Quem foi o relator do acórdão 0328/21.6BEBJA?

O relator foi Francisco António Pedrosa de Areal Rothes, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0328/21.6BEBJA?

O acórdão foi proferido em 23 de fevereiro de 2022.

Acórdão STA (2022) — Execução fiscal, Usurpação de poder

Sumário

I - A usurpação de poder ocorre quando a competência para praticar o acto praticado por um órgão da Administração couber a um órgão de outro poder do Estado, designadamente do poder judicial ou do poder legislativo. II - O órgão da execução fiscal não usurpa poderes, antes exerce os que a lei lhe confere, ao instaurar e fazer prosseguir uma execução fiscal para cobrança de uma dívida a um município, pois, à data (1996), era inequívoco que a cobrança das dívidas às autarquias locais, qualquer que fosse a sua natureza (tributária ou não tributária), era a fazer mediante execução fiscal e pelos serviços da AT. III - Nessa situação, ao órgão da execução fiscal cumpre apenas assegurar-se da regularidade formal do título executivo, ou seja, que o documento que lhe é remetido pelo município para que instaure o processo executivo cumpre os requisitos legais enumeradas, à data, no art. 249.º do CPT (a que actualmente corresponde o art. 163.º do CPPT), não lhe competindo averiguar, designadamente, se é necessário acto administrativo para o pagamento da dívida exequenda [cfr. art. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT e art. 155.º, n.º 1, do CPA antigo] e, muito menos, se esse acto existe ou se é válido, sendo que se o executado entende que tal acto é necessário e não existe, deveria suscitar essa questão em sede de oposição à execução fiscal e dentro do prazo que a lei lhe fixa para o efeito (o que afasta a necessidade de, no caso, ponderar a convolação, uma vez que o prazo para deduzir oposição já se esgotara há mais de 20 anos quando a reclamação foi apresentada).

Texto

Recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no processo com o n.º 328/21.6BEBJA Recorrente: “A…………, S.A.” Recorrida: Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) 1. RELATÓRIO 1.1 A sociedade acima identificada, contra quem corre termos pelo Serviço de Finanças de Sines uma execução fiscal instaurada para cobrança coerciva de dívida à Câmara Municipal de Sines, veio interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a reclamação judicial por ela deduzida ao abrigo do disposto no art. 276.º e segs. do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) contra a decisão por que a Directora de Finanças de Setúbal indeferiu o pedido de que fosse «declarada a nulidade de todo o processo de execução fiscal» com fundamento em vício de usurpação de poderes, «uma vez que a Administração tributária, ao instaurar o presente processo de execução fiscal, invadiu a esfera de competências jurisdicionais». 1.2 Apresentou alegações, com conclusões do seguinte teor: «A) Como decorre, clara e expressamente, do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, a cobrança coerciva de dívida a uma pessoa colectiva pública através de processo de execução fiscal pressupõe, necessariamente, a existência de acto administrativo que determine a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário. B) Por outras palavras, a dívida abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, terá sempre de emergir, imediata e directamente, de acto administrativo – que definindo, concretamente, a obrigação de pagamento de uma prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário – seja susceptível de ser impugnado em razão do concreto conteúdo assim fixado. C) Sucede, porém, que, as dívidas objecto do processo de execução aqui em causa (i.e., dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários) não emergem de um acto administrativo que haja fixado a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário. D) Com efeito, ainda que as referidas dívidas se encontrem relacionadas, como vem apontado na Sentença recorrida, mediatamente, com o Alvará de Loteamento n.º 1/96 (acto administrativo que, além de aprovar a operação de loteamento, fixou as garantias de cumprimento das obrigações ali assumidas) o certo é que do mesmo não resulta, face à natureza das dívidas aqui em causa (recorde-se, uma vez mais, dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários) a fixação da concreta prestação pecuniária devida, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário, não sendo o mesmo, portanto, susceptível de constituir o acto administrativo recortado no artigo 155.º, n.º 1, do CPA. E) Por conseguinte, da «pré-existência de alvará de loteamento com o n.º 1/96, aprovado pela Câmara de Sines», não se pode concluir, contrariamente ao que vem defendido na Sentença recorrida, «pela existência de competência por parte da Administração tributária para a instauração e processamento do processo de execução fiscal em apreço». F) Para tanto, sempre seria imperioso a emissão, por parte da Câmara Municipal de Sines, de um outro (posterior) acto administrativo que tivesse determinado, em face das circunstâncias entretanto ocorridas, as concretas prestações pecuniárias a pagar pela RECORRENTE, os seus valores e os respectivos prazos de pagamento voluntário (e que, atento tal contexto, fosse susceptível de ser impugnado pela RECORRENTE em face desse específico conteúdo). G) Não tendo a Câmara Municipal de Sines praticado tal acto administrativo impõe-se, pois, concluir que não se encontram preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, sendo, por conseguinte, o recurso ao processo de execução fiscal para cobrança coerciva das dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários aqui em causa legalmente inadmissível. H) Significa o que antecede, por conseguinte, que o Município de Sines se encontrava legalmente impedido de recorrer ao processo de execução fiscal e a Administração tributária legalmente impedida de praticar os actos próprios de execução tendentes à cobrança coerciva daquelas dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários. I) Noutros termos, a Administração tributária não tinha poderes para instaurar um processo de execução fiscal, nem para a prossecução de actos a ele respeitantes, destinados à cobrança coerciva de dívidas proveniente de letras em circulação e encargos bancários. J) Neste contexto, ao ter instaurado o processo de execução fiscal n.º 2259199601007165 para cobrança coerciva de dívidas proveniente de letras em circulação e encargos bancários e, nesse contexto, ao ter praticado actos que competiam aos Tribunais (a começar pela citação da RECORRENTE para o referido processo de execução) verifica-se, então, que a Administração fiscal invadiu a esfera de atribuições dos órgãos jurisdicionais. K) Assim, encontrando-se os actos praticados pela Administração tributária no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165 incluídos nas atribuições dos Tribunais, nenhuma dúvida subsiste que os mesmos padecem do vício usurpação de poderes (mais concretamente do vício da usurpação do poder judicial), determinativo, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º), da sua nulidade. L) Por seu turno, o artigo 134.º do CPA (actual artigo 162.º) prevê que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade e que, salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação. M) Em face de todo o exposto, impõe-se, pois, reconhecer a existência do apontado vício de usurpação de poderes e, nesse contexto, declarar a nulidade dos actos praticados pelo Serviço de Finanças de Sines no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165, revogando-se, em consequência, a Sentença recorrida na parte em que julgou improcedente esta pretensão Nestes termos e nos mais de direito que Vossas Excelências não deixarão de suprir, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a existência do apontado vício de usurpação de poderes e, nesse contexto, declare a nulidade dos actos praticados pelo Serviço de Finanças de Sines no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165». 1.3 A Recorrida não contra-alegou. 1.4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, deu-se vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de que seja negado provimento ao recurso. Isto, após resumir o decidido pela sentença e os termos do recurso, com a seguinte fundamentação: «[…] A questão controvertida consiste em saber se o Município credor se podia socorrer do processo de execução fiscal, para proceder à cobrança coerciva da dívida – proveniente de letras em circulação e encargos bancários –, ou se, como pretende a recorrente, tal configura uma situação de usurpação de poder. Diga-se, antes de mais, que à data dos factos se encontrava em vigor o Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23.04 e que, à data a que remonta a instauração do processo de execução fiscal, os Municípios não detinham competência própria para a cobrança coerciva das dívidas, recorrendo à administração fiscal para a respectiva promoção com fundamento em certidão de dívida, representando o respectivo título executivo. Tal regime veio a ser alterado com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26.10 que aprovou o CPPT e que no seu artigo 7.º atribui às autarquias locais poderes próprios para a cobrança coerciva, mas apenas relativamente às dívidas com natureza tributária, ou seja, às dívidas decorrentes das receitas municipais tributárias.1 [1 Cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.09.2020 (P. 0529/11.5BEPRT), disponível, tal como os demais, em www.dgsi.pt e o parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 79/2004, disponível em www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr]. A recorrente defende que a Administração Tributária não detinha para tal competência, pelo que todos os actos praticados no âmbito do processo de execução fiscal se encontram feridos do vício de usurpação de poder, por ter a AT invadido a esfera de atribuições jurisdicionais dos tribunais. Na sua alegação propugna que, nos termos do artigo 155.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a cobrança coerciva de dívida a pessoa colectiva pública, através do processo de execução fiscal pressupõe a existência de um acto administrativo que determine a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e respectivo prazo de pagamento voluntário. Defende que, no caso presente, decorrendo as dívidas de encargos bancários e de letras em circulação, apesar de decorrentes de alvará de loteamento, não podem incluir-se nas prestações pecuniárias susceptíveis de serem cobradas em execução fiscal, nos termos do artigo 233.º do CPT, uma vez que não decorrem de acto administrativo praticado por pessoa colectiva. Diga-se, antes de mais, que estando o objecto da presente reclamação de actos do órgão de execução fiscal circunscrito à apreciação da legalidade do despacho que incidiu sobre o requerimento de nulidade do processo de execução fiscal, é também esse o objecto do presente recurso, limitado ao segmento decisório relativo ao invocado vício de usurpação de poder. E, como bem refere a douta sentença recorrida, a reclamante confunde a nulidade do processo de execução fiscal, com a nulidade do título executivo, sendo que, quanto a tal vício se encontra há muito esgotado o prazo para a sua invocação, designadamente por via do processo de oposição. Mas mesmo que assim se não entendesse, não se pode falar em usurpação de poder, uma vez que, à data da instauração do processo de execução fiscal, era este o meio próprio de que os municípios dispunham para a cobrança coerciva das dívidas provenientes das suas atribuições, nos termos do artigo 233.º do CPT. A circunstância de a dívida exequenda ser proveniente de taxa municipal de urbanização emergente de alvará de loteamento ou de letras e encargos bancários é irrelevante, sendo incontroverso que se trata de prestações pecuniárias decorrentes do mesmo acto administrativo. Como acentua a AT, a dívida em causa tem na sua origem um acto administrativo – a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 3.01.1996 que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida. Ora, o artigo 155.º, n.º 1 do CPA, aprovado pelo DL. 442/91, de 15 de Novembro (vigente à data) dispunha: “Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário.” Assim, não se verifica o invocado vício de usurpação de poder[es], entendido este “como o vício que consiste na prática por um órgão da Administração de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial.” 2 [2 Cfr. os acórdãos do STA de 08.01.2020 (P. 0893/19.8BEBRG) e de 20.04.2020 (P. 01984/19.0BEBRG)] Aliás, considerando a natureza jurisdicional do processo de execução fiscal, mesmo que se equacionasse serem os tribunais comuns (cíveis) os competentes para a cobrança das dívidas em causa, ainda assim se estaria perante uma situação de incompetência em razão da matéria e não de um vício de usurpação de poder, enquadrável em situações de maior gravidade, em que o próprio princípio constitucional da separação de poderes é questionado. Pelo exposto, a douta sentença recorrida, ao assim ter decidido, fez correta interpretação das normas legais aplicáveis, pelo que não merece censura». 1.5 Cumpre apreciar e decidir se a sentença recorrida fez errado julgamento ao considerar que a Directora de Finanças de Setúbal decidiu bem quando indeferiu o pedido efectuado pela Executada (a ora Recorrente), de que fosse declarada a nulidade do processo de execução fiscal, o que passa por saber se o Serviço de Finanças de Sines, ao instaurar a execução, incorreu em vício de usurpação de poderes jurisdicionais. * * * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 DE FACTO A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: «A) Em 04/09/1996 foi instaurado, no Serviço de Finanças de Sines, contra a ora Reclamante, o processo de execução fiscal com o nº 2259199601007165 – cfr. docs. n.ºs 3 e 4 juntos com a petição inicial; B) Funda-se tal processo na certidão de dívida emitida pelo Município de Sines, em 29/08/1996, ao abrigo do disposto nos arts. 149.º, n.º 3 e 155.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com a qual a sociedade ora Reclamante se mostrava, a tal data, devedora à Câmara Municipal de Sines do valor de 185.110.423$00 (moeda vigente então) proveniente de Taxa Municipal de Urbanização emergente de Alvará de Loteamento com o n.º 1/96, Letras em circulação e encargos bancários, acrescendo-lhe juros desde 02/08/1996 – cfr. doc. n.º 4 junto com a petição inicial; C) A sociedade executada foi citada para o processo de execução fiscal identificado em A) em 01/10/1996 – cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial; D) Com referência à dívida referenciada em B) emitiu a mesma entidade, em 19/10/1998, nova certidão de dívida mediante a qual a sociedade em questão era devedora do valor total de 73.789.738$00, este respeitante a Letras em circulação no montante de 40.132.500$00 e encargos bancários no montante de 33.657.238$00 – cfr. doc. n.º 5 junto com a petição inicial; E) Em 17/04/2007 o Serviço de Finanças de Sines, enquanto órgão de execução fiscal, declarou em falhas o processo referido em A) – ; F) Em 12/04/2019 a sociedade executada apresentou requerimento mediante o qual invocava a prescrição da dívida exequenda, peticionando tal declaração – cfr. doc. n.º 7 junto com a petição inicial; G) Em 17/12/2019 a mesma sociedade apresentou novo requerimento reiterando aquele pedido de declaração de prescrição da dívida exequenda – cfr. doc. n.º 8 junto com a petição inicial; H) Em 21/07/2020 foi proferido despacho de indeferimento da requerida declaração de prescrição da dívida exequenda, pela Directora de Finanças de Setúbal – cfr. doc. n.º 9 junto com a petição inicial; I) Em 07/09/2020 a sociedade executada apresentou requerimento, mediante o qual suscita a nulidade do processo de execução fiscal por o mesmo importar vício de usurpação de poderes e, ainda, a título subsidiário, a declaração da prescrição dos juros de mora vencidos há mais de 5 anos ao abrigo do disposto no art. 310.º, al. d) do Código Civil – cfr. doc. n.º 10 junto com a petição inicial; J) Em 10/08/2021 foi proferido despacho pela Directora de Finanças de Setúbal que incidiu sobre o requerimento citado na alínea que antecede, mediante o qual foram indeferidas as pretensões da executada – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial; K) O despacho ora referido sustenta-se em informação dos serviços com o seguinte teor: “(…) ANÁLISE Importa aqui e antes de mais referir a questão da especificidade da origem da dívida em causa posto que, conforme supra referido e tão bem esclarecido no ofício supra transcrito, está em causa nos autos uma dívida a uma entidade pública (Câmara Municipal), a ser paga por força de ato administrativo, no âmbito do Processo de Execução Fiscal nos termos do disposto no n.º 3 do art. 149.º do CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11, vide art. 155.º do mesmo diploma então em vigor. In casu, o acto administrativo que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo Alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida que não foram ainda pagos pela aqui executada. Assim, e conforme já referido na Informação n.º 134/2020, prévia e devidamente notificada ao aqui requerente e aliás anexa pelo aqui executado, considerou-se estar em causa a cobrança coerciva de dívida emergente de acto administrativo – imputada ao aqui requerente, pro força de deliberação da Câmara Municipal de Sines – pelo que, não se considerou a dívida prescrita ora que, não tem a dívida em causa natureza fiscal e não se encontra precludido o prazo de 20 anos nos termos dos artigos 306.º e 309.º, ambos do Código Civil. Contudo, após a decisão notificada, alegada o aqui executado – considerando que o Município de Sines se encontrava legalmente impedido de recorrer ao Processo de Execução Fiscal e a Administração Tributária legalmente impedida de proceder à cobrança coerciva da dívida pois que o Município de Sines se encontrava obrigado a recorrer aos tribunais para obter a cobrança coerciva da dívida em apreço – “… vício de usurpação de poderes, gerador de nulidade de todo o processo de execução fiscal…”, com o n.º 2259199601007165. Posto isto, vejamos: A – Da nulidade dos actos administrativos Estatui o n.º 1 do art. 161.º do Código do Procedimento Administrativo serem “…nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. (…) Ao qual acrescenta o artigo 162.º do mesmo dispositivo legal. (…) Ora, conforme dá nota o aqui executado, o Processo de Execução Fiscal aqui em causa foi instaurado em 4 de Setembro de 1996 no decurso da vigência do Código de Processo Tributário (CPT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, no âmbito do qual e de uma leitura atenta do art. 233.º do CPT, resulta a enumeração, taxativa das dívidas que podiam constituir objecto do processo de execução fiscal, assim podendo ser cobradas coercivamente no âmbito do mesmo não só as dívidas tributárias previstas no n.º 1 daquele dispositivo mas também, desde que verificadas determinadas condições especiais, nos termos do n.º 2, outras dívidas ao Estado ou equiparadas por lei aos créditos do Estado. O que, no âmbito do já referido n.º 2, teria de resultar de obrigação de pagamento expressamente reconhecida por despacho ministerial (no caso da alínea a)) ou de disposição legal (no caso da alínea b)). Contudo, e na sequência desta última disposição – alínea b) do n.º 2 do art. 233.º do CPT – que nos socorremos do art. 155.º do Código do Procedimento Administrativo, redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, nos termos do qual se estabelecia que “Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário, no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário – Daqui se retirando que a dívida teria sempre de ser proveniente de um acto administrativo. Assim, considerando o art. 120.º do CPA, actos administrativos, as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, concluímos, após consulta à entidade exequente e conforme pronúncia da mesma (…), em sentido inverso ao aqui executado, ora que a dívida aqui em causa tem na sua origem um acto administrativo – a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 1996.01.03 que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida. Nestes termos, considera-se o processo de execução fiscal, o meio próprio para a cobrança da dívida aqui em causa bem como o Serviço de Finanças de Sines o órgão competente, à data dos factos, para a instauração da execução fiscal no caso sub judice, pelo que, no que a esta matéria respeita, não procede a pretensão do requerente. Assim, aqui chegados, acresce ainda nesta sede referir que, salvo o devido respeito por melhor entendimento, o conhecimento de tal matéria, encontra-se precludido, presente que está o decurso do prazo para o executado reagir contenciosamente à execução, através dos meios processuais legalmente previstos, mormente através da Oposição à execução, conforme art. 203.º do CPPT e nos termos do art. 204.º do mesmo diploma. B – Da Prescrição dos Juros de Mora Com efeito, e conforme já supra referido, não assumindo a dívida natureza fiscal, o regime da prescrição aplicável não é o que resulta da LGT mas antes o que decorre do Código Civil. Nestes termos, no âmbito do Direito Civil, a dívida de juros não fica necessariamente dependente da dívida principal, podendo qualquer delas extinguir-se sem a outra, não escapando esta, à regra da prescrição extintiva aplicável às dívidas em geral, a qual vem regulada nos arts. 300.º e seg. do C. Civil. Assim, uma das disposições legais que consagra a autonomia da obrigação de juros em relação à obrigação principal é o artigo 310.º, alínea d) do Código Civil, relativo aos prazos de prescrição que prevê um prazo específico para a obrigação de juros que pode não ser coincidente com o previsto para a obrigação principal. É neste âmbito que a norma fixa o prazo de prescrição de juros em cinco anos mesmo que sejam líquidos, contrariamente ao princípio geral consagrado no art. 306.º, n.º 4 do C. Civil, segundo o qual a prescrição só começa a correr desde que ao credor seja lícito promover a liquidação. Por outro lado, o regime de prescrição dos juros está sujeito a suspensão e interrupção nas variadas circunstâncias previstas no art. 318.º e seg. do C. Civil e assim os termos de interrupção do prazo de prescrição dos juros legais, são os legalmente estabelecidos para as dividas a título principal (cf. artigos 323.º e 327.º, n.º 1 do CC), ora que embora autónoma face à dívida principal, a dívida de juros é acessória desta. Assim, ainda que não estando prescrita a obrigação principal, só são devidos os juros moratórios vencidos até à data da prescrição daquela dívida e se quanto a eles não tiver decorrido o prazo de prescrição de 5 anos previsto na alínea d) do 310.º do Código Civil. Contudo, concordando-se com a requerente, quanto ao prazo de prescrição que lhes é aplicável – ora que é certo que prescrevem no prazo de 5 anos os juros convencionais ou legais (al. d) do art. 310.º do CC) – discorda-se aqui no que respeita é a prescrição dos juros em causa nos autos, ora que, se interrompe o mesmo prazo pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o Tribunal seja incompetente (n.º 2 do art. 323.º do CC), motivo por que não se verifica a prescrição de juros de mora vencidos há menos de cinco anos para aquém da data da citação. No caso, como resulta dos factos acima referidos, a ora Requerente foi citada no âmbito do processo de execução fiscal com o n.º 2259199601007165, em 1996.10.01, pelo que tendo o mesmo processo sido instaurado em 1996.09.04, não existem no âmbito do mesmo juros vencidos com mais de cinco anos anteriores à citação, porquanto a citação da executada interrompeu a prescrição, nos termos da lei. (No mesmo sentido, vide os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos nos processos n.º 813/09, em 3 de Fevereiro de 2010, n.º 10/11 em 12 de Outubro de 2011 e n.º 247/14, em 4 de Fevereiro de 2014. Conclusão Face ao exposto, conforme é também entendimento da entidade exequente (cfr. doc. n.º 1 anexo) que aqui se tem por integralmente reproduzido, entende-se não se encontrar viciado de usurpação de poder, o acto de instauração do processo de execução fiscal com o n.º 2259199601007165 e consequentemente legal a cobrança da dívida exequente ínsita no mesmo, posto que, de tudo o expendido, em conjugação ainda com o vertido no art. 110.º, n.º 4, art. 233.º, n.º 1, al. a) e n.º 2, al. b), art. 235.º, 248.º, al. c), todos do CPT, resulta à evidência que o Serviço de Finanças de Sines era o órgão competente, à data dos factos, para a instauração da execução fiscal no caso sub judice. Assim, no que a esta matéria diz respeito, não assiste qualquer razão à executada pelo que deve ser julgada improcedente a respectiva pretensão. No que respeita ao pedido subsidiário do aqui executado, quanto à prescrição dos juros de mora vencidos no âmbito do PEF com o n.º 2259199601007165, não pode o mesmo proceder, face à data de citação do mesmo naquele processo, ora que a mesma citação) interrompeu o prazo de 5 anos, previsto na alínea d) do art. 310.º, do Código Civil, nos termos do n.º 1 do art. 323.º do mesmo diploma legal.” – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial; L) A supra citada informação funda-se, por sua vez, em informação solicitada à Entidade Credora, Câmara Municipal de Sines, que prestou parecer por escrito – cfr. anexo ao doc. n.º 1 junto com a petição inicial; M) A sociedade executada tomou conhecimento deste despacho de indeferimento em 12/08/2021 – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial; N) Não se conformando com o mesmo, em 23/08/2021, petição inicial com vista a dele reclamar – cfr. fls. 82 e 83 do documento constante do processo digital referido como petição inicial; O) O despacho reclamado foi mantido por via de um outro proferido em 21/09/2021 e determinada a remessa da petição a este TAF. Com interesse para a decisão a proferir nada mais se provou de relevante». * 2.2 DE DIREITO 2.2.1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR 2.2.1.1 Em 4 de Setembro de 1996, a então denominada Repartição de Finanças de Sines instaurou execução fiscal contra a sociedade ora Recorrente com base na certidão de dívida [de taxa municipal de urbanização (TMU), letras em circulação e encargos bancários] que foi emitida em 29 de Agosto de 1996 pela Câmara Municipal de Sines – e que foi por esta actualizada em 19 de Outubro de 1998 (a TMU foi paga, subsistindo apenas as dívidas por letras em circulação e encargos bancários) –, e remetida àquela repartição de finanças, para que se procedesse à cobrança coerciva da dívida titulada por aquela certidão. A Executada foi citada para os termos da execução fiscal em 1 de Outubro de 1996. 2.2.1.2 Em 7 de Setembro de 2020 (ou seja, mais de vinte e três anos após a citação), a Executada pediu ao órgão da execução fiscal que fosse «declarada a nulidade de todo o processo de execução fiscal» com fundamento em vício de usurpação de poderes, «uma vez que a Administração tributária, ao instaurar o presente processo de execução fiscal, invadiu a esfera de competências jurisdicionais». Alegou, em síntese e após citação das normas legais pertinentes – designadamente, o art. 233.º do Código de Processo Tributário (CPT) e o art. 155.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redacção do Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro –, que «[…] não sendo a dívida aqui em causa uma dívida tributária, não constituindo uma dívida ao Estado cuja obrigação de pagamento tenha sido reconhecida por despacho ministerial, nem mesmo uma dívida equiparada por lei aos créditos do Estado» e porque «a certidão de dívida emitida pelo Município de Sines não tem, na sua base, qualquer acto administrativo definidor da situação jurídica subjacente à dívida em causa», não podia o Município recorrer ao processo de execução fiscal para cobrança dessa dívida, antes estando obrigado a recorrer aos tribunais para obter a sua cobrança coerciva, e, do mesmo modo, a AT estava impedida de instaurar execução fiscal para esse efeito; que «[t]endo a Administração fiscal instaurado um processo de execução fiscal para o qual não tinha competência, sendo competente, pelo contrário, um órgão judicial, todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)». 2.2.1.3 Por decisão da Directora de Finanças de Setúbal, proferida em 10 de Agosto de 2021, foi indeferido aquele pedido. Aí se entendeu, em síntese, que a dívida em execução tem origem num acto administrativo, qual seja a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 3 de Janeiro de 1996, que aprovou o loteamento e determinou o pagamento da TMU e demais valores constantes da certidão de dívida, motivo por que, nos termos da legislação aplicável à data, a Repartição de Finanças de Sines era o órgão competente para a instauração da execução fiscal, que era também o meio processual próprio para a cobrança das dívidas em causa. Mais entendeu que estava há muito precludida a possibilidade de discutir a questão da competência do órgão da execução fiscal. 2.2.1.4 A Executada reclamou, ao abrigo do disposto no art. 276.º e segs. do CPPT dessa decisão para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja. No que ora nos interessa e em síntese, mantém que «a dívida em cobrança coerciva no presente processo de execução fiscal, referente a letras de câmbio e encargos bancários não tem a sua origem num acto administrativo e, por essa razão, não poderá ser executada coercivamente através do processo de execução fiscal», estando, pois, o Município «legalmente impedido de recorrer ao processo de execução fiscal» e a AT «legalmente impedida de proceder à cobrança coerciva da dívida» e que «[t]endo a Administração fiscal instaurado um processo de execução fiscal para o qual não tinha competência», «invadiu a esfera de atribuições jurisdicionais dos Tribunais», motivo por que «todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)», nulidade invocável a todo o tempo. 2.2.1.5 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou a reclamação improcedente quanto à pretendida declaração de nulidade por usurpação de poderes. Após discorrer sobre o vício de usurpação de poderes e enunciar as disposições legais que entendeu pertinentes, considerou o seguinte: «[…] desenhado o quadro legal vigente à data de instauração do processo de execução fiscal, e conhecida que é, nos autos, a pré-existência de alvará de loteamento com o n.º 1/96, aprovado pela Câmara Municipal de Sines e detendo como promotora a ora sociedade Reclamante, conclui-se pela existência de competência por parte da Administração Tributária para a instauração e processamento do processo de execução fiscal em apreço. Com efeito, verificada temos a existência de acto administrativo, este consubstanciado no Alvará de Loteamento com o n.º 1/96. Não decorre suficientemente evidenciado dos autos a que título as aludidas quantias são exigidas à sociedade. Porém, certamente resulta que se relacionam com o mesmo, com a Taxa Municipal de Urbanização e encargos assumidos com a promoção do Loteamento, decorrentes de accionamento de garantias entregues, como em casos congéneres nos foram dados a conhecer. Aliás, a sociedade Reclamante não pode desconhecer a assunção das obrigações decorrentes do citado Alvará, designadamente a apresentação de garantias bancárias, ou outras, para caucionar a satisfação de tais deveres e as consequências do seu incumprimento. O que sucede é que não se compreende, exactamente, o que impugna a Reclamante, se a competência da Administração Tributária se o título executivo, este consubstanciado no acto administrativo. É que vem invocar a verificação de vício de usurpação de poder finalizando a sua argumentação com a conclusão de que, no processo de execução fiscal em apreço, não está na sua origem um acto administrativo e, por essa razão, não poderá ser executada coercivamente através do mesmo. Porém, se verdadeiramente o que contesta é essa inexistência de acto administrativo o que está em causa é, não a competência para a execução mas o título executivo que está na sua origem. E, se assim é, o meio próprio para a sua inconformação teria sido a oposição à execução no prazo a que se referia o art. 285.º do Cód. Processo Tributário (20 dias após a citação) e com os fundamentos a que alude o art. 286.º do mesmo diploma. Porém, não se apurou que assim tenha efectuado sendo certo que, em todo o caso, se encontra precludido o direito a, nesses termos, reagir. Prosseguindo na análise das normas citadas dúvidas inexistem de que, à data a que remonta a instauração do processo de execução fiscal, os Municípios não detinham competência própria para o efeito prevendo aquelas o diferimento à Administração Fiscal para a respectiva promoção com fundamento na certidão de dívida a extrair, representando o título executivo bastante. Este tem sido o entendimento confirmado pela Jurisprudência dos Tribunais superiores, de que se cita por se tratar do mais recente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/09/2020, proferido no âmbito do processo n.º 0529/11.5BEPRT, de onde se retira o seguinte sumário: “I- O processo de execução fiscal é o meio processual adequado para a cobrança coerciva da dívida exequenda sob exame relacionada com as despesas realizadas pela autarquia local com a demolição de imóvel, como medida de tutela da legalidade urbanística, constituindo o título executivo a certidão comprovativa das despesas, passada pelos serviços camarários competentes. II- Mas ocorre incompetência da autarquia local para a instauração do processo de execução fiscal pois são os serviços da administração tributária que têm competência genérica para a instauração dos processos de execução fiscal (art. 10.º n.º 1 al. f) do CPPT), competindo aos respectivos órgãos executivos a cobrança de taxas, encargos… III- A exclusão da competência das autarquias locais para cobrança coerciva de dívidas de natureza não tributária já estava prevenida no regime das anteriores leis das finanças locais e mantém-se no actual regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais … IV- Não obstante, a atribuição às autarquias locais das competências conferidas aos órgãos periféricos locais para a cobrança coerciva de dívidas tributárias apenas abrange os tributos administrados por aquelas autarquias (art. 7 DL n.º 433/99, de 26 de Outubro, diploma que aprovou o CPPT).”. Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência do alegado vício de usurpação de poder». 2.2.1.6 Inconformada com essa sentença, a Executada dela recorre para este Supremo Tribunal. Continua a sustentar a tese que invocou junto do órgão da execução fiscal, primeiro, e do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, depois, no sentido de que, porque inexiste acto administrativo que determine o pagamento das quantias que constam do título executivo – que, depois de este ter sido corrigido, são apenas provenientes de letras de câmbios e encargos bancários – não podia o Município recorrer à execução fiscal, nem podia a AT instaurar e fazer prosseguir processo de execução fiscal para cobrança das dívidas em causa e que, tendo a AT instaurado a execução fiscal, «invadiu a esfera de atribuições jurisdicionais dos Tribunais», motivo por que «todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)», motivo por que deveria ter sido declarada a nulidade da execução fiscal. 2.2.1.4 Assim, a única questão que cumpre apreciar e decidir no presente recurso é a de saber se a sentença fez correcto julgamento quanto à invocada questão da usurpação de poderes jurisdicionais por parte da AT na instauração e prossecução da execução fiscal e quanto ao consequente pedido de que fosse declarada a nulidade do processo de execução fiscal. Note-se, antes de avançarmos, que não se coloca questão alguma de incompetência da AT para proceder à cobrança das dívidas aos municípios, sendo que, à data, estes não tinham sequer a possibilidade, que, ulteriormente, lhes foi concedida pelo n.º 4 do art. 30.º da Lei n.º 42/98 (Lei da Finanças Locais), de procederem eles mesmos, através dos seus serviços, à cobrança coerciva dos seus créditos «provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária». Ou seja, à data em que foi instaurada a presente execução era inequívoco que a cobrança das dívidas às autarquias locais, qualquer que fosse a natureza dessas dívidas (tributária ou não tributária), era a fazer mediante execução fiscal (Vide JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume III, nota 11 ao art. 148.º, págs. 34/35.). * 2.2.2 DA USURPAÇÃO DE PODERES A usurpação de poderes é o vício que ocorre quando um órgão administrativo pratica um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial (Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2.ª edição, pág. 423, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição pág. 153, e VIEIRA DE ANDRADE, Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume VII, página 588.). Ou seja, a usurpação de poderes é o vício do acto administrativo que se verifica quando um órgão da Administração exerce uma função que não a função administrativa, para a qual não tem habilitação legal. A Recorrente sustenta que a AT (mais concretamente, a Repartição de Finanças de Sines) incorreu no vício de usurpação de poderes jurisdicionais quando instaurou e fez prosseguir a presente execução fiscal porque o pagamento das dívidas ora exequendas não estava – como, na perspectiva da Executada, era mister que estivesse para permitir a sua cobrança mediante execução fiscal – a coberto de acto administrativo que o tivesse imposto, como o exigiam os arts. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT (O Código de Processo Tributário, aprovado pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, vigorou desde 1 de Julho de 1991 (cfr. art. 2.º, n.º 1, do referido Decreto-Lei) até 1 de Janeiro de 2000 (cfr. arts. 2.º, n.º 1, e 4.º, do Decreto-Lei n.º 433/99, de 6 de Outubro, diploma que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário).) e art. 155.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo (CPA) antigo. Salvo o devido respeito, a Recorrente coloca a questão em termos que não podemos subscrever e nada tem que ver com a usurpação de poderes, pois não sustenta que a instauração e prossecução da execução fiscal não se insira nas atribuições da Repartição de Finanças de Sines, mas sim que a dívida em causa não está reconhecida por acto administrativo, o que impede a sua cobrança coerciva mediante execução fiscal. Vejamos: Ao órgão da execução fiscal não incumbe verificar da existência da dívida; ao órgão da execução fiscal incumbe apenas verificar da existência do título executivo e da regularidade formal do mesmo. Ou seja, remetida que foi uma certidão de dívida pelo Município de Sines à Repartição de Finanças de Sines, esta apenas tinha de apreciar se aquela cumpria os requisitos que, à data, constavam do art. 249.º do CPT (actualmente do art. 163.º do CPPT) e nada mais; não podia a Repartição de Finanças, ao contrário do que parece supor a Recorrente, apreciar se para a dívida mencionada naquele título ser cobrada mediante execução fiscal era, ou não, necessário acto administrativo a ordenar o pagamento da dívida exequenda [cfr. art. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT e art. 155.º, n.º 1, do CPA antigo], se esse acto existe ou se é válido. Muito menos podia condicionar a função executiva que lhe incumbe [cf. arts. 43.º, alínea g), e 238.º, do CPT, aplicável à data] à apreciação da existência do direito de crédito que o título executivo incorpora. Ao órgão da execução fiscal não cumpre senão indagar da existência e regularidade formal do título executivo, sendo que uma das funções do título executivo é, precisamente, a de «assegurar à entidade perante quem corre a execução a possibilidade de verificar se estão reunidas as condições para prosseguir com o processo» (JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume III, nota 2 ao art. 163.º, pág. 125, e nota 10 b) ao art. 165.º, pág. 142.) . A execução não depende, na sua instauração e prossecução, da demonstração da existência do direito de crédito, mas apenas da existência do título executivo. Entendendo a Executada e ora Recorrente, como parece entender, que o acto administrativo que determina a dívida a ser paga é necessário e não existe deveria ter suscitado essa questão em sede de oposição à execução fiscal e dentro do prazo que a lei lhe fixava para o efeito, à data no art. 285.º, n.º 1, alínea a), do CPT, de vinte dias a contar da citação pessoal. É em sede de oposição que devem suscitar-se quaisquer questões que se prendem com a inexigibilidade da dívida, como nos parece ser o caso, sendo esse fundamento subsumível à alínea i) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT [na vigência do CPT, correspondia-lhe a alínea h) do n.º 1 do art. 286.º]. Mesmo se se entender que estava em causa a legalidade da dívida exequenda, sempre seria de admitir essa discussão em sede de oposição, ao abrigo do disposto na alínea h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT [na vigência do CPT, correspondia-lhe a alínea g) do n.º 1 do art. 286.º], uma vez que, na tese da ora Recorrente, estaria a cobrar-se coercivamente em execução fiscal uma dívida não definida por acto administrativo, o que impediria a sua impugnação. Não é sequer de ponderar a convolação da reclamação em oposição à execução fiscal, desde logo porque o prazo para deduzir oposição já se esgotara há mais de 20 anos quando a reclamação foi apresentada. O recurso não pode, pois, ser provido, sendo de manter a sentença recorrida, embora com fundamentação parcialmente diversa. * 2.2.3 CONCLUSÕES Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões: I - A usurpação de poder ocorre quando a competência para praticar o acto praticado por um órgão da Administração couber a um órgão de outro poder do Estado, designadamente do poder judicial ou do poder legislativo. II - O órgão da execução fiscal não usurpa poderes, antes exerce os que a lei lhe confere, ao instaurar e fazer prosseguir uma execução fiscal para cobrança de uma dívida a um município, pois, à data (1996), era inequívoco que a cobrança das dívidas às autarquias locais, qualquer que fosse a sua natureza (tributária ou não tributária), era a fazer mediante execução fiscal e pelos serviços da AT. III - Nessa situação, ao órgão da execução fiscal cumpre apenas assegurar-se da regularidade formal do título executivo, ou seja, que o documento que lhe é remetido pelo município para que instaure o processo executivo cumpre os requisitos legais enumeradas, à data, no art. 249.º do CPT (a que actualmente corresponde o art. 163.º do CPPT), não lhe competindo averiguar, designadamente, se é necessário acto administrativo para o pagamento da dívida exequenda [cfr. art. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT e art. 155.º, n.º 1, do CPA antigo] e, muito menos, se esse acto existe ou se é válido, sendo que se o executado entende que tal acto é necessário e não existe, deveria suscitar essa questão em sede de oposição à execução fiscal e dentro do prazo que a lei lhe fixa para o efeito (o que afasta a necessidade de, no caso, ponderar a convolação, uma vez que o prazo para deduzir oposição já se esgotara há mais de 20 anos quando a reclamação foi apresentada). * * * 3. DECISÃO Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em negar provimento ao recurso e confirmar, com a presente fundamentação, a sentença. Custas pela Recorrente [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT]. * Lisboa, 23 de Fevereiro de 2022. - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Gustavo André Simões Lopes Courinha.

Referências Legais

Legislação Nacional

ARTS. 163.º e 233.º, n.º 2, al. a) CPPT

Sumário

II- O órgão da execução fiscal não usurpa poderes, antes exerce os que a lei lhe confere, ao instaurar e fazer prosseguir uma execução fiscal para cobrança de uma dívida a um município, pois, à data (1996), era inequívoco que a cobrança das dívidas às autarquias locais, qualquer que fosse a sua natureza (tributária ou não tributária), era a fazer mediante execução fiscal e pelos serviços da AT.

III- Nessa situação, ao órgão da execução fiscal cumpre apenas assegurar-se da regularidade formal do título executivo, ou seja, que o documento que lhe é remetido pelo município para que instaure o processo executivo cumpre os requisitos legais enumeradas, à data, no art. 249.º do CPT (a que actualmente corresponde o art. 163.º do CPPT), não lhe competindo averiguar, designadamente, se é necessário acto administrativo para o pagamento da dívida exequenda [cfr. art. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT e art. 155.º, n.º 1, do CPA antigo] e, muito menos, se esse acto existe ou se é válido, sendo que se o executado entende que tal acto é necessário e não existe, deveria suscitar essa questão em sede de oposição à execução fiscal e dentro do prazo que a lei lhe fixa para o efeito (o que afasta a necessidade de, no caso, ponderar a convolação, uma vez que o prazo para deduzir oposição já se esgotara há mais de 20 anos quando a reclamação foi apresentada).

Texto Integral

Recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no processo com o n.º 328/21.6BEBJA

Recorrente: “A…………, S.A.”

Recorrida: Autoridade Tributária e Aduaneira (AT)

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade acima identificada, contra quem corre termos pelo Serviço de Finanças de Sines uma execução fiscal instaurada para cobrança coerciva de dívida à Câmara Municipal de Sines, veio interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a reclamação judicial por ela deduzida ao abrigo do disposto no art. 276.º e segs. do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) contra a decisão por que a Directora de Finanças de Setúbal indeferiu o pedido de que fosse «declarada a nulidade de todo o processo de execução fiscal» com fundamento em vício de usurpação de poderes, «uma vez que a Administração tributária, ao instaurar o presente processo de execução fiscal, invadiu a esfera de competências jurisdicionais».

1. 2 Apresentou alegações, com conclusões do seguinte teor:

«A) Como decorre, clara e expressamente, do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, a cobrança coerciva de dívida a uma pessoa colectiva pública através de processo de execução fiscal pressupõe, necessariamente, a existência de acto administrativo que determine a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário.

B) Por outras palavras, a dívida abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, terá sempre de emergir, imediata e directamente, de acto administrativo – que definindo, concretamente, a obrigação de pagamento de uma prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário – seja susceptível de ser impugnado em razão do concreto conteúdo assim fixado.

C) Sucede, porém, que, as dívidas objecto do processo de execução aqui em causa (i.e., dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários) não emergem de um acto administrativo que haja fixado a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário.

D) Com efeito, ainda que as referidas dívidas se encontrem relacionadas, como vem apontado na Sentença recorrida, mediatamente, com o Alvará de Loteamento n.º 1/96 (acto administrativo que, além de aprovar a operação de loteamento, fixou as garantias de cumprimento das obrigações ali assumidas) o certo é que do mesmo não resulta, face à natureza das dívidas aqui em causa (recorde-se, uma vez mais, dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários) a fixação da concreta prestação pecuniária devida, o seu valor e o respectivo prazo de pagamento voluntário, não sendo o mesmo, portanto, susceptível de constituir o acto administrativo recortado no artigo 155.º, n.º 1, do CPA.

E) Por conseguinte, da «pré-existência de alvará de loteamento com o n.º 1/96, aprovado pela Câmara de Sines», não se pode concluir, contrariamente ao que vem defendido na Sentença recorrida, «pela existência de competência por parte da Administração tributária para a instauração e processamento do processo de execução fiscal em apreço».

F) Para tanto, sempre seria imperioso a emissão, por parte da Câmara Municipal de Sines, de um outro (posterior) acto administrativo que tivesse determinado, em face das circunstâncias entretanto ocorridas, as concretas prestações pecuniárias a pagar pela RECORRENTE, os seus valores e os respectivos prazos de pagamento voluntário (e que, atento tal contexto, fosse susceptível de ser impugnado pela RECORRENTE em face desse específico conteúdo).

G) Não tendo a Câmara Municipal de Sines praticado tal acto administrativo impõe-se, pois, concluir que não se encontram preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 155.º, n.º 1, do CPA, sendo, por conseguinte, o recurso ao processo de execução fiscal para cobrança coerciva das dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários aqui em causa legalmente inadmissível.

H) Significa o que antecede, por conseguinte, que o Município de Sines se encontrava legalmente impedido de recorrer ao processo de execução fiscal e a Administração tributária legalmente impedida de praticar os actos próprios de execução tendentes à cobrança coerciva daquelas dívidas provenientes de letras em circulação e de encargos bancários.

I) Noutros termos, a Administração tributária não tinha poderes para instaurar um processo de execução fiscal, nem para a prossecução de actos a ele respeitantes, destinados à cobrança coerciva de dívidas proveniente de letras em circulação e encargos bancários.

J) Neste contexto, ao ter instaurado o processo de execução fiscal n.º 2259199601007165 para cobrança coerciva de dívidas proveniente de letras em circulação e encargos bancários e, nesse contexto, ao ter praticado actos que competiam aos Tribunais (a começar pela citação da RECORRENTE para o referido processo de execução) verifica-se, então, que a Administração fiscal invadiu a esfera de atribuições dos órgãos jurisdicionais.

K) Assim, encontrando-se os actos praticados pela Administração tributária no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165 incluídos nas atribuições dos Tribunais, nenhuma dúvida subsiste que os mesmos padecem do vício usurpação de poderes (mais concretamente do vício da usurpação do poder judicial), determinativo, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º), da sua nulidade.

L) Por seu turno, o artigo 134.º do CPA (actual artigo 162.º) prevê que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade e que, salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação.

M) Em face de todo o exposto, impõe-se, pois, reconhecer a existência do apontado vício de usurpação de poderes e, nesse contexto, declarar a nulidade dos actos praticados pelo Serviço de Finanças de Sines no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165, revogando-se, em consequência, a Sentença recorrida na parte em que julgou improcedente esta pretensão

Nestes termos e nos mais de direito que Vossas Excelências não deixarão de suprir, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a existência do apontado vício de usurpação de poderes e, nesse contexto, declare a nulidade dos actos praticados pelo Serviço de Finanças de Sines no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2259199601007165».

1. 3 A Recorrida não contra-alegou.

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, deu-se vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de que seja negado provimento ao recurso. Isto, após resumir o decidido pela sentença e os termos do recurso, com a seguinte fundamentação: «[…]

A questão controvertida consiste em saber se o Município credor se podia socorrer do processo de execução fiscal, para proceder à cobrança coerciva da dívida – proveniente de letras em circulação e encargos bancários –, ou se, como pretende a recorrente, tal configura uma situação de usurpação de poder.

Diga-se, antes de mais, que à data dos factos se encontrava em vigor o Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23.04 e que, à data a que remonta a instauração do processo de execução fiscal, os Municípios não detinham competência própria para a cobrança coerciva das dívidas, recorrendo à administração fiscal para a respectiva promoção com fundamento em certidão de dívida, representando o respectivo título executivo. Tal regime veio a ser alterado com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26.10 que aprovou o CPPT e que no seu artigo 7.º atribui às autarquias locais poderes próprios para a cobrança coerciva, mas apenas relativamente às dívidas com natureza tributária, ou seja, às dívidas decorrentes das receitas municipais tributárias.1 [1 Cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.09.2020 (P. 0529/11.5BEPRT), disponível, tal como os demais, em www.dgsi.pt e o parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 79/2004, disponível em www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr].

A recorrente defende que a Administração Tributária não detinha para tal competência, pelo que todos os actos praticados no âmbito do processo de execução fiscal se encontram feridos do vício de usurpação de poder, por ter a AT invadido a esfera de atribuições jurisdicionais dos tribunais.

Na sua alegação propugna que, nos termos do artigo 155.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a cobrança coerciva de dívida a pessoa colectiva pública, através do processo de execução fiscal pressupõe a existência de um acto administrativo que determine a obrigação de pagamento de uma determinada prestação pecuniária, o seu valor e respectivo prazo de pagamento voluntário.

Defende que, no caso presente, decorrendo as dívidas de encargos bancários e de letras em circulação, apesar de decorrentes de alvará de loteamento, não podem incluir-se nas prestações pecuniárias susceptíveis de serem cobradas em execução fiscal, nos termos do artigo 233.º do CPT, uma vez que não decorrem de acto administrativo praticado por pessoa colectiva.

Diga-se, antes de mais, que estando o objecto da presente reclamação de actos do órgão de execução fiscal circunscrito à apreciação da legalidade do despacho que incidiu sobre o requerimento de nulidade do processo de execução fiscal, é também esse o objecto do presente recurso, limitado ao segmento decisório relativo ao invocado vício de usurpação de poder.

E, como bem refere a douta sentença recorrida, a reclamante confunde a nulidade do processo de execução fiscal, com a nulidade do título executivo, sendo que, quanto a tal vício se encontra há muito esgotado o prazo para a sua invocação, designadamente por via do processo de oposição.

Mas mesmo que assim se não entendesse, não se pode falar em usurpação de poder, uma vez que, à data da instauração do processo de execução fiscal, era este o meio próprio de que os municípios dispunham para a cobrança coerciva das dívidas provenientes das suas atribuições, nos termos do artigo 233.º do CPT.

A circunstância de a dívida exequenda ser proveniente de taxa municipal de urbanização emergente de alvará de loteamento ou de letras e encargos bancários é irrelevante, sendo incontroverso que se trata de prestações pecuniárias decorrentes do mesmo acto administrativo. Como acentua a AT, a dívida em causa tem na sua origem um acto administrativo – a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 3.01.1996 que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida.

Ora, o artigo 155.º, n.º 1 do CPA, aprovado pelo DL. 442/91, de 15 de Novembro (vigente à data) dispunha:

“Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário.”

Assim, não se verifica o invocado vício de usurpação de poder[es], entendido este “como o vício que consiste na prática por um órgão da Administração de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial.” 2 [2 Cfr. os acórdãos do STA de 08.01.2020 (P. 0893/19.8BEBRG) e de 20.04.2020 (P. 01984/19.0BEBRG)]

Aliás, considerando a natureza jurisdicional do processo de execução fiscal, mesmo que se equacionasse serem os tribunais comuns (cíveis) os competentes para a cobrança das dívidas em causa, ainda assim se estaria perante uma situação de incompetência em razão da matéria e não de um vício de usurpação de poder, enquadrável em situações de maior gravidade, em que o próprio princípio constitucional da separação de poderes é questionado.

Pelo exposto, a douta sentença recorrida, ao assim ter decidido, fez correta interpretação das normas legais aplicáveis, pelo que não merece censura».

1. 5 Cumpre apreciar e decidir se a sentença recorrida fez errado julgamento ao considerar que a Directora de Finanças de Setúbal decidiu bem quando indeferiu o pedido efectuado pela Executada (a ora Recorrente), de que fosse declarada a nulidade do processo de execução fiscal, o que passa por saber se o Serviço de Finanças de Sines, ao instaurar a execução, incorreu em vício de usurpação de poderes jurisdicionais.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

«A) Em 04/09/1996 foi instaurado, no Serviço de Finanças de Sines, contra a ora Reclamante, o processo de execução fiscal com o nº 2259199601007165 – cfr. docs. n.ºs 3 e 4 juntos com a petição inicial;

B) Funda-se tal processo na certidão de dívida emitida pelo Município de Sines, em 29/08/1996, ao abrigo do disposto nos arts. 149.º, n.º 3 e 155.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com a qual a sociedade ora Reclamante se mostrava, a tal data, devedora à Câmara Municipal de Sines do valor de 185.110.423$00 (moeda vigente então) proveniente de Taxa Municipal de Urbanização emergente de Alvará de Loteamento com o n.º 1/96, Letras em circulação e encargos bancários, acrescendo-lhe juros desde 02/08/1996 – cfr. doc. n.º 4 junto com a petição inicial;

C) A sociedade executada foi citada para o processo de execução fiscal identificado em A) em 01/10/1996 – cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial;

D) Com referência à dívida referenciada em B) emitiu a mesma entidade, em 19/10/1998, nova certidão de dívida mediante a qual a sociedade em questão era devedora do valor total de 73.789.738$00, este respeitante a Letras em circulação no montante de 40.132.500$00 e encargos bancários no montante de 33.657.238$00 – cfr. doc. n.º 5 junto com a petição inicial;

E) Em 17/04/2007 o Serviço de Finanças de Sines, enquanto órgão de execução fiscal, declarou em falhas o processo referido em A) – ;

F) Em 12/04/2019 a sociedade executada apresentou requerimento mediante o qual invocava a prescrição da dívida exequenda, peticionando tal declaração – cfr. doc. n.º 7 junto com a petição inicial;

G) Em 17/12/2019 a mesma sociedade apresentou novo requerimento reiterando aquele pedido de declaração de prescrição da dívida exequenda – cfr. doc. n.º 8 junto com a petição inicial;

H) Em 21/07/2020 foi proferido despacho de indeferimento da requerida declaração de prescrição da dívida exequenda, pela Directora de Finanças de Setúbal – cfr. doc. n.º 9 junto com a petição inicial;

I) Em 07/09/2020 a sociedade executada apresentou requerimento, mediante o qual suscita a nulidade do processo de execução fiscal por o mesmo importar vício de usurpação de poderes e, ainda, a título subsidiário, a declaração da prescrição dos juros de mora vencidos há mais de 5 anos ao abrigo do disposto no art. 310.º, al. d) do Código Civil – cfr. doc. n.º 10 junto com a petição inicial;

J) Em 10/08/2021 foi proferido despacho pela Directora de Finanças de Setúbal que incidiu sobre o requerimento citado na alínea que antecede, mediante o qual foram indeferidas as pretensões da executada – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial;

K) O despacho ora referido sustenta-se em informação dos serviços com o seguinte teor:

“(…) ANÁLISE

Importa aqui e antes de mais referir a questão da especificidade da origem da dívida em causa posto que, conforme supra referido e tão bem esclarecido no ofício supra transcrito, está em causa nos autos uma dívida a uma entidade pública (Câmara Municipal), a ser paga por força de ato administrativo, no âmbito do Processo de Execução Fiscal nos termos do disposto no n.º 3 do art. 149.º do CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11, vide art. 155.º do mesmo diploma então em vigor. In casu, o acto administrativo que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo Alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida que não foram ainda pagos pela aqui executada.

Assim, e conforme já referido na Informação n.º 134/2020, prévia e devidamente notificada ao aqui requerente e aliás anexa pelo aqui executado, considerou-se estar em causa a cobrança coerciva de dívida emergente de acto administrativo – imputada ao aqui requerente, pro força de deliberação da Câmara Municipal de Sines – pelo que, não se considerou a dívida prescrita ora que, não tem a dívida em causa natureza fiscal e não se encontra precludido o prazo de 20 anos nos termos dos artigos 306.º e 309.º, ambos do Código Civil.

Contudo, após a decisão notificada, alegada o aqui executado – considerando que o Município de Sines se encontrava legalmente impedido de recorrer ao Processo de Execução Fiscal e a Administração Tributária legalmente impedida de proceder à cobrança coerciva da dívida pois que o Município de Sines se encontrava obrigado a recorrer aos tribunais para obter a cobrança coerciva da dívida em apreço – “… vício de usurpação de poderes, gerador de nulidade de todo o processo de execução fiscal…”, com o n.º 2259199601007165.

Posto isto, vejamos:

A- Da nulidade dos actos administrativos

Estatui o n.º 1 do art. 161.º do Código do Procedimento Administrativo serem “…nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”.

(…)

Ao qual acrescenta o artigo 162.º do mesmo dispositivo legal.

(…)

Ora, conforme dá nota o aqui executado, o Processo de Execução Fiscal aqui em causa foi instaurado em 4 de Setembro de 1996 no decurso da vigência do Código de Processo Tributário (CPT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, no âmbito do qual e de uma leitura atenta do art. 233.º do CPT, resulta a enumeração, taxativa das dívidas que podiam constituir objecto do processo de execução fiscal, assim podendo ser cobradas coercivamente no âmbito do mesmo não só as dívidas tributárias previstas no n.º 1 daquele dispositivo mas também, desde que verificadas determinadas condições especiais, nos termos do n.º 2, outras dívidas ao Estado ou equiparadas por lei aos créditos do Estado. O que, no âmbito do já referido n.º 2, teria de resultar de obrigação de pagamento expressamente reconhecida por despacho ministerial (no caso da alínea a)) ou de disposição legal (no caso da alínea b)).

Contudo, e na sequência desta última disposição – alínea b) do n.º 2 do art. 233.º do CPT – que nos socorremos do art. 155.º do Código do Procedimento Administrativo, redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, nos termos do qual se estabelecia que “Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário, no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário – Daqui se retirando que a dívida teria sempre de ser proveniente de um acto administrativo.

Assim, considerando o art. 120.º do CPA, actos administrativos, as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, concluímos, após consulta à entidade exequente e conforme pronúncia da mesma (…), em sentido inverso ao aqui executado, ora que a dívida aqui em causa tem na sua origem um acto administrativo – a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 1996.01.03 que aprovou a operação de loteamento em causa, titulada pelo alvará n.º 1/96, que determinou o pagamento da TMU e restantes valores constantes da certidão de dívida.

Nestes termos, considera-se o processo de execução fiscal, o meio próprio para a cobrança da dívida aqui em causa bem como o Serviço de Finanças de Sines o órgão competente, à data dos factos, para a instauração da execução fiscal no caso sub judice, pelo que, no que a esta matéria respeita, não procede a pretensão do requerente. Assim, aqui chegados, acresce ainda nesta sede referir que, salvo o devido respeito por melhor entendimento, o conhecimento de tal matéria, encontra-se precludido, presente que está o decurso do prazo para o executado reagir contenciosamente à execução, através dos meios processuais legalmente previstos, mormente através da Oposição à execução, conforme art. 203.º do CPPT e nos termos do art. 204.º do mesmo diploma.

B- Da Prescrição dos Juros de Mora

Com efeito, e conforme já supra referido, não assumindo a dívida natureza fiscal, o regime da prescrição aplicável não é o que resulta da LGT mas antes o que decorre do Código Civil.

Nestes termos, no âmbito do Direito Civil, a dívida de juros não fica necessariamente dependente da dívida principal, podendo qualquer delas extinguir-se sem a outra, não escapando esta, à regra da prescrição extintiva aplicável às dívidas em geral, a qual vem regulada nos arts. 300.º e seg. do C. Civil.

Assim, uma das disposições legais que consagra a autonomia da obrigação de juros em relação à obrigação principal é o artigo 310.º, alínea d) do Código Civil, relativo aos prazos de prescrição que prevê um prazo específico para a obrigação de juros que pode não ser coincidente com o previsto para a obrigação principal.

É neste âmbito que a norma fixa o prazo de prescrição de juros em cinco anos mesmo que sejam líquidos, contrariamente ao princípio geral consagrado no art. 306.º, n.º 4 do C. Civil, segundo o qual a prescrição só começa a correr desde que ao credor seja lícito promover a liquidação.

Por outro lado, o regime de prescrição dos juros está sujeito a suspensão e interrupção nas variadas circunstâncias previstas no art. 318.º e seg. do C. Civil e assim os termos de interrupção do prazo de prescrição dos juros legais, são os legalmente estabelecidos para as dividas a título principal (cf. artigos 323.º e 327.º, n.º 1 do CC), ora que embora autónoma face à dívida principal, a dívida de juros é acessória desta.

Assim, ainda que não estando prescrita a obrigação principal, só são devidos os juros moratórios vencidos até à data da prescrição daquela dívida e se quanto a eles não tiver decorrido o prazo de prescrição de 5 anos previsto na alínea d) do 310.º do Código Civil.

Contudo, concordando-se com a requerente, quanto ao prazo de prescrição que lhes é aplicável – ora que é certo que prescrevem no prazo de 5 anos os juros convencionais ou legais (al. d) do art. 310.º do CC) – discorda-se aqui no que respeita é a prescrição dos juros em causa nos autos, ora que, se interrompe o mesmo prazo pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o Tribunal seja incompetente (n.º 2 do art. 323.º do CC), motivo por que não se verifica a prescrição de juros de mora vencidos há menos de cinco anos para aquém da data da citação.

No caso, como resulta dos factos acima referidos, a ora Requerente foi citada no âmbito do processo de execução fiscal com o n.º 2259199601007165, em 1996.10.01, pelo que tendo o mesmo processo sido instaurado em 1996.09.04, não existem no âmbito do mesmo juros vencidos com mais de cinco anos anteriores à citação, porquanto a citação da executada interrompeu a prescrição, nos termos da lei. (No mesmo sentido, vide os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos nos processos n.º 813/09, em 3 de Fevereiro de 2010, n.º 10/11 em 12 de Outubro de 2011 e n.º 247/14, em 4 de Fevereiro de 2014.

Conclusão

Face ao exposto, conforme é também entendimento da entidade exequente (cfr. doc. n.º 1 anexo) que aqui se tem por integralmente reproduzido, entende-se não se encontrar viciado de usurpação de poder, o acto de instauração do processo de execução fiscal com o n.º 2259199601007165 e consequentemente legal a cobrança da dívida exequente ínsita no mesmo, posto que, de tudo o expendido, em conjugação ainda com o vertido no art. 110.º, n.º 4, art. 233.º, n.º 1, al. a) e n.º 2, al. b), art. 235.º, 248.º, al. c), todos do CPT, resulta à evidência que o Serviço de Finanças de Sines era o órgão competente, à data dos factos, para a instauração da execução fiscal no caso sub judice. Assim, no que a esta matéria diz respeito, não assiste qualquer razão à executada pelo que deve ser julgada improcedente a respectiva pretensão.

No que respeita ao pedido subsidiário do aqui executado, quanto à prescrição dos juros de mora vencidos no âmbito do PEF com o n.º 2259199601007165, não pode o mesmo proceder, face à data de citação do mesmo naquele processo, ora que a mesma citação) interrompeu o prazo de 5 anos, previsto na alínea d) do art. 310.º, do Código Civil, nos termos do n.º 1 do art. 323.º do mesmo diploma legal.” – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial;

L) A supra citada informação funda-se, por sua vez, em informação solicitada à Entidade Credora, Câmara Municipal de Sines, que prestou parecer por escrito – cfr. anexo ao doc. n.º 1 junto com a petição inicial;

M) A sociedade executada tomou conhecimento deste despacho de indeferimento em 12/08/2021 – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial;

N) Não se conformando com o mesmo, em 23/08/2021, petição inicial com vista a dele reclamar – cfr. fls. 82 e 83 do documento constante do processo digital referido como petição inicial;

O) O despacho reclamado foi mantido por via de um outro proferido em 21/09/2021 e determinada a remessa da petição a este TAF.

Com interesse para a decisão a proferir nada mais se provou de relevante».

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

2.2.1. 1 Em 4 de Setembro de 1996, a então denominada Repartição de Finanças de Sines instaurou execução fiscal contra a sociedade ora Recorrente com base na certidão de dívida [de taxa municipal de urbanização (TMU), letras em circulação e encargos bancários] que foi emitida em 29 de Agosto de 1996 pela Câmara Municipal de Sines – e que foi por esta actualizada em 19 de Outubro de 1998 (a TMU foi paga, subsistindo apenas as dívidas por letras em circulação e encargos bancários) –, e remetida àquela repartição de finanças, para que se procedesse à cobrança coerciva da dívida titulada por aquela certidão.

A Executada foi citada para os termos da execução fiscal em 1 de Outubro de 1996.

2.2.1. 2 Em 7 de Setembro de 2020 (ou seja, mais de vinte e três anos após a citação), a Executada pediu ao órgão da execução fiscal que fosse «declarada a nulidade de todo o processo de execução fiscal» com fundamento em vício de usurpação de poderes, «uma vez que a Administração tributária, ao instaurar o presente processo de execução fiscal, invadiu a esfera de competências jurisdicionais».

Alegou, em síntese e após citação das normas legais pertinentes – designadamente, o art. 233.º do Código de Processo Tributário (CPT) e o art. 155.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redacção do Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro –, que «[…] não sendo a dívida aqui em causa uma dívida tributária, não constituindo uma dívida ao Estado cuja obrigação de pagamento tenha sido reconhecida por despacho ministerial, nem mesmo uma dívida equiparada por lei aos créditos do Estado» e porque «a certidão de dívida emitida pelo Município de Sines não tem, na sua base, qualquer acto administrativo definidor da situação jurídica subjacente à dívida em causa», não podia o Município recorrer ao processo de execução fiscal para cobrança dessa dívida, antes estando obrigado a recorrer aos tribunais para obter a sua cobrança coerciva, e, do mesmo modo, a AT estava impedida de instaurar execução fiscal para esse efeito; que «[t]endo a Administração fiscal instaurado um processo de execução fiscal para o qual não tinha competência, sendo competente, pelo contrário, um órgão judicial, todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)».

2.2.1. 3 Por decisão da Directora de Finanças de Setúbal, proferida em 10 de Agosto de 2021, foi indeferido aquele pedido.

Aí se entendeu, em síntese, que a dívida em execução tem origem num acto administrativo, qual seja a deliberação da Câmara Municipal de Sines de 3 de Janeiro de 1996, que aprovou o loteamento e determinou o pagamento da TMU e demais valores constantes da certidão de dívida, motivo por que, nos termos da legislação aplicável à data, a Repartição de Finanças de Sines era o órgão competente para a instauração da execução fiscal, que era também o meio processual próprio para a cobrança das dívidas em causa. Mais entendeu que estava há muito precludida a possibilidade de discutir a questão da competência do órgão da execução fiscal.

2.2.1. 4 A Executada reclamou, ao abrigo do disposto no art. 276.º e segs. do CPPT dessa decisão para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja.

No que ora nos interessa e em síntese, mantém que «a dívida em cobrança coerciva no presente processo de execução fiscal, referente a letras de câmbio e encargos bancários não tem a sua origem num acto administrativo e, por essa razão, não poderá ser executada coercivamente através do processo de execução fiscal», estando, pois, o Município «legalmente impedido de recorrer ao processo de execução fiscal» e a AT «legalmente impedida de proceder à cobrança coerciva da dívida» e que «[t]endo a Administração fiscal instaurado um processo de execução fiscal para o qual não tinha competência», «invadiu a esfera de atribuições jurisdicionais dos Tribunais», motivo por que «todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)», nulidade invocável a todo o tempo.

2.2.1. 5 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou a reclamação improcedente quanto à pretendida declaração de nulidade por usurpação de poderes.

Após discorrer sobre o vício de usurpação de poderes e enunciar as disposições legais que entendeu pertinentes, considerou o seguinte: «[…] desenhado o quadro legal vigente à data de instauração do processo de execução fiscal, e conhecida que é, nos autos, a pré-existência de alvará de loteamento com o n.º 1/96, aprovado pela Câmara Municipal de Sines e detendo como promotora a ora sociedade Reclamante, conclui-se pela existência de competência por parte da Administração Tributária para a instauração e processamento do processo de execução fiscal em apreço. Com efeito, verificada temos a existência de acto administrativo, este consubstanciado no Alvará de Loteamento com o n.º 1/96. Não decorre suficientemente evidenciado dos autos a que título as aludidas quantias são exigidas à sociedade. Porém, certamente resulta que se relacionam com o mesmo, com a Taxa Municipal de Urbanização e encargos assumidos com a promoção do Loteamento, decorrentes de accionamento de garantias entregues, como em casos congéneres nos foram dados a conhecer. Aliás, a sociedade Reclamante não pode desconhecer a assunção das obrigações decorrentes do citado Alvará, designadamente a apresentação de garantias bancárias, ou outras, para caucionar a satisfação de tais deveres e as consequências do seu incumprimento.

O que sucede é que não se compreende, exactamente, o que impugna a Reclamante, se a competência da Administração Tributária se o título executivo, este consubstanciado no acto administrativo. É que vem invocar a verificação de vício de usurpação de poder finalizando a sua argumentação com a conclusão de que, no processo de execução fiscal em apreço, não está na sua origem um acto administrativo e, por essa razão, não poderá ser executada coercivamente através do mesmo.

Porém, se verdadeiramente o que contesta é essa inexistência de acto administrativo o que está em causa é, não a competência para a execução mas o título executivo que está na sua origem. E, se assim é, o meio próprio para a sua inconformação teria sido a oposição à execução no prazo a que se referia o art. 285.º do Cód. Processo Tributário (20 dias após a citação) e com os fundamentos a que alude o art. 286.º do mesmo diploma. Porém, não se apurou que assim tenha efectuado sendo certo que, em todo o caso, se encontra precludido o direito a, nesses termos, reagir.

Prosseguindo na análise das normas citadas dúvidas inexistem de que, à data a que remonta a instauração do processo de execução fiscal, os Municípios não detinham competência própria para o efeito prevendo aquelas o diferimento à Administração Fiscal para a respectiva promoção com fundamento na certidão de dívida a extrair, representando o título executivo bastante.

Este tem sido o entendimento confirmado pela Jurisprudência dos Tribunais superiores, de que se cita por se tratar do mais recente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/09/2020, proferido no âmbito do processo n.º 0529/11.5BEPRT, de onde se retira o seguinte sumário:

“I- O processo de execução fiscal é o meio processual adequado para a cobrança coerciva da dívida exequenda sob exame relacionada com as despesas realizadas pela autarquia local com a demolição de imóvel, como medida de tutela da legalidade urbanística, constituindo o título executivo a certidão comprovativa das despesas, passada pelos serviços camarários competentes.

II- Mas ocorre incompetência da autarquia local para a instauração do processo de execução fiscal pois são os serviços da administração tributária que têm competência genérica para a instauração dos processos de execução fiscal (art. 10.º n.º 1 al. f) do CPPT), competindo aos respectivos órgãos executivos a cobrança de taxas, encargos…

III- A exclusão da competência das autarquias locais para cobrança coerciva de dívidas de natureza não tributária já estava prevenida no regime das anteriores leis das finanças locais e mantém-se no actual regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais …

IV- Não obstante, a atribuição às autarquias locais das competências conferidas aos órgãos periféricos locais para a cobrança coerciva de dívidas tributárias apenas abrange os tributos administrados por aquelas autarquias (art. 7 DL n.º 433/99, de 26 de Outubro, diploma que aprovou o CPPT).”.

Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência do alegado vício de usurpação de poder».

2.2.1. 6 Inconformada com essa sentença, a Executada dela recorre para este Supremo Tribunal.

Continua a sustentar a tese que invocou junto do órgão da execução fiscal, primeiro, e do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, depois, no sentido de que, porque inexiste acto administrativo que determine o pagamento das quantias que constam do título executivo – que, depois de este ter sido corrigido, são apenas provenientes de letras de câmbios e encargos bancários – não podia o Município recorrer à execução fiscal, nem podia a AT instaurar e fazer prosseguir processo de execução fiscal para cobrança das dívidas em causa e que, tendo a AT instaurado a execução fiscal, «invadiu a esfera de atribuições jurisdicionais dos Tribunais», motivo por que «todos os actos praticados pela Administração tributária encontram-se feridos do vício de usurpação de poder, o qual conduz à nulidade do acto, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do CPA (actual artigo 161.º do CPA)», motivo por que deveria ter sido declarada a nulidade da execução fiscal.

2.2.1. 4 Assim, a única questão que cumpre apreciar e decidir no presente recurso é a de saber se a sentença fez correcto julgamento quanto à invocada questão da usurpação de poderes jurisdicionais por parte da AT na instauração e prossecução da execução fiscal e quanto ao consequente pedido de que fosse declarada a nulidade do processo de execução fiscal.

Note-se, antes de avançarmos, que não se coloca questão alguma de incompetência da AT para proceder à cobrança das dívidas aos municípios, sendo que, à data, estes não tinham sequer a possibilidade, que, ulteriormente, lhes foi concedida pelo n.º 4 do art. 30.º da Lei n.º 42/98 (Lei da Finanças Locais), de procederem eles mesmos, através dos seus serviços, à cobrança coerciva dos seus créditos «provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária». Ou seja, à data em que foi instaurada a presente execução era inequívoco que a cobrança das dívidas às autarquias locais, qualquer que fosse a natureza dessas dívidas (tributária ou não tributária), era a fazer mediante execução fiscal (Vide JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume III, nota 11 ao art. 148.º, págs. 34/35.).

2.2. 2 DA USURPAÇÃO DE PODERES

A usurpação de poderes é o vício que ocorre quando um órgão administrativo pratica um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial (Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2.ª edição, pág. 423, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição pág. 153, e VIEIRA DE ANDRADE, Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume VII, página 588.). Ou seja, a usurpação de poderes é o vício do acto administrativo que se verifica quando um órgão da Administração exerce uma função que não a função administrativa, para a qual não tem habilitação legal.

A Recorrente sustenta que a AT (mais concretamente, a Repartição de Finanças de Sines) incorreu no vício de usurpação de poderes jurisdicionais quando instaurou e fez prosseguir a presente execução fiscal porque o pagamento das dívidas ora exequendas não estava – como, na perspectiva da Executada, era mister que estivesse para permitir a sua cobrança mediante execução fiscal – a coberto de acto administrativo que o tivesse imposto, como o exigiam os arts. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT (O Código de Processo Tributário, aprovado pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, vigorou desde 1 de Julho de 1991 (cfr. art. 2.º, n.º 1, do referido Decreto-Lei) até 1 de Janeiro de 2000 (cfr. arts. 2.º, n.º 1, e 4.º, do Decreto-Lei n.º 433/99, de 6 de Outubro, diploma que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário).) e art. 155.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo (CPA) antigo.

Salvo o devido respeito, a Recorrente coloca a questão em termos que não podemos subscrever e nada tem que ver com a usurpação de poderes, pois não sustenta que a instauração e prossecução da execução fiscal não se insira nas atribuições da Repartição de Finanças de Sines, mas sim que a dívida em causa não está reconhecida por acto administrativo, o que impede a sua cobrança coerciva mediante execução fiscal. Vejamos:

Ao órgão da execução fiscal não incumbe verificar da existência da dívida; ao órgão da execução fiscal incumbe apenas verificar da existência do título executivo e da regularidade formal do mesmo.

Ou seja, remetida que foi uma certidão de dívida pelo Município de Sines à Repartição de Finanças de Sines, esta apenas tinha de apreciar se aquela cumpria os requisitos que, à data, constavam do art. 249.º do CPT (actualmente do art. 163.º do CPPT) e nada mais; não podia a Repartição de Finanças, ao contrário do que parece supor a Recorrente, apreciar se para a dívida mencionada naquele título ser cobrada mediante execução fiscal era, ou não, necessário acto administrativo a ordenar o pagamento da dívida exequenda [cfr. art. 233.º, n.º 2, alínea a), do CPT e art. 155.º, n.º 1, do CPA antigo], se esse acto existe ou se é válido. Muito menos podia condicionar a função executiva que lhe incumbe [cf. arts. 43.º, alínea g), e 238.º, do CPT, aplicável à data] à apreciação da existência do direito de crédito que o título executivo incorpora.

Ao órgão da execução fiscal não cumpre senão indagar da existência e regularidade formal do título executivo, sendo que uma das funções do título executivo é, precisamente, a de «assegurar à entidade perante quem corre a execução a possibilidade de verificar se estão reunidas as condições para prosseguir com o processo» (JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume III, nota 2 ao art. 163.º, pág. 125, e nota 10 b) ao art. 165.º, pág. 142.) . A execução não depende, na sua instauração e prossecução, da demonstração da existência do direito de crédito, mas apenas da existência do título executivo.

Entendendo a Executada e ora Recorrente, como parece entender, que o acto administrativo que determina a dívida a ser paga é necessário e não existe deveria ter suscitado essa questão em sede de oposição à execução fiscal e dentro do prazo que a lei lhe fixava para o efeito, à data no art. 285.º, n.º 1, alínea a), do CPT, de vinte dias a contar da citação pessoal.

É em sede de oposição que devem suscitar-se quaisquer questões que se prendem com a inexigibilidade da dívida, como nos parece ser o caso, sendo esse fundamento subsumível à alínea i) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT [na vigência do CPT, correspondia-lhe a alínea h) do n.º 1 do art. 286.º]. Mesmo se se entender que estava em causa a legalidade da dívida exequenda, sempre seria de admitir essa discussão em sede de oposição, ao abrigo do disposto na alínea h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT [na vigência do CPT, correspondia-lhe a alínea g) do n.º 1 do art. 286.º], uma vez que, na tese da ora Recorrente, estaria a cobrar-se coercivamente em execução fiscal uma dívida não definida por acto administrativo, o que impediria a sua impugnação.

Não é sequer de ponderar a convolação da reclamação em oposição à execução fiscal, desde logo porque o prazo para deduzir oposição já se esgotara há mais de 20 anos quando a reclamação foi apresentada.

O recurso não pode, pois, ser provido, sendo de manter a sentença recorrida, embora com fundamentação parcialmente diversa.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em negar provimento ao recurso e confirmar, com a presente fundamentação, a sentença.

Custas pela Recorrente [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT].

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2022. - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Gustavo André Simões Lopes Courinha.

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