5914/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. O vício do acto é constituído por dois elementos: o comportamento da Administração que viola uma determinada norma jurídica e a norma jurídica que é violada, devendo, como tal, considerar-se que a mera alusão, na petição, a certo facto, fora do contexto da causa de pedir e do qual o recorrente não tira qualquer consequência integrativa de vício do acto, não constitui fundamento do recurso;

2. A invocação da inconstitucionalidade da obrigação de especificação dos vícios imputados ao acto recorrido, por violação do nº 3 do art. 268º da CRP, sem que sejam apresentados quaisquer fundamentos desse vício, impede o Tribunal de sobre eles se pronunciar, atento a que o recorrente, no momento processual em que questiona a conformidade constitucional de uma dada norma, tem de fornecer a mínima justificação para a inconstitucionalidade que invoca.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1- RELATÓRIO

P. .., residente em Vila Verde, interpôs, no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho, de 4/5/2000, do Presidente da Câmara Municipal de Braga, pelo qual lhe foi indeferido o pedido de pagamento do trabalho prestado à Câmara em dias feriados, como bombeiro profissional.

Foi proferido despacho saneador, onde, além do mais, se julgou improcedente a “excepção do caso decidido” suscitada pela entidade recorrida na sua contestação.

Na sentença afinal foi decidido negar provimento ao recurso contencioso.

Do referido despacho saneador foi interposto recurso jurisdicional pelo Presidente da Câmara Municipal de Braga, o qual, nas respectivas alegações, formulou as seguintes conclusões:

“1ª Em sede de despacho saneador, o julgador apenas pode conhecer e resolver as questões prévias e prejudiciais susceptíveis de obstar ao conhecimento do mérito da causa se o processo já fornecer todos os elementos necessários para a decisão;

2ª no caso em apreço, porém, o Mmo. Juiz “a quo” achou por bem conhecer da questão prévia / excepção da irrecorribilidade do acto impugnado unicamente estribado nas peças processuais do recorrente e recorrido e, inclusive, sem que tivessem sequer sido juntos aos autos os boletins de vencimentos em causa;

3ª ora, era imperioso averiguar previamente se a não inclusão, em cada um desses actos de processamento de vencimentos, de qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado em dias feriados foi um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do “suplemento por serviço de prevenção e vigilância” e da “gratificação especial de serviço”, depois substituídos pelo ”suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente”, englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado nesses dias ou se, ao invés, esses actos de processamento não se pronunciaram sobre tal assunto e, como tal, não formaram “caso decidido” sobre a matéria em causa;

4ª a par disso, deveria também ter-se previamente indagado ou conhecido a forma como os sucessivos actos de processamento de vencimentos foram concretamente levados ao conhecimento do interessado, pois só assim era possível aquilatar-se se havia ou não falta de “notificação bastante” dos mesmos e, consequentemente, se tais actos constituem ou não “caso decidido ou resolvido” sobre a matéria em causa;

5ª donde resulta que, ao julgar logo improcedente na fase do saneador uma das excepções invocadas pelo ora recorrente, apesar dessa manifesta insuficiência da matéria de facto, o despacho recorrido violou frontalmente, entre outros, o art. 843º do C. Administ.;

6ª do facto de não constar dos boletins de vencimentos mensais qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado pelo visado em dias considerados feriados infere-se de forma clara, em termos perfeitamente intelegíveis para um destinatário normal, a decisão autoritária da Administração de definir a respectiva remuneração de acordo com determinadas regras, não se vislumbrando como é que os referidos actos de processamento poderiam ser mais explícitos sobre a não atribuição de qualquer outro acréscimo patrimonial;

7ª um funcionário público medianamente sagaz e diligente, colocado na posição do recorrente, que todos os meses recebesse o seu boletim de vencimentos, onde não fosse liquidado um acréscimo remuneratório que entendia ser-lhe devido, não poderia deixar de entender o sentido normal daquele acto como sendo o de negar-lhe o direito a um tal recebimento;

8ª cada um dos sucessivos actos de processamento de remunerações definiu, em termos definitivos e executórios, a situação jurídica do visado perante a Administração, pelo que, ao ser dele(s) notificado, não restava ao visado senão reagir adequada e tempestivamente contra a definição jurídica nele(s) contida, por já ser então – sempre seguindo a tese por ele defendida – lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e, nessa medida, recorrível;

9ª não tendo sido interposto qualquer recurso, é manifesto que se firmaram na ordem jurídica, com força de caso decidido ou resolvido, todos e cada um dos actos de processamento do vencimento do recorrente Porfírio Malheiro, o que torna irrevisível, no plano da legalidade, a definição jurídica neles contida;

10ª assim sendo, o pedido datado de 2/3/2000, endereçado pelo visado ao ora recorrente, não tem – nem nunca poderia ter – a virtualidade de pôr em causa a consistência dos diversos actos de processamento de vencimento e, consequentemente, o despacho do ora recorrente que indeferiu um tal pedido, datado de 4/5/2000, não pode deixar de ser tido por irrecorrível, uma vez que, limitando-se a reiterar aquilo que já antes tinha sido definido sobre a matéria por actos firmados na ordem jurídica, que ganharam força de caso resolvido ou decidido, não é ele potencialmente lesivo da esfera jurídica do interessado;

11ª ocorre, portanto, a falta de uma das condições de procedibilidade do recurso contencioso de anulação intentado pelo recorrente Porfírio Malheiro – in casu, a recorribilidade (no sentido de lesividade) do acto impugnado, mercê da existência de caso resolvido ou decidido –, pelo que deveria tal recurso ser liminarmente rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição;

12ª ao decidir coisa diversa, incorreu o Mmo. Juiz “a quo” em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, tendo o douto despacho recorrido violado, entre outros, os arts. 268º, nº 4, da CRP, 2º e 25º da LPTA, 838º e 843º do C. Adm. (aplicáveis “ex vi” do disposto no art. 24º al. a) da LPTA e 53º, nº 4, do CPA;

13ª os actos de processamento em causa foram válida e regularmente notificados ao destinatário e, por não carecerem de publicação, devem considerar-se eficazes para desencadear o início do decurso do prazo de interposição do recurso contencioso;

14ª os boletins de vencimento (recibos de remunerações) entregues ao recorrente P... identificam, em termos expressos e inequívocos, o autor do acto como sendo a Câmara Municipal de Braga, legalmente representada pelo respectivo Presidente, e mencionam a respectiva data, pelo que dúvidas não restam de que, face à notificação de cada um desses actos de processamento, estava o interessado habilitado a decidir se e como recorrer;

15ª não tendo o interessado recorrido, esses actos firmaram-se na ordem jurídica com a força de caso decidido ou resolvido, sendo, por isso mesmo, irrevisível a definição jurídica neles contida;

16ª decidindo de forma diferente, incorreu o Mmo. Juiz “a quo” em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, tendo o douto despacho recorrido violado, entre outros, o art. 68º do CPA e os arts. 28º, nº 1, al. a) e 29º, nº 1, da LPTA”.

O recorrente contencioso contra-alegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.

Da sentença foi interposto recurso pelo recorrente contencioso, o qual apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:

“1ª o presente recurso vem interposto da douta sentença proferida, a qual nega provimento ao recurso interposto pelo ora agravante, através do qual este pretendia ver anulado o despacho de 4/5/2000, do Presidente da Câmara Municipal de Braga (CMB), que lhe indeferiu o pedido de pagamento extraordinário dos feriados que prestou àquela, na sua qualidade de bombeiro profissional;

2ª e isto porque o Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto considerou que o mesmo não padecia de vício de violação de lei – por desrespeitar o art. 19º, nº 1 e nº 2 do D.L. nº 184/89 de 2/6, bem como os princípios da imparcialidade e da igualdade, previstos respectivamente nos arts. 266º nº 2 e 13º da CRP – conforme tinha sido alegado pelo recorrente;

3ª ou seja, entendeu o Mmo. Juiz “a quo” que a entidade recorrida não se pronunciara sobre o mérito da pretensão do aí requerente, indeferindo o pedido apenas com o fundamento de haver “caso decidido”;

4ª assim, não padeceria aquele dos vícios que lhe são apontados no articulado inicial, mas padeceria sim, de vício de erro sobre os pressupostos de direito e não, como o recorrente o qualifica, de vício de violação de lei;

5ª contudo, nos arts. 7º a 13º daquele articulado, foram claramente expostas as razões pelas quais o ora agravante considerou errada a aplicação da figura jurídica do caso decidido ao caso concreto, a qual constituía o único fundamento do acto de indeferimento que se pretendia ver anulado;

6ª e sendo certo que a causa de pedir (que consiste na indicação dos factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido de declaração de invalidade do acto), embora possa não ter sido qualificada da forma mais correcta, resulta da leitura e interpretação da petição inicial de recurso que o recorrente entende que o acto que pretende ver anulado, enferma não apenas do vício de violação de lei mas também e, cumulativamente, de vício de erro sobre os pressupostos de direito;

7ª e isto por, no seu entender, repita-se, considerar não se poder recorrer à figura do caso decidido, como fundamento para o indeferimento por parte da CMB da sua pretensão;

8ª ademais, sendo certo que “A invocação de vício não depende da qualificação jurídica efectuada pelo recorrente, mas dos factos ou circunstâncias que são apontados como motivos de invalidade” (STA 45180, 99.10.27), não deverá o recorrente ser prejudicado e ver precludido o seu direito invocado, por ter qualificado juridicamente de forma menos correcta os vícios alegados;

9ª e isto porque “ao juiz é lícito decidir segundo perspectiva jurídica diferente da enunciada pelo recorrente ponto é que se esteja no âmbito da qualificação jurídica dos factos – cfr. Rui Machete, em “Estudos de Direito Público e Ciência Política” e art. 664º do CPC e “aqui não existirá qualquer alteração da causa de pedir” cfr. José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art. 36º da LPTA in “Contencioso Administrativo”, 3ª ed. a pag. 330);

10ª ao que acresce que “mesmo a própria arguição de um vício concreto não implica que o juiz não possa qualificar diversamente os factos, entendendo que os mesmos integram vício diferente do arguido, valendo deste modo o princípio da “jura novit curia” (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art. 36º da LPTA in “Contencioso Administrativo”, 3ª ed., a pag. 330);

11ª igualmente, e no entendimento do mesmo Autor, referido no artigo anterior destas conclusões”... a mera alteração da norma tida por violada, desde que reportada à situação de facto enunciada na petição de recurso, não envolve uma modificação do objecto do recurso. E isto uma vez que a causa de pedir é, essencialmente, um facto (cfr. nº 4 do art. 498º do CPC);

12ª e se “Nos recursos contenciosos a causa de pedir reside no comportamento concreto da Administração em desconformidade com a lei e o pedido na declaração de nulidade ou na anulação do acto administrativo” (Ac. de 21/6/88 T. Pleno AD 327), no caso concreto, deveria o Mmo. Juiz “a quo” conhecer e pronunciar-se sobre o vício de erro sobre os pressupostos de direito;

13ª e isto independentemente da qualificação jurídica que o recorrente lhe dera, pois esse mesmo vício foi claramente invocado na petição de recurso conforme referido no ponto 5 destas conclusões, e o seu conhecimento não constituiria qualquer alteração da causa de pedir;

14ª por outro lado, o que não é permitido ao Tribunal é substituir ou alterar a causa de pedir, ou seja, “... os factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento de pedido de declaração de invalidade do acto (entendida aqui a invalidade em sentido lato, nela se incluindo a anulação) (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art. 36º da LPTA in “Contencioso Administrativo”, 3ª ed. a pag. 329);

15ª nunca será demais referir que “o enquadramento jurídico da situação não é elemento da causa de pedir, nada obstando, por isso, que o Tribunal acolha uma qualificação jurídica não coincidente com a apresentada pela parte (STA 41821, 98.10.22);

16ª ao que acresce que “A causa de pedir é constituída por facto ou conjunto de factos a que o autor atribui efeito jurídico, não estando o Tribunal vinculado à qualificação jurídica que o autor faz da relação jurídica em que esses factos se integram” (Ac. de 93.06.03 – Rec. 31298);

17ª consequentemente, “o Tribunal goza de total liberdade na qualificação dos vícios imputados ao acto administrativo pelo respectivo recorrente” (Ac. de 31/5/94 – AD 394);

18ª ou seja, “o princípio da limitação do juiz pela causa de pedir, que só permite que o Tribunal baseie a sua decisão em factos invocados pelas partes no processo como fundamentos concretos do efeito jurídico pretendido (“factos principais”), não implica que o Tribunal fique vinculado à qualificação jurídica avançada pelo recorrente nem que fique de qualquer forma tolhido na averiguação do direito aplicável ao caso, pois a regra do art. 664º do CPC vale também no recurso contencioso de anulação “(STA 39596, 96.04.24);

19ª por todo o exposto, é jurisprudência pacífica que “deve o Tribunal conhecer do vício de erro nos pressupostos de facto quando a alegação do recorrente a tal se reconduzir, ainda que erradamente o qualifique de vício de forma por falta de fundamentação” (STA 39674, 96.10.15);

20ª logo, forçoso será de concluir que deveria o Mmo. Juiz “a quo” conhecer do vício de erro sobre os pressupostos de direito, cuja alegação resulta dos factos articulados pelo recorrente na petição de recurso, acrescendo que o próprio juiz considera ser esse o vício do qual padece o acto administrativo, embora o mesmo não o tenha qualificado juridicamente da forma mais correcta ou clara, no articulado inicial;

21ª e, para reforçar o exposto, atente-se no facto de que bem andou o Mmo. Juiz “a quo” ao considerar, no seu despacho saneador, improcedente a excepção do caso decidido, a qual fora invocada pela entidade recorrida na douta contestação, razão pela qual não deveria aquele depois na douta sentença recusar-se a conhecer do vício de que afirma padecer o acto, por considerar, simplesmente, que o recorrente o qualificara de forma menos correcta como vício de violação de lei, sendo que no seu mui douto entendimento o vício em causa seria o vício de erro sobre os pressupostos de direito;

22ª ademais, se tal conduta fosse possível, a obrigação de especificação dos vícios seria inconstitucional, por oposição do nº 3 do art. 268º da CRP que estatui que “é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios (...)”;

23ª ora, não é isso que sucede, pois a “jurisprudência do STA sempre aceitou que o Tribunal pode corrigir a qualificação jurídica dos vícios alegados pelas partes, o que significa que o erro das partes na qualificação dos vícios em nada prejudica os seus direitos no recurso contencioso“ (F. Amaral, in “Direito Administrativo” Vol. III, pag. 294);

24ª pelo que o Mmo. Juiz “a quo”, ao negar provimento ao recurso pelo simples facto de considerar que o acto administrativo padecia de vício de erro sobre os pressupostos de direito, o qual não tinha sido correctamente qualificado pelo recorrente e, por essa razão, negando-se a conhecê-lo, proferiu uma sentença nula nos termos da al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P. Civil”.

O recorrido, Presidente da Câmara Municipal de Braga, contra-alegou, nos termos constantes de fls. 112 e 113 dos autos

A digna Magistrada do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde considerou que ambas as decisões recorridas enfermavam da nulidade prevista na al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P. Civil, dado que o despacho saneador conheceu de questão prévia inexistente – a eventual existência do “caso decidido” é a “questão de fundo” do recurso contencioso – e a sentença não se pronunciou sobre a questão essencial da lesividade do acto recorrido.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2- FUNDAMENTAÇÃO

2.1. Matéria de Facto.

A matéria de facto pertinente é a que foi dada como provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui como reproduzida nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.

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2.2. Matéria de Direito.

A) Quanto ao recurso da sentença.

A sentença recorrida, considerando que o recorrente apenas invocara os vícios de violação do art. 19º, nºs 1 e 2, do D.L. nº 184/89, de 2/6 e de violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade, negou provimento ao recurso contencioso, por entender que o acto impugnado, ao indeferir a pretensão formulada com fundamento apenas na existência de caso decidido, não poderia padecer daqueles vícios.

Nas alegações do presente recurso jurisdicional, o recorrente limita-se a invocar a nulidade da omissão de pronúncia, prevista na al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P. Civil, com fundamento no facto de a sentença não ter conhecido o vício de erro sobre os pressupostos de direito por não se ter formado o caso decidido, o qual fora arguido na petição de recurso, embora sob a qualificação jurídica incorrecta de violação de lei.

Vejamos se lhe assiste razão.

Ao contrário do que alega o recorrente, a questão essencial a resolver não é a de saber se deve ser conhecido um vício cuja qualificação jurídica pelo recorrente se mostra incorrecta, mas sim se esse vício se deve considerar invocado.

No caso em apreço, invoca o recorrente que, sob a denominação de violação de lei, arguiu o referido vício de erro sobre os pressupostos de direito, o qual não teria sido conhecido pelo Sr. juiz “a quo” por considerar incorrecta tal qualificação jurídica (cfr. conclusões 20º e 21º da sua alegação).

Deve-se referir, em primeiro lugar, que não corresponde à verdade que o não conhecimento do vício em questão se deva ao facto de o Sr. juiz “a quo” ter entendido que ele fora objecto de uma qualificação jurídica incorrecta, dado que a sentença pura e simplesmente não se pronunciou – nem tinha de se pronunciar – sobre essa questão.

Analisando o teor da petição de recurso, parece-nos ser de concluir que os únicos vícios arguidos foram o de violação do art. 19º, nº 1 e 2, do D.L. nº 184/89 e o de violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade.

É certo que nos arts. 8º a 12º dessa petição o recorrente contesta o entendimento perfilhado no acto impugnado, referindo que “nada havia a impugnar” nos actos de processamento de vencimentos, uma vez que estes não se referiam ao pagamento ou à recusa de pagamento de trabalho efectuado nos dias feriados.

No entanto, destes factos não retira qualquer consequência jurídica.

Efectivamente, conforme resulta claramente dos arts. 13º e segs. da petição e em particular do seu art. 21º, os únicos vícios de violação de lei invocados são os que se traduziram na infracção das “normas legais supra referidas”, ou seja, dos arts. 19º, nºs 1 e 2, do D.L. nº 184/89 e 13º e 266º, nº 2, ambos da C.R.P.

Com referência à matéria constante dos arts. 8º a 12º da sua petição, o recorrente não invoca a violação de qualquer disposição legal ou princípio de direito, nem sequer menciona que ela seja fonte de qualquer invalidade.

Ora, porque o vício do acto “é constituído por dois elementos, o comportamento da Administração que viola uma determinada norma jurídica e a norma jurídica que é violada” (cfr. Rui Machete in “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, pag. 173), deve-se considerar que “a mera alusão, na petição, a certo facto, fora do contexto da causa de pedir e do qual o recorrente não tira qualquer consequência integrativa de vício do acto, não constitui fundamento do recurso” (cfr. Ac. do STA de 4/6/87 in BMJ 368º-580).

Assim, porque o vício em questão não se pode considerar arguido pelo recorrente, a sentença recorrida não padece da nulidade de omissão de pronúncia.

Na conclusão 22ª da sua alegação, o recorrente invoca que a obrigação de especificação dos vícios imputados ao acto recorrido seria inconstitucional, por violação do nº 3 do art. 268º da CRP.

Não apresenta, no entanto, quaisquer fundamentos desse vício, o que impede o Tribunal de sobre ele se pronunciar, atento a que “o recorrente, no momento processual em que questiona a conformidade constitucional de uma dada norma, tem de fornecer a mínima justificação para a inconstitucionalidade que invoca“ (cfr. Ac. do T.C. de 22/5/96 in BMJ 457º-95).

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B) Quanto ao recurso do despacho saneador.

No despacho saneador, o Sr. juiz “a quo” considerou improcedente a questão da irrecorribilidade do acto impugnado, por não se verificar caso decidido ou caso resolvido formado pelos sucessivos actos de processamento dos vencimentos do recorrente contencioso.

Deste despacho foi interposto o presente recurso jurisdicional, pelo Presidente da Câmara Municipal de Braga.

Mas, porque a sentença recorrida, que negou provimento ao recurso contencioso, foi confirmada, não há que apreciar este recurso jurisdicional, atento ao disposto no art. 710º, nº 1, parte final, do C.P. Civil.

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3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

a) Negar provimento ao recurso interposto da sentença;

b) Não conhecer, nos termos do art. 710º, nº 1, do C.P. Civil, do recurso interposto do despacho saneador;

c) Condenar o recorrente particular nas custas, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente,180 e 90 Euros.

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Entrelinhei: emitiu parecer, e únicos

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Lisboa, 23 de Maio de 2002

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Carlos Manuel Maia Rodrigues

Magda Espinho Geraldes