02522/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

A Directiva da Consul-Geral Adjunta de Portugal em S. Paulo que estabeleceu determinadas regras a nível de indumentária aos funcionários desse Consulado não dispõe dos requisitos de impugnabilidade estabelecidos no artigo 51º do CPTA, antes configurando uma ordem ou instrução interna emitida no exercício do normal poder de direcção, cujos efeitos se restringem no âmbito da relação funcional, ao serviço e respectivos funcionários.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUIZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

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O Sindicato dos Trabalhadores Consulares e das Missões Diplomáticas no Estrangeiro inconformado com a sentença do TAF de Lisboa, de 10 de Novembro de 2006, que julgou procedente a questão prévia suscitada (acto interno destituído de eficácia externa e não impugnável contenciosamente), dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:

“1 A “Directiva” impugnada configura um acto administrativo geral, subsumível ao conceito normativo definido no artigo 120º do CPA;

2 Tal “Directiva” repercutiu-se na esfera jurídica dos funcionários do CGPSP, por via da imposição de um conjunto de regras, de cumprimento obrigatório, em matéria do vestuário a utilizar, por cada um deles, no local e tempo de trabalho;

3- Tais efeitos, gerados pela mencionada “Directiva”, preenchem o requisito da eficácia externa previsto no artigo 51º, nº 1 do CPTA;

4 E mostram-se potencialmente lesivos dos direitos fundamentais, constitucionalmente consagrados, à privacidade, à identidade pessoal, ao livre desenvolvimento da personalidade e à imagem, de que aqueles funcionários consulares são titulares;

5- A eficácia externa e a lesividade, presentes na “Directiva” em causa, garantem a sua necessária impugnabilidade (CRP, art 268º, nº 4; CPTA, artigo 51º, nº 1).

6- A sentença recorrida, decidindo em contrário, incorreu em errada interpretação e aplicação do direito, violando os preceitos referidos na conclusão anterior (e, portanto, a garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva) e, ainda, o princípio geral da promoção do acesso à justiça administrativa, consignado no artigo 7º do CPTA;

7- Deve, pois, ser anulada, em ordem à prolação de uma decisão de mérito sobre a pretensão deduzida em juízo (...)”.

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O Ministério dos Negócios Estrangeiros contra-alegou, tendo pugnado pela improcedência do recurso jurisdicional.

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O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.

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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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A matéria de facto pertinente é a constante da decisão recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 713º, nº 6 do Cód. Proc. Civil.

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Tudo visto, cumpre decidir:

Veio o presente recurso jurisdicional interposto da decisão do TAF de Lisboa que julgou irrecorrível a Directiva NR 4/2004 da Consul-Geral Adjunta do Consulado-Geral de Portugal em São Paulo (CGPSP), do seguinte teor:

“Atendendo à necessidade de continuar a melhorar a qualidade e dignidade do atendimento aos utentes como também do ambiente interno de trabalho na Chancelaria, solicito que se passe a dar mais atenção à indumentária devendo os homens vestir fato e gravata, de preferência sobre camisa de cor clara, e as senhoras em conformidade.

Desta Circular devem todos os funcionários tomar conhecimento com a sua rubrica”.

Em face do teor da referida Directiva a decisão recorrida fundamentou-se no seguinte, que se transcreve na parte que interessa:

“(...) fácil é concluir que se trata, aqui, de uma instrução ou ordem de serviço emitida no âmbito do poder de direcção que caracteriza a relação hierárquica típica da organização administrativa e dos seus serviços. A Directiva impugnada tem a sua eficácia restrita ao interior do serviço destinatário, ditando as normas segundo as quais os funcionários devem apresentar-se ao serviço. Não produziu quaisquer efeitos entre a Administração e os particulares, restringindo-se à relação funcional entre o dirigente e o funcionário. As normas e instruções de serviço não são, em princípio, impugnáveis, na medida em que não extravasem o seu carácter funcional e não ultrapassem a eficácia interna, i, é, se dirijam para o interior da Administração. É esta a posição defendida por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na anotação ao art 72º do CPTA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, referindo-se, a propósito da impugnação de regulamentos que “o contencioso de normas não abrange (...) os regulamentos internos que se dirigem para o interior da própria organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares. Entre estes poderão incluir-se os chamados regulamentos regulamentos de organização e os regulamentos de direcção (...). Os segundos, emitidos no exercício de um poder de direcção hierárquica e pretendendo conformar a conduta dos funcionários e agentes administrativos, no âmbito de um mesmo departamento ou serviço têm em vista ditar regras de procedimento ou uniformizar a interpretação das normas legais ou regulamentares (instruções de serviço, circulares)”.

Por outro lado, em matéria de impugnabilidade dos actos administrativos, veio o CPTA, estabelecer, como critério balizador a eficácia externa dos actos administrativos e a susceptibilidade de lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos.

No caso dos autos, sem prejuízo da discussão sobre a natureza normativa ou não da directiva em causa, dúvidas não podem subsistir de que não estamos perante uma actuação administrativa que se revista dos requisitos de impugnabilidade do art 51º do CPTA, na medida em que se trata de uma ordem ou instrução emitida no exercício do poder de direcção com efeitos limitados ao serviço e aos funcionários no âmbito da relação funcional respectiva”.

Tal entendimento não merece qualquer censura na medida em que a Directiva em causa se insere na natureza de acto interno que segundo FREITAS DO AMARAL são, designadamente, as ordens que um superior hierárquico dá a um seu subalterno em matéria de serviço (cfr. “Direito Administrativo, Vol III, 1989, pag 153).

E o acto da Senhora Consul Geral Adjunta de Portugal em S. Paulo não dispõe dos requisitos de impugnabilidade estabelecidos no artigo 51º do CPTA, antes configurando uma ordem ou instrução interna emitida no exercício do normal poder de de direcção, cujos efeitos se restringem, no âmbito da relação funcional, ao serviço e respectivos funcionários.

Actos impugnáveis são, pois, os actos externos, isto é, aqueles que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectem a situação jurídica de uma coisa, o que leva a excluir do conceito, desde logo, os actos internos, que se inscrevem no âmbito das relações inter-orgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indirectamente se poderão reflectir no ordenamento jurídico geral.

A norma, retomando a ideia de lesividade, que provém do art 268º, n 4 da CRP, efectua ainda uma precisão, ao reputar como impugnáveis “especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”

Este não é, contudo, um requisito de impugnabilidade, mas mais própriamente de legitimidade: o acto é impugnável se possuir eficácia externa, embora apenas possa ser impugnado por quem demonstre ter sido afectado na sua esfera jurídica pelos efeitos do acto (cfr. a propósito CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA in “Dicionário de Contencioso Administrativo, 2006, pag 97 e seg).

Nesta conformidade, improcedem as conclusões das alegações do recorrente, devendo a sentença recorrida ser confirmada na sua íntegra.

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Acordam, pois, os juizes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Sem custas (artigo 4º, nº 3 do Dec-Lei nº 84/99, de 19-3).

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Lisboa, 20 de Setembro de 2007

as. ) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes

Mário Frederico Gonçalves Pereira