04996/00 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O sistema retributivo da função pública está estruturado com base em princípios de equidade interna, conseguida através da estruturação da remuneração-base em escalas indiciárias, sendo aquela determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente estiver posicionado, ou seja, a cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira [cfr. artigos 16º e 17º do citado DL nº 184/89, de 2/6].

II- A comparação dos índices correspondentes aos escalões das diferentes categorias de uma carreira, permite constatar que, na maioria das carreiras, o índice correspondente ao último [e em muitos casos também ao penúltimo] escalão duma categoria é superior ao índice correspondente ao primeiro [e em alguns casos, também ao segundo] da categoria imediatamente superior.

III- No que à carreira de técnico profissional diz respeito – e que está em causa nos presentes autos –, o último escalão da categoria de ingresso – técnico profissional de 2ª classe – é remunerado por índice superior ao do terceiro escalão da categoria de técnico profissional de 1ª classe – categoria imediatamente superior –, e igual ao do segundo escalão da categoria de técnico profissional principal [cfr. mapa anexo ao DL nº 404-A/98, de 18/12].

IV- O sistema gizado previu e aceitou como natural que um funcionário na categoria de ingresso que não viesse a ser promovido a categoria superior, pudesse vir a ter uma remuneração superior à de um outro funcionário já com uma ou duas promoções em concursos de acesso, embora colocado nos primeiros escalões da mesma, sem que com isso fosse beliscada a coerência e a equidade do mesmo, posto que detentor de um número maior de módulos de tempo na categoria, logo maior remuneração.

V- Em tal caso, não se pode afirmar que ocorreu uma inversão de posições, posto que esta já se verificava em data anterior à entrada em vigor do DL nº 404-A/98, de 18/12, e, muito menos, que tal tenha resultado das regras de transição impostas por aquele diploma legal.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública da Zona Centro veio, em representação e para defesa dos direitos dos seus associados Jorge ...e Armando ..., ambos técnicos profissionais principais do quadro de pessoal do Centro Regional de Segurança Social do Centro, interpor recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, que imputam aos Ministros do Trabalho e da Solidariedade, das Finanças, e do Secretário de Estado da Administração Pública, que recaiu sobre o recurso hierárquico para aqueles interposto do despacho do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social do Centro, que lhes indeferiu uma reclamação apresentada relativa ao modo como foi efectuada a respectiva transição para o novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo DL nº 404-A/98, de 18/12.

Imputa ao acto silente impugnado a violação dos princípios da equidade e da igualdade material, por decorrência do artigo 21º, nº 2 do DL nº 404-A/98, de 18/12.

O Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa e o Secretário de Estado da Segurança Social responderam, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 61/67 e 69/80 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Notificado para apresentar alegações, veio o Sindicato recorrente fazê-lo, formulando para o efeito as seguintes conclusões:

“a) Os associados do recorrente, já devidamente identificados nos autos, não se conformando com a aplicação que lhes foi feita pelo Centro Regional de Segurança Social do Centro do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18/12, que estabelece as regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública, reclamaram de tal aplicação para o Presidente do referido Centro Regional de Segurança Social, peticionando, em suma, que a transição se efectuasse para o escalão 4º, índice 265, da categoria de Técnico Profissional Principal [em vez de se ter processado para o 2º escalão, índice 240, da mesma categoria], conforme docs. 5 e 6 juntos à p.i., que se dão por reproduzidos.

b) Sobre tais reclamações veio o Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social do Centro a pronunciar-se no sentido da manutenção da transição efectuada ao abrigo do DL nº 404-A/98, concordando desse modo com a interpretação dada à situação por um Técnico Superior da Direcção-Geral da Administração Pública [cfr. doc. 2 junto à p.i., que se dá por reproduzido].

c) Irresignados com a deliberação adoptada, os associados do recorrente, ao abrigo dos artigos 169º do Código do Procedimento Administrativo e 21º, nº 5 do DL nº 404-A/98, de 18/12, interpuseram recurso hierárquico para os Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e para o Secretário de Estado da Administração Pública [cfr. doc. 1 junto à p.i., que se dá por reproduzido].

d) Impendendo sobre estas entidades o dever legal de decidir acerca dos recursos e não tendo proferido qualquer decisão dentro do prazo de 30 dias após a sua recepção, formou-se indeferimento tácito dos recursos em 21-7-99 [artigo 175º, nºs 1 e 3 do CPA].

e) Os associados do recorrente detinham a categoria de Técnico Auxiliar Principal, posicionados no 2º escalão, índice 230, da escala salarial constante do anexo I ao Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16/10, tendo transitado para o 2º escalão, índice 240, da categoria de Técnico Profissional Principal, na sequência do DL nº 404-A/98, de 18/12.

f) Na sequência da aplicação desse diploma legal à funcionária Conceição Pina, colega dos associados do recorrente no Serviço Sub-Regional de Coimbra do Centro Regional de Segurança Social do Centro, e detentora da categoria de Técnica Auxiliar de 1ª, esta transitou para a categoria de Técnica Profissional de 1ª, índice 245, apesar de possuir a mesma antiguidade na carreira que os associados do recorrente e de se achar provida numa categoria inferior à destes.

g) Pelo que, com o devido respeito, na aplicação do citado DL nº 404-A/98, de 18/12, aos associados do recorrente, foi violado o princípio da justiça e da equidade, ao arrepio do preâmbulo de tal diploma legal e de acordo com o qual se visava "... introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade..." [aos sistema de carreiras e retributivo para a função pública].

h) Violação essa que se transmitiu ao acto recorrido contenciosamente.

i) Os associados do recorrente, se não tivessem sido promovidos a categoria superior à da sua colega, não só teriam auferido uma retribuição superior como teriam transitado para o índice 245.

j) Donde que a aplicação que lhe foi efectuada do DL nº 404-A/98, viola o princípio da equidade e não assegura a igualdade material, assim como ofende o artigo 21º, nº 2, do citado diploma, ao não transitar os associados do recorrente para o 4º escalão, índice 265, da categoria de Técnico Profissional Principal.

l) Enfermando o acto recorrido dos mesmos vícios de violação de lei.

m) Por outro lado, a transição efectuada aos associados do recorrente em consequência da aplicação do DL nº 404-A/98, e, bem assim, o acto contenciosamente impugnado, não observaram o disposto no Exemplo 3, págs. 7 e 8, da Circular Conjunta nº 1/DGAP/DGO/98, da autoria dos Secretários de Estado da Administração Pública e do Orçamento – entidade directamente recorrida, aquele, e, indirectamente, este último – nos termos do qual "... o funcionário que em 01.01.98 já detinha a categoria de Técnico Auxiliar Principal [como era o caso dos associados do recorrente que já a possuíam desde 22-7-96] transita para a categoria de Técnico Profissional Principal, escalão 4, índice 265".

n) Inquinando o acto recorrido de vício de violação de lei, por erro acerca dos pressupostos e contrariedade à dita Circular Conjunta”.

Por seu turno, o Secretário de Estado da Administração Pública e da Reforma Administrativa contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

“A- A alegada desigualdade que decorre da solução legal quanto à transição, ao posicionar, no caso em apreço, em escalão inferior, quem era titular de categoria superior, não resulta directamente da aplicação do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, não configurando uma situação de inversão das posições relativas detidas, nos termos do nº 5 do artigo 21º do citado diploma.

B- Os princípios da equidade e da igualdade, foram respeitados.

C- O acto recorrido não enferma de vício de violação de lei, por não aplicação do disposto no nº 2 do artigo 21º do citado Decreto-Lei nº 404-A/98”.

E, finalmente, o Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social também contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“[…]

B) Não procede a pretensão do recorrente de os seus associados serem posicionados, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 21º do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, no escalão 4, índice 265 da categoria de técnico profissional principal, pois,

C) Os funcionários em causa já beneficiaram da norma cuja aplicação à sua situação ora pretendem;

D) Na verdade, na sequência de reclamações por estes funcionários apresentadas, o ex-CRSS do Centro, concluiu pela aplicabilidade, ao caso sub iudice, do disposto na norma citada e, em consequência, integrou-os no índice superior da respectiva categoria, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1998;

E) Improcedentes e infundados são, assim, de julgar os motivos de impugnação deduzidos pelo recorrente, não se verificando, ao contrário daquilo que alega, qualquer violação dos princípios da equidade, justiça, igualdade, proporcionalidade e boa-fé;

F) Acresce que tais princípios funcionam apenas como limite interno ao exercício pela Administração de uma actividade discricionária, pelo que não podem relevar no âmbito da actividade estritamente vinculada como é a que determinou o reposicionamento dos associados do recorrente na nova escala salarial através dos preceitos legais citados”.

Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 139 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:

i. Os associados do recorrente são funcionários do quadro de pessoal do Centro Regional de Segurança Social do Centro, detendo a categoria de técnicos profissionais principais [cfr. fls. 47/48 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. À data da entrada em vigor do DL nº 404-A/98, de 18/12, encontravam-se providos na categoria de técnico auxiliar principal, e posicionados no 2º escalão, a que correspondia o índice 230 na escala salarial constante do anexo I ao DL nº 353-A/89, de 18/10, desde 22-7-96.

iii. Em resultado da aplicação do novo regime das carreiras da função pública, aprovado pelo DL nº 404-A/98, de 18/12, transitaram para o escalão 2, índice 240 da categoria de técnico profissional principal.

iv. Porém, uma colega dos associados do recorrente – Conceição Pina, técnico auxiliar de 1ª, do quadro de pessoal do Serviço Sub-Regional de Coimbra do Centro Regional de Segurança Social do Centro –, que se encontrava posicionada no escalão 5, índice 240, da categoria de técnico auxiliar de 1ª classe, transitou para o escalão 4, índice 245 da categoria de técnico profissional de 1ª classe.

v. Por não concordarem com a transição efectuada, os associados do recorrente reclamaram para o Presidente do Conselho Directivo do CRSS do Centro [cfr. fls. 34/46 e 49/56 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vi. Essas reclamações vieram a ser indeferidas por despacho do Director de Serviços do CRSS do Centro, datado de 23-4-99 [cfr. fls. 11/16 e 28/33 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vii. Os associados do recorrente recorreram hierarquicamente, ao abrigo do disposto no artigo 21º, nº 5 do DL nº 404-A/98, de 18/12, para os Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças, e para o Secretário de Estado da Administração Pública [cfr. fls. 7/10 e 24/27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

viii. Sobre os recursos hierárquicos referidos em vii. não foi proferida qualquer decisão por nenhuma das entidades recorridas.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos se o acto silente impugnado padece do vício que o Sindicato recorrente lhe assaca.

O DL nº 404-A/98, de 18/12 – cujo início de produção de efeitos foi fixado em 1-1-98 –, veio estabelecer as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, procedendo à extinção e/ou fusão de carreiras.

De acordo com o seu artigo 20º, nº 2, alínea c) e nº 6, os técnicos-adjuntos de 1ª classe e os técnicos auxiliares principais transitavam para a categoria de técnico profissional principal, efectuando-se essa transição para o escalão a que correspondia, na estrutura da categoria, índice remuneratório igual ou, se não houvesse coincidência, índice superior mais elevado.

Por aplicação destas regras, os associados do Sindicato recorrente, que detinham a categoria de técnico auxiliar principal, e que estavam posicionados no escalão 2, índice 230, transitaram para a categoria de técnico profissional principal e foram posicionado no escalão 2, índice 240, com efeitos reportados a 1-1-98.

Por sua vez, a funcionária Conceição Pina – usada como termo de comparação pelo Sindicato recorrente, que afirma ter havido inversão de posições, gerando uma situação de injustiça relativa –, que detinha em 31-12-97 a categoria de técnico auxiliar de 1ª classe – inferior, portanto, à dos seus associados –, e se encontrava posicionada no escalão 5, índice 240, veio a transitar, por aplicação do DL nº 404-A/98, de 18/12, para a categoria de técnico profissional de 1ª classe, para um escalão e índice superiores ao daqueles [escalão 4, índice 245].

Parece-nos evidente, da situação de facto supra descrita, que a invocada injustiça relativa que colocou os associados do Sindicato recorrente num índice remuneratório inferior ao doutra colega colocada em categoria inferior não resulta da aplicação do DL nº 404-A/98, pois, aquando da entrada em vigor deste diploma, aquela, embora posicionada em categoria inferior à daqueles, já se encontrava a ganhar por índice superior.

A mencionada situação é resultado não da aplicação do DL nº 404-A/98, de 18/12, mas das regras de transição para o novo sistema retributivo – NSR –, operada pelo DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro e diplomas subsequentes, que procederam ao descongelamento de escalões, sendo inerentes à própria construção do sistema retributivo.

Com efeito, o sistema retributivo vigente até Outubro de 1989 assentava num vencimento principal, referenciado por uma letra, e num conjunto de vencimentos acessórios, que iam desde as diuturnidades [pagamento de determinadas quantias em função de cada cinco anos de serviço prestado – cfr. DL nº 330/76, de 7/5], às gratificações especiais pelo desempenho de funções, passando pelos subsídios e abonos destinados a indemnizar despesas ou riscos especiais decorrentes do exercício de funções [cfr., para melhor esclarecimento, Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1999, 1º volume, págs. 265/266].

A partir de Outubro de 1989, o sistema retributivo da função pública passou a estruturar-se com base em princípios de equidade interna, procurando assegurar-se a proporcionalidade entre as responsabilidades e a remuneração de cada cargo e, em geral, uma harmonia entre a remuneração de todos os cargos, e externa, procurando através desta que as retribuições pelo exercício de cargos públicos não divergissem das existentes no mercado de trabalho [cfr. artigo 14º do DL nº 184/89, de 2/6].

Essa equidade foi conseguida através da estruturação da remuneração-base em escalas indiciárias, sendo aquela determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente estivesse posicionado, ou seja, a cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira [cfr. artigos 16º e 17º do citado DL nº 184/89, de 2/6].

E de facto, comparando os índices correspondentes aos escalões das diferentes categorias de uma carreira, verificamos que, na maioria das carreiras, o índice correspondente ao último [e em muitos casos também ao penúltimo] escalão duma categoria é superior ao índice correspondente ao primeiro [e em alguns casos, também ao segundo] da categoria imediatamente superior.

No que à carreira de técnico profissional diz respeito – e que está em causa nos presentes autos –, verifica-se que o último escalão da categoria de ingresso – técnico profissional de 2ª classe – é remunerado por índice superior ao do terceiro escalão da categoria de técnico profissional de 1ª classe – categoria imediatamente superior –, e igual ao do segundo escalão da categoria de técnico profissional principal [cfr. mapa anexo ao DL nº 404-A/98, de 18/12]. Ou seja, o sistema gizado previu e aceitou como natural que um funcionário na categoria de ingresso que não viesse a ser promovido a categoria superior, pudesse vir a ter uma remuneração superior à de um outro funcionário já com uma ou duas promoções em concursos de acesso, embora colocado nos primeiros escalões da mesma, sem que com isso fosse beliscada a coerência e a equidade do mesmo, posto que detentor de um número maior de módulos de tempo, isto é, mais tempo na categoria, logo maior remuneração.

Finalmente, e para obviar a uma maior diferenciação, aos associados do Sindicato recorrente foi aplicada a regra constante do nº 8 do artigo 21º do DL nº 404-A/98, de 18/12, pensada para regular situações especiais, a qual permitiu reduzir em um ano o tempo de serviço necessário para a progressão ao escalão imediato, na primeira progressão que ocorresse após 1 de Janeiro de 1998, regime esse que a dita colega que serviu de termo de comparação, que já se encontrava colocada no 5º escalão da categoria de técnico auxiliar de 1ª classe, não veio a beneficiar.

Daí que, à semelhança do defendido quer pelas entidades recorridas, quer pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, não se pode afirmar que ocorreu uma inversão de posições posto que esta já se verificava em data anterior à entrada em vigor do DL nº 404-A/98, de 18/12, e, muito menos, que tal tenha resultado das regras de transição impostas por aquele diploma legal, pelo que o presente recurso não merece provimento.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao recurso contencioso interposto.

Sem custas, atenta a isenção de que goza o sindicato recorrente – artigo 4º, nº 3 do DL nº 84/99, de 19/3.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2007

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Mário Gonçalves Pereira]

[Fonseca da Paz]