0695/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Na acção administrativa em que a empreiteira exige responsabilidade contratual ao dono da obra, baseada no incumprimento do contrato administrativo entre eles celebrado, a jurisdição administrativa é também materialmente competente para conhecer da reconvenção em que o dono da obra pede a condenação da empreiteira a indemnizá-lo por danos autónomos provocados por negligente execução dos trabalhos.

I. Relatório

1. A…….., S.A., devidamente identificada nos autos, interpõe recurso para este Supremo Tribunal Administrativo [STA] do despacho proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [TAF] que lhe indeferiu o pedido de declaração de incompetência do tribunal, em razão da matéria, para conhecer do pedido reconvencional deduzido pelo réu Hospital de Santa Marta [HSM - Lisboa].

O recurso foi admitido, para subir imediatamente, «em separado», e com efeito suspensivo da decisão, tendo a recorrente culminado as suas alegações com as seguintes «conclusões»:

1- Vem o presente recurso do despacho proferido em audiência, mediante o qual o tribunal «a quo» indeferiu a arguida incompetência em razão da matéria para poder conhecer do «pedido reconvencional» deduzido pelo recorrido;

2- Ressalvado o devido respeito, o tribunal «a quo» errou ao interpretar o artigo 51º nº1 alínea h) do ETAF, posto que o mesmo não se aplica à responsabilidade civil extracontratual dos particulares, ainda que emergentes de uma relação jurídico administrativa;

3- Tal norma, deve ser interpretada e aplicada no sentido de que só se aplica quanto à responsabilidade civil do Estado e dos demais entes públicos, estando, consequentemente, vedada a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos particulares;

4- A responsabilidade contratual não abrange a responsabilidade civil por factos ilícitos, não possuindo, assim, os tribunais administrativos competência em razão da matéria, para apreciar esta, dado que a que lhe é dada pelo artigo 225º nº2 do DL nº405/93, de 10.12, se refere exclusivamente às questões de interpretação, validade ou execução do contrato de empreitadas de obras públicas;

5- A incompetência em razão da matéria, além de ser do conhecimento oficioso e preceder qualquer outro, pode e deve ser suscitada em qualquer fase do processo - artigo 102º nº1 do CPC e 3º da LPTA;

6- Aliás, o artigo 4º alínea f) do ETAF exclui expressamente da jurisdição administrativa qualquer acção que tenha por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público;

7- Sendo a reconvenção uma verdadeira contra-acção e emergindo a mesma de factos jurídicos distintos dos emergentes da execução do contrato de empreitada [factos ilícitos], é vedado o conhecimento da mesma, quando e por se tratar de questões estranhas ao contrato - ver AC STA de 27.02.2002, Rº47980;

8- A matéria da reconvenção constante nos artigos 186 a 189, e 242 a 244, da pertinente peça processual, ressalta à saciedade nada ter a ver com a execução do contrato, pelo que devia ter sido rejeitada a reconvenção, pelo menos nesta parte;

9- Por outro lado, não é lícito aproveitar-se a reconvenção em relação aos artigos 186 a 189, e 242 a 244, dado que os mesmos são matéria de impugnação e que, a provarem-se, podem apenas levar à improcedência parcial do pedido da autora – ver AC STJ de 02.07.85, in BMJ, 349, página 440;

10- Por todo o exposto, a decisão recorrida violou os artigos 225º nº2 do DL nº405/93, de 10.12, 4º, 9º nº1, e 51º nº1 alínea h), do ETAF, 3º da LPTA, 102º nº1, e 274º do CPC, devendo estas normas ser interpretadas e aplicadas no sentido expresso nas conclusões do recurso.

Termina pedindo que seja concedido provimento ao presente recurso, revogada a decisão recorrida, e declarada a incompetência do tribunal administrativo, em razão da matéria, para conhecer do pedido reconvencional.

2. O recorrido HSM não apresentou contra-alegações.

3. O Ministério Público [MP], junto deste STA, pronunciou-se no sentido do «não provimento» do recurso.

4. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o recurso.

II. De Facto

São os seguintes os factos pertinentes para a decisão deste recurso, e que emergem com segurança dos autos:

1- Em 17.01.2001 deu entrada no então Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa a petição inicial cuja cópia se encontra a folhas 14 a 23 destes autos, e que damos por reproduzida;

2- Essa petição deu origem aos autos de acção ordinária nº40/01, em que figuram como autora A…………, Lda., sediada no Entroncamento, e como réu o Hospital de Santa Marta, sito em Lisboa - ver certidão de folha 13 destes autos;

3- Em 23.02.2001 foi apresentada a contestação que se encontra de folhas 36 a 72 destes autos, aqui dada por reproduzida, e na qual o réu, Hospital de Santa Marta, deduziu reconvenção, nos termos constantes de folhas 57 a 72;

4- Foi proferido despacho saneador, no qual, após pronúncia sobre os pressupostos processuais foi admitida a reconvenção nos seguintes termos: «Admito a reconvenção deduzida pelo réu, por ser processual e substancialmente admissível» [artigos 98º e 274º, nº2, alínea a), do CPC, ex vi 1º da LPTA];

5- Foi fixada a «matéria assente» e organizada a «base instrutória» nos termos constantes de folhas 73 a 89 destes autos;

6- Em 06.06.2015, logo no início da «audiência de julgamento», pelo mandatário da autora foi formulado requerimento visando a declaração da «incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria para conhecer do pedido reconvencional» - ver as folhas 91 a 94 destes autos, aqui dadas por reproduzidas;

7- Na sequência deste requerimento, pelo «Juiz Presidente» foi proferido o seguinte despacho:

«Considerando que a responsabilidade civil, sobre factos ilícitos não é só de responsabilidade contratual como também extracontratual;

Tendo em conta que a reconvenção deduzida pelo réu se baseia, em parte, em danos que lhe foram causados durante a execução do contrato sub judice;

Considerando ainda que, tal como já se referiu no despacho a folhas 757, a reconvenção é admissível, acrescentando-se agora que essa admissibilidade resulta, com suficiente clareza do pedido do réu que emergiu de facto jurídico que serve de fundamento, quer à acção quer à defesa [artigo 274º, nº2, do CP];

Considerando também que o artigo 98º do CPC estabelece que o tribunal da acção é competente para as questões deduzidas por via de reconvenção, desde que tenha competência para elas em razão de nacionalidade da matéria e da hierarquia; visto que o artigo 51º, nº1, j), do ETAF, comete aos Tribunais Administrativos do Círculo competência para as acções sobre contratos administrativos e sobre as responsabilidades das partes pelo seu incumprimento, julga-se improcedente a excepção da competência material do tribunal, ora suscitada quanto à reconvenção deduzida pelo réu» - despacho recorrido – ver folha 95 destes autos.

III. De Direito

1. Conforme decorre do articulado na petição inicial da acção ordinária aqui em causa [ver ponto 1 do provado], entre os ora recorrente e recorrido foi «celebrado» um contrato de empreitada de obra pública em 13.07.98, o qual foi rescindido pela sociedade empreiteira em 18.10.99.

Face ao período temporal de vida desse contrato administrativo, é-lhe aplicável o «regime jurídico das empreitadas de obras públicas» [RJEOP] aprovado pelo DL nº405/93, de 10.12, embora já lhe sejam aplicáveis as normas do «contencioso dos contratos» consagradas no título IX do RJEOP aprovado pelo DL nº59/99, de 02.03 [ver artigo 278º deste último RJEOP, segundo o qual «O presente diploma entra em vigor três meses após a data da sua publicação e só será aplicável às obras postas a concurso após essa data, sem prejuízo de aplicação às empreitadas em curso das disposições do título IX sobre contencioso dos contratos»].

2. A autora da acção ordinária, sociedade empreiteira, demandou o réu, dono da obra, pedindo ao TAF que este fosse condenado a pagar-lhe várias quantias líquidas, e os respectivos juros, relativas a trabalhos contratuais e extra-contratuais não liquidados, a danos emergentes por imobilização do seu estaleiro, equipamento e pessoal, por dívidas a fornecedores e por despesas com a manutenção de «garantias bancárias», a lucros cessantes, a contratos de aluguer de equipamento e a danos não patrimoniais. E pede, também, a libertação imediata de todas as garantias bancárias retidas [ponto 1 do provado, concretamente folhas 34 e 35 destes autos].

A empreiteira autora, e ora recorrente, invoca como «causa de pedir» de todas essas pretensões condenatórias o contrato de empreitada de obra pública que celebrou com o réu, e que acabou por rescindir, cerca de 15 meses após a sua celebração, alegadamente por culpa exclusiva do dono da obra.

Na verdade, alega que os factos que determinaram essa «rescisão» do contrato se consubstanciam na «supressão de trabalhos» ditada pelo dono da obra, em «suspensões parciais da obra» motivada por alterações ao projecto introduzidas pelo dono da obra, à «falta de satisfação das indemnizações reclamadas» por si junto do dono da obra em consequência daquelas suspensões, e à «demora na entrega de elementos técnicos» imputável ao dono da obra [ver os artigos 31º nº1, 32º, 34º, 131º nº4, 146º, e 166º, nº2 alínea d), e nº3, todos do RJEOP de 1993, e mencionados pela autora].

Invoca, ainda, que perante tão grande alteração das circunstâncias contratuais formulou «pedido de compensação dos encargos tidos com as suspensões dos trabalhos» ao dono da obra, pedido a que ele não deu qualquer seguimento [ver artigos 176º nº2, 177º nº1, e 179º, todos do RJEOP de 1993, e mencionados pela autora].

3. O hospital réu, na qualidade de «reconvinte», pediu ao TAF a condenação da empreiteira, reconvinda, no pagamento de várias quantias líquidas, relativas a adiantamentos que lhe foram feitos e não reembolsados, à diferença correspondente à supressão de trabalhos, ao acréscimo de despesas com fiscalização, e à indemnização de prejuízos patrimoniais e não patrimoniais [ver ponto 3 do provado, concretamente folhas 57 a 70 destes autos].

O hospital reconvinte, e ora recorrido, invoca como «causa de pedir» de todas essas pretensões condenatórias o «contrato de empreitada de obra pública que celebrou» com a reconvinda, empreiteira, e sobretudo a «execução negligente, imponderada e incompetente» dos respectivos trabalhos, associada a diversos «atrasos», o que lhe causou múltiplos danos dos quais quer ser indemnizada.

Alega o hospital, no que respeita a estes danos, que a empreiteira, «por acções e por omissões cometidas por imponderação, por negligência e incompetência», provocou a «queda de uma janela sobre o serviço de radiologia», a «queda de estuque no serviço de medicina», a «quebra de telhas», a «queda de chapas», a «introdução de óleo de descofragem no sistema de ar condicionado da UCI do serviço de medicina», que provocou a doença de uma funcionária, e a «entrada de águas pluviais no serviço de medicina».

4. O TAF admitiu esta reconvenção, ao abrigo dos artigos 98º e 274º nº2 alínea a) do CPC aplicável [ex vi artigo 1º LPTA], em sede de saneador, e viu-se confrontado com a questão da eventual incompetência material da jurisdição administrativa, para conhecer do pedido reconvencional, aquando da audiência de julgamento.

Decidiu esta questão como consta do ponto 7 do provado, tendo a reconvinda invocado, neste recurso, que tal decisão faz «errada interpretação e aplicação» do direito, concretamente dos artigos 225º nº2 do DL nº405/93, de 10.12, 4º, 9º nº1, e 51º nº1 alínea h) do ETAF aplicável, 3º da LPTA, 102º nº1, e 274º do CPC aplicável [doravante ao referirmo-nos a «CPC» será sempre o CPC anterior ao aprovado pela Lei nº41/2013, de 26.06, e ao referirmo-nos ao «ETAF» será sempre o vertido no DL nº129/84, de 27.04].

5. Sopesemos as normas jurídicas donde decorre, na perspectiva da recorrente, uma errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto feita pelo TAF.

No artigo 274º do CPC diz-se que a reconvenção é admissível, nomeadamente, «Quando o pedido do réu emerge do facto jurídico que serve de fundamento à acção ou à defesa» [alínea a) do nº2], sendo que, segundo o artigo 98º do mesmo diploma, «O tribunal da acção é competente para as questões deduzidas por via da reconvenção, desde que tenha competência para elas em razão da nacionalidade, da matéria e da hierarquia; se a não tiver, é o reconvindo absolvido da instância» [nº1].

Do artigo 102º do CPC, decorre que o conhecimento da incompetência material da jurisdição «pode ser arguida pelas partes e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa» [ver seu nº1], sendo certo que do artigo 3º da LPTA resulta que a competência dos tribunais administrativos é questão de ordem pública e que «o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria».

As indicadas normas do CPC são «supletivamente» aplicáveis ao processo nos tribunais administrativos com as necessárias adaptações [artigo 1º da LPTA].

Por seu turno, o artigo 4º do ETAF preceituava que «Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto […] f) Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público». E o artigo 9º, no seu nº1, que «Para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo».

O artigo 51º nº1, do mesmo ETAF, diz que compete «aos tribunais administrativos de círculo conhecer», nomeadamente, «[…] h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso; […] j) Dos recursos e das acções pertencentes ao contencioso administrativo para que não seja competente outro tribunal».

Por fim, estipula o artigo 253º do RJEOP de 1999 [embora a recorrente invoque o artigo 225º do RJEOP de 1993 é aquele o aplicável, como vimos, por força do seu artigo 278º] que «As questões que se suscitem sobre interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, que não sejam dirimidas por meios graciosos, poderão ser submetidas aos tribunais» [nº1], e que «Os tribunais competentes são os administrativos, podendo as partes, todavia, acordar em submeter o litígio a um tribunal arbitral» [nº2].

6. Apesar da invocação, porventura escusada, de todas estas normas legais, o certo é que a ponderação das mesmas face ao objecto do recurso, delimitado pelas «conclusões» da recorrente [artigo 684º, nº2 e nº3, do CPC, ex vi 102º da LPTA], cifra-se na apreciação de uma única questão nuclear: saber se o tribunal administrativo, que é o competente para apreciar «as questões que se suscitem sobre a execução» do presente contrato de empreitada de obra pública [artigo 253º, nº1, do RJEOP de 1999], sejam elas suscitadas pelo hospital dono da obra ou pela empreiteira, ainda o é para apreciar a responsabilidade imputada pelo dono da obra à empreiteira por danos decorrentes de uma alegada «negligente, imponderada e incompetente» execução do mesmo.

É que esses danos já não se traduzem numa imperfeita execução da obra, não ficam plasmados na falta de resultado, ou no resultado deficiente, dos trabalhos executados em cumprimento do contrato, mas antes em danos autónomos, que decorrem de uma execução levada a cabo sem os cuidados devidos.

Deste modo, podemos divisar aqui uma conduta ilícita e culposa da empreiteira, fundamentadora da sua responsabilização, por esses danos autónomos, perante o dono da obra.

Mas a verdade é que essa conduta ilícita e culposa se traduz ainda, sem sombra de dúvida, em «acções ou omissões» relativas à execução da obra ou, se assim preferirmos, à «execução do contrato de empreitada de obra pública».

É este contrato administrativo, e a sua negligente execução, que continua a ser a fonte da «responsabilidade» exigida à empreiteira pelo dono da obra. É o seu cumprimento negligente que constitui o facto jurídico justificador da reclamada indemnização de danos.

E é precisamente nestes termos que o «pedido reconvencional» vem alicerçado, sendo certo, é sabido, que a competência do tribunal deverá ser aferida através daquilo que realmente vem alegado, mormente pelo «pedido e respectiva causa de pedir».

Aliás, para podermos constatar mais claramente que é assim, bastará pensar na hipótese do hospital dono da obra demandar autonomamente, isto é, em acção própria, a empreiteira, exigindo-lhe a indemnização dos danos ora invocados.

Teria, necessariamente, de alicerçar no contrato de empreitada de obra pública a demanda da mesma, pois é tal contrato que justifica a relação jurídica gerada entre ambas. E teria de alegar os aspectos, activos ou omissivos, da «execução da obra» que causaram os danos reclamados, pois são eles a consubstanciar a conduta justificadora da responsabilização.

Tudo isto assenta numa razão jurídica. É que não está em causa, propriamente, a protecção concedida pelo sistema jurídico a «direitos absolutos» cujo respeito se impõe a todos, e cuja responsabilidade pode ser exigida do violador, seja ele quem for, mas antes a protecção de uma parte contratual perante a «deficiente e prejudicial execução» do contrato pela contraparte.

Isto é, a obrigação dominante, no âmbito da relação jurídica invocada em sede reconvencional, é uma obrigação «contratual» e não «extracontratual», e assim deve ser configurada a respectiva «responsabilidade» pela violação da mesma.

Não estamos, portanto, no âmbito de questão atinente à «responsabilidade civil extracontratual» de entes públicos, seus órgãos e agentes, cuja competência é delimitada pela alínea h) do nº2 do artigo 51º do ETAF.

Estamos antes, e ainda, no âmbito de uma questão relativa à «responsabilidade contratual» emergente da execução da obra que foi contratada entre o HSM e a sociedade ora recorrente. Ou seja, estamos, ainda, no âmbito da «competência material» atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa pelo referido artigo 253º do RJEOP de 1999, e que cabe no âmbito da regra geral do artigo 51º nº1 alínea j) do ETAF.

E ao assim decidir, o TAF não errou na interpretação e aplicação do direito, ao contrário do que entende a recorrente.

7. Não deixaremos de salientar, ainda, que além da abordada questão nuclear, a ora recorrente parece pôr em causa também a própria «decisão que admitiu a reconvenção», e proferida aquando do despacho saneador, isto é, muito tempo antes da realização da audiência de julgamento [ver conclusões 8ª e 9ª].

Porém, esta decisão judicial há muito que havia transitado em julgado, estando adquirida nos autos, assim, a admissibilidade da reconvenção à luz da alínea a) do artigo 274º do CPC [ex vi 1º LPTA]. O recurso intentado, e ora apreciado, apenas podia ter por objecto, portanto, a questão da competência material do tribunal administrativo para conhecer da reconvenção já definitivamente admitida.

8. Ressuma do exposto que deverá ser negado provimento ao recurso.

IV. Decisão

Nos termos do exposto, decidimos negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela recorrente - fixando-se a taxa de justiça em 5UC – artigos 8º, nº1, da Lei nº7/2012, de 13.02, que procedeu à sexta alteração ao RCJ, e 7º nº2 deste último.

Lisboa, 29 de Outubro de 2015. - José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Alberto Acácio de Sá Costa Reis (votei apenas a decisão. Julgo que admitida a reconvenção no despacho saneador e tendo este despacho transitado não se poderá voltar a suscitar a questão daquela admissão).