Quem foi o relator do acórdão 1360/09.3BEALM?

O relator foi Pedro Nuno Figueiredo, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 1360/09.3BEALM?

O acórdão foi proferido em 31 de março de 2022.

1360/09.3BEALM

Sumário

I - A verificação do vício de usurpação de poder, que implica a nulidade do ato administrativo, pressupõe que órgão administrativo pratique ato incluído nas atribuições do poder legislativo, moderador ou judicial. II - O ato anulável não impugnado tempestivamente consolidou-se na ordem jurídica, tornando inviável a discussão do acerto legal da decisão ali contida, por padecer do vício de violação de lei, atenta a errada aplicação de regime normativo.

Texto

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul I. RELATÓRIO A Sociedade Imobiliária de S......, S.A., intentou ação administrativa especial contra o Município de Setúbal, peticionando a condenação à prática de ato que declare a validade da licença de obras emitida em 1967, no âmbito do processo de licenciamento municipal n° 390/67. Por sentença de 09/09/2014, o TAF de Almada julgou a ação improcedente. Inconformada, a Sociedade Imobiliária de S......, S.A., interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem: “1° O Acórdão ora recorrido, o Acórdão proferido pelo TAF de Almada em 9/9/14 é ilegal por errada interpretação do Direito no que diz respeito ao regime da caducidade das licenças urbanísticas; 2º Com efeito, quer a doutrina quer a jurisprudência entendem que o regime de caducidade típico do Dto. Civil não pode ser transportado para o Dto. Administrativo; 3º Em Dto. Administrativo, mais concretamente, no domínio dos actos administrativos autorizativos, permissivos ou ampliativos, a Administração põe termo, através de uma declaração de caducidade, a autorizações, licenças ou concessões, com fundamento em incumprimento de deveres ou de ónus; 4º Assim, em Dto. Administrativo estamos no domínio da chamada caducidade-sanção para designar situações da perda de direitos por incumprimento de deveres no contexto de uma relação duradoura entre a Administração e o particular; 5° No domínio das licenças urbanísticas a caducidade tem como objectivo sancionar a inércia do titular da licença em vista a evitar situações de pendência contrárias ao interesse geral urbanístico; 6º Assim, conforme o entendimento da doutrina e da jurisprudência, no domínio das licenças urbanísticas qualquer decisão que se pronuncie sobre a sua caducidade não pode limitar-se a verificar o decurso do prazo fixado para o exercício de faculdades inerentes ao respectivo título; 7° Com efeito, no domínio das licenças urbanísticas a jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo já clarificou que o regime da caducidade que lhes é aplicável não é um regime ‘ope legis’ mas sim um regime de caducidade - sanção (Acórdão de 22/3/12, Proc°. n°. 03118/07); 8º A propósito do regime de caducidade das licenças de loteamento previsto no ex DL 448/91, o Acórdão referido na conclusão anterior decidiu que o regime civilístico da caducidade preclusiva não é transportável para o Dto. Administrativo; 9° Entendeu assim este Tribunal Central Administrativo que a caducidade vigente em matéria de licenças urbanísticas é uma caducidade ‘ex voluntatis’ da Administração, pois o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, dado deixar sem se saber se um acto administrativo se extinguiu ou não; 10° Mesmo na ausência de caracterização da natureza jurídica da caducidade, como era o caso da caducidade de licenças de loteamento no ex DL 448/91, este Tribunal Central Administrativo entendeu que tal caducidade só poderia ser uma caducidade-sanção, nunca uma caducidade preclusiva; 11° Ora, no caso dos Autos, o regime jurídico aplicável - a Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo DL 49.438, de 11 de Dezembro de 1969, era um regime de caducidade- sanção, não preclusiva; 12° Com efeito, decorria da Observação 6ª da dita tabela que a caducidade tinha que ser declarada pela Câmara após a apreciação da situação de facto aí prevista - licenças superiores a trinta dias e cujas obras estivessem interrompidas por período superior a 30 dias; 13° Decorria também da Observação 7° da referida Tabela que a prorrogação da licença era possível tanto no decurso do prazo de validade aí fixado como após o decurso de tal prazo; 14° Assim, a previsão legal de prorrogação do prazo da licença a pedido do interessado retirava qualquer hipótese de atribuir ao prazo de caducidade do acto administrativo de licenciamento a natureza de operatividade automática por simples decurso do tempo; 15° Andou pois mal o Acórdão Recorrido ao invocar unicamente a Observação 5ª da referida Tabela para decidir que a caducidade das licenças de obras aí prevista era uma caducidade ‘ope legis’; 16° Ora, além do caso dos Autos se subsumir ao previsto na Observação 6ª, a realidade é que, quer da própria Tabela quer do regime dos loteamentos então em vigor - DL 46 673, de 21 de Novembro de 1965, estatuia-se um verdadeiro regime de caducidade sanção para as licenças urbanísticas; 17° Tendo em consideração a matéria de facto dada como provada nos Autos - Pontos Cal, era necessário que a Câmara Municipal de Setúbal indagasse das razões que tinham levado à interrupção das obras entre 1971 e 1979 e, após o apuramento de tais razões, declarar eventualmente a caducidade da licença de obras emitida em 1968; 18° Mas nunca o fez e já não o poderia fazer em 1987, pois, nessa data, a referida Tabela já tinha sido revogada pelo artigo 27°, alínea c), da Lei n° 1/79, de 2 de Janeiro; 19° Por conseguinte, na ausência de uma declaração de caducidade por parte da Câmara Municipal de Setúbal relativa à licença emitida em 1968 e ao abrigo da qual foi erigida uma edificação (Docs. 5 a 6 da pi), a referida licença continua em vigor na ordem jurídica; 20º Os posteriores comportamentos quer da Câmara quer dos anteriores proprietários não afectaram a validade da referida licença dado que a mesma nunca foi objecto de qualquer pronúncia expressa de caducidade; 21° Mesmo a admitir que a comunicação feita pela Câmara Municipal de Setúbal em 1987 fosse uma declaração de caducidade, o que não resulta minimamente de tal comunicação, sempre a mesma seria nula por natureza ou nula por usurpação de poder legislativo, mais concretamente por ofensa à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República; 22° Deste modo, o Acórdão recorrido ao decidir que a Observação 5ª da Tabela B do Código Administrativo, alterado pelo DL 49 438 de 11/12/69, operava uma caducidade ‘ope legis’, procedeu a uma errada interpretação da lei visto que tanto na referida Tabela como no regime dos loteamentos em vigor em Fevereiro de 1971 se encontrava previsto um regime de caducidade sanção em matéria de licenças urbanísticas; 23° Sendo ilegal o Acórdão recorrido não pode permanecer na ordem jurídica devendo pois ser revogado por V. Exas., fazendo-se assim a devida e merecida JUSTIÇA.” O Município de Setúbal apresentou contra-alegações, nas quais conclui que improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente. * Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao considerar que o regime jurídico aplicável, Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11 de dezembro de 1969, era de caducidade ‘ope legis’. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. * II. FUNDAMENTOS II.1 DECISÃO DE FACTO Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos: A - Em 1967-11-15, o Dr. A...... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal a aprovação do projeto de construção de uma moradia, juntando designadamente, a memória descritiva de 1967-10-10 e planta topográfica cfr. PA n° 390/67. B - O projeto foi aprovado em 1967-12-13 e foi requerida e emitida a ‘Licença para Obras’ em 14 de fevereiro de 1968 válida por um ano, até 14 de fevereiro de 1969, para efeito de “Construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada, sito em Quinta de S. Pedro de Azeitão”, cfr. PA n° 390/67. C - A licença acima referida que consta do PA 390/67 é do seguinte teor, como se reproduz: “(texto integral no original; imagem)” D - Em 1969-02-22, A...... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal a prorrogação do prazo da licença de obras referente ao processo de obras n° 390/67, por mais um ano, cfr. PA n° 390/67. E - Por despacho de 1967-12-13, a licença foi prorrogada, por um ano, de 15 de fevereiro de 1969 a 15 de fevereiro de 1970, cfr. PA n° 390/67. F - Foi aprovada uma segunda prorrogação da licença até 16 de fevereiro de 1971, da qual consta a menção ao pagamento da correspondente taxa, cfr. PA n° 390/67. G - Em 1986-12-10 deu entrada na Câmara Municipal de Setúbal sob o n° 4270, o requerimento de A...... para a prorrogação do prazo, por mais 360 dias, por motivo de conclusão da obra, cfr. PA n° 390/67. H - No verso do requerimento foi prestada informação pela fiscalização com o seguinte teor: “Só se encontra executado o anexo destinado ao caseiro e está de acordo com o proposto”, cfr. PA n° 390/67. I - Em 1987-02-03, através do ofício Refª. n° 5…/1… de 7.3.1./390/67 foi comunicado ao Requerente que: “ A licença de construção a que se refere caducou, pelo que o seu requerimento foi indeferido em 28/01/87. V. Exa deverá apresentar novo pedido de licença de construção e aprovação do respectivo projecto, nos termos do Decreto-Lei n° 166/70, de 15 de Abril.’’, cfr. PA n° 390/67. J - Em 1987-11-17, os herdeiros do Requerente apresentaram recurso para a Câmara Municipal de Setúbal, ao abrigo do n° 7 do artigo 52° do Decreto-Lei n° 100/84, de 19 de março, requerimento que deu entrada sob o n° 4281, cfr. PA n° 390/67. K - O recurso apresentado foi indeferido em reunião da Câmara Municipal de Setúbal de 10 de dezembro de 1987, cfr. PA. n° 390/67. L - A deliberação de indeferimento do recurso foi comunicada aos Requerentes pelo ofício n° 1… de 1987-12-23, cfr. PA. n° 390/67. M - Em 1988-02-11 deu entrada nos serviços do R. o requerimento apresentado pelos herdeiros do primeiro requerente, registado sob o n° 631/88 e no qual se pode ler: ‘...na qualidade de herdeiros de A......, titular do processo de licenciamento de construção n° 390/67, tendo deixado caducar a licença concedida por despacho de 13/12/67, vêm por este meio solicitar a V. Exa. a reapreciação do projecto constante do referido processo e que lhes seja concedida nova licença pelo prazo de 360 dias’,cfr. PA n° 390/67. N - Os serviços do R, remeteram o requerimento supra para apreciação da Direção do Parque Natural da Arrábida, cfr. PA n° 390/67. O - Em 1988-06-03, os serviços do Parque Natural da Arrábida responderam através do ofício Refª. AO/…-…-8…, n° 4…, com o seguinte teor: “1. A propriedade localiza-se em área rural. 2. Estes Serviços apesar de compreenderem as razões evocadas pela requerente no seu historial não podem dar seguimento ao deferimento da pretensão dado que a licença inicial de construção caducou e como tal o processo é analisado como um novo pedido. 3. Face a existir na propriedade já uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma é de não não autorizar, de acordo com o art°. 14 n°2 alínea d) da Portaria 26F/80 de 9.1 que regulamenta o D.L.622/76 de 28 de Julho.”, cfr. PA n° 390/67. P - Por ofício Refª. n° 3…/8… de 1988-07-17 foi comunicada aos requerentes a decisão de indeferimento por despacho de 1988-07-04, cfr. PA n° 390/67. Q - Em 1994-08-10, os Serviços da Câmara Municipal de Setúbal passaram certidão para efeito de destaque de parcela de terreno do prédio urbano situado na Aldeia de S. Pedro, Azeitão, da qual consta, por extrato: ‘...a parcela de terreno com a área de oito mil setecentos e cinquenta metros quadrados, assinalada na planta anexa, na qual se encontra construído um edifício com um piso, licenciado através do processo de obras número trezentos e noventa barra sessenta e sete, pode ser destacado do terreno com a área total de catorze mil setecentos e cinquenta metros quadrados…’, cfr. Doc. 11, fls. 41 a 45 dos autos e PA n° 89/95 (1º vol.). R - Em 1995-01-27, A...... apresentou na Câmara Municipal de Setúbal, o requerimento registado sob o n° 6…., através do qual solicitou a aprovação do pedido de alterações de acordo com o projeto de arquitetura junto, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.). S - A A. adquiriu em 1995-03-07 um prédio urbano situado na Aldeia de S. Pedro, Azeitão, com a área total de 8.750 m2, constituído por um edifício de um piso destinado a habitação com a área coberta de 260 m2 e logradouro de 8.490 m2, que se encontra descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal, sob o n° 2….., cfr. Doc. 1., fls. 14 a 16 dos autos. T - O prédio supra situa-se na Freguesia de S. Lourenço, encontra-se inscrito na matriz sob o n° 4…., na qual está descrito como: ‘Prédio destinado a habitação com a área coberta de: 260 m2 e logradouro com a área de:8490m2. Consta de: Um Piso com 5 divisões, 1 cozinha, 3 casas de banho, corredor e despensa’, cfr. Doc. 2, fls. 17 e 18 dos autos. U - Em 1995-11-24 o Parque Natural da Arrábida remeteu o ofício n° 1… à Câmara Municipal de Setúbal sobre o pedido de licença de alterações de A......, cujo teor é o seguinte: “1 - A propriedade localiza-se em espaço Para-Urbano 2-De acordo com o n°1 do Art°. 14 da Portaria 26-F/80 de 9 de janeiro que regulamenta o D.L. 622/76 de 28 de Julho nada há a opor ao deferimento da pretensão devendo ser cumprido o estipulado no P.D.M. 3- (…)”, cfr. PA n° 89/95 (1° vol.). V - Em 1996-01-18, o pedido de licença para obras de alterações registado sob o n° 656/96 foi aprovado, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.). W - Em 1996-01-29, através do ofício n° 1… da Câmara Municipal de Setúbal, a decisão de aprovação de 1996-01-18 foi comunicada ao Requerente, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.). X - Em 2005-06-01, a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, o licenciamento do projeto de alterações de uma moradia unifamiliar no prédio sito na Estrada dos R…, n°…., Aldeia de S. P…, requerimento que foi registado sob o n° 7….., tendo para o efeito junto vários documentos, de entre os quais, a memória descritiva e justificativa cfr. Doc. 7, fls. 26 a 29 dos autos e PA n° 282/05-L. Y - Em 2005-08-04, o pedido de licenciamento de moradia foi remetido para parecer da Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida, através do ofício Refª. 7…., 4.3.17282/05, cfr. Doc. 8., fls. 30 dos autos e PA n° 282/05-L. Z - Em 2005-12-15, os serviços da Câmara Municipal de Setúbal elaboraram informação da qual consta:’... - No âmbito do processo de obras n° 390/67 foi interposto pedido de licenciamento para construção de moradia do proprietário e de dependência para empregados e fins agrícolas, em propriedade com área total de 14750m2, tendo merecido o respectivo projecto de arquitectura aprovação e sido concedida licença de construção (no ano de 1968). -A referida licença de construção sofreu uma prorrogação, tendo o processo sido posteriormente, em 1987, considerado caducado. Na altura, e de acordo com informação prestada pelo sector de fiscalização, teria sido construída apenas a dependência para empregados e fins agrícolas, a qual se encontrava de acordo com o projecto originalmente apresentado. - Em 1988 veio o requerente solicitar a reapreciação do projecto, tendo sido promovida a devida consulta à direcção do PNA, então criado em 1976, entidade que se veio a pronunciar desfavoravelmente, uma vez que a construção existente (referindo-se à dependência para empregados) já ultrapassava a capacidade de edificação do parcela, considerando a disposição contida na Portaria n° 26-F/80 de 9 de Janeiro, diploma que regulava a intervenção na área do PNA. Assim, foi indeferida a pretensão de novo licenciamento do projecto original. - Com o requerimento n° 656/95 de 27 de Janeiro foi interposto pedido de licenciamento de alterações, tendo sido formado o processo de obras n° 89/95. O projecto de alterações contemplava a total reformulação interior da construção inicialmente destinada a “dependência para empregados e fins agrícolas”, no sentido de a adaptar a moradia unifamiliar, prevendo também uma pequena ampliação, no que se refere à sua área de construção, a qual totalizaria cerca de 295 m2. Para além disto, o projecto apresentado considerava apenas uma parcela com área de 8750 m2, em virtude de destaque, efectuado em 1994; - (…) - Sanada a solicitação do PNA, veio esta entidade produzir um parecer final favorável (seu ofício n° 1… de 1995/11/24), pelo que, mereceu o projecto de arquitectura despacho de deferimento em 1996/01/18. Foram posteriormente entregues os projectos de especialidades, mas nunca chegou a ser emitida qualquer licença de construção. O processo não voltou a ter movimento, pelo que, a aprovação acima referida acabou por caducar. Neste cenário, julgo que o projecto de alterações interposto agora, no âmbito do presente processo de obras n° 282/05 terá de ser considerado como uma legalização, não só no que respeita às alterações introduzidas neste propostas, mas também no que concerne a todas e quaisquer construção, uma vez que ambos os processos antecedentes se encontram caducados. (…)’, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 36 e 37 do PA n° 28-2005. AA - Em 2005-12-27, através do ofício n° 1…/3… dos serviços da Câmara Municipal de Setúbal, foi comunicado à Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida a informação supra, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 38 do PA n° 28-2005. AB - Em 2006-10-04 a Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida emitiu parecer desfavorável como consta da Informação n° 304/06, de 2006-09-29 e na qual se conclui: ‘... Assim, de acordo com o POPNA aprovado pela RCM n° 141/2005 de 23 de Agosto, a propriedade localiza-se em área de Protecção Complementar tipo II e de acordo com o n°3 do art° 21° do POPNA área mínima edificável é de 5 ha, de modo que o terreno não tem capacidade edificatória, por conseguinte o pedido de legalização é indeferido, de acordo com o art°. 20 e art°. 21°da referida resolução’, cfr. fls. 46 a 49 do PA n° 28-2005. AC - Em 2006-10-12, o ICN remeteu à Câmara Municipal de Setúbal o ofício Refª. PC 28-2005, em resposta ao ofício n° 1…., com o seguinte teor: ‘... 1. O requerente pretende a legalização das construções existentes na sua propriedade, com área total de 8.750 m2 e possui, de acordo com as peças desenhadas, a casa principal com 295 m2, um anexo com 51.40 m2, um apoio para a piscina com 3,50m2 e a casa das máquinas com 5,5 m2 (referem ainda a existência em cave de uma zona para fins agrícolas). 2. Após a análise do historial processual e visto tratar-se de um pedido de legalização da construção no seu todo, de acordo com as regras preconizadas pelo Plano de Ordenamento do PNA aprovado pela RCM n.° 141/2005 de 23 de Agosto, a propriedade localiza-se em área de Protecção Complementar tipo II, e de acordo com o n°3 do art° 21 do POPNA área mínima edificável é de 5 ha, de modo que o terreno não tem capacidade edificatória, por conseguinte o pedido de legalização é indeferido, de acordo com o art° 20 e art°. 21 da referida resolução’, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 52 do PA n° 28-2005. AD - Em 2007-02-15 foi elaborada informação no Proc. n° 282/05 pelos serviços da Câmara Municipal de Setúbal, através da qual foi proposto o indeferimento do pedido formulado pela A., e após transcrição do teor do ofício n° 1…/3… de 2005/12/27, se concluiu: “(…) Durante o prazo de consulta ao PNA, entrou em vigor o novo regime legal do PNA, nomeadamente o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA), aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n° 141/2005, e publicada em Diário da República de 23 de Agosto de 2005, entrando em vigor no dia imediatamente seguinte. De acordo com este instrumento legal, a pretensão não encontra viabilidade, uma vez que não "se conforma com as disposições contidas no art. 21° do respectivo regulamento. Face ao exposto, proponho que se comunique ao requerente, nos termos e para os efeitos previstos nos art. 100° e 101° do CP A, do sentido provável de indeferimento da pretensão, com base na informação supra. 3. (…)”, cfr. Doc. 10, fls. 32 a 35 dos autos e PA n° 282/05-L. AE - Em 2007-03-07 foi dirigido à A., o ofício n° 1…/07 para pronúncia em sede de audiência prévia, cfr. PA n° 282/05-L. AF - Através dos requerimentos n° 1071 de 23 de março e n° 4622/07 de 30 de março a Requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia, cfr. PA n° 282/05-L. AG - Em 2007-07-10 os serviços da Câmara Municipal de Setúbal elaboraram a proposta n° 226/2007/DURB/DIGU de: “Indeferimento de pedido de legalização de moradia na área de jurisdição do Parque Natural da Arrábida”, da qual consta o historial do processo como se transcreve por excerto: “… Com os requerimentos n° 107/07 de 23/03 e 4622/07 de 30/03,a requerente apresentou exposição no âmbito da audiência prévia que lhe havia sido concedida. Sendo que os factos alegados pela requerente são de natureza essencialmente jurídica foi solicitada a análise pelo Gabinete de Apoio Técnico Jurídico, que emitiu o parecer que a seguir se transcreve, datado de 2007/05/31: «A aprovação de uma pretensão que vem a caducar não está abrangida pela expressão “edificação construída ao abrigo do direito anterior” para efeitos do art. 60° do RJUE, sendo esse o motivo por que o requerente na correspondência n° 1071C/07 utiliza o condicional, pois se tivesse sido levantada a licença “estaríamos hoje perante construções legais e de que se pretendia única e exclusivamente proceder a alterações”. Nestes termos, o exposto no requerimento n° 4622/07 não pode proceder precisamente pelo fundamento indicado no artº. 16° desse requerimento. Na verdade, o art. 60° do RJUE só é aplicável a construções erigidas ao abrigo do direito anterior.». Face ao acima exposto, mantendo-se os fundamentos que assistirem à proposta de decisão desfavorável, propõe-se o indeferimento da pretensão consubstanciada no requerimento n° 7175/05, nos termos do disposto no art. 24° n°1 alínea a), do RJUE”, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L. AH - A proposta n° 226/2007/DURB/DIGU, foi aprovada na reunião de Câmara Municipal de Setúbal pela deliberação n° 557/07 de 2007-07-25, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L. AI - Em 2007-08-01, a Câmara Municipal de Setúbal dirigiu à A., o ofício a comunicar a deliberação de 2007-07-25, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L. AJ - Em 2007-08-02 foi assinado o aviso de receção pela destinatária do ofício supra, cfr. PA n° 282/05-L. AK - Em 2008-06-16 deu entrada nos serviços do ICNB, sob o n° 1113, uma exposição, subscrita pelo II. Mandatário da ora A., através da qual requerer: “...que o Parque Natural da Arrábida proceda à reapreciação do seu parecer de 12/10/06, de molde a permitir o licenciamento junto da Câmara Municipal de Setúbal do anexo, do apoio para piscina e da casa das máquinas construídas após 1995 (...)”, cfr. fls. 54 a 63 do PA 28-2005. AL - Em 2008-10-27, os serviços do ICNB procederam à elaboração da Informação n° 408/08 que apreciou a exposição da ora a A. de 2008-06-16 e que reiterou o parecer desfavorável à pretensão, por violar as normas contidas nos art°s 20° e 21° do POPNA, cfr. fls. 107 a 116 do PA 28-2005. AM - Em 2008-11-04 foi exarado na informação supra, despacho de concordância pela Diretora de Gestão das Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste, cfr. idem. AN - Em 2008-11-06, o ICNB dirigiu à ora A., o ofício n° 1… cujo teor é o seguinte: “… Relativamente ao assunto referido em epígrafe, analisado o historial do processo e o teor da exposição apresentada, tem-se a informar o seguinte: 1 - O edifício inicialmente destinado a empregados foi construído de acordo com o projecto aprovado em 1967, com a área de 260 m2, registada na 1ª CRPS. 2 - As alterações levadas a cabo em 1995 consistiram em alterações interiores, bem como na ampliação da construção de 260 m2 para 295 m2 e ainda uma área em cave para fins agrícolas), na construção de diversos anexos que totalizam a área de 60,40 m2 e de uma piscina, não correspondendo ao projecto a que se refere o proc° 360/67. 3 - De acordo com a Câmara Municipal de Setúbal, o projecto de Arquitectura teve despacho de deferimento em 18 de Janeiro de 1996 e, embora tenham sido entregues os projectos de especialidade, nunca foi emitida a licença de construção, tendo caducado a respectiva aprovação. 4- O parecer favorável emitido pelo PNA em 24-11-1995, constante do of° n° 1965 não é relevante, dado ter também caducado, nos termos do art° 71° do RJUE, ficando eliminado o direito de construir que tivesse sido conferido por esse parecer. 5 - Ainda de acordo com informação prestada pela Câmara Municipal, não existe qualquer projecto agro-florestal aprovado. 6 - Reitera-se, assim, conforme já transmitido à Câmara Municipal de Setúbal pelo ofício n° 1…, de 9-10-2006, que se trata de um pedido de legalização da construção no seu todo, devendo ser chamadas à colação as regras urbanísticas preconizadas pelo POPNA, aprovado pela RCM n° 141/2005, de 23/08. 7 - Localizando-se a propriedade em área classificada como Protecção Complementar do tipo II, de acordo com a RCM n° 141/2005, a edificabilidade fica condicionada, desde logo, à existência de uma parcela com a área mínima de 5 ha, o que não sucede no presente caso, já que o terreno tem área de 8 750 m2, conforme registo da CRPS. 8 - Pelas razões expostas nos pontos 2 a 5, não é aplicável o disposto no n° 1 do art° 60° do RJUE. 9 - Esclarece-se ainda que, contrariamente ao que é afirmado na exposição, as alterações efectuadas agravaram efectivamente a desconformidade relativamente ao POPNA. A aplicação ao terreno dos parâmetros estabelecidos no n° 3 do art° 21° do POPNA resultaria na área máxima de construção de 35 m2 (e não 383,60 m2) e na área máxima impermeabilizada de 52,50 m2 (e não 575 m2). Em conclusão, reitera-se o parecer desfavorável, nos termos dos art°s 20° e 21° da RCM n° 141/2005, de 23 de Agosto já que o terreno não tem capacidade edificatória.", cfr. PA n° 28-2005, fls. 118 e 117. AO - Em 2008-11-25 foi assinado o aviso de receção pelos serviços municipais, relativo ao requerimento que a ora A. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, através do qual pede: ‘... Assim, por tudo o exposto, e a fim de a Requerente poder solicitar novamente, junto do Parque Natural da Arrábida, a reapreciação do pedido que apresentou junto dessa Câmara em 1 de Junho de 2005, requer-se, expressamente a V. Exª que, pelas razões de Direito ora apresentadas, declare a validade da licença concedida em 1967 pela Câmara Municipal de Setúbal’, cfr. Doc. 12,46 a 53 dos autos. AP - Em 2008-12-23, a A. apresentou, via telecópia, o recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade do parecer proferido pela Diretora do Departamento de Gestão das Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste remetido pelo ofício de 2008-11-06, que foi registado sob o n° 2…, cfr. fls. 1 a 24 do PA (Recurso hierárquico). AQ - Em 2009-06-02, o Serviço de Finanças passou certidão, da qual consta: ‘Certifico em cumprimento do despacho exarado no requerimento que antecede e após ter compulsado os elementos necessários e existentes neste Serviço de Finanças, verifiquei que o artigo urbano 2549 da freguesia de São Lourenço, tinha como data de ocupação 31/07/1951, que já se encontra desactivado e deu origem ao artigo 4682 da mesma freguesia’, cfr. Doc.3, fls. 21 dos autos. AR - Em 2009-06-09, os Serviços da Câmara Municipal de Setúbal passaram certidão da qual consta. “...Certifica (...) que o prédio urbano situado em estrada dos Romanos, com o número oito de polícia, inscrito sob o artigo quatro mil seiscentos e oitenta e dois, da Freguesia de São Lourenço, (anterior artigo dois mil quinhentos e quarenta e nove), não possui licença de utilização por ter sido construído em data anterior à publicação do Decreto-Lei número trinta e oito mil trezentos e oitenta e dois de sete de Agosto de mil novecentos e cinquenta e um.”, cfr. Doc. 4, fls. 22 e 23 dos autos. AS - Em 2009-12-10 foi elaborado parecer jurídico no sentido da decisão de improcedência do pedido, cfr. fls. 207 a 214 do PA (recurso hierárquico). AT - Em 2009-12-16 foi exarado despacho de concordância no parecer supra pelo Presidente do ICNB, cfr. fls. 207 do PA (recurso hierárquico). AU - Em 2009-12-18 o ICNB dirigiu à ora A. ofício a comunicar que o Recurso hierárquico foi julgado improcedente e confirmou o ato recorrido, cfr. fls. 207 a 242 do PA (Recurso hierárquico). AV - A memória descritiva de 1967-10-10 não alude a qualquer construção previamente existente, nem a planta topográfica o demonstra, cfr. PA n° 390/67. * II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida ao considerar que o regime jurídico aplicável, Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11 de dezembro de 1969, era de caducidade ‘ope legis’. A este propósito, ali se expendeu a seguinte fundamentação: “A A. alega que o ato administrativo de 28 de janeiro de 1987 que declarou a caducidade da licença de obras emitida em 1967 é nulo por usurpação de poderes, porquanto, à data, não existia base legal que fundamentasse a prolação desse ato e conclui que, sendo tal ato nulo, a licença de obras emitida em 1967 mantém-se em vigor. A Entidade demandada argumenta que a licença de obras constitui um título temporário, que foi objeto de prorrogação e que, findo o prazo, a caducidade operou, sem necessidade da prolação de qualquer ato administrativo, sendo a declaração de caducidade um mero ato declarativo que constatou essa situação. Ademais, acrescenta, ainda que assim não fosse, sempre essa licença teria sido revogada pelos diversos atos posteriores que recaíram sobre os pedidos de licenciamento apresentados, quer de indeferimento, quer de deferimento. Vejamos. O Decreto-Lei n° 31095, de 31 de dezembro de 1940 que aprova o ‘Código Administrativo e o Estatuto dos Distritos Autónomos e Ilhas Adjacentes’ , encontrava-se em vigor à data da emissão da licença de obras em 1968. Os n°s 5 o a 8° das Observações à Tabela B anexa ao Código Administrativo, em matéria de caducidade das licenças de obras, previam que: ‘5° - As licenças para obras caducam: a) Quando as obras estiverem interrompidas por mais de quinze dias; b) Quando as obras continuarem depois de findo o prazo nelas indicado por mais de: Cinco dias para as licenças de quinze dias; Dez dias para as licenças de trinta dias; Quinze dias para as licenças de noventa dias ou mais. 6º - Quando uma obra tenha sido ou esteja sendo executada sem licença, as taxas a aplicar às licenças a conceder para a sua legalização sofrerão um aumento de duas vezes e meia o valor das taxas normais. 7º - Pela prorrogação do prazo de qualquer licença apenas será cobrada a taxa geral e registo do termo de responsabilidade, quando o houver. A prorrogação só poderá ser concedida quando pedida antes de terminar a licença, compreendida a tolerância fixada na observação 5 a. 8º - O prazo das licenças não caduca no fim do ano, mas sim no último dia do que fôr fixado no acto da sua concessão.’ Posteriormente, o Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 veio revogar a Tabela B do Código Administrativo, tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 1970, ou seja, durante a vigência da primeira prorrogação da licença de obras de 1968. Em matéria de execução de obras, as ‘Observações’ passaram a constar nos seguintes termos: ‘5º - As licenças caducam no dia que for indicado , tendo, porém, a tolerância de: a) Cinco dias nas licenças de prazo igual ou inferior a trinta dias; b) Dez dias nas de prazo superior a trinta dias; 6º - As licenças concedidas por tempo superior a trinta dias caducam quando a obra esteja interrompida por mais de trinta dias sem justificação aceite pelo presidente da câmara. Tratando-se de obra dependente de aprovação de projecto, caduca a validade da deliberação municipal que concedeu a licença, pelo que a obra não poderá ser iniciada ou prosseguir sem que o projecto seja novamente apreciado. Igual caducidade se opera quando a licença não seja solicitada dentro do prazo de um ano a contar da data de deferimento do pedido. 7° - Quando a prorrogação for solicitada antes de terminado o prazo de validade da licença, incluindo a tolerância fixada na observação 5 a , cobrar-se-á apenas a taxa geral. Se a prorrogação for solicitada para além do referido prazo, acrescerá a sobretaxa prevista na observação 4 a.’ Este Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 que aprovou a nova tabela e respetivas ‘Observações’, veio a ser expressamente revogado pelo artigo 27° n°1, al. c) da Lei n° 1/79, de 2 de janeiro que aprovou a Lei das Finanças Locais e que entrou em vigor em 2 de janeiro de 1979. O regime do licenciamento das obras particulares era então regulado pelo Decreto-Lei n° 166/70 de 15 de abril e legislação complementar. Do probatório resulta que a licença de obras proferida no processo administrativo n° 390/67 era válida por um ano, ou seja, como dela expressamente consta, de 14 de fevereiro de 1968 até 14 de fevereiro de 1969, abrangendo a construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada um (cfr. C). Mais resulta da prova produzida, que a requerimento do seu titular, a licença foi prorrogada por um ano, de 15 de fevereiro de 1969 a 15 de fevereiro de 1970 e que foi objeto de uma segunda prorrogação, até 16 de fevereiro de 1971 com menção ao pagamento da correspondente taxa (cfr. E e F). Assim é inequívoco que, à data de 16 de fevereiro de 1971 a licença em causa nos autos caducou ope legis, de acordo com a regra geral prevista na Observação 5 a , al. b) do Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 que revogou a Tabela B do Código Administrativo e que se manteve em vigor até 2 de janeiro de 1979. Efetivamente, como também resulta do probatório, apenas em 10 de dezembro de 1986 é que o Dr. A......, veio requerer a prorrogação do prazo, por mais 360 dias, por motivo de conclusão da obra, quando a licença já havia caducado e quando, naturalmente, se encontrava excedido o prazo de tolerância de dez dias, previsto na Observação 5 a , al. b) da lei para as licenças superiores a 30 dias, aplicável à data da caducidade da licença, (cfr. G). E, nesta conformidade, à data do pedido de prorrogação, em 1986, não restava à Câmara Municipal de Setúbal alternativa à prolação de decisão de indeferimento do pedido de prorrogação formulado, devido a ter ocorrido a caducidade da licença de obras, tal como veio a ser comunicado pelo ofício Ref a . n° 5…/1…, que referia: ‘A licença de construção a que se refere caducou, pelo que o seu requerimento foi indeferido em 28/01/87. V. Ex. a deverá apresentar novo pedido de licença de construção e aprovação do respectivo projecto, nos termos do Decreto-Lei n° 166/70, de 15 de Abril’, (cfr. I). Mais foi constatado, nessa altura, pela fiscalização, que em relação à licença de 1967 concedida para a construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada um (cfr. C): ‘Só se encontra executado o anexo destinado ao caseiro e está de acordo com o proposto’, cfr. (H). Alega a A. que .entre 1979 e 1990, no regime de licenciamento de obras particulares constituído pelo Decreto-Lei n° 166/70, não existia disciplina jurídica, com valor formal de lei, que estabelecesse a caducidade dos atos administrativos de licenciamento ou dos respetivos alvarás, como decorre do Acórdão de 28 de maio de 1997, Rec. n° 37051 do Supremo Tribunal Administrativo e conclui que, o efeito extintivo, deixou de ter cobertura no ordenamento jurídico com a revogação pela Lei n° 1/79 da referida Tabela B anexa ao Código Administrativo, introduzida pelo artigo 1 0 da Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969. Acontece porém que, como argumenta o R., à data da entrada em vigor da Lei n° 1/79 - Lei das Finanças Locais, em 2 de janeiro de 1979, a licença de obras de 1968, prorrogada até 16 de fevereiro de 1971, já havia caducado ope legis, há mais de sete anos, caducidade que ocorreu pelo simples decurso do prazo nela fixado e nos termos da legislação em vigor à data da caducidade que era o Código Administrativo e a tabela B aprovada pelo Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969. E, ao ter caducado a licença de obras, nos termos da Observação 5 a , al. b), também nos termos da Observação 6°, caducara em 17 de fevereiro de 1971 a validade da deliberação municipal que concedera a licença, pelo que a obra não poderia ser iniciada ou prosseguir sem que o projeto fosse novamente apreciado, tal como determinado na lei vigente à data da caducidade. Efetivamente, o despacho de 28 de janeiro de 1987 que indeferiu o pedido de prorrogação de prazo, devido ao facto da licença de 1968 se encontrar caducada, apenas constatou essa situação, a da caducidade, que fundamentou o indeferimento do requerimento então formulado. Nada mais. E, independentemente de tal despacho consolidado na ordem jurídica, sempre a licença havia caducado ope legis, no termo do seu prazo, em 17 de fevereiro de 1971, tendo-se extinguido a decisão que aprovara o projeto. Sendo ainda certo que, da decisão de 1987, foi apresentado recurso administrativo, de acordo com os meios de tutela vigentes, tendo o mesmo recurso sido indeferido, o que foi comunicado aos então Requerentes em 23 de dezembro de 1987 (cfr. J a L). Situação distinta em relação à da caducidade da licença pelo termo do seu prazo, é a que consta do Acórdão de 28 de maio de 1965 do Venerando Supremo Tribunal Administrativo que a A. juntou, na fase de alegações escritas, em cuja doutrina que dele dimana foi escrito: ‘Nos termos da alínea a) do n°5 das observações ao título XII da tabela B anexa ao Código Administrativo, na redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n° 31386, de 14 de Julho de 1941, as licenças para obras caducam quando as obras estiverem interrompidas por mais de quinze dias’. Acontece que, nesse caso, discutia-se a decisão que determinou a caducidade da licença de obras, por terem estado interrompidas por mais de 15 dias , antes do prazo em que a licença expirava , no âmbito de uma licença concedida para a construção de um armazém para arrecadação e garagem. Nesse caso, (o do Acórdão 28 de maio de 1965), ao contrário do que acontece no caso sub judice, a licença de obras encontrava-se no decurso do prazo, era válida e, foi declarada a sua caducidade, por motivo de interrupção das obras, por mais de 15 dias, situação que carecia da ponderação da entidade administrativa e de um procedimento administrativo, no qual se discutia se as obras haviam ou não estado interrompidas, quais os motivos e por quanto tempo, para a prolação de ato que manifestamente colidia com os direitos do administrado, enquanto titular de uma licença vigente. Pelo que, ao contrário do alegado pela A., este Acórdão, não constituí sinal de que, nessa altura, a caducidade de uma licença de obras não operava automaticamente, tendo que ser expressamente declarada via ato administrativo, porquanto o mesmo Acórdão não trata de situação similar à dos autos, ou seja, a de caducidade da licença pelo decurso do prazo nela previsto. Aliás, tendo em conta que o Acórdão citado é de 1965, a automaticidade do termo da licença no decurso do prazo nela expressamente previsto, resulta claramente do Código Administrativo, leia-se o ponto 8 o das observações: ‘8º - O prazo das licenças não caduca no fim do ano, mas sim no último dia do que fôr fixado no acto da sua concessão.’ Nestes termos, dúvidas não restam de que a extinção do direito opera-se pela caducidade, ou seja, pelo decurso do tempo e não carece de ser declarada para ter efeitos constitutivos, pelo que a declaração de caducidade, nada pode acrescentar ao direito já extinto. Assim, o ato que indeferiu o pedido de prorrogação, em 1987, em nada colide com a Lei n° 1/79 que revogou a Tabela B anexa ao Código Administrativo, introduzida pelo artigo 1º da Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969, altura em que deixou de haver previsão legal quanto ao efeito extintivo da caducidade, porquanto, a essa data, em 2 de janeiro de 1979, há muito caducara a licença de 1968, o que ocorreu em 17 de fevereiro de 1971, (cfr.F). Veja-se no sentido da existência da caducidade ope legis, o sumário do acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo n° 0483/09 de 2009-06-18: “I - O alvará de loteamento emitido em 1991 ao abrigo do DL 555/99, de 16.12, com a redacção dada pelo DL 177/2001, de 4.6, (RJEU), em que se fixava o prazo de 18 meses para a conclusão das obras de urbanização, caducou decorrido aquele prazo contado a partir da data da emissão do alvará (art.º 71, n.° 3, d)). II - A caducidade opera por si não sendo susceptível de prorrogação o prazo que haja caducado. III - Tendo ocorrido a caducidade nos termos assinalados nos números anteriores, a renovação do prazo, qualquer que seja, só é possível através de um novo pedido de licenciamento. IV - O acto que declarou uma caducidade anteriormente consumada não é passível de violar os princípios jurídicos que enformam o direito administrativo.’ E no texto do mesmo acórdão, por muito esclarecedor, atente-se ao seguinte excerto: “Refere a recorrente que em Junho 2000 teria chegado a um acordo com a Câmara Municipal, para a realização de obras no loteamento ora em crise. (...) Sabendo-se que os prazos de caducidade só se suspendem ou interrompem quando a lei o previr (art.º 328 do CC), que começam a correr quando o direito puder ser exercido (art.º 329), que só impede a caducidade a prática, dentro do prazo legal ou convencional, do acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo (art.º 331) e, fundamentalmente, que a ‘caducidade é apreciada oficiosamente pelo tribunal’ (art.º 331, n°1) tem de concluir-se que a caducidade opera por si, sendo desnecessário um acto expresso a declará-la. Constituindo a caducidade uma forma de extinção de direitos resultante do seu não exercício durante um determinado prazo (Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3.a edição, 373 e ss), extinto o direito ele deixa de existir, saindo, em virtude da caducidade, da esfera jurídica do seu titular. Logo, tendo em consideração a matéria de facto, o alvará concedido à recorrente caducou 18 meses após ter sido passado, muito antes da emissão do acto impugnado que se limitou a declarar a caducidade - o alvará é de 1991, o eventual acordo de 2000 e o acto impugnado de 2003 - completamente despido da possibilidade de o fazer reviver pois não se pode fazer renascer o que está morto. Qualquer possibilidade de prorrogação da validade do alvará teria que ser tentada antes de a caducidade ter operado; depois, só através de um novo pedido de licenciamento sujeito, todavia, às novas regras então em vigor. Podem ver-se, a este propósito, entre muitos outros, os acórdãos deste STA de 9.12.97 no recurso 35978, de 14.3.02 no recurso 48195, de 2.10.08 no recurso 517/08 e de 4.12.08 no recurso 621/07 in www.dqsi.pt. E, toda a factualidade posterior resultante do probatório corrobora, a evidência da situação jurídica existente, ou seja a da caducidade da licença e da extinção do direito a construir. Assim, logo em 1988-02-11, deu entrada nos serviços do R. o requerimento apresentado pelos herdeiros do primeiro requerente, registado sob o n° 631/88 e no qual se pode ler: ‘...na qualidade de herdeiros de A......, titular do processo de licenciamento de construção n° 390/67, tendo deixado caducar a licença concedida por despacho de 13/12/67, vêm por este meio solicitar a V. Ex a . a reapreciação do projecto constante do referido processo e que lhes seja concedida nova licença pelo prazo de 360 dias.’ , cfr. M (sublinhado nosso). Sendo que, este requerimento, veio a ser indeferido em 4 de julho de 1988, atento o parecer dos serviços do Parque Natural da Arrábida, no qual se constatou: ‘3. Face a existir na propriedade já uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma é de não autorizar, de acordo com o artº 14 n°2 alínea d) da Portaria 26F/80 de 9.1 que regulamenta o D.L. 622/76 de 28 de Julho.’, cfr. O e P. Efetivamente, já havia sido executado o anexo destinado ao caseiro, no âmbito da licença 360/67, cfr. H). E, é em relação a tal construção que deve ser interpretada a certidão para efeito de destaque, passada pela Câmara Municipal de Setúbal, em 1994-08-10, não se descortinando qualquer contradição, quando nela se menciona: ‘na qual se encontra construído um edifício com um piso, licenciado através do processo de obras número trezentos e noventa barra sessenta e sete, pode ser destacado do terreno com a área total de catorze mil setecentos e cinquenta metros quadrados cfr. Q. Além de que, após a aquisição do prédio em causa pela A, em 1995-03-07, foi aprovado um projeto de alterações em 1996-01-18, ainda a requerimento de A......, não tendo sido emitida a respetiva licença de construção, por não ter sido solicitada, tendo também esta decisão de aprovação acabado por caducar (cfr. S a W e Z). Atente-se por muito esclarecedor, o relatado na informação parcialmente transcrita no facto Z, que efetua o historial da situação: Com o requerimento n° 656/95 de 27 de Janeiro foi interposto pedido de licenciamento de alterações, tendo sido formado o processo de obras n° 89/95. O projecto de alterações contemplava a total reformulação interior da construção inicialmente destinada a ‘dependência para empregados e fins agrícolas’, no sentido de a adaptar a moradia unifamiliar, prevendo também uma pequena ampliação, no que se refere à sua área de construção, a qual totalizaria cerca de 295 m2. Para além disto, o projecto apresentado considerava apenas uma parcela com área de 8750 m2, em virtude de destaque, efectuado em 1994; -(...) - Sanada a solicitação do PNA, veio esta entidade produzir um parecer final favorável (seu ofício n° 1… de 1995/11/24), pelo que, mereceu o projecto de arquitectura despacho de deferimento em 1996/01/18. Foram posteriormente entregues os projectos de especialidades, mas nunca chegou a ser emitida qualquer licença de construção. O processo não voltou a ter movimento, pelo que, a aprovação acima referida acabou por caducar’. Posteriormente, a ora A. formulou pedido de licenciamento de projeto de alterações, em 2005-06-01 que veio a ser indeferido pela deliberação da Câmara Municipal de Setúbal em 2007-07-25, cfr.Z a AJ. Acontece que a ora A., não se pode eximir à evolução legislativa, (Portaria n° 26-F/80, de 9 de janeiro e a posterior entrada em vigor do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, aprovado pelo Resolução do Conselho de Ministros n° 141/2005, de 23 de agosto), nem a previsão do artigo 60° do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (R.J.U.E.) visa a salvaguarda de edificados inexistentes face a licenças que já caducaram. E, a esta situação não obsta a certidão das Finanças de 2009-06-02 sobre um pretérito artigo urbano com data de ocupação de 31 de julho de 1951, cuja descrição, dimensão e localização não vêm alegados, nem resultam dos autos, nem dos processos administrativos, designadamente, da memória descritiva de 10 de outubro de 1967 e da planta topográfica do processo n° 390/67. Deste modo, não resulta do probatório que ocorra qualquer contradição entre os atos praticados, ao longo do tempo, pelo Município de Setúbal ou qualquer invalidade cuja nulidade deva ser declarada relativa ao ato proferido em 28 de janeiro de 1987 e comunicado pelo oficio de 3 de fevereiro de 1987 que indeferiu o pedido de prorrogação de prazo, por ter ocorrido a caducidade da licença de obras de 1968 que não padece de vício de usurpação de poderes na modalidade de usurpação do poder legislativo que lhe vem assacado. Em conclusão e prejudicadas demais considerações, a presente ação em que se pede a condenação do Município de Setúbal a emitir o ato administrativo que declare a validade da licença de obras emitida em 1967 no âmbito do processo de licenciamento municipal n° 390/67, apenas pode ser julgada improcedente por não provada.” Ao que contrapõe a recorrente, em síntese: - no domínio das licenças urbanísticas, a caducidade sanciona a inércia do titular, não sendo um regime ope legis mas sim ex voluntatis da Administração; - o regime jurídico aplicável, observações 5, 6 e 7 da Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11/12/1969, era de caducidade-sanção, não preclusiva, cabendo à Câmara declará-la após a apreciação da situação de facto, licenças superiores a 30 dias e cujas obras estivessem interrompidas por período superior a 30 dias, sendo a prorrogação possível no decurso do prazo e após o seu término; - no caso, cabia à recorrida indagar das razões que tinham levado à interrupção das obras entre 1971 e 1979 e só depois eventualmente declarar a caducidade da licença emitida em 1968, o que não fez e já não podia fazer em 1987, quando a referida Tabela fora revogada pelo artigo 27.º, al. c), da Lei n.º 1/79, de 2 de janeiro; - mesmo a admitir que o ato da recorrida de 1987 fosse uma declaração de caducidade, seria nula por natureza ou por usurpação de poder legislativo. Vejamos se lhe assiste razão. Está em causa um pedido de aprovação de projeto de construção de moradia, apresentado em 15/11/1967, aprovado em 13/12/1967, e com emissão de ‘licença para obras’ em 14/02/1968, válida por um ano. Foram pedidas e concedidas duas prorrogações do prazo desta licença, até 15/02/1970, a primeira, e até 16/02/1971, a segunda. Como se nota na decisão recorrida, tinha aplicação ao caso dos autos o Código Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.095, de 31/12/1940, constando das Observações à respetiva Tabela B que caducava a licença de obras, designadamente, nas seguintes situações: - interrupção das obras por mais de quinze dias; - continuação das obras depois de findo o prazo nelas indicado por mais de 15 dias para as licenças de 90 dias ou mais; Mais se previa que a prorrogação só poderia ser concedida quando pedida antes de terminar a licença, compreendida a tolerância de 15 dias. Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 49.438, de 11/12/1969, as ‘observações’ daquela Tabela B passaram a ter a seguinte redação (entre 01/01/1970 e 01/01/1979): “5.º - As licenças caducam no dia que for indicado, tendo, porém, a tolerância de: a) Cinco dias nas licenças de prazo igual ou inferior a trinta dias; b) Dez dias nas de prazo superior a trinta dias; 6.º - As licenças concedidas por tempo superior a trinta dias caducam quando a obra esteja interrompida por mais de trinta dias sem justificação aceite pelo presidente da câmara. Tratando-se de obra dependente de aprovação de projeto, caduca a validade da deliberação municipal que concedeu a licença, pelo que a obra não poderá ser iniciada ou prosseguir sem que o projeto seja novamente apreciado. Igual caducidade se opera quando a licença não seja solicitada dentro do prazo de um ano a contar da data de deferimento do pedido. 7.º - Quando a prorrogação for solicitada antes de terminado o prazo de validade da licença, incluindo a tolerância fixada na observação 5 a , cobrar-se-á apenas a taxa geral. Se a prorrogação for solicitada para além do referido prazo, acrescerá a sobretaxa prevista na observação 4 a.” A recorrente coloca como questão essencial do dissídio a natureza da caducidade da licença de obras, prevista neste regime legal, defendendo que a mesma não se verificava ope legis, independentemente de declaração por parte da entidade recorrida, impondo-se uma declaração prévia nesse sentido, por parte da entidade recorrida. Contudo, ainda que lhe fosse de reconhecer razão neste particular, a presente ação nunca poderia obter o êxito pretendido. Já se descreveram as ocorrências relevantes entre o pedido de aprovação do projeto e o término da derradeira prorrogação para conclusão das obras, entre 1967 e 1971. Na cronologia descrita na factualidade dada como assente passa-se então para 1986, ponto G do probatório, ano em que deu entrada na Câmara Municipal de Setúbal o requerimento para prorrogação do prazo para conclusão da obra. Sobre este requerimento recaiu despacho de indeferimento datado de 28/01/87, no qual se invoca que a licença de construção a que se refere caducou, pelo que teria de ser apresentado novo pedido de licença de construção e aprovação do respetivo projeto. Interposto recurso, foi o mesmo indeferido em reunião de Câmara em 10/12/1987. Os então interessados conformaram-se com tal decisão e em 11/02/1988, reconhecem ter deixado caducar a licença e solicitam a reapreciação do projeto, cf. ponto M do probatório. Em 03/06/1988, os serviços do Parque Natural da Arrábida analisam o processo como um novo pedido e, por existir na propriedade uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma, concluem não ser de autorizar o pedido, ponto O do probatório. Apenas cerca de 17 anos mais tarde, a aqui recorrente requereu o licenciamento de projeto de alterações e depois a validade da licença de obras emitida em 1967, que foi recebendo entre os anos de 2005 e 2009 sucessivos pareceres e decisões desfavoráveis das entidades competentes, cf. pontos X a AV do probatório. A única forma encontrada pela recorrente para amparar a sua pretensão revela-se na invocada nulidade da decisão de 1987 da entidade recorrida, na qual, repise-se, se entende que a licença de construção a que se refere caducou, pelo que teria de ser apresentado novo pedido de licença de construção e aprovação do respetivo projeto. Defende que tal decisão é nula por natureza ou nula por usurpação de poder legislativo, mais concretamente por ofensa à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República. Não se vê que assim seja. Já à luz do CPA/1991, era nulo o ato viciado de usurpação de poder, cf. artigo 133.º, n.º 2, al. a), atual artigo 161.º, n.º 2, al. a), do CPA/2015. O vício de usurpação de poder consiste na prática por um órgão administrativo de um ato incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e portante excluído das atribuições do poder executivo (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011, pág. 423). Como é bom de ver, no caso não se vislumbra sombra de que a entidade recorrida tenha praticado ato no âmbito de qualquer daqueles poderes, antes claramente se inserindo o mesmo no âmbito das suas atribuições. Recapitulando, o então interessado pedira a prorrogação do prazo para conclusão das obras e na assinalada decisão reconheceu-se que, à luz do regime legal então vigente, tal pretensão improcedia, porquanto a respetiva licença de obras já caducara. Não se desconhece que, à data da referida decisão, já não vigorava o Código Administrativo e os normativos legais supra citados, revelando-se omissa a legislação então vigente no que respeita ao regime da caducidade do licenciamento de obras. Todavia, a entidade recorrida amparou-se no regime pretérito, uma vez que os factos em análise tinham sido praticados na sua vigência. Poder-se-ia, pois, discutir o acerto legal de tal decisão, por padecer do vício de violação de lei, atenta a errada aplicação daquele regime. O que nunca teria o alcance gizado pela recorrente, uma vez que apenas poderia implicar a anulação daquele ato e não a sua nulidade. Consolidado tal ato no ordenamento jurídico, nunca poderia merecer provimento a pretensão formulada nestes autos pela recorrente. Em suma, será de negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida, com a fundamentação antecedente. * III. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 31 de março de 2022 (Pedro Nuno Figueiredo) (Ana Cristina Lameira) (Ricardo Ferreira Leite)

Sumário

II- O ato anulável não impugnado tempestivamente consolidou-se na ordem jurídica, tornando inviável a discussão do acerto legal da decisão ali contida, por padecer do vício de violação de lei, atenta a errada aplicação de regime normativo.

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I. RELATÓRIO

A Sociedade Imobiliária de S......, S.A., intentou ação administrativa especial contra o Município de Setúbal, peticionando a condenação à prática de ato que declare a validade da licença de obras emitida em 1967, no âmbito do processo de licenciamento municipal n° 390/67.

Por sentença de 09/09/2014, o TAF de Almada julgou a ação improcedente.

Inconformada, a Sociedade Imobiliária de S......, S.A., interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“1° O Acórdão ora recorrido, o Acórdão proferido pelo TAF de Almada em 9/9/14 é ilegal por errada interpretação do Direito no que diz respeito ao regime da caducidade das licenças urbanísticas;

2º Com efeito, quer a doutrina quer a jurisprudência entendem que o regime de caducidade típico do Dto. Civil não pode ser transportado para o Dto. Administrativo;

3º Em Dto. Administrativo, mais concretamente, no domínio dos actos administrativos autorizativos, permissivos ou ampliativos, a Administração põe termo, através de uma declaração de caducidade, a autorizações, licenças ou concessões, com fundamento em incumprimento de deveres ou de ónus;

4º Assim, em Dto. Administrativo estamos no domínio da chamada caducidade-sanção para designar situações da perda de direitos por incumprimento de deveres no contexto de uma relação duradoura entre a Administração e o particular;

5° No domínio das licenças urbanísticas a caducidade tem como objectivo sancionar a inércia do titular da licença em vista a evitar situações de pendência contrárias ao interesse geral urbanístico;

6º Assim, conforme o entendimento da doutrina e da jurisprudência, no domínio das licenças urbanísticas qualquer decisão que se pronuncie sobre a sua caducidade não pode limitar-se a verificar o decurso do prazo fixado para o exercício de faculdades inerentes ao respectivo título;

7° Com efeito, no domínio das licenças urbanísticas a jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo já clarificou que o regime da caducidade que lhes é aplicável não é um regime ‘ope legis’ mas sim um regime de caducidade - sanção (Acórdão de 22/3/12, Proc°. n°. 03118/07);

8º A propósito do regime de caducidade das licenças de loteamento previsto no ex DL 448/91, o Acórdão referido na conclusão anterior decidiu que o regime civilístico da caducidade preclusiva não é transportável para o Dto. Administrativo;

9° Entendeu assim este Tribunal Central Administrativo que a caducidade vigente em matéria de licenças urbanísticas é uma caducidade ‘ex voluntatis’ da Administração, pois o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, dado deixar sem se saber se um acto administrativo se extinguiu ou não;

10° Mesmo na ausência de caracterização da natureza jurídica da caducidade, como era o caso da caducidade de licenças de loteamento no ex DL 448/91, este Tribunal Central Administrativo entendeu que tal caducidade só poderia ser uma caducidade-sanção, nunca uma caducidade preclusiva;

11° Ora, no caso dos Autos, o regime jurídico aplicável - a Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo DL 49.438, de 11 de Dezembro de 1969, era um regime de caducidade- sanção, não preclusiva;

12° Com efeito, decorria da Observação 6ª da dita tabela que a caducidade tinha que ser declarada pela Câmara após a apreciação da situação de facto aí prevista - licenças superiores a trinta dias e cujas obras estivessem interrompidas por período superior a 30 dias;

13° Decorria também da Observação 7° da referida Tabela que a prorrogação da licença era possível tanto no decurso do prazo de validade aí fixado como após o decurso de tal prazo;

14° Assim, a previsão legal de prorrogação do prazo da licença a pedido do interessado retirava qualquer hipótese de atribuir ao prazo de caducidade do acto administrativo de licenciamento a natureza de operatividade automática por simples decurso do tempo;

15° Andou pois mal o Acórdão Recorrido ao invocar unicamente a Observação 5ª da referida Tabela para decidir que a caducidade das licenças de obras aí prevista era uma caducidade ‘ope legis’;

16° Ora, além do caso dos Autos se subsumir ao previsto na Observação 6ª, a realidade é que, quer da própria Tabela quer do regime dos loteamentos então em vigor - DL 46 673, de 21 de Novembro de 1965, estatuia-se um verdadeiro regime de caducidade sanção para as licenças urbanísticas;

17° Tendo em consideração a matéria de facto dada como provada nos Autos - Pontos Cal, era necessário que a Câmara Municipal de Setúbal indagasse das razões que tinham levado à interrupção das obras entre 1971 e 1979 e, após o apuramento de tais razões, declarar eventualmente a caducidade da licença de obras emitida em 1968;

18° Mas nunca o fez e já não o poderia fazer em 1987, pois, nessa data, a referida Tabela já tinha sido revogada pelo artigo 27°, alínea c), da Lei n° 1/79, de 2 de Janeiro;

19° Por conseguinte, na ausência de uma declaração de caducidade por parte da Câmara Municipal de Setúbal relativa à licença emitida em 1968 e ao abrigo da qual foi erigida uma edificação (Docs. 5 a 6 da pi), a referida licença continua em vigor na ordem jurídica;

20º Os posteriores comportamentos quer da Câmara quer dos anteriores proprietários não afectaram a validade da referida licença dado que a mesma nunca foi objecto de qualquer pronúncia expressa de caducidade;

21° Mesmo a admitir que a comunicação feita pela Câmara Municipal de Setúbal em 1987 fosse uma declaração de caducidade, o que não resulta minimamente de tal comunicação, sempre a mesma seria nula por natureza ou nula por usurpação de poder legislativo, mais concretamente por ofensa à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República;

22° Deste modo, o Acórdão recorrido ao decidir que a Observação 5ª da Tabela B do Código Administrativo, alterado pelo DL 49 438 de 11/12/69, operava uma caducidade ‘ope legis’, procedeu a uma errada interpretação da lei visto que tanto na referida Tabela como no regime dos loteamentos em vigor em Fevereiro de 1971 se encontrava previsto um regime de caducidade sanção em matéria de licenças urbanísticas;

23° Sendo ilegal o Acórdão recorrido não pode permanecer na ordem jurídica devendo pois ser revogado por V. Exas., fazendo-se assim a devida e merecida JUSTIÇA.”

O Município de Setúbal apresentou contra-alegações, nas quais conclui que improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente.

Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao considerar que o regime jurídico aplicável, Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11 de dezembro de 1969, era de caducidade ‘ope legis’.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS

II. 1 DECISÃO DE FACTO

Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:

A- Em 1967-11-15, o Dr. A...... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal a aprovação do projeto de construção de uma moradia, juntando designadamente, a memória descritiva de 1967-10-10 e planta topográfica cfr. PA n° 390/67.

B- O projeto foi aprovado em 1967-12-13 e foi requerida e emitida a ‘Licença para Obras’ em 14 de fevereiro de 1968 válida por um ano, até 14 de fevereiro de 1969, para efeito de “Construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada, sito em Quinta de S. Pedro de Azeitão”, cfr. PA n° 390/67.

C- A licença acima referida que consta do PA 390/67 é do seguinte teor, como se reproduz:

“(texto integral no original; imagem)”

D- Em 1969-02-22, A...... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal a prorrogação do prazo da licença de obras referente ao processo de obras n° 390/67, por mais um ano, cfr. PA n° 390/67.

E- Por despacho de 1967-12-13, a licença foi prorrogada, por um ano, de 15 de fevereiro de 1969 a 15 de fevereiro de 1970, cfr. PA n° 390/67.

F- Foi aprovada uma segunda prorrogação da licença até 16 de fevereiro de 1971, da qual consta a menção ao pagamento da correspondente taxa, cfr. PA n° 390/67.

G- Em 1986-12-10 deu entrada na Câmara Municipal de Setúbal sob o n° 4270, o requerimento de A...... para a prorrogação do prazo, por mais 360 dias, por motivo de conclusão da obra, cfr. PA n° 390/67.

H- No verso do requerimento foi prestada informação pela fiscalização com o seguinte teor: “Só se encontra executado o anexo destinado ao caseiro e está de acordo com o proposto”, cfr. PA n° 390/67.

I- Em 1987-02-03, através do ofício Refª. n° 5…/1… de 7.3.1./390/67 foi comunicado ao Requerente que:

“A licença de construção a que se refere caducou, pelo que o seu requerimento foi indeferido em 28/01/87.

V. Exa deverá apresentar novo pedido de licença de construção e aprovação do respectivo projecto, nos termos do Decreto-Lei n° 166/70, de 15 de Abril.’’, cfr. PA n° 390/67.

J- Em 1987-11-17, os herdeiros do Requerente apresentaram recurso para a Câmara Municipal de Setúbal, ao abrigo do n° 7 do artigo 52° do Decreto-Lei n° 100/84, de 19 de março, requerimento que deu entrada sob o n° 4281, cfr. PA n° 390/67.

K- O recurso apresentado foi indeferido em reunião da Câmara Municipal de Setúbal de 10 de dezembro de 1987, cfr. PA. n° 390/67.

L- A deliberação de indeferimento do recurso foi comunicada aos Requerentes pelo ofício n° 1… de 1987-12-23, cfr. PA. n° 390/67.

M- Em 1988-02-11 deu entrada nos serviços do R. o requerimento apresentado pelos herdeiros do primeiro requerente, registado sob o n° 631/88 e no qual se pode ler:

‘...na qualidade de herdeiros de A......, titular do processo de licenciamento de construção n° 390/67, tendo deixado caducar a licença concedida por despacho de 13/12/67, vêm por este meio solicitar a V. Exa. a reapreciação do projecto constante do referido processo e que lhes seja concedida nova licença pelo prazo de 360 dias’,cfr. PA n° 390/67.

N- Os serviços do R, remeteram o requerimento supra para apreciação da Direção do Parque Natural da Arrábida, cfr. PA n° 390/67.

O- Em 1988-06-03, os serviços do Parque Natural da Arrábida responderam através do ofício Refª. AO/…-…-8…, n° 4…, com o seguinte teor:

“1. A propriedade localiza-se em área rural.

2. Estes Serviços apesar de compreenderem as razões evocadas pela requerente no seu historial não podem dar seguimento ao deferimento da pretensão dado que a licença inicial de construção caducou e como tal o processo é analisado como um novo pedido.

3. Face a existir na propriedade já uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma é de não não autorizar, de acordo com o art°. 14 n°2 alínea d) da Portaria 26F/80 de 9.1 que regulamenta o D.L.622/76 de 28 de Julho.”, cfr. PA n° 390/67.

P- Por ofício Refª. n° 3…/8… de 1988-07-17 foi comunicada aos requerentes a decisão de indeferimento por despacho de 1988-07-04, cfr. PA n° 390/67.

Q- Em 1994-08-10, os Serviços da Câmara Municipal de Setúbal passaram certidão para efeito de destaque de parcela de terreno do prédio urbano situado na Aldeia de S. Pedro, Azeitão, da qual consta, por extrato: ‘...a parcela de terreno com a área de oito mil setecentos e cinquenta metros quadrados, assinalada na planta anexa, na qual se encontra construído um edifício com um piso, licenciado através do processo de obras número trezentos e noventa barra sessenta e sete, pode ser destacado do terreno com a área total de catorze mil setecentos e cinquenta metros quadrados…’, cfr. Doc. 11, fls. 41 a 45 dos autos e PA n° 89/95 (1º vol.).

R- Em 1995-01-27, A...... apresentou na Câmara Municipal de Setúbal, o requerimento registado sob o n° 6…., através do qual solicitou a aprovação do pedido de alterações de acordo com o projeto de arquitetura junto, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.).

S- A A. adquiriu em 1995-03-07 um prédio urbano situado na Aldeia de S. Pedro, Azeitão, com a área total de 8.750 m2, constituído por um edifício de um piso destinado a habitação com a área coberta de 260 m2 e logradouro de 8.490 m2, que se encontra descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal, sob o n° 2….., cfr. Doc. 1., fls. 14 a 16 dos autos.

T- O prédio supra situa-se na Freguesia de S. Lourenço, encontra-se inscrito na matriz sob o n° 4…., na qual está descrito como:

‘Prédio destinado a habitação com a área coberta de: 260 m2 e logradouro com a área de:8490m2. Consta de: Um Piso com 5 divisões, 1 cozinha, 3 casas de banho, corredor e despensa’, cfr. Doc. 2, fls. 17 e 18 dos autos.

U- Em 1995-11-24 o Parque Natural da Arrábida remeteu o ofício n° 1… à Câmara Municipal de Setúbal sobre o pedido de licença de alterações de A......, cujo teor é o seguinte:

“1- A propriedade localiza-se em espaço Para-Urbano

2- De acordo com o n°1 do Art°. 14 da Portaria 26-F/80 de 9 de janeiro que regulamenta o D.L. 622/76 de 28 de Julho nada há a opor ao deferimento da pretensão devendo ser cumprido o estipulado no P.D.M.

3- (…)”, cfr. PA n° 89/95 (1° vol.).

V- Em 1996-01-18, o pedido de licença para obras de alterações registado sob o n° 656/96 foi aprovado, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.).

W- Em 1996-01-29, através do ofício n° 1… da Câmara Municipal de Setúbal, a decisão de aprovação de 1996-01-18 foi comunicada ao Requerente, cfr. PA n° 89/95 (1º vol.).

X- Em 2005-06-01, a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, o licenciamento do projeto de alterações de uma moradia unifamiliar no prédio sito na Estrada dos R…, n°…., Aldeia de S. P…, requerimento que foi registado sob o n° 7….., tendo para o efeito junto vários documentos, de entre os quais, a memória descritiva e justificativa cfr. Doc. 7, fls. 26 a 29 dos autos e PA n° 282/05-L.

Y- Em 2005-08-04, o pedido de licenciamento de moradia foi remetido para parecer da Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida, através do ofício Refª. 7…., 4.3.17282/05, cfr. Doc. 8., fls. 30 dos autos e PA n° 282/05-L.

Z- Em 2005-12-15, os serviços da Câmara Municipal de Setúbal elaboraram informação da qual consta:’

- No âmbito do processo de obras n° 390/67 foi interposto pedido de licenciamento para construção de moradia do proprietário e de dependência para empregados e fins agrícolas, em propriedade com área total de 14750m2, tendo merecido o respectivo projecto de arquitectura aprovação e sido concedida licença de construção (no ano de 1968).

-A referida licença de construção sofreu uma prorrogação, tendo o processo sido posteriormente, em 1987, considerado caducado. Na altura, e de acordo com informação prestada pelo sector de fiscalização, teria sido construída apenas a dependência para empregados e fins agrícolas, a qual se encontrava de acordo com o projecto originalmente apresentado.

- Em 1988 veio o requerente solicitar a reapreciação do projecto, tendo sido promovida a devida consulta à direcção do PNA, então criado em 1976, entidade que se veio a pronunciar desfavoravelmente, uma vez que a construção existente (referindo-se à dependência para empregados) já ultrapassava a capacidade de edificação do parcela, considerando a disposição contida na Portaria n° 26-F/80 de 9 de Janeiro, diploma que regulava a intervenção na área do PNA. Assim, foi indeferida a pretensão de novo licenciamento do projecto original.

- Com o requerimento n° 656/95 de 27 de Janeiro foi interposto pedido de licenciamento de alterações, tendo sido formado o processo de obras n° 89/95. O projecto de alterações contemplava a total reformulação interior da construção inicialmente destinada a “dependência para empregados e fins agrícolas”, no sentido de a adaptar a moradia unifamiliar, prevendo também uma pequena ampliação, no que se refere à sua área de construção, a qual totalizaria cerca de 295 m2. Para além disto, o projecto apresentado considerava apenas uma parcela com área de 8750 m2, em virtude de destaque, efectuado em 1994;

- (…)

- Sanada a solicitação do PNA, veio esta entidade produzir um parecer final favorável (seu ofício n° 1… de 1995/11/24), pelo que, mereceu o projecto de arquitectura despacho de deferimento em 1996/01/18. Foram posteriormente entregues os projectos de especialidades, mas nunca chegou a ser emitida qualquer licença de construção. O processo não voltou a ter movimento, pelo que, a aprovação acima referida acabou por caducar.

Neste cenário, julgo que o projecto de alterações interposto agora, no âmbito do presente processo de obras n° 282/05 terá de ser considerado como uma legalização, não só no que respeita às alterações introduzidas neste propostas, mas também no que concerne a todas e quaisquer construção, uma vez que ambos os processos antecedentes se encontram caducados. (…)’, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 36 e 37 do PA n° 28-2005.

AA- Em 2005-12-27, através do ofício n° 1…/3… dos serviços da Câmara Municipal de Setúbal, foi comunicado à Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida a informação supra, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 38 do PA n° 28-2005.

AB- Em 2006-10-04 a Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida emitiu parecer desfavorável como consta da Informação n° 304/06, de 2006-09-29 e na qual se conclui: ‘

Assim, de acordo com o POPNA aprovado pela RCM n° 141/2005 de 23 de Agosto, a propriedade localiza-se em área de Protecção Complementar tipo II e de acordo com o n°3 do art° 21° do POPNA área mínima edificável é de 5 ha, de modo que o terreno não tem capacidade edificatória, por conseguinte o pedido de legalização é indeferido, de acordo com o art°. 20 e art°. 21°da referida resolução’, cfr. fls. 46 a 49 do PA n° 28-2005.

AC- Em 2006-10-12, o ICN remeteu à Câmara Municipal de Setúbal o ofício Refª. PC 28-2005, em resposta ao ofício n° 1…., com o seguinte teor: ‘

1. O requerente pretende a legalização das construções existentes na sua propriedade, com área total de 8.750 m2 e possui, de acordo com as peças desenhadas, a casa principal com 295 m2, um anexo com 51.40 m2, um apoio para a piscina com 3,50m2 e a casa das máquinas com 5,5 m2 (referem ainda a existência em cave de uma zona para fins agrícolas).

2. Após a análise do historial processual e visto tratar-se de um pedido de legalização da construção no seu todo, de acordo com as regras preconizadas pelo Plano de Ordenamento do PNA aprovado pela RCM n.° 141/2005 de 23 de Agosto, a propriedade localiza-se em área de Protecção Complementar tipo II, e de acordo com o n°3 do art° 21 do POPNA área mínima edificável é de 5 ha, de modo que o terreno não tem capacidade edificatória, por conseguinte o pedido de legalização é indeferido, de acordo com o art° 20 e art°. 21 da referida resolução’, cfr. PA n° 282/05-L e fls. 52 do PA n° 28-2005.

AD- Em 2007-02-15 foi elaborada informação no Proc. n° 282/05 pelos serviços da Câmara Municipal de Setúbal, através da qual foi proposto o indeferimento do pedido formulado pela A., e após transcrição do teor do ofício n° 1…/3… de 2005/12/27, se concluiu:

“(…)

Durante o prazo de consulta ao PNA, entrou em vigor o novo regime legal do PNA, nomeadamente o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA), aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n° 141/2005, e publicada em Diário da República de 23 de Agosto de 2005, entrando em vigor no dia imediatamente seguinte. De acordo com este instrumento legal, a pretensão não encontra viabilidade, uma vez que não "se conforma com as disposições contidas no art. 21° do respectivo regulamento.

Face ao exposto, proponho que se comunique ao requerente, nos termos e para os efeitos previstos nos art. 100° e 101° do CP A, do sentido provável de indeferimento da pretensão, com base na informação supra.

3. (…)”, cfr. Doc. 10, fls. 32 a 35 dos autos e PA n° 282/05-L.

AE- Em 2007-03-07 foi dirigido à A., o ofício n° 1…/07 para pronúncia em sede de audiência prévia, cfr. PA n° 282/05-L.

AF- Através dos requerimentos n° 1071 de 23 de março e n° 4622/07 de 30 de março a Requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia, cfr. PA n° 282/05-L.

AG- Em 2007-07-10 os serviços da Câmara Municipal de Setúbal elaboraram a proposta n° 226/2007/DURB/DIGU de: “Indeferimento de pedido de legalização de moradia na área de jurisdição do Parque Natural da Arrábida”, da qual consta o historial do processo como se transcreve por excerto:

“…

Com os requerimentos n° 107/07 de 23/03 e 4622/07 de 30/03,a requerente apresentou exposição no âmbito da audiência prévia que lhe havia sido concedida. Sendo que os factos alegados pela requerente são de natureza essencialmente jurídica foi solicitada a análise pelo Gabinete de Apoio Técnico Jurídico, que emitiu o parecer que a seguir se transcreve, datado de 2007/05/31:

«A aprovação de uma pretensão que vem a caducar não está abrangida pela expressão “edificação construída ao abrigo do direito anterior” para efeitos do art. 60° do RJUE, sendo esse o motivo por que o requerente na correspondência n° 1071C/07 utiliza o condicional, pois se tivesse sido levantada a licença “estaríamos hoje perante construções legais e de que se pretendia única e exclusivamente proceder a alterações”.

Nestes termos, o exposto no requerimento n° 4622/07 não pode proceder precisamente pelo fundamento indicado no artº. 16° desse requerimento.

Na verdade, o art. 60° do RJUE só é aplicável a construções erigidas ao abrigo do direito anterior.».

Face ao acima exposto, mantendo-se os fundamentos que assistirem à proposta de decisão desfavorável, propõe-se o indeferimento da pretensão consubstanciada no requerimento n° 7175/05, nos termos do disposto no art. 24° n°1 alínea a), do RJUE”, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L.

AH- A proposta n° 226/2007/DURB/DIGU, foi aprovada na reunião de Câmara Municipal de Setúbal pela deliberação n° 557/07 de 2007-07-25, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L.

AI- Em 2007-08-01, a Câmara Municipal de Setúbal dirigiu à A., o ofício a comunicar a deliberação de 2007-07-25, cfr. Doc. 11, fls. 36 a 40 dos autos e PA n° 282/05-L.

AJ- Em 2007-08-02 foi assinado o aviso de receção pela destinatária do ofício supra, cfr. PA n° 282/05-L.

AK- Em 2008-06-16 deu entrada nos serviços do ICNB, sob o n° 1113, uma exposição, subscrita pelo II. Mandatário da ora A., através da qual requerer:

“...que o Parque Natural da Arrábida proceda à reapreciação do seu parecer de 12/10/06, de molde a permitir o licenciamento junto da Câmara Municipal de Setúbal do anexo, do apoio para piscina e da casa das máquinas construídas após 1995 (...)”, cfr. fls. 54 a 63 do PA 28-2005.

AL- Em 2008-10-27, os serviços do ICNB procederam à elaboração da Informação n° 408/08 que apreciou a exposição da ora a A. de 2008-06-16 e que reiterou o parecer desfavorável à pretensão, por violar as normas contidas nos art°s 20° e 21° do POPNA, cfr. fls. 107 a 116 do PA 28-2005.

AM- Em 2008-11-04 foi exarado na informação supra, despacho de concordância pela Diretora de Gestão das Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste, cfr. idem.

AN- Em 2008-11-06, o ICNB dirigiu à ora A., o ofício n° 1… cujo teor é o seguinte:

“…

Relativamente ao assunto referido em epígrafe, analisado o historial do processo e o teor da exposição apresentada, tem-se a informar o seguinte:

1- O edifício inicialmente destinado a empregados foi construído de acordo com o projecto aprovado em 1967, com a área de 260 m2, registada na 1ª CRPS.

2- As alterações levadas a cabo em 1995 consistiram em alterações interiores, bem como na ampliação da construção de 260 m2 para 295 m2 e ainda uma área em cave para fins agrícolas), na construção de diversos anexos que totalizam a área de 60,40 m2 e de uma piscina, não correspondendo ao projecto a que se refere o proc° 360/67.

3- De acordo com a Câmara Municipal de Setúbal, o projecto de Arquitectura teve despacho de deferimento em 18 de Janeiro de 1996 e, embora tenham sido entregues os projectos de especialidade, nunca foi emitida a licença de construção, tendo caducado a respectiva aprovação.

4- O parecer favorável emitido pelo PNA em 24-11-1995, constante do of° n° 1965 não é relevante, dado ter também caducado, nos termos do art° 71° do RJUE, ficando eliminado o direito de construir que tivesse sido conferido por esse parecer.

5- Ainda de acordo com informação prestada pela Câmara Municipal, não existe qualquer projecto agro-florestal aprovado.

6- Reitera-se, assim, conforme já transmitido à Câmara Municipal de Setúbal pelo ofício n° 1…, de 9-10-2006, que se trata de um pedido de legalização da construção no seu todo, devendo ser chamadas à colação as regras urbanísticas preconizadas pelo POPNA, aprovado pela RCM n° 141/2005, de 23/08.

7- Localizando-se a propriedade em área classificada como Protecção Complementar do tipo II, de acordo com a RCM n° 141/2005, a edificabilidade fica condicionada, desde logo, à existência de uma parcela com a área mínima de 5 ha, o que não sucede no presente caso, já que o terreno tem área de 8 750 m2, conforme registo da CRPS.

8- Pelas razões expostas nos pontos 2 a 5, não é aplicável o disposto no n° 1 do art° 60° do RJUE.

9- Esclarece-se ainda que, contrariamente ao que é afirmado na exposição, as alterações efectuadas agravaram efectivamente a desconformidade relativamente ao POPNA. A aplicação ao terreno dos parâmetros estabelecidos no n° 3 do art° 21° do POPNA resultaria na área máxima de construção de 35 m2 (e não 383,60 m2) e na área máxima impermeabilizada de 52,50 m2 (e não 575 m2).

Em conclusão, reitera-se o parecer desfavorável, nos termos dos art°s 20° e 21° da RCM n° 141/2005, de 23 de Agosto já que o terreno não tem capacidade edificatória.", cfr. PA n° 28-2005, fls. 118 e 117.

AO- Em 2008-11-25 foi assinado o aviso de receção pelos serviços municipais, relativo ao requerimento que a ora A. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, através do qual pede: ‘

Assim, por tudo o exposto, e a fim de a Requerente poder solicitar novamente, junto do Parque Natural da Arrábida, a reapreciação do pedido que apresentou junto dessa Câmara em 1 de Junho de 2005, requer-se, expressamente a V. Exª que, pelas razões de Direito ora apresentadas, declare a validade da licença concedida em 1967 pela Câmara Municipal de Setúbal’, cfr. Doc. 12,46 a 53 dos autos.

AP- Em 2008-12-23, a A. apresentou, via telecópia, o recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade do parecer proferido pela Diretora do Departamento de Gestão das Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste remetido pelo ofício de 2008-11-06, que foi registado sob o n° 2…, cfr. fls. 1 a 24 do PA (Recurso hierárquico).

AQ- Em 2009-06-02, o Serviço de Finanças passou certidão, da qual consta:

‘Certifico em cumprimento do despacho exarado no requerimento que antecede e após ter compulsado os elementos necessários e existentes neste Serviço de Finanças, verifiquei que o artigo urbano 2549 da freguesia de São Lourenço, tinha como data de ocupação 31/07/1951, que já se encontra desactivado e deu origem ao artigo 4682 da mesma freguesia’, cfr. Doc.3, fls. 21 dos autos.

AR- Em 2009-06-09, os Serviços da Câmara Municipal de Setúbal passaram certidão da qual consta.

“...Certifica (...) que o prédio urbano situado em estrada dos Romanos, com o número oito de polícia, inscrito sob o artigo quatro mil seiscentos e oitenta e dois, da Freguesia de São Lourenço, (anterior artigo dois mil quinhentos e quarenta e nove), não possui licença de utilização por ter sido construído em data anterior à publicação do Decreto-Lei número trinta e oito mil trezentos e oitenta e dois de sete de Agosto de mil novecentos e cinquenta e um.”, cfr. Doc. 4, fls. 22 e 23 dos autos.

AS- Em 2009-12-10 foi elaborado parecer jurídico no sentido da decisão de improcedência do pedido, cfr. fls. 207 a 214 do PA (recurso hierárquico).

AT- Em 2009-12-16 foi exarado despacho de concordância no parecer supra pelo Presidente do ICNB, cfr. fls. 207 do PA (recurso hierárquico).

AU- Em 2009-12-18 o ICNB dirigiu à ora A. ofício a comunicar que o Recurso hierárquico foi julgado improcedente e confirmou o ato recorrido, cfr. fls. 207 a 242 do PA (Recurso hierárquico).

AV- A memória descritiva de 1967-10-10 não alude a qualquer construção previamente existente, nem a planta topográfica o demonstra, cfr. PA n° 390/67.

II. 2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida ao considerar que o regime jurídico aplicável, Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11 de dezembro de 1969, era de caducidade ‘ope legis’.

A este propósito, ali se expendeu a seguinte fundamentação:

“A A. alega que o ato administrativo de 28 de janeiro de 1987 que declarou a caducidade da licença de obras emitida em 1967 é nulo por usurpação de poderes, porquanto, à data, não existia base legal que fundamentasse a prolação desse ato e conclui que, sendo tal ato nulo, a licença de obras emitida em 1967 mantém-se em vigor.

A Entidade demandada argumenta que a licença de obras constitui um título temporário, que foi objeto de prorrogação e que, findo o prazo, a caducidade operou, sem necessidade da prolação de qualquer ato administrativo, sendo a declaração de caducidade um mero ato declarativo que constatou essa situação. Ademais, acrescenta, ainda que assim não fosse, sempre essa licença teria sido revogada pelos diversos atos posteriores que recaíram sobre os pedidos de licenciamento apresentados, quer de indeferimento, quer de deferimento.

Vejamos.

O Decreto-Lei n° 31095, de 31 de dezembro de 1940 que aprova o ‘Código Administrativo e o Estatuto dos Distritos Autónomos e Ilhas Adjacentes’ , encontrava-se em vigor à data da emissão da licença de obras em 1968.

Os n°s 5 o a 8° das Observações à Tabela B anexa ao Código Administrativo, em matéria de caducidade das licenças de obras, previam que:

‘5° - As licenças para obras caducam:

a) Quando as obras estiverem interrompidas por mais de quinze dias;

b) Quando as obras continuarem depois de findo o prazo nelas indicado por mais de:

Cinco dias para as licenças de quinze dias;

Dez dias para as licenças de trinta dias;

Quinze dias para as licenças de noventa dias ou mais.

6º Quando uma obra tenha sido ou esteja sendo executada sem licença, as taxas a aplicar às licenças a conceder para a sua legalização sofrerão um aumento de duas vezes e meia o valor das taxas normais.

7º Pela prorrogação do prazo de qualquer licença apenas será cobrada a taxa geral e registo do termo de responsabilidade, quando o houver. A prorrogação só poderá ser concedida quando pedida antes de terminar a licença, compreendida a tolerância fixada na observação 5 a.

8º O prazo das licenças não caduca no fim do ano, mas sim no último dia do que fôr fixado no acto da sua concessão.’

Posteriormente, o Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 veio revogar a Tabela B do Código Administrativo, tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 1970, ou seja, durante a vigência da primeira prorrogação da licença de obras de 1968.

Em matéria de execução de obras, as ‘Observações’ passaram a constar nos seguintes termos:

‘5º - As licenças caducam no dia que for indicado , tendo, porém, a tolerância de:

a) Cinco dias nas licenças de prazo igual ou inferior a trinta dias;

b) Dez dias nas de prazo superior a trinta dias;

6º As licenças concedidas por tempo superior a trinta dias caducam quando a obra esteja interrompida por mais de trinta dias sem justificação aceite pelo presidente da câmara.

Tratando-se de obra dependente de aprovação de projecto, caduca a validade da deliberação municipal que concedeu a licença, pelo que a obra não poderá ser iniciada ou prosseguir sem que o projecto seja novamente apreciado.

Igual caducidade se opera quando a licença não seja solicitada dentro do prazo de um ano a contar da data de deferimento do pedido.

7° Quando a prorrogação for solicitada antes de terminado o prazo de validade da licença, incluindo a tolerância fixada na observação 5 a , cobrar-se-á apenas a taxa geral.

Se a prorrogação for solicitada para além do referido prazo, acrescerá a sobretaxa prevista na observação 4 a.’

Este Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 que aprovou a nova tabela e respetivas ‘Observações’, veio a ser expressamente revogado pelo artigo 27° n°1, al. c) da Lei n° 1/79, de 2 de janeiro que aprovou a Lei das Finanças Locais e que entrou em vigor em 2 de janeiro de 1979.

O regime do licenciamento das obras particulares era então regulado pelo Decreto-Lei n° 166/70 de 15 de abril e legislação complementar.

Do probatório resulta que a licença de obras proferida no processo administrativo n° 390/67 era válida por um ano, ou seja, como dela expressamente consta, de 14 de fevereiro de 1968 até 14 de fevereiro de 1969, abrangendo a construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada um (cfr. C).

Mais resulta da prova produzida, que a requerimento do seu titular, a licença foi prorrogada por um ano, de 15 de fevereiro de 1969 a 15 de fevereiro de 1970 e que foi objeto de uma segunda prorrogação, até 16 de fevereiro de 1971 com menção ao pagamento da correspondente taxa (cfr. E e F).

Assim é inequívoco que, à data de 16 de fevereiro de 1971 a licença em causa nos autos caducou ope legis, de acordo com a regra geral prevista na Observação 5 a , al. b) do Decreto-Lei n° 49438, de 11 de dezembro de 1969 que revogou a Tabela B do Código Administrativo e que se manteve em vigor até 2 de janeiro de 1979.

Efetivamente, como também resulta do probatório, apenas em 10 de dezembro de 1986 é que o Dr. A......, veio requerer a prorrogação do prazo, por mais 360 dias, por motivo de conclusão da obra, quando a licença já havia caducado e quando, naturalmente, se encontrava excedido o prazo de tolerância de dez dias, previsto na Observação 5 a , al. b) da lei para as licenças superiores a 30 dias, aplicável à data da caducidade da licença, (cfr. G).

E, nesta conformidade, à data do pedido de prorrogação, em 1986, não restava à Câmara Municipal de Setúbal alternativa à prolação de decisão de indeferimento do pedido de prorrogação formulado, devido a ter ocorrido a caducidade da licença de obras, tal como veio a ser comunicado pelo ofício Ref a . n° 5…/1…, que referia:

‘A licença de construção a que se refere caducou, pelo que o seu requerimento foi indeferido em 28/01/87.

V. Ex. a deverá apresentar novo pedido de licença de construção e aprovação do respectivo projecto, nos termos do Decreto-Lei n° 166/70, de 15 de Abril’, (cfr. I).

Mais foi constatado, nessa altura, pela fiscalização, que em relação à licença de 1967 concedida para a construção de dois edifícios de habitação com um fogo cada um (cfr. C): ‘Só se encontra executado o anexo destinado ao caseiro e está de acordo com o proposto’, cfr. (H).

Alega a A. que .entre 1979 e 1990, no regime de licenciamento de obras particulares constituído pelo Decreto-Lei n° 166/70, não existia disciplina jurídica, com valor formal de lei, que estabelecesse a caducidade dos atos administrativos de licenciamento ou dos respetivos alvarás, como decorre do Acórdão de 28 de maio de 1997, Rec. n° 37051 do Supremo Tribunal Administrativo e conclui que, o efeito extintivo, deixou de ter cobertura no ordenamento jurídico com a revogação pela Lei n° 1/79 da referida Tabela B anexa ao Código Administrativo, introduzida pelo artigo 1 0 da Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969.

Acontece porém que, como argumenta o R., à data da entrada em vigor da Lei n° 1/79 - Lei das Finanças Locais, em 2 de janeiro de 1979, a licença de obras de 1968, prorrogada até 16 de fevereiro de 1971, já havia caducado ope legis, há mais de sete anos, caducidade que ocorreu pelo simples decurso do prazo nela fixado e nos termos da legislação em vigor à data da caducidade que era o Código Administrativo e a tabela B aprovada pelo Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969.

E, ao ter caducado a licença de obras, nos termos da Observação 5 a , al. b), também nos termos da Observação 6°, caducara em 17 de fevereiro de 1971 a validade da deliberação municipal que concedera a licença, pelo que a obra não poderia ser iniciada ou prosseguir sem que o projeto fosse novamente apreciado, tal como determinado na lei vigente à data da caducidade.

Efetivamente, o despacho de 28 de janeiro de 1987 que indeferiu o pedido de prorrogação de prazo, devido ao facto da licença de 1968 se encontrar caducada, apenas constatou essa situação, a da caducidade, que fundamentou o indeferimento do requerimento então formulado.

Nada mais.

E, independentemente de tal despacho consolidado na ordem jurídica, sempre a licença havia caducado ope legis, no termo do seu prazo, em 17 de fevereiro de 1971, tendo-se extinguido a decisão que aprovara o projeto.

Sendo ainda certo que, da decisão de 1987, foi apresentado recurso administrativo, de acordo com os meios de tutela vigentes, tendo o mesmo recurso sido indeferido, o que foi comunicado aos então Requerentes em 23 de dezembro de 1987 (cfr. J a L).

Situação distinta em relação à da caducidade da licença pelo termo do seu prazo, é a que consta do Acórdão de 28 de maio de 1965 do Venerando Supremo Tribunal Administrativo que a A. juntou, na fase de alegações escritas, em cuja doutrina que dele dimana foi escrito:

‘Nos termos da alínea a) do n°5 das observações ao título XII da tabela B anexa ao Código Administrativo, na redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n° 31386, de 14 de Julho de 1941, as licenças para obras caducam quando as obras estiverem interrompidas por mais de quinze dias’.

Acontece que, nesse caso, discutia-se a decisão que determinou a caducidade da licença de obras, por terem estado interrompidas por mais de 15 dias , antes do prazo em que a licença expirava , no âmbito de uma licença concedida para a construção de um armazém para arrecadação e garagem.

Nesse caso, (o do Acórdão 28 de maio de 1965), ao contrário do que acontece no caso sub judice, a licença de obras encontrava-se no decurso do prazo, era válida e, foi declarada a sua caducidade, por motivo de interrupção das obras, por mais de 15 dias, situação que carecia da ponderação da entidade administrativa e de um procedimento administrativo, no qual se discutia se as obras haviam ou não estado interrompidas, quais os motivos e por quanto tempo, para a prolação de ato que manifestamente colidia com os direitos do administrado, enquanto titular de uma licença vigente.

Pelo que, ao contrário do alegado pela A., este Acórdão, não constituí sinal de que, nessa altura, a caducidade de uma licença de obras não operava automaticamente, tendo que ser expressamente declarada via ato administrativo, porquanto o mesmo Acórdão não trata de situação similar à dos autos, ou seja, a de caducidade da licença pelo decurso do prazo nela previsto.

Aliás, tendo em conta que o Acórdão citado é de 1965, a automaticidade do termo da licença no decurso do prazo nela expressamente previsto, resulta claramente do Código Administrativo, leia-se o ponto 8 o das observações:

‘8º - O prazo das licenças não caduca no fim do ano, mas sim no último dia do que fôr fixado no acto da sua concessão.’

Nestes termos, dúvidas não restam de que a extinção do direito opera-se pela caducidade, ou seja, pelo decurso do tempo e não carece de ser declarada para ter efeitos constitutivos, pelo que a declaração de caducidade, nada pode acrescentar ao direito já extinto.

Assim, o ato que indeferiu o pedido de prorrogação, em 1987, em nada colide com a Lei n° 1/79 que revogou a Tabela B anexa ao Código Administrativo, introduzida pelo artigo 1º da Decreto-Lei n° 49438 de 11 de dezembro de 1969, altura em que deixou de haver previsão legal quanto ao efeito extintivo da caducidade, porquanto, a essa data, em 2 de janeiro de 1979, há muito caducara a licença de 1968, o que ocorreu em 17 de fevereiro de 1971, (cfr.F).

Veja-se no sentido da existência da caducidade ope legis, o sumário do acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo n° 0483/09 de 2009-06-18:

“I- O alvará de loteamento emitido em 1991 ao abrigo do DL 555/99, de 16.12, com a redacção dada pelo DL 177/2001, de 4.6, (RJEU), em que se fixava o prazo de 18 meses para a conclusão das obras de urbanização, caducou decorrido aquele prazo contado a partir da data da emissão do alvará (art.º 71, n.° 3, d)).

II- A caducidade opera por si não sendo susceptível de prorrogação o prazo que haja caducado.

III- Tendo ocorrido a caducidade nos termos assinalados nos números anteriores, a renovação do prazo, qualquer que seja, só é possível através de um novo pedido de licenciamento.

IV- O acto que declarou uma caducidade anteriormente consumada não é passível de violar os princípios jurídicos que enformam o direito administrativo.’

E no texto do mesmo acórdão, por muito esclarecedor, atente-se ao seguinte excerto:

“Refere a recorrente que em Junho 2000 teria chegado a um acordo com a Câmara Municipal, para a realização de obras no loteamento ora em crise.

(...)

Sabendo-se que os prazos de caducidade só se suspendem ou interrompem quando a lei o previr (art.º 328 do CC), que começam a correr quando o direito puder ser exercido (art.º 329), que só impede a caducidade a prática, dentro do prazo legal ou convencional, do acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo (art.º 331) e, fundamentalmente, que a ‘caducidade é apreciada oficiosamente pelo tribunal’ (art.º 331, n°1) tem de concluir-se que a caducidade opera por si, sendo desnecessário um acto expresso a declará-la.

Constituindo a caducidade uma forma de extinção de direitos resultante do seu não exercício durante um determinado prazo (Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3.a edição, 373 e ss), extinto o direito ele deixa de existir, saindo, em virtude da caducidade, da esfera jurídica do seu titular.

Logo, tendo em consideração a matéria de facto, o alvará concedido à recorrente caducou 18 meses após ter sido passado, muito antes da emissão do acto impugnado que se limitou a declarar a caducidade - o alvará é de 1991, o eventual acordo de 2000 e o acto impugnado de 2003 - completamente despido da possibilidade de o fazer reviver pois não se pode fazer renascer o que está morto.

Qualquer possibilidade de prorrogação da validade do alvará teria que ser tentada antes de a caducidade ter operado; depois, só através de um novo pedido de licenciamento sujeito, todavia, às novas regras então em vigor. Podem ver-se, a este propósito, entre muitos outros, os acórdãos deste STA de 9.12.97 no recurso 35978, de 14.3.02 no recurso 48195, de 2.10.08 no recurso 517/08 e de 4.12.08 no recurso 621/07 in www.dqsi.pt.

E, toda a factualidade posterior resultante do probatório corrobora, a evidência da situação jurídica existente, ou seja a da caducidade da licença e da extinção do direito a construir.

Assim, logo em 1988-02-11, deu entrada nos serviços do R. o requerimento apresentado pelos herdeiros do primeiro requerente, registado sob o n° 631/88 e no qual se pode ler:

‘...na qualidade de herdeiros de A......, titular do processo de licenciamento de construção n° 390/67, tendo deixado caducar a licença concedida por despacho de 13/12/67, vêm por este meio solicitar a V. Ex a . a reapreciação do projecto constante do referido processo e que lhes seja concedida nova licença pelo prazo de 360 dias.’ , cfr. M (sublinhado nosso).

Sendo que, este requerimento, veio a ser indeferido em 4 de julho de 1988, atento o parecer dos serviços do Parque Natural da Arrábida, no qual se constatou:

‘3. Face a existir na propriedade já uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma é de não autorizar, de acordo com o artº 14 n°2 alínea d) da Portaria 26F/80 de 9.1 que regulamenta o D.L. 622/76 de 28 de Julho.’, cfr. O e P.

Efetivamente, já havia sido executado o anexo destinado ao caseiro, no âmbito da licença 360/67, cfr. H).

E, é em relação a tal construção que deve ser interpretada a certidão para efeito de destaque, passada pela Câmara Municipal de Setúbal, em 1994-08-10, não se descortinando qualquer contradição, quando nela se menciona: ‘na qual se encontra construído um edifício com um piso, licenciado através do processo de obras número trezentos e noventa barra sessenta e sete, pode ser destacado do terreno com a área total de catorze mil setecentos e cinquenta metros quadrados cfr. Q.

Além de que, após a aquisição do prédio em causa pela A, em 1995-03-07, foi aprovado um projeto de alterações em 1996-01-18, ainda a requerimento de A......, não tendo sido emitida a respetiva licença de construção, por não ter sido solicitada, tendo também esta decisão de aprovação acabado por caducar (cfr. S a W e Z).

Atente-se por muito esclarecedor, o relatado na informação parcialmente transcrita no facto Z, que efetua o historial da situação:

Com o requerimento n° 656/95 de 27 de Janeiro foi interposto pedido de licenciamento de alterações, tendo sido formado o processo de obras n° 89/95. O projecto de alterações contemplava a total reformulação interior da construção inicialmente destinada a ‘dependência para empregados e fins agrícolas’, no sentido de a adaptar a moradia unifamiliar, prevendo também uma pequena ampliação, no que se refere à sua área de construção, a qual totalizaria cerca de 295 m2. Para além disto, o projecto apresentado considerava apenas uma parcela com área de 8750 m2, em virtude de destaque, efectuado em 1994;

-(...)

Posteriormente, a ora A. formulou pedido de licenciamento de projeto de alterações, em 2005-06-01 que veio a ser indeferido pela deliberação da Câmara Municipal de Setúbal em 2007-07-25, cfr.Z a AJ.

Acontece que a ora A., não se pode eximir à evolução legislativa, (Portaria n° 26-F/80, de 9 de janeiro e a posterior entrada em vigor do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, aprovado pelo Resolução do Conselho de Ministros n° 141/2005, de 23 de agosto), nem a previsão do artigo 60° do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (R.J.U.E.) visa a salvaguarda de edificados inexistentes face a licenças que já caducaram.

E, a esta situação não obsta a certidão das Finanças de 2009-06-02 sobre um pretérito artigo urbano com data de ocupação de 31 de julho de 1951, cuja descrição, dimensão e localização não vêm alegados, nem resultam dos autos, nem dos processos administrativos, designadamente, da memória descritiva de 10 de outubro de 1967 e da planta topográfica do processo n° 390/67.

Deste modo, não resulta do probatório que ocorra qualquer contradição entre os atos praticados, ao longo do tempo, pelo Município de Setúbal ou qualquer invalidade cuja nulidade deva ser declarada relativa ao ato proferido em 28 de janeiro de 1987 e comunicado pelo oficio de 3 de fevereiro de 1987 que indeferiu o pedido de prorrogação de prazo, por ter ocorrido a caducidade da licença de obras de 1968 que não padece de vício de usurpação de poderes na modalidade de usurpação do poder legislativo que lhe vem assacado.

Em conclusão e prejudicadas demais considerações, a presente ação em que se pede a condenação do Município de Setúbal a emitir o ato administrativo que declare a validade da licença de obras emitida em 1967 no âmbito do processo de licenciamento municipal n° 390/67, apenas pode ser julgada improcedente por não provada.”

Ao que contrapõe a recorrente, em síntese:

- no domínio das licenças urbanísticas, a caducidade sanciona a inércia do titular, não sendo um regime ope legis mas sim ex voluntatis da Administração;

- o regime jurídico aplicável, observações 5, 6 e 7 da Tabela B do Código Administrativo, alterada pelo D-L n.º 49.438, de 11/12/1969, era de caducidade-sanção, não preclusiva, cabendo à Câmara declará-la após a apreciação da situação de facto, licenças superiores a 30 dias e cujas obras estivessem interrompidas por período superior a 30 dias, sendo a prorrogação possível no decurso do prazo e após o seu término;

- no caso, cabia à recorrida indagar das razões que tinham levado à interrupção das obras entre 1971 e 1979 e só depois eventualmente declarar a caducidade da licença emitida em 1968, o que não fez e já não podia fazer em 1987, quando a referida Tabela fora revogada pelo artigo 27.º, al. c), da Lei n.º 1/79, de 2 de janeiro;

- mesmo a admitir que o ato da recorrida de 1987 fosse uma declaração de caducidade, seria nula por natureza ou por usurpação de poder legislativo.

Vejamos se lhe assiste razão.

Está em causa um pedido de aprovação de projeto de construção de moradia, apresentado em 15/11/1967, aprovado em 13/12/1967, e com emissão de ‘licença para obras’ em 14/02/1968, válida por um ano. Foram pedidas e concedidas duas prorrogações do prazo desta licença, até 15/02/1970, a primeira, e até 16/02/1971, a segunda.

Como se nota na decisão recorrida, tinha aplicação ao caso dos autos o Código Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.095, de 31/12/1940, constando das Observações à respetiva Tabela B que caducava a licença de obras, designadamente, nas seguintes situações:

- interrupção das obras por mais de quinze dias;

- continuação das obras depois de findo o prazo nelas indicado por mais de 15 dias para as licenças de 90 dias ou mais;

Mais se previa que a prorrogação só poderia ser concedida quando pedida antes de terminar a licença, compreendida a tolerância de 15 dias.

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 49.438, de 11/12/1969, as ‘observações’ daquela Tabela B passaram a ter a seguinte redação (entre 01/01/1970 e 01/01/1979):

“5.º As licenças caducam no dia que for indicado, tendo, porém, a tolerância de:

a) Cinco dias nas licenças de prazo igual ou inferior a trinta dias;

b) Dez dias nas de prazo superior a trinta dias;

6.º As licenças concedidas por tempo superior a trinta dias caducam quando a obra esteja interrompida por mais de trinta dias sem justificação aceite pelo presidente da câmara.

Tratando-se de obra dependente de aprovação de projeto, caduca a validade da deliberação municipal que concedeu a licença, pelo que a obra não poderá ser iniciada ou prosseguir sem que o projeto seja novamente apreciado.

Igual caducidade se opera quando a licença não seja solicitada dentro do prazo de um ano a contar da data de deferimento do pedido.

7.º Quando a prorrogação for solicitada antes de terminado o prazo de validade da licença, incluindo a tolerância fixada na observação 5 a , cobrar-se-á apenas a taxa geral.

Se a prorrogação for solicitada para além do referido prazo, acrescerá a sobretaxa prevista na observação 4 a.”

A recorrente coloca como questão essencial do dissídio a natureza da caducidade da licença de obras, prevista neste regime legal, defendendo que a mesma não se verificava ope legis, independentemente de declaração por parte da entidade recorrida, impondo-se uma declaração prévia nesse sentido, por parte da entidade recorrida.

Contudo, ainda que lhe fosse de reconhecer razão neste particular, a presente ação nunca poderia obter o êxito pretendido.

Já se descreveram as ocorrências relevantes entre o pedido de aprovação do projeto e o término da derradeira prorrogação para conclusão das obras, entre 1967 e 1971.

Na cronologia descrita na factualidade dada como assente passa-se então para 1986, ponto G do probatório, ano em que deu entrada na Câmara Municipal de Setúbal o requerimento para prorrogação do prazo para conclusão da obra. Sobre este requerimento recaiu despacho de indeferimento datado de 28/01/87, no qual se invoca que a licença de construção a que se refere caducou, pelo que teria de ser apresentado novo pedido de licença de construção e aprovação do respetivo projeto.

Interposto recurso, foi o mesmo indeferido em reunião de Câmara em 10/12/1987.

Os então interessados conformaram-se com tal decisão e em 11/02/1988, reconhecem ter deixado caducar a licença e solicitam a reapreciação do projeto, cf. ponto M do probatório.

Em 03/06/1988, os serviços do Parque Natural da Arrábida analisam o processo como um novo pedido e, por existir na propriedade uma construção que esgota a capacidade de edificação da mesma, concluem não ser de autorizar o pedido, ponto O do probatório.

Apenas cerca de 17 anos mais tarde, a aqui recorrente requereu o licenciamento de projeto de alterações e depois a validade da licença de obras emitida em 1967, que foi recebendo entre os anos de 2005 e 2009 sucessivos pareceres e decisões desfavoráveis das entidades competentes, cf. pontos X a AV do probatório.

A única forma encontrada pela recorrente para amparar a sua pretensão revela-se na invocada nulidade da decisão de 1987 da entidade recorrida, na qual, repise-se, se entende que a licença de construção a que se refere caducou, pelo que teria de ser apresentado novo pedido de licença de construção e aprovação do respetivo projeto.

Defende que tal decisão é nula por natureza ou nula por usurpação de poder legislativo, mais concretamente por ofensa à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República.

Não se vê que assim seja.

Já à luz do CPA/1991, era nulo o ato viciado de usurpação de poder, cf. artigo 133.º, n.º 2, al. a), atual artigo 161.º, n.º 2, al. a), do CPA/2015.

O vício de usurpação de poder consiste na prática por um órgão administrativo de um ato incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e portante excluído das atribuições do poder executivo (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011, pág. 423).

Como é bom de ver, no caso não se vislumbra sombra de que a entidade recorrida tenha praticado ato no âmbito de qualquer daqueles poderes, antes claramente se inserindo o mesmo no âmbito das suas atribuições.

Recapitulando, o então interessado pedira a prorrogação do prazo para conclusão das obras e na assinalada decisão reconheceu-se que, à luz do regime legal então vigente, tal pretensão improcedia, porquanto a respetiva licença de obras já caducara.

Não se desconhece que, à data da referida decisão, já não vigorava o Código Administrativo e os normativos legais supra citados, revelando-se omissa a legislação então vigente no que respeita ao regime da caducidade do licenciamento de obras.

Todavia, a entidade recorrida amparou-se no regime pretérito, uma vez que os factos em análise tinham sido praticados na sua vigência. Poder-se-ia, pois, discutir o acerto legal de tal decisão, por padecer do vício de violação de lei, atenta a errada aplicação daquele regime. O que nunca teria o alcance gizado pela recorrente, uma vez que apenas poderia implicar a anulação daquele ato e não a sua nulidade.

Consolidado tal ato no ordenamento jurídico, nunca poderia merecer provimento a pretensão formulada nestes autos pela recorrente.

Em suma, será de negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida, com a fundamentação antecedente.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso e manter a decisão recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 31 de março de 2022

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Ana Cristina Lameira)

(Ricardo Ferreira Leite)