ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A. ... , S.A. (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, e em que figura como contrainteressada a sociedade .... , S. A. (ambas Recorridas), interpor recurso jurisdicional da decisão proferida em 26/03/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e nos termos da qual foram as Recorridas absolvidas da instância por ter sido entendido não assistir interesse em agir à agora Recorrente.
Anote-se que a Recorrente veio, na vertente ação, peticionar o seguinte:
«a) Ser anulada a decisão de exclusão da proposta da Autora, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.ª da Parte II do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49.°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP;
b) Ser anulado o ato que aprovou o relatório final e adjudicou o presente procedimento à contrainteressada .... , pelos fundamentos expostos ao longo da presente, em especial, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.ª da Parte ll do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP e, caso já tenha sido celebrado, o contrato a que deu origem; e, em consequência,
c) Ser a Entidade Demandada condenada a aprovar novas peças do procedimento, sem reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação;
d) Ser fixado um prazo para o cumprimenta das determinações contidas na sentença;
O Tribunal recorrido, como se disse, julgou procedente a exceção de falta de interesse em agir por banda da Recorrente, absolvendo em consequência as Recorridas da instância.
A Recorrente, naturalmente, discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.
Neste recurso jurisdicional, a Recorrente formula as seguintes conclusões:
«1. Inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julga procedente a exceção de falta de interesse em agir da Autora, aqui Recorrente, veio esta dele agora interpor recurso de apelação.
2. O conceito de «interesse em agir» "consiste "na verificação da necessidade ou utilidade da ação tal como configurada pelo Autor, sendo definido como «a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguira acção»" — cfr. Acórdão do Tribunal de Relação de Lisboa, proc. n.° 1712/17.5T8BRR-B.L1-6, de 26 de setembro de 2019, disponível em www.dgsi.pt —, pelo que a procedência desta ação, tal qual como foi configurada pela Recorrente, sempre lhe traria aquele beneficio pessoal, essa vantagem, de anular o procedimento pré-contratual impugnado e, dessa forma, poder vir a concorrer num outro que fosse novamente lançado — o que, aliás, foi reconhecido pelo Tribunal a quo.
3. E essa mesma posição segue o entendimento do que reconhece que a vantagem ou interesse direto a obter com a proposição de uma ação, não tem de se traduzir "imediatamente [n]um reconhecimento do direito que o interessado se arroga e pretende ver reconhecido" podendo consistir tão somente no facto de a anulação ou declaração de nulidade do ato "manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão, quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente" - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de setembro de 2009, proc. n.° 0599/09, disponível em www.dgsi.pt.
4. Isto porque, com a aprovação do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ("CPTA"), através da Lei n.° 15/2002, de 22 de fevereiro, veio o legislador abolir o que anteriormente se verificava no contencioso administrativo - "uma tutela jurisdicional excessivamente restritiva e formalista, no que respeito à tutela contenciosa dos administrados que se fica pela prolação de decisões meramente formais, em que os tribunais não chegam a apreciar o mérito das causas."
5. Ora, naturalmente que a consagração de uma tutela jurisdicional efetiva no contencioso administrativo teve também repercussões no contencioso pré-contratual, não só por força da sua integração sistemática no próprio OPTA, nos artigos 100.° e segs., como ainda pela própria transposição da "Diretiva Recursos", cujo propósito consistia precisamente na consagração de uma jurisdição plena.
6. De facto, a legislação e jurisprudência europeias assumem na área do contencioso pré-contratual um papel muitíssimo relevante pois, como se sabe, esta matéria é regulada pela Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos, conforme alterada pela Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, pelo que, não obstante a liberdade de que os Estados membros gozam na definição dos pressupostos processuais daquelas ações, as suas respetivas leis de processo não podem, nos termos do n.° 3 do artigo 1.° da referida diretiva, impedir «o acesso ao recurso (...) a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação.»
7. Diga-se ainda, que essa conceção restritiva já foi repudiada jurisprudencialmente, quer a nível europeu quer a nível nacional. Em concreto, a questão já foi decidida pelo TJUE. Veja-se o reconhecido Acórdão Lombardi (Acórdão de 5 de setembro de 2019, proc. n.° C-333/18) onde se afirmou, inclusive, que a admissibilidade da ação de impugnação contra o ato de adjudicação proposta pelo concorrente cuja proposta foi excluída «também não pode ser submetida à condição de o referido proponente fazer prova de que a entidade adjudicante será levada a repetir o procedimento de contratação pública. Deve considerar-se que existência de tal possibilidade é suficiente a este respeito.».
8. Em suma, e com interesse para a presente ação, o TJUE assume a posição de que o contencioso précontratual (i) deve ser garantido com a maior amplitude possível, para garantir uma tutela jurisdicional efetiva a quem tenha interesse em obter determinado contrato e seja lesado, ou possa vir a ser, lesado por uma eventual violação; (ii) a existência da possibilidade de abertura de um novo procedimento de contratação pública é causa justificativa de interesse em agir, pois os proponentes poderiam participar nesse novo concurso, existindo assim a hipótese de lhes ser adjudicado um contrato; e (iii) para o reconhecimento desse interesse em agir, basta existir a possibilidade de a entidade adjudicante repetir o procedimento de contratação pública, não sendo sequer necessário fazer prova dessa efetiva possibilidade.
9. E, na verdade, essa posição já tem vindo a ser assumida quer pela doutrina portuguesa, quer pela jurisprudência nacional. A jurisprudência nacional tem entendido que o pressuposto processual do «interesse em agir» "exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido", não bastando, pois, "a existência de legitimidade ativa, sendo ainda necessário que a contrainteressada retire da lide alguma vantagem da procedência do pedido" e que o recurso aos tribunais seja indispensável ou necessário - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de fevereiro de 2018, proc. n.° 13132/16, disponível em www.dgsi.pt.
10. Neste sentido, veja-se ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de dezembro de 2009, proc. n.° 0760/09, disponível em www.dgsi.pt, onde se concluiu que um autor é parte legítima e tem interesse em agir na impugnação de um ato administrativo sempre que, com o seu afastamento do ordenamento jurídico, "consiga uma vantagem que se repercuta na sua esfera jurídica". E reitera-se o entender do STA de que essa vantagem direta, não tem de se traduzir "imediatamente [n]um reconhecimento do direito que o interessado se arroga e pretende ver reconhecido" podendo consistir tãosomente no facto de a anulação ou declaração de nulidade do ato "manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão, quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente"- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de setembro de 2009, proc. n.° 0599/09, disponível em www.dgsi.pt.
11. Assim, se a remoção do ato impugnado do ordenamento jurídico trouxer uma vantagem, ainda que meramente reflexa, deve considerar-se verificada não só a legitimidade ativa como o interesse em agir da Autora — por outras palavras, o que releva é que a ação de anulação administrativa tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Autora — o que se verifica in casu.
12. Assim, se a remoção do ato impugnado do ordenamento jurídico trouxer uma vantagem, ainda que meramente potencial, deve considerar-se verificada não só a legitimidade ativa como o interesse em agir da Autora — por outras palavras, o que releva é que a ação de anulação administrativa tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Autora — o que se verifica in casu.
13. No caso, a Autora, aqui Recorrente, peticionou o seguinte:
a) Ser anulada a decisão de exclusão da proposta da Autora, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.' da Parte II do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49.°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP;
b) Ser anulado o ato que aprovou o relatório final e adjudicou o presente procedimento à contrainteressada .... , pelos fundamentos expostos ao longo da presente, em especial, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.ª da Parte II do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49.°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP e, caso já tenha sido celebrado, o contrato a que deu origem; e, em consequência,
c) Ser a Entidade Demandada condenada a aprovar novas peças do procedimento, sem reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação;
d) Ser fixado um prazo para o cumprimento das determinações contidas na sentença;
14. O que significa que, a ser julgada procedente a ação, a presente cláusula seria eliminada, inclusive a parte referente às habilitações académicas do Gestor de Projeto.
15. Pelo que, declarando-se a ilegalidade da cláusula, pelo seu todo, a anulação da decisão de exclusão da sua proposta, seria naturalmente do interesse direto, útil e imediato da Autora.
16. E, ainda que assim não se entendesse, sempre se diga que o argumento invocado pelo Tribunal a quo para justificar a falta de interesse em agir da Autora, aqui Recorrente, em momento algum foi apontado pelo júri do procedimento ou pela Entidade Demandada.
17. Efetivamente, conforme decorre dos relatórios de avaliação apresentados pelo júri do procedimento e corroborados pela Entidade Demandada, as causas de exclusão da proposta da Autora, são, quanto ao perfil do Gestor do Projeto, apenas as seguintes:
18. O que significa que, na verdade, em momento algum o júri do procedimento ou a Entidade Demandada (e até mesmo a Contrainteressada!) colocaram em causa as habilitações do Gestor do Projeto da .... — motivo pelo qual a .... não contestou a referida matéria na presente ação.
19. Pelo que a proposta da Autora nunca poderia ser excluída com base nesse argumento — pois o júri do procedimento (e a Entidade Demandada) consideraram que esse requisito se encontrava preenchido — motivo pelo qual o Tribunal.
20. Efetivamente, se o júri do procedimento (e a Entidade Demandada) não se opuseram à certificação académica do Gestor de Projeto apresentado pela .... , então nunca poderá vir alegar-se que a proposta da Autora seria excluída com esse fundamento — pois esse é, na verdade, um facto inexistente.
21. De facto, a proposta de exclusão da .... só foi excluída por aplicação direta de algumas das especificações técnicas ilegais que, nesta sede, se contestam.
22. E, é precisamente isso, que justifica o seu interesse em agir, pois, eliminadas as referidas exigências ilegais contestadas nestes autos, deixariam de existir as causas apontadas pelo júri como fundamento para a exclusão da proposta da .... e esta seria admitida.
23. Dito de outra forma, a apreciação do interesse em agir tem de partir dos factos existentes na presente ação e não daquilo que poderia eventualmente ter sido apontado pelo júri do procedimento — mas que não foi (nem sequer foi antes contestado pela Contrainteressada).
24. Por isso, a Autora, aqui Recorrente, tem interesse em agir — pois, em momento algum, figura como causa de exclusão da sua proposta, as habilitações académicas do seu Gestor do Projeto.
25. Ou seja, a Contrainteressada e, mais tarde, o Tribunal a quo não poderiam vir alegar que a Autora, aqui Recorrente, seria excluída do procedimento com base num argumento que não consta sequer da avaliação do júri, pois, para este, a .... cumpre com a referida exigência técnica.
26. Aí sim é que faltaria interesse em agir à Recorrente: se esta tivesse vindo contestar junto deste Douto Tribunal uma especificação técnica que não a prejudicou de todo e em relação à qual a proposta da Recorrente foi considerada conforme nesse aspeto.
27. Assim, necessariamente, este Douto Tribunal, ao abrigo do princípio da separação de poderes (aliás também invocado pela Contrainteressada na sua contestação) tem de dar como válida a avaliação do júri do procedimento.
28. Na verdade, não pode agora o Tribunal vir imiscuir-se nas conclusões retiradas pelo júri do procedimento, na avaliação das propostas, e que têm por fundamento a discricionariedade administrativa.
29. Até porque, atualmente, é normal existir uma equiparação entre a licenciatura e o bacharelato.
30. De facto, desde a implementação do Processo de Bolonha, o sistema de ensino superior em Portugal sofreu alterações significativas, e o bacharelato foi substituído pela licenciatura como o primeiro ciclo de estudos superiores.
31. O que significa que, antes do processo de Bolonha, o bacharelato correspondia à atual licenciatura — havendo, por isso, uma necessária equiparação entre os dois cursos superiores.
32. Ou seja, antes do processo de Bolonha, a conclusão do primeiro ciclo de estudos correspondia ao Bacharelato; contudo e com as alterações legislativas inerentes ao referido processo, a Licenciatura veio "substituir" o Bacharelato.
33. Não obstante, naturalmente que quem tirou o Bacharelato não pode ser prejudicado por essa mudança legislativa a qual é alheio — e, portanto, quem tirou o curso de Bacharelato até à entrada do processo de Bolonha tem o primeiro ciclo de estudos do ensino superior (à semelhança de quem tirou e tira, atualmente, a licenciatura no processo pós-Bolonha).
34. E, certamente, foi isso que a Entidade Demandada considerou, ao equiparar, como devia, o bacharelato à licenciatura, na análise feito à proposta da Autora.
35. Aliás, se assim não fosse, a Entidade Demandada, nunca poderia ter excluída a proposta da Autora com base nesse argumento, sem antes lhe solicitar esclarecimentos, pois, de acordo com o regime jurídico vigente e constante do artigo 72.°/3 do CCP:
"3- O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;"
36. E, portanto, o júri estando obrigado por lei a pedir os referidos esclarecimentos, se não o fez foi porque entendeu equiparar, e bem, os cursos em questão, visto corresponderam ambos ao primeiro ciclo de estudos do ensino superior.
37. Acresce que, em Portugal, já existem casos em que o bacharelato do "Gestor de Projecto" proposto pela .... , obtido no "Centro Universitário Euro Americano UNIEURO" foi equiparado a licenciatura, conforme decorre do site da DGES conforme imagem abaixo:
“(texto integral no original; imagem)”
38. E, na verdade, áreas como Informática, Engenharia e Gestão têm maior probabilidade de equiparação, pois muitos bacharelados pré-Bolonha já possuíam um nível técnico elevado e conteúdos comparáveis às licenciaturas atuais.
39. Por fim, saliente-se ainda que esta equivalência a licenciatura decorre exclusivamente da análise/avaliação curricular do curso e não tem qualquer relação ou dependência do titular dessa graduação académica, pelo que a informação constante da imagem anterior seria já suficiente para a sua demonstração.
40. Por outro lado, a Autora, aqui Recorrente, também não tinha de contestar o preenchimento, ou não, dos requisitos relativos aos "perfis não cruciais" do projeto, pois, conforme resulta da cláusula 48.°, n.° 2 do Caderno de Encargos, só justificava a exclusão da proposta a violação dos requisitos exigidos para os "perfis CRUCIAIS" (e não para os "NÃO cruciais). O que significa que o não cumprimento dos perfis NÃO CRUCIAIS não podia levar, nem levou à exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrente.
41. Perguntando-se, mais uma vez: se esse motivo não foi alegado pela Recorrida como causa de exclusão da proposta (porque nem o podia ser), porquê que o Tribunal a quo entendeu que a Autora, aqui Recorrente, tinha de os contestar? Porquê que a Autora, aqui Recorrente, tem de contestar motivos que NÃO LEVARAM NEM PODIAM LEVAR à EXCLUSÃO DA SUA PROPOSTA?
42. Por razão nenhuma, pois tal não se justifica. Na verdade, a Autora, aqui Recorrente, só tinha de contestar os motivos que levaram à causa de exclusão da sua proposta.
43. O que quer dizer que, na verdade, não fosse a referida cláusula 48.° e a proposta da Autora, aqui Recorrente, não poderia ter sido excluída.
44. Pelo que só poderá concluir-se que a Autora tem interesse em agir na presente ação, qualquer que seja a decisão proferida por este Douto Tribunal.
45. Assim, a Autora peticiona a anulação da decisão de exclusão da sua proposta e a abertura de um novo procedimento expurgado da norma ilegal prevista no artigo 48.° do Caderno de Encargos.
46. Nesse caso, a Autora, tal como todos os agentes económicos do mercado europeu, poderão concorrer novamente, renovando as suas legítimas expectativas de vir a ser a adjudicatária — porque, na verdade, retirando a referida cláusula 48.° do Caderno de Encargos, a aqui Recorrente, sabe com certeza que a sua proposta SERÁ ADMITIDA — o que garante que a presente ação tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Autora
47. Isto porque, caso tal ato venha a ser anulado com fundamento na ilegalidade das peças do procedimento, a Entidade Demandada ficará obrigada a proceder à abertura de novo procedimento com um novo Programa do Procedimento e um novo Caderno de Encargos, expurgados de todas as normas ilegais
48. Nesse caso, a Autora, tal como todos os agentes económicos do mercado europeu, poderão concorrer novamente, renovando as suas legítimas expectativas de vir a ser a adjudicatária — o que garante que a presente ação tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Autora.
49. Isto porque a ilegalidade das peças procedimentais gera, como consequência, a anulação de todo o procedimento pré-contratual — motivo pela qual a Autora, aqui Recorrente, dirigiu esse mesmo pedido ao Tribunal.
50. Pelo que nunca poderia a Recorrente alegar a ilegalidade das peças procedimentais e, simultaneamente, vir peticionar pela manutenção de um procedimento pré-contratual ilegal no ordenamento jurídico!
51. Não restando, por isso, outra alternativa ao Tribunal a quo, que não fosse a anulação de todo o procedimento e a sua repetição, em condições efetivamente sãs e concorrenciais para todos os operadores económicos do mercado. Ou seja, no fundo e por comparação com a factualidade constante do Acórdão do TJUE supra referido, se neste, o interesse da Autora, aqui Recorrente, resultava da exclusão de todas as propostas e na consequente deserção do procedimento, no caso sub judice, o interesse resulta da declaração de ilegalidade de normas das peças do procedimento e na consequente revogação do ato de aprovação das peças.
52. Visto ainda de outro prisma, a anulação do ato administrativo impugnado permite, reitera-se, "manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão [da Autora], quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente" (Acórdão do STA, de 30 de setembro de 2009, já aqui citado).
53. O que torna, por demais evidente, o seu interesse na presente ação e, em especial, na apreciação desse pedido —já que dele retirará sempre uma vantagem/utilidade real e atual para a sua esfera jurídica, que só pode reclamar agora em sede judicial.
54. Não obstante, se o Tribunal assim entendesse ser esse o caminho a seguir, sempre o poderia ter feito, bastando para o efeito julgar procedente o primeiro pedido da Autora (de anulação do ato de adjudicação) e improcedente o segundo pedido (de condenação à repetição do procedimento
55. E, na verdade, os tribunais portugueses num movimento inverso ao até então cristalizado, já têm vindo a densificar o conceito de «interesse em agir» efetivamente com uma maior amplitude, em consonância com as decisões europeias supra elencadas — recorde-se, por exemplo, o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo n.° 927/20.3BELRA, de 20 de maio de 2021, onde se admite o interesse em agir de um concorrente, mesmo quando esse concorrente não havia impugnado a sua decisão de exclusão: «[...] A interpretação do artigo 55.° n.° 1, al. a), do CPTA - o qual exige a alegação de um interesse direto, tem de ser conforme com o direito da União Europeia, concretamente com o que se dispõe na Diretiva Recurso relativa aos sectores comuns [Directiva 89/665/CEE do Conselho de 21 de Dezembro de 1989 - que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras -, alterada pela Directiva 92/50/CEE do Conselho de 18 de Junho de 1992, pela Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de Dezembro de 2007 e pela Directiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de Fevereiro de 2014], tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça. [...]». Ora, o Tribunal de Justiça no acórdão de 4/07/2013, proc. n.° C-100/12 (Fastweb), declarou o seguinte: «[...] O artigo 1. 0, n.° 3, da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos, conforme alterada pela Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito de um processo de recurso, caso o adjudicatário, ao qual o contrato foi adjudicado e que interpôs um recurso subordinado, suscite uma exceção de inadmissibilidade baseada na falta de legitimidade do proponente que interpôs o recurso com o fundamento de que a proposta que este apresentou devia ter sido excluída pela entidade adjudicante por não ser conforme com as especificações técnicas definidas no caderno de encargos, esta disposição se opõe a que o referido recurso seja julgado inadmissível na sequência do exame prévio dessa exceção de inadmissibilidade sem que se tenha pronunciado sobre a conformidade com as referidas especificações técnicas tanto da proposta do adjudicatário, ao qual o contrato foi adjudicado, como da proposta do proponente que interpôs o recurso principal. [...]». E, em idêntico sentido, veja-se o Acórdão proferido pelo mesmo Tribunal Central Administrativo Sul sobre esta matéria, no proc. n.° 1383/20.1BELSB, de 7 de julho de 2021, também disponível em www.dgsi.pt.
56. Ou, o mais recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proc. n.° 1119/21.0BELRA, de 23 de junho de 2022, disponível em www.dgsi.pt, onde o Douto Supremo Tribunal considerou que tinha interesse em agir, na anulação de um procedimento, um candidato, mesmo que este não tivesse impugnado a exclusão da sua candidatura.
57. Assim, se esta é a interpretação (lata) que os Tribunais têm vindo a fazer sobre esta matéria, ou seja, se mesmo nessas situações onde se verifica a cristalização da posição jurídica dos impugnantes, se admite o seu interesse em agir, tanto mais o mesmo tem de ser admitido numa situação como a dos autos — onde a Recorrente impugnou a exclusão da sua proposta com base na ilegalidade do procedimento e onde a anulação do referido procedimento lhe daria a possibilidade não só de ser admitida enquanto concorrente como, com probabilidade, de vir a ser adjudicatária (probabilidade essa que não se pode desconsiderar, atento o facto de a Recorrente ter no referido procedimento apresentado um preço inferior ao preço da proposta adjudicada).
58. E, veja-se que, ao contrário do afirmado pelo Tribunal a quo, as mais recentes posições dos tribunais têm sido no sentido de, em ações deste tipo, reconhecer o interesse em agir dos operadores económicos.
59. A este propósito, veja-se o recente Acórdão do TCA Sul de 23.03.2023, Processo n.° 2174/18, disponível em www.dgsi.pt,
"O interesse processual «consiste no interesse já não no objeto do processo mas no próprio processo em si, tendo o requerente de invocar não só um direito mas de achar-se o seu direito e situação tal que necessite do processo para sua tutela. (...) Esta dimensão encerra ainda um carácter prospectivo, ou seja, o interesse processual pressupõe um juízo comparativo sobre a situação em que a parte se encontrava antes da propositura da acção com aquela que existirá se a tutela for concedida» (...) II - Estando a Recorrente graduada em 3.° lugar no procedimento concursal, e não tendo atacado, por nenhuma forma, a proposta da concorrente N... Comunicações, S.A. que ficou graduada na 2. a posição, de nada adianta à Recorrente o afastamento e exclusão da proposta ganhadora do concurso, pois que a adjudicação que se seguirá destina-se à proposta graduada na 2.a posição, isto é, à proposta da N.... III - Com efeito, a Recorrente nunca endereça qualquer ataque ou censura à proposta graduada na 2. a posição- a proposta da concorrente N...-, como também não assaca qualquer ilegalidade às peças concursais ou aos termos em que o Júri apreciou e pontuou os atributos das várias propostas, por forma a que, ainda que de modo indireto, fosse possível estabelecer uma hipótese de vantagem ou benefício a retirar para a Recorrente da presente ação pré-contratual, nomeadamente, em moldes tais que a proposta graduada em 2.° lugar também pudesse ou devesse ser excluída do procedimento, ou em que a eventual ilegalidade de uma disposição das peças concursais contaminasse todo o procedimento e determinasse uma diversa apreciação das propostas, ou, finalmente, em que o Júri tivesse de alterar o modo de apreciação dos atributos e tal pudesse, potencialmente, conduzir a uma pontuação diferente das várias propostas. IV - Ou seja, a Recorrente nada ganha, em termos de vantagem com reflexo na sua esfera jurídica, com a presente impugnação pré-contratual, constituindo esta um mero exercício académico e em prol de uma eventual e pretensa fiscalização da legalidade concursal, que não lhe compete. V - Por isso, não tem a Recorrente interesse processual para a presente ação urgente, em conformidade com o preceituado nos art.0s 101. ° e 55.°, n.° 1, aL a) do CPTA, o que conduz à absolvição da Instância dos demandados e contrainteressadas".
60. Veja-se, com especial relevo, o despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 19.03.2024, onde esta questão foi exposta e resolvida de forma muitíssimo clara (doc. 1):
"A caracterização avançada pelo Réu não corresponde à excepção inominada de falta de interesse em agir — antes se reporta ao interesse real e actual recolhido no pressuposto da legitimidade activa: o pressuposto processual da falta de interesse em agir pretende prevenir a utilização dos tribunais por quem não carece dessa tutela, seja porque a situação não demanda a intervenção de uma autoridade seja por não se evidenciar um verdadeiro litígio carecido de ser dirimido. Com efeito, os particulares só devem poder tomar estes recursos do Estado quando as suas posições estejam, efetivamente, numa situação de necessidade de tutela judiciária. Ora, não sendo a posição subjectiva identificada carecida de tutela, não existirá verdadeiro interesse processual na demanda. Em alguns casos, de modo a garantir a necessidade dessa tutela, o CPTA destaca exigências específicas em matéria de interesse em agir, como é o caso do interesse processual definido no art.° 39.° no tocante aos pedidos de simples apreciação. O contencioso pré-contratual manifesta-se, porém, como um contencioso de matriz essencialmente impugnatória, dirigido à anulação ou à condenação à prática de actos administrativos [cfr. art.° 100.0/1 do CPTA] — ou à anulação de documentos conformadores do procedimento —, não contendo qualquer regra específica em matéria de interesse processual ou de interesse em agir. Acresce que, mesmo em matéria de legitimidade, este contencioso não se encontra sequer vedado a quem não tenha participado no procedimento em causa — nos termos do art.° 103.°/2, basta que o Autor alegue que tem interesse em participar no procedimento em causa para que possa pedir a declaração de ilegalidade de documento conformador do procedimento e mesmo cumulá-la com a impugnação do acto administrativo que tenha aplicado a disposição normativa em causa (nomeadamente, o acto de adjudicação).
Por outro lado, se se entendesse que o interesse processual (envolvido na legitimidade activa) exigiria, em sede de contencioso pré-contratual, que o autora da acção tivesse possibilidade de ser a adjudicatária naquele mesmo procedimento (e não apenas em contratação idêntica), tal corresponderia à rejeição (por falta daquele pressuposto processual) de todas as impugnações de decisões adjudicatórias cuja invalidade assentasse ou fosse consequência da ilegalidade de peças procedimentais, na exacta medida em que, nesses casos, a procedência da acção sempre ditaria a anulação de todo o procedimento (e logo a impossibilidade lógia de a Autora vir a ser adjudicatária nesse mesmo procedimento. E tal resultado não encontra qualquer respaldo nas normas processuais aplicáveis sendo juridicamente inadmissível.
Regressando ao caso dos autos, temos que a Autora apresentou, de facto, proposta no procedimento concursal em causa; vindo invocada a violação do dever de divisão da prestação a contratar em lotes, é bom de ver que, a proceder a pretensão anulatória com aquele fundamento, não só será anulado o acto de adjudicação como dessa anulação sempre decorreria, para a entidade demandada, a obrigação de reconstituir a situação actual hipotética. Vale isto por dizer que (mesmo que a Autora não tivesse peticionado que fosse ordenada a repetição do procedimento com a devida previsão de lotes, nos termos do artigo 46.° -A do CCP) a entidade adjudicante sempre ficaria obrigada (se a tal nada mais obstasse) a fazer recuar o procedimento em causa ao momento de definir a respectiva divisão em lotes. Nestes termos, improcedo a aleqada excepção de falta de interesse em agir.
61. Ou, no mesmo sentido, o despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, de 07.04.2024, onde esta questão também foi resolvida da mesma forma (doc. 2):
Assim sendo, o interesse em agir é o pressuposto processual pelo qual a parte justifica a carência de tutela judiciária para uma determinada posição jurídica substantiva, e cuja falta acarreta, como se sabe, a absolvição da instância — cf. artigo 87.°, n. °s 2 e 4, e artigo 278.°, n.° 1, alínea e), do CPC, ex vi do artigo 1.° do CPTA.
Posto isto, a aferição do pressuposto processual pelo Tribunal é feita, em concreto, "por referência ao conteúdo da petição inicial", isto é, em função da alegação e demonstração das vantagens apontadas pelo autor na alegação, com efectiva incidência na sua esfera jurídica, e de forma actual, imediata e directa (cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 4.a Edição, 2020, p. 232 e ss.).
Revertendo à situação dos autos, a Autora invocou a ilegalidade de disposições do Programa de Procedimento, e, por conseguinte, a invalidade do acto de exclusão e de adjudicação, no sentido de que, uma vez julgada verificada a dita ilegalidade por violação do princípio da concorrência, qualquer operador económico que desenvolva a sua actividade na área da consultoria informática consegue prestar serviços de manutenção e apoio técnico às aplicações de gestão autárquica, - sem precisar de fornecer licenças e actualizações de software e juntar as referidas declarações. Daí resulta a vantagem para a Autora, que poderá ver, como reflexo, ver os seus interesses económicos reconhecidos no procedimento pré-contratual na qualidade de concorrente (cf. artigo 39.° da petição inicial).
Ante o exposto, julga-se improcedente a excepção deduzida de falta de interesse em agir.
62. Quanto à doutrina, veja-se mais recentemente, MARCO CALDEIRA que aduz que não existe dúvida que «(...) no sempre delicado equilíbrio entre o acesso irrestrito à justiça e a imposição de limites processuais a esse acesso, o TJUE fez aqui inclinar a "balança" para o primeiro daqueles dois "pratos", o que tem potencialmente efeitos no (aumento do) número de litígios desencadeados e, a prazo, na (redução da) celeridade na obtenção da própria tutela requerida. 9. (...) o que parece resultar da decisão do TJUE é que um concorrente tem legitimidade para impugnar a decisão de adjudicação mesmo que a sua própria proposta devesse ser excluída do procedimento pré-contratual em causa, bastando, aparentemente, que exista uma (pura e simples) possibilidade de a entidade adjudicante dar por findo o referido procedimento e, eventualmente, vir a dar início a um novo.».
63. Ou, ainda PEDRO SANCHÉZ, "Em especial, no dizer desse aresto, o Tribunal tem de ter presente, para avaliar o interesse processual do impugnante, que, no caso de o recurso interposto pelo proponente afastado vir a ser julgado procedentes, a entidade adjudicante pode decidir anular o procedimento e dar início a um novo procedimento de contratação pública por as restantes propostas regulares não corresponderem de forma suficiente às expectativas da entidade adjudicante`, o que reabre as hipóteses de o impugnante alcançar a adjudicação. Antes, já com este argumentário, cfr. Acórdãos de 04-07- 2013 (Proc. C-100/12 —Fastweb) n.s. 28-33; e de 05-04-2016 (Proc. C-689/13 — PFE) n.s 24-30”.
64. E também veja-se claramente SÉRVULO CORREIA que entende que a procedência das ações de impugnação de atos administrativos não depende "de uma situação jurídica subjetiva de lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, mas da desconformidade entre o ato e as normas que o regem."20 Assim, contrariamente ao afirmado no Acórdão do qual aqui se recorre, o Autor dá prevalência à relação de invalidade existente entre o ato administrativo (neste caso de adjudicação) e as normas que o regem. Por outras palavras, demonstra claramente que a relação que deve ser estabelecida é entre o conteúdo do ato administrativo e a esfera jurídica dos interessados; não carecendo, no seu entender, de existir uma relação entre (cada uma d)as ilegalidades invocadas e a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos do impugnante, "A norma cuja violação dita a anulação do ato administrativo não tem de ser aquela que funda uma posição jurídica material lesada — concluindo assim, em sentido completamente contrário ao que afirmou o TCAS. Ou ainda, "o sistema de jurisdição continua a admitir que o particular que, por razões pessoais, pretende a anulação do comando ilegal não tenha de ser o titular de uma posição jurídica substantiva agravada e carecida de recondução à situação atual hipotética, visto se reconhecer à iniciativa processual de todos os impugnantes o desempenho de um outro papel: o de instrumento funcional do controlo jurisdicional da administração. Quando um ato administrativo conforma ilegalmente uma situação jurídica administrativa, tende a ser potencialmente lesivo de um número de pessoas que excede o dos destinatários da regulação, suscitando por isso necessidades acrescidas de controlo, que se identificam com a defesa da legalidade objetiva".
65. Em igual sentido, veja-se MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Com efeito, a posição de quem se proponha reagir contra um ato administrativo não se define por referência a cada um dos específicos vícios de que o ato possa enfermar (e ao momento em que tome conhecimento desses vícios), mas, genericamente, por referência aos efeitos que o ato visa introduzir na ordem jurídica e ao momento em que esses efeitos se projetam na esfera jurídica do interessado. A partir do momento em que alguém é afetado na sua esfera jurídica pelos efeitos que decorrem do conteúdo de um ato inválido, fica, na verdade, automaticamente legitimado a fazer valer contra esse ato todo e qualquer possível vício de que ele possa enfermar. O seu interesse em impugnar não se funda, portanto, em cada uma das específicas causas que possam determinar a invalidade, isto é, no tipo específico de vícios de que o ato possa enfermar, mas muito simplesmente na conexão que se estabelece entre os efeitos do ato inválido e a sua própria esfera jurídica". "Ora, a partir do momento em que se reconheça, como se afigura forçoso, que, no domínio da impugnação de atos administrativos, o legislador não recorre à técnica de fazer corresponder a cada específica causa de invalidade de que o ato a impugnar possa padecer a titularidade de um específico direito potestativo de anulação na esfera de quem é legitimado a impugná-lo, afigura-se absolutamente injustificado insistir [...] na tese de que, nos processos de impugnação de atos administrativos, as pretensões anulatórias se definem em função das específicas causas de invalidade que possam ser imputadas ao ato — como se, nessa sede, estivesse em causa o exercício de um feixe de direitos potestativos de anulação, cada um dos quais sustentado na alegação de uma causa de invalidade imputada ao ato impugnado".
66. Mais uma vez, também este Autor, coloca a tónica na demonstração, por parte do Autor, da utilidade na procedência do pedido — a anulação do ato -, o que não implica, necessariamente, que por cada concreta invalidade/ilegalidade invocada nasça um direito subjetivo na esfera jurídica do Demandante. A pretensão anulatória — e a sua procedência - não se deve fundar nas específicas ilegalidades invocadas, mas na conexão estabelecida entre os efeitos do ato inválido e a própria esfera jurídica do impugnante.
67. E note-se ainda que, a partir do momento em que, se conclui pela ilegalidade do ato administrativo impugnado, como referem os Autores supra identificados, deve ter-se em consideração não só a situação jurídico-subjetiva do impugnante, mas o efeito potencialmente lesivo daquele ato inválido num número de pessoas que excede o dos destinatários da regulação — exercendo, assim, os particulares — enquanto demandantes — um papel que vai para além da proteção dos seus interesses pessoais e diretos, mas também de controlo jurisdicional da administração e de defesa da legalidade objetiva.
68. No limite, significa isto que o impugnante, pode até invocar ilegalidades que não impactam diretamente na sua esfera jurídica; pois, o que releva, a final, é a sua pretensão anulatória e, consequentemente, a procedência do pedido não dependerá do impacto que essas ilegalidades têm na sua esfera jurídica; mas do impacto que os efeitos da anulação do ato representam para si.
69. Consequentemente e conforme ficou supra demonstrado, e em consonância com a jurisprudência europeia, os tribunais nacionais têm assumido (e devem assumir) uma conceção ampla do que é o interesse em agir em ações de impugnação de atos administrativos praticados em procedimentos pré-contratuais.
70. Por fim, acrescente-se ainda que, a apreciação de todas as ilegalidades invocadas pelas partes, em sede de ações de impugnação de atos administrativos, corresponde também a um dever do Tribunal, por decorrência do n.° 3 do artigo 95.° do CPTA.
71. Assim, um concorrente que tenha apresentado proposta a um procedimento pré-contratual, independentemente da sua admissão ou exclusão, não só tem legitimidade ativa, nos termos dos artigos 9.° e 55 .°, 1, alínea a), do CPTA, como tem interesse em ver apreciada a legalidade do ato de adjudicação praticado e de todo o procedimento pré-contratual, cujo fundamento de invalidade radique na ilegalidade de do procedimento, como, p.e., aquela que respeita às condições de participação e entrega de propostas, previstas no programa do concurso (altamente restritivas da concorrência e impeditivas de existir efetiva e materialmente um concurso público aberto a todos os operadores económicos).
72. Por fim, sempre se diga que esta é uma questão juridicamente relevante, já que a sua procedência determina a não apreciação do resto do mérito da ação, colocando em causa, mais uma vez, a tutela jurisdicional efetiva que se pretende assegurar aos particulares nas ações administrativas deste tipo e que corresponde a um direito constitucionalmente consagrado no artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa ("CRP"). Ora, tamanha desigualdade injustificada, não pode, naturalmente, verificar-se, sob pena de estarmos a violar não só direitos fundamentais dos particulares, como o princípio da igualdade, que também os tribunais devem assegurar, especialmente por se encontrar previsto no artigo 13.° da CRP.
TERMOS em que se requer que o presente recurso seja julgado procedente e que se conheça do mérito da causa, e se julgue a presente ação procedente, por provada.»
A Recorrida Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (doravante, apenas AMT), notificada para tanto, apresentou contra-alegações, tendo concluído o seguinte:
«1. A ação da Recorrente carece de interesse em agir A Autora/Recorrente não demonstra qualquer utilidade prática na procedência da ação, uma vez que, mesmo com a eventual eliminação das exigências “adicionais” previstas na cláusula 48.ª do Caderno de Encargos, subsistiria um fundamento autónomo e suficiente para a exclusão da sua proposta: a ausência das habilitações académicas mínimas exigidas para o Gestor de Projeto.
2. A exclusão da proposta seria inevitável em qualquer cenário A proposta da Recorrente seria, em qualquer caso, excluída, pois o candidato proposto apenas detém bacharelato, não cumprindo o requisito mínimo de licenciatura ou mestrado — requisito este essencial, objetivo, e não suprível.
3. A falta de interesse processual constitui exceção dilatória inominada A ausência de interesse em agir da Recorrente é um vício processual que impede o conhecimento do mérito e conduz, como bem decidido pelo tribunal a quo, à absolvição da instância da entidade demandada e dos contrainteressados, nos termos do artigo 89.º do CPTA e artigos 576.º e 278.º do CPC.
4. A jurisprudência é clara e reiterada neste sentido Os Tribunais superiores têm confirmado, em diversos arestos (v.g., STJ de 08.04.2021, TRL de 19.01.2017, TRG de 16.05.2024), que a inexistência de vantagem jurídica prática e concreta equivale à ausência de interesse em agir, sendo inaceitável o prosseguimento de ações que não visem a obtenção de um resultado útil.
5. A Recorrente age com desvio processual e abuso dos meios judiciais As alegações de recurso baseiam-se em distorções de jurisprudência e não têm qualquer correspondência com os factos e documentos dos autos. Revelam, assim, uma atuação processual meramente dilatória, sem objetivo sério de tutela jurisdicional, prejudicando a tramitação do procedimento e a prossecução do interesse público.
6. A cláusula 48.ª do Caderno de Encargos é legal, clara e proporcionada A exigência de qualificações técnicas específicas para o Gestor de Projeto encontra-se devidamente fundamentada no objeto técnico e inovador do contrato. A jurisprudência europeia e nacional reconhece a admissibilidade destas exigências, desde que relacionadas com a boa execução do contrato, como sucede no caso concreto.
7. O concurso foi transparente e não restringiu injustificadamente a concorrência Foram apresentadas nove propostas, sendo que três candidatos (incluindo o adjudicatário) cumpriram todos os requisitos exigidos. Não se verificou qualquer exclusão abusiva ou discriminatória, nem qualquer obstáculo ilegítimo à concorrência.
8. A decisão do Tribunal a quo é juridicamente irrepreensível e deve ser mantida A sentença recorrida respeitou os princípios fundamentais da contratação pública e da justiça administrativa, tendo corretamente concluído pela falta de interesse em agir e absolvido a entidade demandada e os contrainteressados da instância.
Nestes termos, Deverá também ser julgado improcedente o presente recurso interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida, com as devidas e legais consequências. E assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!»
A Recorrida .... também apresentou contra-alegações, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«1º O Despacho Saneador recorrido não padece do erro de julgamento que lhe vem assacado pela Autora/Recorrente, no que concerne à procedência da exceção dilatória de falta de interesse em agir, com consequente absolvição da instância da entidade demandada e dos contrainteressados.
2º A este propósito, pode dizer-se que tem interesse em agir aquele que através da procedência da ação, possa extrair uma vantagem direta para a sua esfera jurídica, justificando a necessidade e a utilidade da tutela judiciária.
3º A Autora não tem interesse em agir, porque não é possível afirmar que, da anulação da decisão de exclusão da sua proposta e da decisão de adjudicação, resulta, pelo menos, a possibilidade de a proposta da Autora vir a ser adjudicada.
4º Para aferir da existência deste pressuposto processual é necessário atender à ação tal como configurada pela Autora, isto é, ao pedido e causa de pedir.
5º Ora, apesar de o pedido ser relativamente genérico, a verdade é que a causa de pedir configurada pela Autora, aponta somente para vícios da cláusula 48.ª da Parte II do Caderno de Encargos, respeitantes ao perfil do Gestor do Projeto, e dentro deste perfil, apenas reporta ilegalidades concernentes às especificações técnicas exigidas a respeito da experiência profissional.
6º Nada mais vem contestado pela Autora quanto a outros requisitos exigidos ao perfil Gestor do Projeto, nem bem assim são colocadas em crise pela Autora as não cruciais) discriminados naquela cláusula do caderno de encargos.
7º Pelo que, atendendo ao pedido e causa de pedir gizados pela Autora, impõese concluir que não está em causa uma impugnação global da cláusula 48.ª (não se ponderando, dessa forma, a sua anulação integral), mas, apenas a aplicação da mesma na parte que respeita às exigências impostas pela entidade adjudicante quanto à experiência profissional do perfil Gestor do Projeto.
8º Se assim é, a Autora não tem interesse em agir, pois é certo que, caso a ação venha a merecer provimento, a proposta da Autora continuaria a ser excluída, uma vez que não cumpre com outros parâmetros exigidos nesta cláusula, que não foram objeto de impugnação específica pela Autora na petição inicial.
9º Com efeito, a proposta apresentada pela Autora evidenciava que o recurso proposto para o perfil do Gestor do Projeto não só não cumpria com os requisitos relativos à experiência profissional (os quais a Autora diz serem desproporcionais), como também não cumpria as habilitações e certificações exigidas.
10º Embora o caderno de encargos exigisse em matéria de habilitações literárias Licenciatura ou Mestrado em informática, Engenharia, Tecnologias de informação, Gestão, Economia ou Ciências Sociais, o recurso apresentado pela Autora apenas demonstrava ter o grau de Bacharelato.
11° Sendo certo que, contrariamente ao que é referido pela Autora, a falta deste requisito quanto às habilitações (e bem assim quanto à falta de certificações) foi devidamente analisado e ponderado pelo júri do procedimento, tal qual resulta do quadro-análise e fundamentação constantes do relatório final.
12° Mais se diga que, não é possível concluir no sentido alegado pela Autora de que o júri entendeu haver correspondência in casuentre o grau de bacharelato e a licenciatura, pois que, tal não aconteceu, nem podia acontecer.
13° Como adverte a DGES “com a implementação do regime Jurídico decorrente do Processo de Bolonha, não foi previsto qualquer mecanismo de correspondência ou conversão automática dos graus anteriores e posteriores (…)”
14° Aqui chegados, convocando as doutas conclusões da decisão recorrida temos efetivamente como certo e evidente, que a aprovação de novas peças do concurso, com reformulação da cláusula 48.a, expurgada das ilegalidades que são invocadas pela Autora, não permitira evitar a exclusão da sua proposta.
15° Além disso, é certo que, mesmo que a entidade demandada fosse condenada a reformular integralmente esta cláusula, é pouco (ou nada) crível que a entidade adjudicante viesse a excluir a exigência basilar relativa ao grau de licenciatura ou mestrado a apresentar pelo perfil do Gestor do Projeto.
16° Por outro lado, sempre se dirá que falta interesse em agir à Autora no âmbito desta ação, na medida em que não lhe bastava demonstrar que a sua proposta não seria excluída, caso fossem sanadas as supostas ilegalidades apontadas, exigindo-se, ainda, à Autora que demonstrasse que a sua proposta assumia a virtualidade de ser a proposta adjudicada na hipótese de procedência da ação.
17° Face ao exposto, conclui-se que bem andou o Tribunal a quo ao ter julgado procedente a exceção de falta de interesse em agir, porquanto é seguro afirmar-se que a proposta da Autora seria, em qualquer caso, excluída, tornando, portanto, desnecessária a apreciação do mérito da presente ação.
NESTES TERMOS, E nos mais de direito que V. Exas., os Venerandos(as) Desembargadores(as), muito doutamente suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se, em consequência, a decisão recorrida. Só assim se decidindo será cumprido o Direito e feita Justiça»
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer de mérito.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento, concretamente no que concerne à inexistência de falta de interesse em agir por banda da Recorrente para propor a vertente ação de contencioso pré-contratual.
III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«A) Está em causa o procedimento de concurso público n.º P06/CP/AMT/2024, tendente à celebração do contrato para aquisição de serviços para o Desenvolvimento e Implementação de Solução para a Gestão de Reclamações e Pedidos de Informação, de acordo com o teor estabelecido no programa do concurso e no caderno de encargos, promovido pela Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), que foi publicitado através do anúncio de procedimento n.º 8471/2024, no Diário da República, 2.a Série, a 30 de abril de 2024 assim como no JOUE, tendo as peças do procedimento sido alvo de retificação, o que implicou uma nova publicação no Diário da República e no JOUE a 31 de maio de 2024 — documentos que se dão aqui por integralmente reproduzidos, destacando-se aqui do programa do concurso e do caderno de encargos o seguinte:
Programa do Concurso: «
Caderno de Encargos: «…
» (cfr. processo administrativo).
B) A autora e as contrainteressadas apresentaram as suas propostas dentro do prazo estabelecido nas peças do procedimento - propostas que se dão aqui por integralmente reproduzidas (cfr. processo administrativo).
C) A 31 de julho de 2024 foram a autora e as contrainteressadas notificadas do relatório preliminar, que previa a exclusão de todas as propostas, exceto a da contrainteressada .... — relatório preliminar que se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se aqui o seguinte: «
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
...» (cfr. processo administrativo).
D) No prazo estabelecido para o efeito, a autora pronunciou-se sobre as conclusões do júri em sede de audiência prévia (cfr. processo administrativo).
E) Não obstante, no dia 23 de setembro, os concorrentes foram notificados do relatório final e da Decisão de Adjudicação, no qual o júri manteve as conclusões do relatório preliminar, propondo a adjudicação do procedimento à proposta da .... — documentos que se dão aqui por integralmente reproduzidos, destacando-se aqui do relatório final o seguinte: «
5. AUDIÊNCIA PRÉVIA
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
» (cfr. docs. 1 e 2 e processo administrativo).»
Para melhor clarificação da factualidade em discussão nos presentes autos, bem como para mais fácil enquadramento do caso posto no melhor direito aplicável, adita-se ao probatório, ao abrigo do disposto no art.º 662.º, n.º 1 do CPC, os seguintes factos:
F) A proposta apresentada pela Recorrente integra a descrição da Equipa de Projeto, melhor descrita no documento intitulado “3. EQUIPA DE PROJETO”, que constitui fls. 23, 24 e 25 dessa mesma proposta, e de que consta o seguinte:
«
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
».
G) Do resumo curricular atinente ao elemento da Equipa de Projeto designado como Gestor de Projeto- .... -, e que constitui fls. 31 a 35 da proposta da Recorrente, consta o seguinte:
«
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
».
VI. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrente veio interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 26/03/2025, e nos termos da qual foram as Recorridas absolvidas da instância por ter sido entendido não assistir interesse em agir à agora Recorrente.
Recorde-se que a Recorrente propôs a presente ação de contencioso pré-contratual peticionando
«a) Ser anulada a decisão de exclusão da proposta da Autora, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.ª da Parte II do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49.°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP;
b) Ser anulado o ato que aprovou o relatório final e adjudicou o presente procedimento à contrainteressada .... , pelos fundamentos expostos ao longo da presente, em especial, pelo facto de aplicar a Cláusula 48.ª da Parte ll do Caderno de Encargos que viola os artigos 1.°-A/1 e 49°, n.°s 4, 8 e 9 do CCP e, caso já tenha sido celebrado, o contrato a que deu origem; e, em consequência,
c) Ser a Entidade Demandada condenada a aprovar novas peças do procedimento, sem reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação;
d) Ser fixado um prazo para o cumprimenta das determinações contidas na sentença;
A Recorrente vem, assim, disputar o entendimento do Tribunal a quo, defendendo que o mesmo apresenta-se errado, pois a causa de exclusão da sua proposta residiu, somente, na inobservância dos requisitos de experiência profissional exigidos para o gestor de projeto pela cláusula 48.ª do Caderno de Encargos (doravante, somente CE), e não na falta de outros requisitos, bem como invoca que a falta de requisitos habilitacionais e de experiência profissional para os elementos não cruciais da equipa de projeto não conduzem à exclusão da proposta.
Apreciemos então.
Como se explicitou antecedentemente, a Recorrente propôs a vertente ação, clamando, em primeiro lugar, pela anulação do ato de exclusão da sua proposta, bem como pela anulação do ato de adjudicação do contrato concursado à proposta apresentada pela contrainteressada Recorrida, invalidações estas fundadas na ilegalidade da cláusula 48.ª do CE.
Ademais, peticiona a condenação da Recorrida AMT a aprovar novas peças do procedimento, «sem reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação».
Saliente-se que os atos impugnados pela Recorrente foram emitidos pela Recorrida AMT no âmbito do concurso limitado por prévia qualificação para “aquisição de serviços de o Desenvolvimento e Implementação de Solução para a Gestão de Reclamações e Pedidos de Informação”.
O critério de adjudicação definido foi a da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pela melhor relação qualidade-preço, conforme o critério estipulado no art.º 18.º, n.º 1 do PC, e na modalidade multifactor, especificamente, os factores preço e valia técnica da proposta, sucedendo, quanto a este segundo factor, que este desdobra-se em 2 subfactores: (i) adequação do desenho preliminar da arquitetura do sistema e (ii) qualificações e experiência profissional dos consultores não cruciais da equipa (PQE), tudo conforme resulta do Anexo I do PC.
A Recorrente e as contrainteressadas apresentaram propostas, sendo que, a proposta da Recorrente acabou por ser excluída em 23/09/2024, por o gestor do projeto apresentado pela Recorrente não possuir todos os requisitos mínimos, mormente, os atinentes à experiência profissional, tendo o contrato concursado sido adjudicado à proposta da contrainteressada Recorrida.
Por conseguinte, não se conformando a agora Recorrente com a exclusão da sua proposta, veio propor a presente ação de contencioso pré-contratual no sentido de obter a invalidação da cláusula 48.ª do CE, por a mesma ter fundado o ato de exclusão da sua proposta.
Sucede que, o Tribunal a quo acabou por absolver as Recorridas da instância, assentando esta decisão na ausência de interesse em agir por parte da Recorrente. Efetivamente, a Instância recorrida vem dizer que, tendo a Recorrente questionado a legalidade da cláusula 48.ª do CE no que respeita somente aos requisitos atinentes à experiência profissional exigida para o gestor de projeto, a verdade é que a invalidação desta cláusula não será suscetível de reverter a exclusão da proposta da Recorrente, visto que a exclusão ancora-se em outros fundamentos para além da falta de experiência profissional exigida para o gestor do projeto, como sejam, a falta de habilitações do gestor do projeto e a falta de habilitações e experiência profissional de alguns elementos não cruciais da equipa de projeto (do arquiteto de sistemas, do programador e do Webdesigner).
A Recorrente não se conforma com este julgado, invocando, em síntese, três argumentos. O primeiro, que a falta de cumprimento de requisitos habilitacionais e de experiência profissional de alguns elementos não cruciais da equipa de projeto não conduz à exclusão da proposta; o segundo, que nada é referido pelo júri do concurso quanto à falta de requisitos habilitacionais do gestor de projeto que integra a equipa de projeto da proposta apresentada pela Recorrente; o terceiro, porque o Bacharelato é equiparado à Licenciatura, pelo que o gestor do projeto reúne os requisitos habilitacionais.
Para boa compreensão do caso agora em apreciação, interessa explicar que, nos termos do art.º 18.º do PC e do Anexo I do PC, bem como da cláusula 48.ª do CE, as propostas a apresentar devem indicar a equipa técnica a alocar ao projeto, a qual deve ser composta por elementos cruciais e por elementos não cruciais.
Assim, são elementos cruciais o Gestor de Projeto, 1 Arquiteto de Sistemas, 1 Consultor Funcional, 1 Programador e 1 Tester Aplicacional (cfr. Anexo I do PC).
O Anexo I do PC e a cláusula 48.ª, n.º 2 do CE preveem a existência de outros elementos/perfis não cruciais na equipa de projeto, concretamente, de 1 Arquiteto de Sistemas, de 1 Consultor Funcional, de 1 Programador e de 1 Administrador de Base de Dados.
Em suma, nos termos do Anexo I do PC e da cláusula 48.ª, n.º 2 do CE, a equipa de projeto a indicar nas propostas deve ser composta por 12 elementos no total, sendo 6 dos perfis cruciais e outros 6 perfis não cruciais.
A essencialidade dos elementos/perfis cruciais da equipa de projeto determinaram a estipulação, na cláusula 48.ª, n.º 2 do CE e no Anexo I do PC, da exclusão da proposta no caso em que não fossem apresentados os elementos/perfis cruciais com as características habilitacionais e de experiência profissional exigidas, quer nos quadros plasmados na aludida cláusula 48.ª, n.º 2 do CE, quer no Anexo I do PC. Refira-se, de resto, que o Anexo I qualifica, para os elementos/perfis cruciais, os requisitos habilitacionais e de experiência profissional como de “requisitos mínimos, sem os quais se considera que a proposta deve ser excluída”.
Já no que concerne aos elementos não cruciais da equipa de projeto, não está prevista a exclusão da proposta no caso de os mesmos não observarem os requisitos habilitacionais e de experiência profissional descritos nos quadros plasmados na aludida cláusula 48.ª, n.º 2 do CE e no Anexo I do PC.
No entanto, saliente-se que, de acordo com o art.º 18.º e o Anexo I do PC, as qualificações e a experiência profissional destes elementos/perfis não cruciais da equipa de projeto configuram um dos subfactores da valia técnica da proposta, e que são avaliadas e pontuadas em consonância com o quadro de valorização quantitativa previamente definido também no Anexo I do PC.
O que quer dizer que, as qualificações e a experiência profissional destes elementos/perfis não cruciais da equipa de projeto integram os atributos da proposta, especificamente no que tange à valia técnica da proposta
Sendo assim, resulta claro da concatenação entre o art.º 18.º do PC, o Anexo I do PC e a cláusula 48.ª, nºs 1 e 2 do CE que enquanto os requisitos habilitacionais e de experiência profissional dos elementos/perfis cruciais da equipa de projeto constituem termos ou condições da proposta, já os requisitos habilitacionais e de experiência profissional dos elementos/perfis não cruciais da mesma equipa de projeto integram o atributo relativo à valia técnica da proposta.
Daí que, logicamente, a falta dos requisitos mínimos habilitacionais e de experiência profissional dos elementos/perfis cruciais da equipa de projeto impliquem a exclusão da proposta, por falta de verificação de termos ou condições, sucedendo que, a falta de requisitos mínimos habilitacionais e de experiência profissional dos elementos/perfis não cruciais da equipa de projeto conduzam, somente, a uma menor pontuação da proposta, mas já não à exclusão da mesma.
Realizado este enquadramento normativo do concurso, releva atentar na proposta da agora Recorrente.
Realmente, percorrendo o probatório (quer o constante da sentença recorrida, quer o agora aditado), verifica-se que alguns elementos/perfis não cruciais da equipa de projeto constante da proposta da Recorrente não detêm os requisitos habilitacionais e de experiência profissional, em harmonia com a descrição constante do Anexo I do PC e cláusula 48.ª, n.º 2 do CE. Porém, como se detalhou anteriormente, a omissão desses requisitos não assume relevância excludente da proposta, antes contando para uma menor valorização e pontuação da proposta no que concerne ao atributo relativo à valia técnica da proposta.
O que significa que, a decisão recorrida, ao ter afirmado que a proposta da Recorrente foi excluída também por falta de requisitos mínimos habilitacionais e de experiência profissional de elementos/perfis não cruciais da equipa de projeto, não apreciou corretamente a situação.
Debrucemo-nos agora sobre a situação do gestor de projeto na proposta da Recorrente.
No relatório preliminar elaborado pelo júri do concurso- e relatório final que, grosso modo, confirma aquele- verifica-se que se encontra assinalado que a proposta da Recorrente “deve ser excluída, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, considerando não ter sido apresentado documento que contenha os termos e condições que vinculam o concorrente ao cumprimento dos aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, designadamente as habilitações, experiência mínima e certificações exigidas relativamente aos seguintes perfis cruciais:” (negro nosso). O perfil enunciado de seguida é o respeitante ao Gestor de Projeto, sendo que encontra-se patenteado no quadro elaborado pelo júri do concurso que o gestor de projeto da proposta da Recorrente não apresenta as habilitações, não apresenta as certificações, e não evidencia possuir a experiência profissional mínimas estipuladas no Anexo I do PC e na cláusula 48.ª, n.º 2 do CE.
Relembre-se que, de acordo com o Anexo I do PC e cláusula 48.ª, n.º 2 do CE, para além de um conjunto de aspetos respeitantes à experiência profissional, o Gestor de Projeto deve possuir “Licenciatura ou Mestrado em Informática, Engenharia, Tecnologias de Informação, Gestão, Economia ou Ciências Sociais”. Contudo, a verdade é que a proposta da Recorrente, manifestamente não indica que Licenciatura ou Mestrado é que a pessoa que vai assumir as funções de gestor de projeto (.... ) possui, limitando-se a enunciar que o mesmo possui as seguintes habilitações: Pós-graduação em Gestão de Negócios- Fundação Dom Cabral; MBA em Engenharia de Software- UPIS; Graduação em Sistemas de Informação- UNIEURO.
Ora, a omissão de indicação do título académico e das habilitações académicas- de Licenciatura ou Mestrado- do gestor de projeto indicia credivelmente o facto de o gestor de projeto não as possuir, especialmente quando é patente que a Recorrente as enuncia explicitamente quanto a vários outros elementos da equipa de projeto, cruciais e não cruciais. E se acaso dúvidas restassem de que o gestor de projeto referenciado na proposta da Recorrente não detém Licenciatura nem Mestrado, as mesmas encontram-se definitivamente dissipadas pela posição que a Recorrente assume no vertente recurso, especialmente, nas conclusões 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38 e 39 do seu recurso.
Deste modo, aqui chegados, importa enunciar duas firmes conclusões.
A primeira, a de que a proposta da Recorrente foi excluída por o gestor de projeto não apresentar nem as habilitações, nem a experiência profissional mínimas nem as certificações respetivas, exigidas no Anexo I do PC e na cláusula 48.ª, n.º 2 do CE.
A segunda, a de que o gestor do projeto mencionado na proposta da Recorrente não possui “Licenciatura ou Mestrado em Informática, Engenharia, Tecnologias de Informação, Gestão, Economia ou Ciências Sociais”.
Com efeito, não subsiste qualquer hesitação ou dúvida quanto às asserções vindas de elencar, não obstante a tese que a Recorrente intenta fazer valer, de que a sua proposta somente foi excluída devido ao incumprimento dos requisitos referentes à experiência profissional do gestor de projeto.
De todo o modo, a Recorrente ensaia uma tentativa de demonstrar que o Bacharelato é a mesma coisa, por equivalência, à Licenciatura pré-Bolonha, tentativa esta absolutamente gorada, pois, como bem se sabe, no sistema de habilitações e títulos académicos pré-Bolonha subsistia um oceano de diferença entre o Bacharelato e a Licenciatura, correspondendo esta a um ciclo de estudos de, em regra, cinco anos numa Universidade, e aquela a um ciclo de estudos de três anos numa instituição de ensino superior politécnico. E, no tocante à existência de equivalência, refira-se que inexiste quadro legal que opere automaticamente tal equivalência, sendo que, para que a mesma seja reconhecida, é necessário operar um procedimento de certificação, que, no caso versado, inexiste.
Por conseguinte, falece claramente a tentativa da Recorrente de demonstrar que o gestor de projeto que integra a sua proposta detém as habilitações académicas mínimas exigidas pelo Anexo I do PC e pela cláusula 48.ª, n.º 2 do CE.
Assente que a proposta da Recorrente foi excluída por o gestor de projeto que integra a equipa de projeto não deter nem as habilitações, nem a experiência profissional mínimas, nem as certificações respetivas, exigidas no Anexo I do PC e na cláusula 48.ª, n.º 2 do CE, impõe-se, então, analisar a causa de pedir e o pedido que enformam a vertente ação de contencioso pré-contratual e determinar, em face disto, se a Recorrente pode retirar da propositura da presente ação qualquer vantagem para a sua esfera jurídica.
Analisada a petição inicial, ressuma manifestamente da mesma que as pretensões de anulação dos atos de exclusão da proposta da Recorrente e de adjudicação à proposta da contrainteressada assentam, somente e apenas, na imputação de ilegalidade à cláusula 48.ª no que se refere aos requisitos de experiência profissional do gestor do projeto. Ou seja, sufraga a Recorrente que aquela cláusula, na parte em que exige os requisitos mínimos de experiência profissional para o gestor de projeto, é ilegal por violação dos princípios da concorrência e da proporcionalidade e do disposto nos art.ºs 1.º-A, n.º 1 e 49.º, n.ºs 4, 8 e 9 do CCP.
Quer isto significar, portanto, que a Recorrente não acomete a sobredita cláusula quanto a nenhum outro aspeto que a mesma regula, mormente, quanto às habilitações académicas mínimas prescritas para o gestor do projeto, nem quanto às habilitações académicas e experiência profissional estabelecidas para os demais elementos/perfis cruciais ou não cruciais que devem integrar a equipa de projeto.
Recorde-se que a cláusula 48.ª do CE caracteriza-se por uma ampla normação, uma vez que elenca todos os requisitos habilitacionais e de experiência profissional de todos os elementos/perfis, cruciais e não cruciais, que devem compor a equipa de projeto, mais estabelecendo a cominação da exclusão das propostas que não cumpram os requisitos mínimos, habilitacionais e de experiência profissional, no tocante aos elementos/perfis cruciais da equipa de projeto.
O que quer dizer que, a Recorrente apenas pretende a invalidação da mencionada cláusula 48.ª do CE na parte atinente à estipulação dos requisitos de experiência profissional do gestor do projeto, isto é, quanto à exigência de: (i) 10 anos de experiência em gestão de projetos de desenvolvimento e implementação de sistemas de informação; (ii) 6 anos de experiência em GPSI para AP; (iii) 6 anos de experiência em arquitetura de sistemas; (iv) 6 anos de experiência em 2 linguagens de programação do perfil Programador; (v) 6 anos de experiência em programação de base de dados SQL; e (vi) pelo menos 1 ano de experiência em gestão ou participação em processos de certificação NORMAS ISSO.
E, sendo assim, mantém-se intocada toda a demais regulação inserta na cláusula 48.ª do CE, nomeadamente, a que concerne às habilitações mínimas que o gestor de projeto deve possuir.
O que vem de se espraiar conduz, irremediavelmente, à conclusão de que ainda que se venha a apreciar a legalidade da cláusula 48.ª no que se refere às exigências de experiência profissional do gestor de projeto, e ainda que se venha a conceder razão à Recorrente quanto ao seu clamor, a verdade é que a posição procedimental e concursal da Recorrente não sofrerá qualquer alteração por via da presente ação.
É que, como é bom de ver, mesmo que o gestor de projeto oferecido na proposta da Recorrente venha, por via da alteração dos requisitos de experiência profissional, a cumprir esses requisitos de experiência profissional, a proposta da Recorrente continuará a merecer exclusão por o gestor de projeto que consta da sua proposta continuar a não cumprir os requisitos habilitacionais mínimos, ou seja, por não deter licenciatura ou mestrado em nenhuma das áreas indicadas no Anexo I do PC e cláusula 48.ª do CE.
E porque tal assim é, nenhuma vantagem se retira imediatamente da presente ação para a defesa dos interesses da Recorrente, pois que esta ação não se apresenta apta a alcançar o desiderato da Recorrente.
Sendo assim, é forçoso assumir que a Recorrente não retira da impugnação dos atos de exclusão e de adjudicação, considerando a específica modelação da causa de pedir que conferiu à ação, qualquer vantagem ou efeito positivo para a sua esfera jurídica.
Explicite-se, em reforço, que asserção vinda de assentar decorre naturalmente da especial modelação dos conceitos de legitimidade processual e de interesse processual no contencioso administrativo que, como explica FRANCISCO PAES MARQUES (A legitimidade processual activa no Contencioso Administrativo, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume I, 5.ª edição, agosto 2020, AAFDL Editora, pp. 715 a 749), são determinados por «(…) uma individualização subjectiva numa causa que, dizendo respeito ao exercício do poder público, pode, tendencialmente, coincidir com o interesse de todos os cidadãos de uma comunidade política» (idem, pp. 723 e 724).
Aliás, a tensão permanente entre os princípios da separação de poderes e a tutela jurisdicional efetiva desenha a geografia aplicável aos conceitos de legitimidade e de interesse processual no contencioso administrativo, sendo de destacar, ainda de acordo com aquele Autor, específicas funções desempenhadas pela legitimidade processual administrativa: função de proteção de direitos fundamentais, função de eficiência processual, função sistémico-funcional e função de estabilização intersubjetiva (idem, pp. 724 e 725).
No que tange ao interesse processual, o mesmo «consiste no interesse já não no objeto do processo mas no próprio processo em si, tendo o requerente de invocar não só um direito mas de achar-se o seu direito e situação tal que necessite do processo para sua tutela. (…) [O] interesse processual visa controlar a necessidade e a adequação do uso dos meios jurisdicionais pelo sujeito carecido de tutela. O recurso aos tribunais deixou de ser aferido em função da violação ou ameaça de um direito (até porque poderia bastar a incerteza de uma relação jurídica), passando a ser compreendido a partir da compatibilidade, segundo juízos objectivos, entre a tutela requerida e os fins do processo, ou entre aquela e os meios utilizados pelo requerente. Esta dimensão encerra ainda um carácter prospectivo, ou seja, o interesse processual pressupõe um juízo comparativo sobre a situação em que a parte se encontrava antes da propositura da acção com aquela que existirá se a tutela for concedida» (idem, pp. 725 e 726). (negro nosso)
E continua o insigne Autor: «[p]ode afirmar-se existir no Contencioso Administrativo uma relativa indistinção entre a legitimidade processual e o interesse em agir quando este último instituto processual é concebido de acordo com a primeira componente referida- a lesão de posições jurídicas que justifica a carência de tutela jurisdicional-, pelo que a respectiva autonomia, neste sector, subsiste essencialmente na acepção que lhe é conferida pela segunda componente: a necessidade de recurso à tutela jurisdicional. Por conseguinte, a ablação de direitos subjectivos, no Processo Administrativo, tem de ser entendido num duplo sentido que obnubila a destrinça que neste ramo do Direito tem de fazer-se entre legitimidade processual e interesse processual. Isto é, não pode confundir-se a afectação enquanto pressuposto semi-constitutivo da posição jurídico-subjectiva do particular, e que suporta a legitimidade processual (i), com a multiformidade e variabilidade gradativa da lesão susceptível de eliminação jurisdicional, que se apresenta como o objeto de aferição do interesse processual (ii). (…) Uma coisa é o direito subjectivo no plano substantivo, que emergirá na sua plenitude quando um determinado facto (a conduta administrativa lesiva-activa ou omissiva) preencher uma determinada previsão normativa. Outra coisa é o direito de acção no plano processual, que decorrerá da violação do direito substantivo e apenas existe se a lesão em causa for de molde a ser erradicada através de uma medida de carácter jurisdicional (idem, pp. 727 e 728).
Por seu turno, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, Tomo I, 4.ª edição, reimpressão, março 2020, Almedina, pp. 373 e 374) clarificam a noção de interesse pessoal e direto, presente no art.º 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA, conceito este que, em bom rigor, respeita ao conceito de interesse processual e não, propriamente, ao conceito de legitimidade ativa, muito embora o legislador o tenha consagrado nesta sede, dando azo a alguma incerteza e confusão entre as fronteiras dos sobreditos institutos. Seja como for, os citados Autores indicam que «o interesse pessoal traduz-se na utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral, que poderá advir da anulação do ato impugnado», sendo que «o interesse direto, por sua vez, pressupõe que o demandante tem um interesse atual e efetivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo, permitindo excluir as situações em que o interesse invocado é reflexo, indireto, eventual ou meramente hipotético».
Deste modo, e em suma, não resta outra alternativa que não a de concluir que a Recorrente não está dotada de interesse em agir para a presente ação.
Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a decisão recorrida concluiu acertadamente, ainda que por fundamentos parcialmente diversos dos que dela constam.
E, sendo assim, cumpre negar provimento ao recurso e manter a sentença impetrada.
Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, no facto de que o grau de complexidade das questões a decidir nos vertentes autos não é elevado, bem como no facto de que a postura processual das partes se caracteriza por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a decisão recorrida.
Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, de acordo com o previsto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Registe e Notifique.
Lisboa, 23 de outubro de 2025,
Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – Relatora
Helena Telo Afonso
Jorge Martins Pelicano
