2915/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- 0 processamento devidamente descriminado e oportunamente notificado ao interessado de

determinadas quantias devidas a título de diferenças de vencimento, subsídio de férias, natal e férias não

gozadas, consubstancia um acto administrativo constitutivo de direitos, que se firma ou consolida na

ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, caso não seja tempestivamente impugnado.

II- Com o processamento e consequente pagamento daqueles retroactivos fica definida a situação

jurídica do interessado, mesmo no que respeita a quantitativos não englobados (incluindo juros de mora

relativos a um eventual atraso no pagamento dos processados montantes) e que o interessado entende a

eles ter direito.

III- É contra o próprio acto de processamento que o interessado se poderá insurgir através do

competente recurso contencioso de anulação, por a lesívidade de eventuais direitos ou interesses (com

referência aos montantes omitidos), se situar em tal acto.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO:

1- M..., funcionária do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, interpôs neste TCA recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que imputa ao SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, com referência ao “recurso hierárquico que lhe dirigiu em 19.03.98”.

Diz fundamentalmente o seguinte:

Solicitou ao Director-Geral dos Impostos (DGCI), o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de falso tarefeiro.

As prestações pecuniárias em que se traduz o direito a férias, subsídio de férias e Natal, deviam ter sido pagas à medida do respectivo vencimento, o que não sucedeu, pelo que se constituiu a Administração Fiscal no dever de indemnizar o recorrente no valor dos respectivos juros de mora.

No entanto o DGCI indeferiu o pedido formulado sem alegar, para tanto, qualquer fundamentação.

A obrigação de indemnizar pela mora, decorre directamente dos artºs 804º, 805º e 806º do Cód. Civil, pelo que estando a Administração vinculada ao cumprimento da lei, é o despacho do DGCI, hierarquicamente recorrido, violador daquelas disposições e ainda do princípio da legalidade, constante do artº 3º nº 1 do CPA a que a Administração deve obediência.

Consequentemente, enferma igualmente o indeferimento tácito recorrido de vício de violação de lei (violação do disposto nos artºs 804º, 805º nº 2 al. a) e 806º do Código Civil e artº 3º do CPA), pelo que deve ser anulado.

2- Na resposta diz a entidade recorrida, além do mais o seguinte:

A recorrente interpôs recurso contencioso de um indeferimento tácito que se teria formado na sequência de recurso hierárquico dirigido à autoridade recorrida em 19.03.98.

Considerando esta data, evidente se torna que o recorrente não respeitou o prazo legal de interposição de recurso hierárquico necessário.

Os quantitativos relativos ao direito de férias, subsídio de férias e Natal, foram pagos em 07.04.95, pelo que a partir dessa data o recorrente conhecia ou não podia desconhecer a situação jurídica, tal como a administração a definiu.

E, logo que constatou que não lhe tinha sido atribuído o valor correspondente aos juros de mora a que, em seu entender tem direito, podia e devia ter recorrido aos meios graciosos e contenciosos que a lei põe ao seu dispor.

Mas não o fez, tendo ultrapassado e em muito, o prazo legalmente previsto para a interposição do recurso hierárquico necessário para a autoridade recorrida (artº 168º nº 1 e 169º nº 2 do CPA).

Assim o recurso hierárquico necessário foi extemporâneo, o que é suficiente para determinar a extemporaneidade do recurso contencioso.

E, a situação que o recorrente pretende ver resolvida consolidou-se na ordem jurídica, como caso resolvido ou caso decidido, por falta de impugnação atempada.

Por outro lado, configura-se como acto meramente confirmativo, nos termos do artº 9º nº 2 do CPA o acto do DGCI que indeferiu, em 16.01.98, a pretensão do recorrente de lhe serem abonadas as quantias relativas a juros de mora sobre quantitativos que lhe foram já pagos.

Acresce que, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado, para o recorrente obter o pretendido pagamento de juros por lhe não terem sido pagos, em momento oportuno determinados quantitativos, sendo certo que o pedido, no recurso contencioso de anulação, terá de se consubstanciar na anulação, na declaração de nulidade ou de inexistência do acto.

Além de que o Estado está isento de juros de mora nos termos do artº 2º nº 1 do DL 49168, de 5.8.69 e por outra via só pode pagar as quantias que se encontrem orçamentadas

E, mesmo que a recorrente tivesse direito aos juros moratórias que se arroga, sempre esse direito estaria, pelo menos parcialmente (os vencidos anteriormente aos últimos cinco anos), prescrito, nos termos da al. d) do art.º 310º do Cód. Civil.

Termos em que deve ser rejeitado o recurso ou, caso assim se não entenda, deve ser negado provimento ao recurso.

3- Respondendo às suscitadas questões diz o recorrente:

Quanto à questão da extemporaneidade do recurso, a mesma há-de ter-se por improcedente, posto que não foi devidamente notificado de qualquer decisão inequivocamente tomada pela administração a esse respeito.

Não tendo havido anterior definição da situação do recorrente quanto aos ora peticionados juros moratórios, não pode igualmente invocar-se o carácter meramente confirmativo do despacho do DGCI de 16.01.98.

Mesmo a aceitar a tese de que o acto processador dos abonos em mora já contém uma decisão implícita de negação do pagamento de juros, o certo é que o acto do DGCI de 16.01.98 que foi objecto de recurso hierárquico necessário não detém, seguramente, a mesma fundamentação daquele, já que o “acto processador de vencimento” não está, por definição, fundamentado.

Quanto ao alegado “erro na forma de processo”, deverá igualmente improceder tal questão, uma vez que o pedido deduzido no presente recurso contencioso de anulação, é precisamente a “anulação” do indeferimento tácito que se formou na sequência de recurso hierárquico que interpôs.

Termos em que deve o recurso prosseguir até final.

4- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 43 que se reproduz, no sentido da rejeição do recurso por carência de objecto.

5- Por Acórdão de fls. 47/52, onde foram apreciadas e decididas as questões suscitadas pela entidade recorrida (extemporaneidade do recurso; erro na forma do processo), foi o recurso rejeitado por carência de objecto, tendo essa decisão sido revogada pelo Ac. do STA (fls. 75/79) que determinou o prosseguimento dos autos.

6- Em alegações a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

A- Na sequência do pagamento pela Administração, em 07.04.95, dos quantitativos respeitantes ao mês de férias pago, subsídios de férias e de Natal, pelo período em que a recorrente permaneceu como falso tarefeiro ao serviço da DGCI (de 11.03.85 a 1.3.90), requereu ao DGCI o pagamento dos respectivos juros de mora a contar de cada dia de constituição em mora e até ao respectivo pagamento.

B- O DGCI indeferiu o pedido sem, no entanto, fundamentar de direito aquela sua decisão.

C- Tendo a recorrente recorrido para o SEAF este, pelo seu silêncio, indeferiu tacitamente o recurso o qual enferma, assim, do mesmo vício de falta de fundamentação que vitimava o acto recorrido.

D- O indeferimento sob recurso enferma ainda de violação dos artºs 804º, 805º e 806º do Cód. Civil, uma vez que destes preceitos decorre a obrigação de indemnizar pela mora verificada no pagamento dos abonos devidos à recorrente e consequentemente é violador também do princípio da legalidade previsto no artº 3º do CPA, sendo certo que o artº 2º do DL 49168 não é ao caso aplicável e, ainda que o fosse, tal aplicação seria atentatória do princípio do Estado de Direito, previsto nos artº 2º e 22º da CRP.

E- Quanto à prescrição, como foi recentemente decidido no Ac. STA de 24.05,01 (proc. 47205, 1ª Subsecção), não tendo a Administração no procedimento, suscitado a questão da prescrição, não sendo esta questão imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender na apreciação do recurso contencioso.

Termos em que deve anular-se o acto tácito recorrido.

7- Em alegações finais diz em síntese a entidade recorrida que os quantitativos relativos a férias e Natal, foram pagos em 07.04.95, pelo que entre a data em que lhe foram pagos os correspondentes quantitativos, decorreu um lapso de tempo superior a dois anos, tendo-se consolidado a situação na ordem jurídica, por inércia da interessada por mais de dois anos.

De resto e no que respeita ao objecto do recurso, sustenha a entidade recorrida a sua total improcedência.

8- O Mº Pº emitiu a fls. 119 o seguinte parecer:

“Mantenho o parecer de fls. 43 e 44, já que o douto Ac. de fls. 75/79 se baseou na existência de suposto acto confirmativo inexistente, quando se tratava de caso decidido ou resolvido, como se fundamentou no Ac. deste TCA de fls. 47/52. De todo o modo, se houvesse de conhecer de fundo, procederia a excepção da prescrição, tal como decidiram os Ac. do STA de 26.4.01, Rec. 47255; 21.3.01, rec. 46700; de 20.02.01, Rec, 46818; de 24.5.00, rec. 45977).

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Cumpre decidir.

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9- MATÉRIA DE FACTO:

Resulta dos autos o seguinte:

A- À recorrente, foram processados e pagos em 07.04.95 determinados montantes a título de subsídio de férias e Natal e remuneração dos meses de férias não gozadas, respeitantes ao período em que exerceu funções na situação de “Falso Tarefeiro” (cfr. doc. de fls. 10).

B- Em 03/12/97 o ora recorrente, então funcionário do quadro do pessoal da DGCI, dirigiu ao “Director-Geral dos Impostos, o seguinte requerimento:

“1º A requerente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, em “regime de tarefa” em 11.03.85... desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário até 1.03.90.

2º No entanto, a sua verdadeira situação era de “falso tarefeiro” já que

3º Pelo período em que permaneceu como falso tarefeiro, de 11.03.85 a 1.03.90, foi agora a requerente abonada dos quantitativos referentes aos meses de férias não gozados, subsídio de férias e de Natal, conforme superiormente determinado na sequência do parecer jurídico nº 189/94

4- Foi, deste modo, reconhecido ao requerente a sua qualidade de

(...)

6- Sendo assim, não há dúvida que assistem ao ora requerente todos os direitos decorrentes de uma situação de trabalho subordinado, como sejam

7- Igualmente lhe assiste o direito às férias, respectivos subsídios, e subsídios de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu como “tarefeiro”, como lhe foi reconhecido.

(...)

12- Pelo que ao requerente são devidos os juros calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento das prestações em causa, referentes às férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal pelo período de tempo em que permaneceu como “tarefeiro”, e até à data em que as mesmas prestações lhe foram liquidadas, o que ocorreu em 07.04.95.

Termos em que, requer a V. Exª se digne mandar processar o abono das quantias que lhe são devidas a título de juros moratórios.” - (cfr. fls. 35/36 e proc. administrativo).

C- O requerido em B) foi indeferido por despacho de 16.01.98, do DGCI, do seguinte teor: “Concordo. Indefiro” – doc. de fls. 11.

D- O despacho de 16.01.98, foi proferido no parecer constante de fls. 11/16 (que se reproduzem), onde se concluía no sentido de serem “indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídio de férias e de Natal...”.

E- O despacho a que se alude em C) foi notificado à ora recorrente em 05.02.98 (cfr. doc. de fls. 10).

F- Em 19.03.98, interpôs o ora recorrente recurso hierárquico do despacho a que se alude em C) através de requerimento que dirigiu à entidade ora recorrida, recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão (doc. de fls. 5).

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10- DIREITO:

10.1- Por Ac. deste TCA de 19.10.00 (fls. 47/52) foi julgada improcedente a questão suscitada pela entidade recorrida - extemporaneidade do presente recurso contencioso (6.1) e o invocado erro na forma do processo (6.2). Foi no entanto o recurso contencioso rejeitado por carência de objecto.

Por Ac. do STA de 27.03.01 (fls. 75/79), foi revogado o Ac. do TCA na parte em que rejeitou o recurso contencioso por carência de objecto e em consequência determinado o prosseguimento dos autos.

Escreveu-se a propósito no Ac. do STA, além do mais o seguinte:

“Na verdade, o processamento de vencimento apenas contém uma decisão por parte da administração sobre o vencimento e não sobre quaisquer outros pedidos para pagamento de quantias possivelmente em dívida. Estas, a serem reconhecidas serão objecto de processamento distintos, não sendo abrangidas pelo primeiro processamento a ser feito ao agente do seu vencimento. Não contendo o suposto acto confirmativo qualquer decisão quanto ao pagamento dos pretendidos juros de mora, não se pode qualificar o despacho de 16.01.98 do DGCI, como acto confirmativo, pois ainda não tinha havido qualquer decisão na matéria...”.

A ser assim e não tendo havido anterior decisão sobre a questão dos juros pretendidos pelo recorrente, tendo ainda em consideração a anteriormente decidida questão relativa à tempestividade do recurso hierárquico ou mesmo do recurso contencioso, é manifesto que falece qualquer razão ao Mº Pº quando, no parecer final suscita a questão do caso resolvido ou caso decidido.

10.2- Importa seguidamente entrar na apreciação do objecto do recurso, começando por conhecer o invocado vício de forma.

Perante a descrita matéria de facto, importa destacar o seguinte:

a) - Em 07.04.95 a Administração, liquidou a favor do recorrente, determinados abonos, relativos a “vencimento” e “subsídio férias, Natal e férias não gozadas” durante o período em que permaneceu como “falso tarefeiro” compreendido entre “11.03.85 a 1.03.90”.

b) - Por considerar que a Administração se havia colocado em mora, devido ao atraso daquele pagamento, requereu que lhe fossem processados os correspondentes “juros moratórios”, o que foi indeferido por despacho do DGCI, datado de 16.01.98, notificado ao recorrente em 05.02.98, sendo que esse despacho recaíu sobre o parecer constante de fls. 11 a 16.

c) - Em 19.03.98 através de requerimento que dirigiu à entidade ora recorrida interpôs o ora recorrente recurso hierárquico do despacho do DGCI, de 16.01.98, recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão (requerimento esse que o recorrente presume tacitamente indeferido e cujo indeferimento constitui o objecto do presente recurso).

Vem assim impugnado um indeferimento tácito, que se forma na “ausência” ou “falta” de decisão sob pretensão dirigida a um órgão administrativo (cfr. artº 109º do CPA). E, se não existe decisão expressa, é manifesto que esse indeferimento tácito, pela sua própria natureza não tem nem pode ter fundamentação. O dever de fundamentação, exigido pelo artº 124º do CPA, apenas se dirige a actos em que se verifica “decisão expressa”.

Por outra via, o despacho do DGCI de 16.01.98 que indeferiu inicialmente a pretensão do recorrente, recaiu sobre o parecer a que se faz referência na alínea D) da matéria de facto e que nos termos do artº 124º nº 1 do CPA constitui parte integrante do acto e a sua fundamentação.

Nesse parecer, considerou-se além do mais, não deverem ser pagos os juros pretendidos pelo recorrente, bem como por outros funcionários em idêntica situação, salvo nos casos em que exista decisão judicial nesse sentido.

Ou seja, esse parecer embora de forma sucinta, acaba por dar a conhecer quais os motivos ou razões pelas quais a Administração, através desse despacho, decidiu no sentido em que decidiu.

Improcede assim o invocado vício de forma.

10.3- Nos termos gerais da lei civil, sobre a Administração impende a obrigação de pagar juros aos funcionários por pagamento tardio das prestações devidas a título de vencimento ou outras prestações pecuniárias (artºs 804º, 805º e 806º do CC) (cfr. entre outros os Ac. STA, de 24.05.01, Rec. 47.205 e de 25.10.01, rec. 47530).

Tal regime não é afastado pelo DL 49.168, de 5 de Agosto de 1969, que apenas isenta o Estado e qualquer dos seus serviços do pagamento de juros de mora por dívidas ao Estado, aos seus serviços e organismos autónomos e às autarquias locais (cfr. nomeadamente Ac. STA (Pleno), de 19 de Junho de 2001, AD, 479/1485; de 16.05.00, Rec. 45.041 e de 11.10.01, rec. 47927).

No caso trata-se de uma dívida do Estado a terceiros, não se vislumbrando a existência de norma que isente o Estado da sujeição ao pagamento de juros de mora.

Assim, o acto impugnado ao indeferir a pretensão do recorrente, violou o disposto nas citadas disposições do Código Civil.

Sustenta no entanto a entidade recorrida que, mesmo que a recorrente tivesse direito aos juros moratórias a que se arroga, sempre esse direito estaria, pelo menos parcialmente (os vencidos anteriormente aos últimos cinco anos), prescrito, nos termos da al. d) do art.º 310º do Cód. Civil.

Não podemos esquecer que estamos perante um recurso contencioso de anulação dirigido contra uma determinada decisão administrativa. Na situação o recorrente impugna um eventual indeferimento tácito, impugnação essa possibilitada, nomeadamente, pelo artº 109º do CPA.

Os recursos contenciosos de anulação, como resulta do artº 6º do ETAF, são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos.

Pelo que nos recursos contenciosos de anulação ao tribunal apenas compete verificar se o acto contenciosamente impugnado, face ao que dele consta, ofende ou não alguma disposição legal ou princípio de direito que o recorrente lhe tenha imputado.

Na petição de recurso, o impugnante solicitou a anulação do acto contenciosamente impugnado por entender que o indeferimento da pretensão que formulara à administração se apresenta como ofensiva de determinadas normas legais.

Assim, no recurso contencioso de anulação apenas está em questão a apreciação da legalidade do acto impugnado - na situação um determinado indeferimento que, como anteriormente concluímos, ofende determinados preceitos legais.

É esse indeferimento (na situação presumido) que compete equacionar face às ofensas que o recorrente lhe imputa.

A invocação posterior ao indeferimento impugnado, de determinadas questões eventualmente obstativas ao deferimento da pretensão, nomeadamente na resposta ao recurso contencioso ou em alegações, não fazem parte do acto nem tem a virtualidade de alterar a respectiva fundamentação ou de sanar qualquer ilegalidade de que eventualmente o acto padeça.

Ou seja, não faz parte da apreciação do recurso a verificação de questões por ele não abordadas ou nele não versadas, como seja a questão da prescrição do direito aos juros.

A Administração podia eventualmente ter indeferido a pretensão do recorrente com esse fundamento – prescrição – e nesse caso, no recurso que desse indeferimento viesse eventualmente a ser interposto, teria forçosamente de ser equacionada e analisada a legalidade ou o acerto do decidido com base nessa questão.

Assim, como tal questão não integra a decisão administrativa nem integra a fundamentação do acto, a mesma não apresenta qualquer relevância suscitada fora do contexto do acto.

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11- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao recurso e em consequência anular o indeferimento impugnado.

b) – Sem custas.

Lisboa, 19 de Outubro de 2000