034/23.7BALSB-A - Supremo Tribunal Administrativo

De acordo com o artigo 251.º do EMP, a suspensão preventiva só pode aplicar-se quando “a conduta investigada constitua infracção à qual caiba, pelo menos, a sanção de transferência e a continuação na efectividade de serviço seja prejudicial ao prestígio e dignidade da função, ao serviço ou à instrução do procedimento". Preenchidos estes pressupostos na fundamentação do acto que determina a aplicação daquela medida, e estando a sua adopção sustentada em "fortes indícios" da verificação de uma conduta que, em concreto, preenche aquele enunciado normativo, deve ter-se por respeitada a proporcionalidade da sua aplicação.

I. RELATÓRIO

1. AA, com os sinais dos autos, instaurou neste Supremo Tribunal Administrativo, contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, igualmente identificado nos autos, uma providência cautelar, na qual formulou os seguintes pedidos:

«[…] Seja admitido e ordenado o decretamento provisório da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto requerido – Deliberação do Plenário do Requerido de 16.11.2022 – bem como de todos os actos subsequentes àquele que lhe dêem cumprimento;

Seja, consequentemente, decretada a providência cautelar requerida, integrando-se a Requerente na situação em que a mesma estaria caso não tivesse sido praticado o acto suspendendo […]».

2. Por despacho da Relatora de 29.03.2023 [fls. 194 do SITAF], foi indeferido o pedido de decretamento provisório da providência e ordenada a citação da Entidade Requerida.

3. O CSMP apresentou oposição ao pedido [fls. 198 do SITAF].

Cumpre apreciar e decidir.

II. DE FACTO

Com relevância para o objecto desta acção resultam provados nos autos os seguintes factos pertinentes:

1. A Requerente é Magistrada do Ministério Público, actualmente com a categoria de Procuradora da República a exercer funções no TAC de ... (Doc. ..., junto com a p.i.).

2. Por despacho do Vice-Procurador-Geral da República de 17.06.2022, foi mandado instaurar processo de inquérito disciplinar contra a Requerente, ao qual foi atribuído o n.º ...2 (ponto 1 das considerações da p.i., aceite por não contestado).

3. Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 04.10.2022, cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, foi determinada a suspensão preventiva da aqui Requerente pelo período de 180 dias – Doc. ... junto com a p.i

4. A Requerente reclamou daquela decisão para o Plenário do CSMP, nos termos cujo pedido aqui se dá por integralmente reproduzido – Doc. ... junto com a p.i

5. O acórdão do Plenário do CSMP, de 16.11.2022, com o teor que aqui se dá integralmente por reproduzido, desatendeu a reclamação apresentada pela aqui Requerente – Doc. ... junto com a oposição.

6. Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP de 03.04.2023, foi determinada a prorrogação por 30 dias da suspensão preventiva da aqui Requerente, nos termos que aqui se são integralmente por reproduzidos – doc. ... junto com a oposição.

Inexiste outra factualidade com interesse para a decisão.

III. DE DIREITO

Constituem requisitos de procedência das providências cautelares a verificação cumulativa, nos termos do disposto no artigo 120.º do CPTA, dos seguintes requisitos: i) fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende fazer valer no processo principal (periculum in mora); ii) a probabilidade da procedência da pretensão (fumus boni iuris); e iii) a proporcionalidade entre danos decorrentes da adopção da providência e os resultantes da respectiva recusa.

O carácter cumulativo dos requisitos determina que a falta de um deles seja suficiente para a recusa da providência cautelar.

3.1. Do princípio da proporcionalidade e do periculum in mora

A Requerente alega que o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia da medida de suspensão preventiva que foi determinada no âmbito do procedimento de inquérito em que é investigada se revela necessário para obviar à constituição de uma situação de facto consumado, que a mesma reconduz à impossibilidade de prestar serviço durante o período em que dura a suspensão preventiva, o qual, por anteceder o momento da sua jubilação, é apto, de acordo com as suas alegações, a comprometer o seu direito fundamental ao trabalho, enquanto direito análogo a direitos, liberdades e garantias, na acepção de “direito a prestar trabalho sem sofrer agressões”.

E a Requerente considera ainda que a suspensão preventiva é apta a produzir na sua esfera jurídica prejuízos de difícil reparação, que a mesma identifica com a “afectação da sua imagem e prestígio pessoal e profissional”.

Porém, a situação de facto e de direito no caso concreto não é apta a preencher os pressupostos normativos para o decretamento da providência.

Vejamos.

Não está em causa neste pedido cautelar a suspensão da eficácia de uma pena disciplinar enquanto se analisa e discute judicialmente a respectiva legalidade, como estava pressuposto na jurisprudência deste STA invocada pela Requerente (acórdão de 20.03.2014, proc. 0148/14), está em causa – lembre-se – o pedido de suspensão da eficácia da suspensão preventiva aplicada no âmbito de um procedimento de inquérito disciplinar, com base no relatório intercalar elaborado pela Sr.ª Inspectora Instrutora, e que foi determinada antes até de proferida a acusação contra a Requerente [acusação entretanto proferida, como se retira do teor do último acórdão proferido pela Secção Disciplinar do CSMP, constante do ponto 7 da matéria de facto supra].

Ora, a suspensão preventiva é, em termos gerais e em todos os procedimentos disciplinares em que se encontra prevista, como a jurisprudência do Tribunal Constitucional afirma (Acórdão TC n.º 332/2019), “[…] uma medida que opera uma evidente restrição a direitos com projeção constitucional da pessoa visada no processo disciplinar (seja na perspetiva do exercício de uma profissão, previsto no artigo 47.º, n.º 1, seja – atendendo às particulares características do exercício da função em causa – na perspetiva da liberdade de iniciativa económica privada, a que se refere o artigo 61.º, n.º 1), [mas] fá-lo para protecção de outros interesses constitucionalmente relevantes […]

[e]

[…] A admissibilidade da restrição de um direito constitucionalmente protegido por uma norma que visa dar cumprimento a outro(s) valor(es) constitucionalmente relevante(s) (cfr., no caso, os artigos 20.º, n.ºs 4 e 5, da Constituição) só pode aferir-se mediante um juízo de proporcionalidade (cfr. o artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição) […]”.

Este juízo de proporcionalidade pode assentar na adequação e necessidade da medida, com base num juízo de ponderação em concreto, o que envolve que a entidade que aplica a medida tenha de fundamentar os concretos interesses superiores aos do visado pela medida, ou pode, como sucede neste caso, apoiar-se, também, num (prévio) juízo de proporcionalidade em abstracto que já resulta dos pressupostos legais para a aplicação da medida de suspensão preventiva. De acordo com o artigo 251.º do EMP, a suspensão preventiva só pode aplicar-se quando “a conduta investigada constitua infracção à qual caiba, pelo menos, a sanção de transferência e a continuação na efectividade de serviço seja prejudicial ao prestígio e dignidade da função, ao serviço ou à instrução do procedimento”. Quer isto dizer que, desde logo, a aplicação desta medida preventiva no âmbito de um procedimento disciplinar regulado pelo EMP apenas pode ter lugar quando a entidade responsável pela sua aplicação comprove a existência, no caso, de fortes indícios de uma conduta sancionável com, pelo menos, a sanção de transferência. Tal pressupõe que a adopção da decisão se tenha de apoiar em indícios que permitam imputar ao arguido infracção grave ou muito grave que afecte o prestígio exigível ao magistrado do Ministério Público e ponha em causa a sua manutenção no meio social em que desempenha o cargo ou no tribunal, juízo ou departamento onde exerce funções (artigo 236.º do EMP).

No caso, a decisão do CSMP cuja suspensão de eficácia se requer e que determinou a aplicação da suspensão preventiva da Requerente, remetendo para o Relatório Intercalar elaborado pela Sr.ª Inspectora Instrutora, sustentou-se na recolha de indícios que preenchem este pressuposto normativo por permitirem imputar à Requerente (o que acabaria entretanto por suceder em sede de acusação em processo disciplinar), como ali se afirma, “infracções disciplinares graves e muito graves, de forma dolosa, persistente e reiterada” decorrentes de: i) falta injustificada ao serviço por 14 dias úteis seguidos, sem a apresentação de justificação legal; ii) não contestação (com dolo) de três processos administrativos, colocando em perigo a defesa dos interesses do Estado; iii) não contestação nem tramitação de acção interposta contra o Estado de um pedido de indemnização de €3.133.784,30; iv) não formulação de contra-alegações em sede de recurso, numa acção em que o Estado fora absolvido; v) atrasos na promoção de, pelo menos, 58 processos.

Assim, em abstracto, a Entidade Requerida fundamentou a decisão de aplicação da medida de suspensão preventiva em conformidade com as exigências normativas, quer quanto à infracção que corresponderia às condutas qualificáveis como infracção disciplinar e sobre as quais invoca indícios fortes da respectiva existência, quer quanto ao facto de as mesmas corresponderem a uma ameaça séria ao prestígio e dignidade da função, atentos os prejuízos para o Estado que alega serem resultantes daquelas condutas. E tal é, quanto baste, para que se tenham de ter por verificados os pressupostos que, num juízo de balanceamento, permitem concluir que, à luz do princípio da proporcionalidade, a afectação dos interesses da Requerente resultantes da adopção da medida tem de ceder perante a supremacia dos interesses que com a adopção da mesma se visa acautelar.

A isto acresce que também não se mostra preenchido o pressuposto do periculum in mora.

Primeiro, porque inexiste uma situação de grosseira aplicação arbitrária e infundada da medida de suspensão preventiva, caso em que se poderia falar de uma ameaça séria à dignidade pessoal e profissional da Requerente, pois, no mais, o que existem são aspectos gerais dos incomoda da sujeição a procedimentos sancionatórios, que não se podem qualificar como violação de direitos ou interesses dos investigados, sempre que não exista evidência de ilegalidade na prática destes actos, maxime da decisão de suspensão preventiva.

Acresce que esta decisão também não acarreta a se, quando aplicada de acordo com os pressupostos legais, prejuízo para a dignidade do investigado, pois, de outra forma, haveria que concluir que a medida seria em si inconstitucional, algo que a jurisprudência do TC, como antes referimos, já afastou.

Segundo, porque também não está verificado o pressuposto da existência de um dano irreversível ou de difícil reparação, pois eventuais danos decorrentes da aplicação desta medida seriam sempre reparáveis e, aliás, esta suspensão não acarreta sequer perda de vencimento, nem de antiguidade.

E o facto de a Requerente se aproximar da idade da jubilação legal obrigatória – que para este efeito consubstancia uma condição circunstancial – não altera igualmente a ponderação a respeito da prevalência imediata do interesse do serviço fundamentado na necessidade de assegurar a dignidade da função, face a um interesse pessoal sustentado em argumentos genéricos de garantia do bom nome, que não pode considerar-se afectado pela mera dinamização nos termos legais de procedimentos sancionatórios.

Assim, por inexistir no contexto do circunstancialismo do caso perigo de constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente pretende fazer valer no processo principal, e por igualmente a solução adoptada não se mostrar contrária ao princípio da proporcionalidade, devem ter-se por não verificados os requisitos do periculum in mora e do princípio da proporcionalidade do artigo 120.º do CPTA, o que, em si, inviabiliza o decretamento da providência, pelo que fica prejudicado, por inútil, a análise do fumus boni iuris.

IV. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos antes aduzidos, decidimos julgar improcedente o pedido cautelar.

Custas pela Requerente.

Lisboa, 19 de Abril de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.