Câmara Municipal do pedido de licenciamento do projecto de arquitectura e arranjos exteriores;

- Em 29/10/2015 deu cumprimento ao solicitado no parecer da Câmara Municipal sobre o pedido de licenciamento;

- O Turismo de Portugal emitiu parecer sobre tal pedido, na sequência do qual apresentou um aditamento ao projecto;

- Apresentou na Câmara Municipal de Vila Real de Santo António projecto de demolição das construções ilegais.

Em face destes factos, conclui a recorrente que encetou “o processo de legalização das aludidas desconformidades”, as quais “são de pouca monta e em nada descaracterizam a obra licenciada ou põem em causa a utilização que lhe é dada e para a qual foi licenciada e são legalizáveis”, tornando-se, por isso, supervenientemente inútil a acção principal.

A recorrente não questiona não ter intentado a acção da qual este processo cautelar é instrumental, nem alega, tão pouco, que ainda está em tempo de o fazer. Ou seja, não questiona a verificação dos pressupostos enunciados no artigo 123º, n.º 1, al. a) do CPTA dos quais depende a caducidade da providência, concretamente “não [ter feito] uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou”.

O que a mesma entende é que a acção principal se tornou supervenientemente inútil tendo em conta os desenvolvimentos que o procedimento administrativo teve após a prolação da sentença que decretou a providência cautelar.

Carece, porém, de razão.

A providência cautelar decretada por sentença do TAF de Loulé foi a suspensão de eficácia do despacho de 19/03/2015 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, que determinou “a revogação do Alvará de Licença de Utilização n.º ………… e a cassação do mesmo” e ordenou a cessação da utilização do estabelecimento de hospedagem denominado “Casa …………………………” no prazo de 5 dias.

Ora, pese embora todos os desenvolvimentos que o procedimento administrativo teve a partir de então com vista à reposição da legalidade urbanística (descritos nas alíneas D) a K) do probatório), o certo é que o pedido de licenciamento formulado pela recorrente ainda não obteve despacho final favorável. Nem tão pouco há notícia de que o referido despacho de 19/03/2015 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António tenha sido revogado.

Assim sendo, e na medida em que tal despacho se mantém plenamente eficaz, torna-se evidente a necessidade da recorrente instaurar a acção principal, sob pena de ocorrer (como ocorreu) a caducidade da providência cautelar decretada.

É que, as providências cautelares destinam-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal e, por isso, dependem dele (cf. artigos 112º, n.º 1 e 113º, n.º 1 do CPTA). A instrumentalidade é uma das suas principais características, o que significa que as providências cautelares existem em função do processo principal; daí que as mesmas caduquem quando o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção da providência cautelar se destinou (cfr. artigo 123º, n.º 1, al. a) do CPTA).

Aliás, tendo presente a relação de instrumentalidade entre os dois processos judiciais, a ser inútil a instauração da acção principal, como pretende a recorrente, inútil seria também a interposição do presente recurso jurisdicional, pois que a sua pretensão estaria totalmente satisfeita. Se não há qualquer utilidade em impugnar o aludido despacho de 19/03/2015 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, como pretende a recorrente, também não há utilidade em pretender manter a eficácia do mesmo suspensa.

Não é isso, porém, o que se passa, dado que tal despacho não foi revogado, nem a recorrente viu deferido o pedido de licenciamento que apresentou. E, por isso, a mesma pretende que a eficácia do mesmo continue suspensa, para o que interpôs o presente recurso jurisdicional.

Assim sendo, e posto que a recorrente não instaurou, no prazo de 3 meses, a acção de impugnação do dito despacho (cfr. artigos 58º, n.º 2, alínea b), 59º, n.º 1 do CPTA), o que a mesma não questiona, caducou a providência cautelar decretada.

Concluímos, assim, que a decisão recorrida não incorreu em erro de julgamento.

SUMÁRIO (artigo 663º, n.º 7 CPC):

I- Decretada a providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho que ordenou a revogação do Alvará de Licença de Utilização, a mesma caduca se o requerente não intentar, no respectivo prazo, a acção administrativa de impugnação de tal despacho.

II- A utilidade/necessidade de instauração da acção principal mantém-se enquanto esse despacho não for revogado e se mantiver eficaz.

DECISÃO

Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 13 de Setembro de 2016

(Conceição Silvestre)

(Carlos Araújo)

(Paulo Pereira Gouveia)