01196/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA Relatório A..., professor na Escola Secundária Manuel Teixeira Gomes, em Portimão, residente na Urbanização ..., lote ..., Tavira, interpôs recurso contencioso no TCA do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa de 25/01/99, através do qual negou provimento ao recurso hierárquico oportunamente interposto do despacho da Senhora Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos de 15/08/98, que lhe anulou a colocação por si obtida no concurso para os Quadros de Zona Pedagógica como professor do grupo de concurso 24, no Centro de Apoio Educativo do Algarve. A entidade recorrida respondeu, pugnando pelo improvimento do recurso (fls. 37 e sgs.). Citados os recorridos particulares, apenas contestou ... (fls. 269 e sgs.). Alegaram, então, o recorrente (fls. 299/310), a recorrida particular (fls. 296/298) e a entidade recorrida (fls. 318/319), mantendo no essencial as respectivas posições anteriores. O M.P. emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, por violação do art. 44º , al.g), do CPA (fls. 322) e o acórdão do TCA de 20/03/2002 que se lhe seguiu, concedendo provimento, anularia o despacho impugnado com esse mesmo fundamento (fls. 324/328). Interposto recurso jurisdicional pelo SEAE (fls. 336), viria o mesmo a ser provido por acórdão deste STA datado de 5/06/2003 (fls. 372/378). Baixaram os autos à 1ª instância para conhecimento do vício que não havia sido conhecido anteriormente e, nessa conformidade, foi lavrado novo acórdão de provimento (fls. 385/389). É deste acórdão que ora vem interposto o presente recurso jurisdicional, interposto pelo SEAE, cujas alegações concluiu da seguinte maneira: O acórdão do Tribunal Central Administrativo é ilegal por nas conclusões determinantes para a sua prolação não ter atendido ao argumento do Ministério da Educação, que refere ser a área de recrutamento para os quadros de zona pedagógica confinada aos professores contratados ao abrigo do art. 33º do Estatuto da Carreira Docente e colocados nos termos do DL nº 18/88 , de 21/01, mantido em vigor pelo art. 123º igualmente do ECD em estabelecimentos do ensino dependentes do Ministério da Educação. O acórdão agora recorrido não atendeu inclusivamente ao princípio constitucional da igualdade, pois a escolha dos colocados pelo Ministério da Educação é diferente da dos docentes colocados no Colégio Militar, não tendo estes últimos docentes de se sujeitar ao mesmo concurso público, que é exigido aos contratados pelo Ministério da Educação, que tinha por objectivo dar estabilidade profissional aos docentes colocados em anos lectivos sucessivos, nas povoações mais díspares do país» (fls. 406/407). Não houve contra-alegações. O digno Magistrado do MP opinou no sentido de se negar provimento ao recurso (fls. 572). Cumpre decidir. Os Factos O tribunal recorrido deu por assente a seguinte factualidade: «a) A Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos, por despacho de 17/08/98, anulou a colocação obtida pelo recorrente no concurso aos Quadros de Zona Pedagógica cujo aviso de abertura havia sido publicado no DR, II série, nº 42, de 19/2/98; Do despacho referido na alínea anterior, o recorrente interpôs para o Secretário de Estado da Administração Educativa, recurso hierárquico, invocando os fundamentos constantes de fls, 26 a 29 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Sobre esse recurso hierárquico, um jurista do Núcleo de Apoio Técnico Jurídico do Departamento de Gestão de Recursos Educativos emitiu a informação 289/98-NATJ, de 26/11/98, que, quanto à “questão de fundo” referia o seguinte: “ O despacho aqui posto em crise é o de 17/8/98 da Srª Directora do DEGRE que “anulou” a colocação do docente ao Quadro de Zona Pedagógica do Algarve porque o candidato não reunia as condições exigidas no art. 5º do DL nº 384/93 , de 18/11, com a redacção dada pelo DL nº 16/96 , de 8/3, isto é, por não ter obtido colocação no 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário, nos últimos quatro anos (al.b). O recorrente afirma que obteve colocação como contratado, nos últimos quatro anos lectivos, na Escola Secundária de Monserrate (1 ano), Escola C+S de Monte da Olá 1 e no Colégio Militar (3 anos) e reúne os requisitos legais para se candidatar ao referido concurso. É certo que o recorrente obteve colocação nos últimos 4 anos; mas tal colocação não foi obtida em consonância com a al. b) do art. 5º do DL nº 384/93 , pois não foi colocado nos últimos 3 anos no Colégio Militar através de concurso, mas através de mero contrato sob proposta fundamentada do Director do Colégio Militar, não podendo, consequentemente, contar tal tempo para os efeitos pretendidos. Tem sido este o entendimento perfilhado por este Departamento quanto à aplicação da al.b) do citado art. 5º, designadamente, quanto aos candidatos provenientes do ensino particular e cooperativo (nesse sentido, o Despacho de 19/8/97, de Sua Ex.ª o Secretário de Estado que recaiu sobre a Informação nº 284/97 NATJ). Todavia, quanto à situação vertente temos algumas dúvidas quanto a tal entendimento, dado que o Colégio Militar é uma escola pública nos termos do DL nº 34047, de 20/10/1944 e do Dec. nº 34093, não podendo a contratação dos professores efectuar-se através de concurso, mas através de contrato nos termos do nº1 do art. 22º do Dec. nº 34093. Face ao exposto, V. Ex.ª superiormente decidirá se é de conceder ou negar provimento ao recurso. À consideração superior ”. d) Sobre a informação transcrita na alínea anterior, a Directora do Departamento de Gestão dos Recursos Educativos, em 19/1/99, escreveu o seguinte: «À consideração do Sr. Secretário de Estado. Proponho a V. Ex.ª que seja mantido o acto recorrido por não padecer de vício de violação de lei. A área de recrutamento para os Quadros de Zona Pedagógica confina-se aos professores contratados ao abrigo do art. 33º do ECD e colocados nos termos do DL nº 18/88 , diploma mantido em vigor pelo art. 123º, igualmente do ECD, em estabelecimentos de ensino dependentes do Ministério da Educação. Só assim se corporiza o objectivo de proporcionar a estabilidade profissional visada pelo referido DL conforme se explicita no respectivo preâmbulo. Neste contexto, é meu entendimento que o recorrente carece de razão, porquanto, os dois anos de prestação de funções no Colégio Militar, em regime de contrato nos termos do regime laboral aplicável àquela instituição não são susceptíveis de integrar os requisitos previstos no art. 5º do DL nº 384/93 , com a redacção dada pelo DL nº 16/96 » e) Sobre o documento de onde constavam as informações referidas nas als. c) e d), o Secretário de Estado da Administração Educativa proferiu o seguinte despacho, datado de 25/1/99: « Concordo. Nego provimento ao recurso pelas razões aduzidas ». O Direito Tendo sido dois os vícios inicialmente invocados pelo recorrente, e estando já afastado o primeiro pelo acórdão do STA de 5/06/2003 (fls. 372/378), cumpre apreciar neste momento se, no prosseguimento dos autos e na sequência do referido aresto revogatório, a decisão do TCA se deverá manter no que concerne ao conhecimento que tomou do segundo. Importa, por isso, apurar se o acto administrativo terá ou não violado o art. 140º , nº1, al. b), do CPA , isto é, se revogou ilegalmente um acto constitutivo de direitos que não padecia de qualquer ilegalidade, conforme concluiu o acórdão em crise. Para assim decidir, o aresto aqui sob censura considerou que a decisão administrativa impugnada atentou contra o art. 5º do DL nº 384/93 , de 28/11, na redacção dada pelo DL nº 16/96 , de 8/03 (entretanto revogado pelo DL nº 35/2003 , de 27/02). Ora, o art. 5º citado, na redacção do DL nº 16/96 , de 8/03 dispunha o seguinte: «Artigo 5.º Podem ser opositores ao concurso referido no artigo anterior, além dos professores já pertencentes a um dos quadros de zona pedagógica, os professores contratados que reúnam, cumulativamente, as seguintes condições: Serem titulares de habilitação profissional ou própria; Terem obtido colocação nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico ou do ensino secundário nos últimos quatro anos lectivos; Terem completado, até 31 de Agosto do ano anterior ao da abertura do concurso, quatro ou mais anos de serviço docente; Terem prestado no ano lectivo anterior, no mínimo, 180 dias de serviço, em horários não inferiores a doze horas semanais ». O DL nº 384/93 teve em vista « proporcionar estabilidade aos docentes contratados ». Ideia que o DL nº 16/96 desenvolveu ao referir que as alterações se destinavam a conferir, em “condições de igualdade”, as « mesmas oportunidades a docentes, à partida, possuidores de idênticos requisitos de habilitação e tempo de serviço », docentes esses, « a quem a realização de sucessivos contratos para a satisfação de necessidades não permanentes do sistema educativo acabou por conferir uma experiência no ensino, que importa continuar a aproveitar nos quadros de zona pedagógica », conforme se lê no preâmbulo. É nessa base que se compreende a disposição do art. 5º citado, segundo o qual ao concurso anual de provimento nos quadros de zona pedagógica referido no artigo 4º se poderiam candidatar, além dos professores que pertencessem já a um dos quadros de zona pedagógica, os professores que tivessem obtido colocação nos 2º e 3º ciclos do ensino básico ou do ensino secundário nos últimos quatro anos lectivos (al.b)). Poderia a Administração afirmar, como fez, que este concurso apenas se dirigia aos contratados ao abrigo do art. 33º do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo DL nº 139-A/90 , de 28/04 (alterado pelos DL nº 105/97 , de 29/04 e 1/98, de 2/01)? Vejamos. Em 1º lugar, o regime de provimento para os Quadros de Zona Pedagógica (QZP) que decorre do mencionado DL nº 384/93 assenta nas linhas gerais previstas no art. 27º do ECD. Ora, este preceito não faz qualquer restrição a propósito do âmbito pessoal da sua incidência. O que quererá significar que, não fazendo este texto legal qualquer distinção relativamente ao universo de candidatos aos lugares a prover, não podia o diploma que procedeu ao desenvolvimento do regime ali plasmado estabelecer coisa diferente e mais restritiva. Ou seja, o DL nº 384/94 haveria que ter a mesma latitude do regime de que derivava, isto é, do Estatuto da Carreira Docente. Em 2º lugar, o artigo 1º do ECD é muito claro ao estatuir que o seu âmbito de aplicação não pretendia deixar de fora docentes em situação semelhante à do recorrente. Com efeito, além prever que o ECD se aplicaria aos docentes em exercício efectivo de funções nos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos (nº1), também afirmava que ele se aplicaria aos docentes em exercício efectivo em instituições e estabelecimentos de ensino dependentes ou sob tutela de outros ministérios (nº3). Ora, se o Colégio Militar é um estabelecimento de ensino público, considerado “Liceu Nacional” ( art. 1º, § único do D.L. nº 34 047, de 20/10/1944 e art. 2º, § único do Dec. nº 34093, de 8/11/1944) e que depende directamente do Ministério da Defesa , relativamente à sua administração e ao aspecto disciplinar, mas igualmente do Ministério da Educação , quanto ao aspecto pedagógico (art. 1º, § único, do Dec. nº 34047, de 20/10/1944 e art. 4º do Dec. nº 34093, de 8/11/1944), parece claro que ele se inscreve no âmbito de previsão do citado artigo 1º. E assim, se o ECD se aplica também a este estabelecimento de ensino, do mesmo modo a ele se adequa o DL nº 384/93 , diploma que surgiu no desenvolvimento daquele e com o propósito de « adequar os quadros às necessidades do sistema e de garantir, no âmbito da prossecução dos objectivos de qualidade que o ensino pressupõe, uma formação profissional dos docentes exigente e adequada » (lê-se, uma vez mais no preâmbulo desse diploma). Em 3º lugar, ao caso não é de apelar ao art. 33º do ECD (artigo que prevê o modelo de contrato administrativo de provimento para o desempenho de funções docentes). Trata-se de um regime que somente se aplica à contratação de docentes para os estabelecimento que dependem totalmente do Ministério da Educação, seja nos aspectos administrativos, seja nos pedagógicos. Por isso, não se aplica aos contratos celebrados com instituições que no plano da administração e disciplina, por exemplo, dependem de outros ministérios, como no presente caso acontecia. Por outro lado, é irrelevante dizer, como o diz o ora recorrente, que os concursos previstos no ECD, face ao disposto no seu art. 24º, e enquanto não fosse publicado o diploma ali referido, se haveriam de regular pelo DL nº 18/88 , de 21 de Janeiro, “ex vi” art. 123º do ECD. Na verdade, tudo isso só faria sentido, eventualmente, se o DL nº 18/88 tivesse desde a sua génese uma aplicação directa à situação referente aos quadros de zona pedagógica a que alude o art. 27º do ECD. Acontece que esta matéria, além de, sistematicamente, surgir tratada em momento posterior ao do art. 24º (este preceito está incluído no capítulo IV, enquanto o art. 27º está incluído no capítulo V do ECD) - o que, por si só, sugere um tratamento autónomo e não resolúvel directamente pelas normas de carácter mais geral anteriormente previstas - teve a orientação de uma disciplina jurídica especificamente estatuída no DL nº 384/93 . Ou seja, o abstractamente possível amparo da situação em apreço por um esquadrão de preceitos gerais não resiste à protecção de uma força especial de normas vocacionalmente surgidas para a regulação de casos subsumíveis a provimentos de docentes para os quadros de zona pedagógica. Por fim, e para responder ao ora recorrente, cabe referir que o facto de os docentes do Colégio Militar exercerem a profissão segundo um procedimento de recrutamento diferente daquele que acontece para os professores do ensino público geral (a contratação destes submete-se a uma disciplina concursal) não representa qualquer discriminação positiva a favor daqueles ou, sequer, violação do princípio da igualdade num plano que é diferente, até nos seus pressupostos, do que ocorre para os quadros de zona pedagógica. É, aliás, aí que urge representar a essência da teleologia e a compreensão dos fins ínsitos em cada parcela legislativa dentro do ordenamento jurídico mais vasto. No fenómeno da contratação de professores para o quadro de zona pedagógica (QZP) a diferença dos critérios de contratação em relação à docência geral, digamos assim, não significa que aqui uns estejam em desvantagem em relação aos outros. Com efeito, se são diferentes os fins prosseguidos na contratação de docentes para os estabelecimentos de ensino, na prossecução do fim e do objectivo da lei concernente aos QZP o que verdadeiramente importa é o grau de experiência demonstrado pelos professores candidatos, de forma a assegurar o bom funcionamento dos quadros e a preservar o interesse público da qualidade do ensino. E para tanto o legislador considerou relevante, em plano de perfeita paridade/igualdade entre todos os potenciais candidatos, apenas o exercício de funções nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico ou do ensino secundário nos últimos quatro anos lectivos (al. b), art. 5º cit.). Ou seja, não interessa o modo como o professor acedeu ao exercício efectivo de funções durante aquele período legal, importa antes a demonstração desse exercício nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico ou do ensino secundário. Aliás, se o acesso ao ensino nesse estabelecimento de ensino for diferente daquele que se verifica na generalidade dos estabelecimentos de ensino público a eventual desigualdade aí verificada seria questão que só poderia ser apreciada noutra sede e noutro âmbito, porque é distinta da discussão que neste momento e neste processo ora se trava. E sendo assim, uma vez que nada permite inferir que este regime se destinava apenas aos professores contratados pelo Ministério da Educação e que apenas tivessem exercido funções nos estabelecimentos de ensino públicos criados por esse Ministério e dele exclusivamente dependentes, não estava afastada a hipótese de o ora recorrido (recorrente contencioso) se candidatar ao concurso de provimento referido em II-a) supra, desde que comprovasse ter estado a leccionar durante os últimos quatro anos lectivos nos 2º e 3º ciclo do ensino básico ou secundário, a tanto não obstando o facto de nos últimos três anos desse período ter leccionado no Colégio Militar. Isto quer dizer que a colocação do recorrente contencioso num quadro de zona pedagógica pelo concurso havia sido legal. Ao mesmo tempo, significa que a anulação pela Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos dessa colocação, além de atentar contra o art. 5º . al. b) do DL 384/93 , na redacção do DL nº 16/96 , feriu ainda a regra da irrevogabilidade prevista no art. 140º , nº1, al.b), do CPA . E, por isso, ao manter o despacho da Senhora Directora, a decisão do recurso hierárquico padece do mesmo mal. Eis por que o acórdão do TCA não merece qualquer censura. IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 2 de Junho de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.