01643/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A competência para a cobrança da taxa devida pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por referência ao ano de 2010, estava legalmente atribuída à Estradas de Portugal.

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………………, Lda, inconformada, recorreu da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF de Braga) que julgou a impugnação improcedente mantendo a liquidação por parte da Estradas de Portugal, de taxa por aumento de seis mangueiras no posto de abastecimento de combustíveis que aquela explorava ao Km 32,7, na EN 305.

Alegou, tendo concluído como se segue:

a) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, a douta sentença recorrida entende, erradamente que a criação do InIR – Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida – transformada em Novembro de 2007 – erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos.

b) O erro em que incorre a sentença recorrida reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E. na Entidade Recorrida.

c) A EP – Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro – a Entidade Recorrida – e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.

d) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão – 1 de Janeiro de 2008 – as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR – em 1 de Maio de 2007 – por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 Decreto-Lei nº 148/2007.

e) Como resulta expressamente do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007, a supervisão das infra-estruturas rodoviárias – atribuída ao InIR – implica o exercício de competências que envolvem o respeito por todos os aspectos de segurança das mesmas.

f) Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei nº 13/71 neste âmbito.

g) O exercício das competências de licenciamento na zona de protecção à estrada, tal como definida no Decreto-Lei nº 13/71, justifica-se com aspectos de segurança da mesma e não com uma pretensa actividade de exploração das infra-estruturas rodoviárias concessionadas.

h) Acresce que quer a EN (M) 305 quer o posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não fazem parte da concessão à Entidade impugnada, daí que, não pode exercer sobre os mesmos poderes “ultra vires” dos definidos pelos termos da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.

i) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3º.

j) Nesta ordem de razões, o acto impugnado em 1ª instância é nulo pois padece do vício de incompetência absoluta, ou seja, a Entidade Impugnada praticou-o sem que tenha atribuições para tal, nos termos conjugados dos Artigos 1º e 2º, al. c) da LGT, com o Artigo 2º, al d) do CPPT e os Artigos 2º, nº 3 e 133º, nº 2, al. b) do CPA, ao contrário do decidido na sentença recorrida.

k) Por tudo o exposto a sentença a quo violou, por errada interpretação e aplicação, as normas jurídicas constantes dos Artigos 1º, 2º, 3º, 10º nº 1, c), nº 2, 11º, 12º e 15º, nº 1 al. l) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 3º, nºs 1 e 3, al. e) e 23º, nº 1 do Decreto-Lei nº 148/2007; os artigos 2º, 4º, 8º, nº 1 e 10º, nºs 1 e 2, al. c), 13º, nºs 1 al. c) e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro; as Bases 3, al. e) e 33, nº 7, das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro, e aplicou uma norma inconstitucional, devendo como tal ser anulada.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita, Justiça!

Contra-alegou a recorrida, tendo concluído:

1. A decisão final é o corolário de todos os raciocínios e argumentos defendidos pelo julgador e que são o antecedente lógico do que foi decidido pelo tribunal a quo.

2. A decisão proferida pronunciou-se sobre a legalidade do ato praticado em função dos elementos de prova carreados para os autos designadamente o procedimento administrativo que foi junto.

3. Todas as entidades que sucederam à JAE, incluindo a Impugnada, conservaram a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica da antecessora no momento da transformação.

4. A função de licenciamento atribuída exclusivamente à Impugnante advinda daquela sucessão é confirmada pelo legislador em diversas normas do Decreto-Lei n.° 374/2007 de 7 de Novembro.

5. No n.° 1, do artigo 10.º são atribuídas à Impugnante as competências para a salvaguarda do estatuto da estrada (Lei n.° 2037 de 19-08-1949, actualizada pelo Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro e pelo DL 13/94 de 15 de Janeiro).

6. Por sua vez, no n.° 2, do mesmo artigo 10°, diz-se que, para o desenvolvimento da sua actividade (licenciamento) a EP detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais (Estatuto das Estradas Nacionais — Lei n.° 2037 de 19-08-1949 e Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro) e regulamentares aplicáveis, no que respeita à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades (alínea c)).

7. Acresce que na alínea c) do n.° 1 do artigo 13.° do mesmo DL é dito que “constitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”

8. Pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, que veio actualizar o Estatuto das Estradas Nacionais (Lei n.° 2037 de 19-08-1949), foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito.

9. A EP tem competência para licenciar o estabelecimento ou ampliação dos PAC nas estradas sob sua jurisdição e, em consequência, a lei permite-lhe cobrar as respectivas taxas, sendo sua a respectiva receita (cfr. alíneas c) do n.° 1 do artigo 13° do DL 374/2007 e alínea e) da Base 3).

10. Por sua vez, aquelas taxas constituem receitas da EP nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 13° do DL 374/2007.

11. O termo por cada bomba abastecedora traduz a aplicação da taxa por cada um (em termos individuais) dos equipamentos/mangueiras existentes no posto de combustíveis.

12. Uma bomba abastecedora corresponde a cada possibilidade de saída de combustível.

13. Estamos perante o licenciamento rodoviário, cuja finalidade é garantir a prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes.

14. Um maior número de bombas abastecedoras/mangueiras resulta numa maior procura, atenta a capacidade máxima de abastecimento que é aferida por aquele número de mangueiras. Que por sua vez implica o necessário aumento de número de entradas e saídas da estrada e o aumento do respectivo tráfego médio diário da via que procuram.

15. Porque de segurança se trata, e para efeitos de aplicação das taxas fixadas no Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, o conceito de bomba abastecedora de combustível corresponde ao conceito de mangueira.

16. Tributar individualmente cada possibilidade de combustível, isto é, por cada mangueira abastecedora, tem subjacente ao processo de licenciamento a verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes. Não violando, assim, qualquer princípio constitucional.

17. Neste contexto, bem andou o Dign.° Tribunal recorrido que qualificou como legal e legítimo o ato de cobrar por cada mangueira, entenda-se bomba abastecedora de combustível, a taxa fixada, não enfermando esta de qualquer vício.

NESTES TERMOS, E nos mais de Direito que V. Ex.a doutamente suprirá, deverá o recurso interposto ser julgado improcedente, e em consequência manter-se a decisão proferida, assim se fazendo inteira e sã justiça

O Ministério Público, notificado pronunciou-se pela improcedência do recurso e manutenção da sentença recorrida. No essencial o Ministério Público entende que o INIR veio a suceder à EP-EPE, mas só nas matérias relativas à supervisão das infra-estruturas rodoviárias, continuando as restantes atribuições, como sejam as autorizações ou licenciamento de estabelecimentos ou ampliação de postos de abastecimento de combustível, instalados na sua área de jurisdição, com a EP.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

1- Pelo “Diploma de Licença n.° 85/03”, com o registo n° 361 de 1991 (proc. n° 125), o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações concedeu à Impugnante licença para instalação de um posto de abastecimento de combustíveis simples, ao KM 32,700, na EN 305 ao KM — cfr. fls. 3 a 7 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2- No âmbito de uma acção de fiscalização, realizada em 22.10.2009, os serviços da Delegação Regional de Viana do Castelo da EP, SA verificaram a existência de 14 mangueiras no referido posto de abastecimento em questão.

3- Em 16/12/2009, a EP, SA notificou o Impugnante para “no prazo de 15 dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP — Estradas de Portugal, SA” de aplicação de taxas no valor de 8.173,80 euros”- cfr. doc. 2 junto com a p.i. e fls. 13 a 15 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4- Em 30/03/2010, a Impugnante foi notificada do acto de liquidação e para, no prazo de 10 dias úteis, proceder ao pagamento de 8.173,80 euros, respeitante ao aumento de 6 mangueiras abastecedoras - cfr. doc. 1 junto com a p.i. e fls. 16 e 17 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

Nada mais se deu como provado.

Há agora que apreciar este recurso que nos vem dirigido.

A única questão que se coloca no presente recurso passa por saber a qual entidade compete a cobrança da taxa devida pelo licenciamento das mangueiras de abastecimento de combustíveis, instaladas nos respectivos postos, se à Estradas de Portugal, SA. (que é a entidade que pretende proceder à cobrança da taxa) se ao InIR.

Na sentença recorrida decidiu-se que tal competência se encontrava legalmente atribuída à Estradas de Portugal, SA., enquanto que a recorrente pretende que tal competência cabe ao InIR, sendo por isso a cobrança da taxa ilegal, por falta de competência da entidade liquidadora.

Desde já poderemos afirmar, com segurança, que se decidiu de forma correcta na sentença recorrida.

E a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional.

Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.).

No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto -Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.

De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.” - resulta da Base 1, n.º 1 alínea a), que se deve entender por «Áreas de serviço», as instalações marginais às vias destinadas à instalação de equipamento de apoio aos utentes, sendo que estas vias são as estradas que integram a Rede Rodoviária Nacional ou a Rede Rodoviária Nacional Futura, cfr. alínea bd).

Tem, assim, uma razão reforçada a Sra. Juíza, a quo, ao escrever na sua sentença que, “Enquanto que o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, em diversos pontos, expressa-se o legislador pela consideração de que tais funções de licenciamento se transferiram, para a ora Impugnada - restritas, pese embora, às estradas constantes do Contrato de Concessão.

Assim, o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, atribui à ora Entidade Impugnada, as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a Impugnada detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)].

Por sua vez, o artigo 13.° do mesmo diploma estabelece que «[c]onstitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade.» [nº 1, alínea c)], aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR [cfr, artigo 10.°, n.º 2, e 13.°, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c)].

Nos termos do art.º 4.°, n.º 1 do diploma em análise, a EP, SA passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.

Daqui resulta que à EP-Estradas de Portugal, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3].

(...)

Porém ... tal como sucede na EN 305, quem aplica e faz aplicar as normas de protecção às estradas nacionais previstas no Estatuto das Estradas Nacionais (Lei n.º 2037, de 19/08/1949 e no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01), é a Entidade Impugnada, por força da sucessão legal consagrada no artigo 2.° do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7/11.”.

Não se vê, assim, que a argumentação expendida pela recorrente, neste recurso que nos dirigiu, possa ter acolhimento face aos preceitos legais aplicáveis à concreta situação dos autos, impondo-se, portanto, a conclusão de que a competência para a cobrança da taxa devida pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, cfr. art. 15º, n.º 1 al. l) do DL n.º 13/71, de 23/01, na redacção com interesse, estava legalmente atribuída à sociedade aqui Ré, pelo que, o acto de liquidação aqui impugnado não sofre da ilegalidade de incompetência absoluta que lhe vinha assacada, nem se vislumbra que as normas em análise, bem como a interpretação que delas se fez, belisque qualquer princípio ou parâmetro constitucional.

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

D. N.

Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Aragão Seia (relator) – Pedro Delgado – Isabel Marques da Silva.