Quem foi o relator do acórdão 028055A?

O relator foi Abel Ferreira Atanásio, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 028055A?

O acórdão foi proferido em 28 de novembro de 2007.

028055A - STA

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I - RELATÓRIO A…, com os demais sinais dos autos, vem requerer a execução do acórdão da Secção do Contencioso Administrativo, datado de 17/05/2005, que veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22/06/2006, que anulou por falta de fundamentação o Despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (SEALOT), actual SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DAS CIDADES, datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra. A Entidade Requerida contestou, a fls. 22 e seguintes, sustentando que, por Despacho de 13/04/2007, prolatado pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, em Informação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR- LVT), notificada à requerente, foi dada execução ao acórdão anulatório. A Exequente, notificada, veio apresentar Réplica (fls. 71 e segs.), concluindo como segue: “I. O despacho do Sr. SEOTC, datado de 13/04/2007, vem definido pelo seu Autor como acto de execução das doutas decisões que dec1araram e confirmaram a anulação do despacho do SEALOT; II. Na medida em que o despacho do SEALOT foi anulado por vício de forma por falta de fundamentação fáctica relativa à invocação das normas das alíneas b) e c) do n° 1 do art° 170 do DL 400/84, o actual novo acto do SEOTC afirma que o seu objecto e finalidade consiste na explicitação de tais fundamentos dessa forma delimitando o seu alcance e conteúdo. Todavia, III. Na Informação que sustenta o acto do SEOTC, continuam a invocar-se razões e argumentos referentes às normas do DL 321/83, quer as que foram expressamente invocadas no despacho do SEALOT e que foram declaradas inconstitucionais pelo Acórdão do TC n° 204/2000, inserindo nos autos, como na invocação do DL321/83 no seu conjunto. IV. Tal invocação é manifestamente ilícita e ilegal porquanto: a) As normas invocadas pela SEALOT foram expressamente declaradas inconstitucionais; b) Para além dessas, outras normas do mesmo diploma foram, por identidade de razão, igualmente declaradas inconstitucionais por outros acórdãos do TC, sendo que tal identidade de razão é oponível a todo o DL 321/83; c) Finalmente, visando o acto ora produzido esclarecer a fundamentação fáctica das normas das al. b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, a convocação do DL 321/83 excede os limites que o acto ora em causa se auto-impôs. V. Tendo sido realizada na réplica a análise detalhada, parágrafo a parágrafo, da Informação em causa, conclui-se que: a) Na dita Informação não se apresentam quaisquer factos objectivos, concretos e determinados, atinentes ao projecto de loteamento; b) A única excepção é a invocação do n° de fogos previstos (635) sem que, contudo, se explicite ou identifique qualquer normativo concreto que tivesse sido infringido em decorrência desse facto. VI. À luz dessa verificação crítica do teor da Informação, impõe-se concluir que o despacho do SEOTC, agora produzido, é inválido por falta de fundamentação (art°124° n° 1 b) e c), art° 125° e art° 135° do CPA). VII. Sem prescindir, mas por mera cautela de patrocínio, se à dita Informação fosse hipoteticamente reconhecida, no todo ou em parte, a natureza de fundamentação adequada, o acto do SEOTC seria inválido, por vício de violação de lei quanto aos pressupostos de facto relativamente às alíneas b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, em conjugação com a violação dos princípios da boa-fé e proporcionalidade (art° 5° e 6° A do CPA e art° 266° n° 2 da CRP) já que as preocupações elencadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (n° 2 do art° 17° do L 400/84) mas não o indeferimento total do projecto. VIII. A patente falta de fundamentação fáctica inerente ao novo acto produzido, apesar de o autor do acto ter disposto de 18 anos para tal pesquisa, demonstra que, na verdade, não existem razões fácticas legitimadoras da decisão de indeferimento. IX. Pelo que, devendo ser declarada a invalidade do despacho do SEOTC por falta de fundamentação, não é já admissível que, em sede de execução dessa nova decisão, venha o mesmo a querer repetir o acto, por novas razões, eternizando a não concretização da tutela dos direitos e interesses do Exequente, X. Direitos e interesses esses já declarados pela deliberação camarária de 10/03/1989, XI. Cuja concretização implica a condenação do SEOTC a praticar os actos e operações que a Exequente peticionou no requerimento inicial da execução, que se reitera. XII. Subsidiariamente - e apenas na medida em que o Tribunal, em seu douto critério, venha a entender e decidir (o que, sem conceder, só por hipótese se concebe) - que a referência, constante da Informação, ao POOC Alcobaça-Mafra (Resolução do Conselho de Ministros n° 11/2002, de 17/01/2002) configura a invocação de causa legitima de inexecução, superveniente à decisão anulada, pretende a Exequente ser compensada dos seus prejuízos, que incluem: a) Custo dos terrenos; b) Custo dos projectos; e) Juros moratórios sobre aquelas verbas, desde Outubro de 1989 até à data do efectivo pagamento às taxas supletivas legais em cada momento em vigor; d) Lucros cessantes. XIII. Verba de compensação essa a determinar e liquidar no prazo a fixar nos termos do art° 178° n° 1 do CPTA. Nestes termos e nos demais de Direito que Vossas Excelências muito doutamente suprirão, deve a presente réplica ser admitida e julgada plenamente procedente e, em conformidade: 1° Declarada a improcedência do pedido da declaração de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide peticionada na contestação; 2° Ser declarada a invalidade do despacho de 13/04/2007 do SEOTC, porquanto: a) A Informação em que se baseia tal despacho não reúne os requisitos necessários para ser considerada fundamentação adequada, violando as normas dos art° 124° n° 1 b) e c), art° 125° e art° 135° todos do CPA; b) Por outro lado, na eventualidade de tal Informação vir a ser considerada formalmente admissível, no todo ou em parte, o despacho do SEOTC é inválido por vício de violação de lei, por erro quanto aos pressupostos de facto de aplicação das al. b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, por ofensa aos princípios da boa fé e proporcionalidade (cfr. art° 5° e 6° A do CPA, art° 266° no 2 da CRP) na medida em que as razões invocadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (art° 17° n° 2 do DL 400/84) e não o indeferimento. 3°. Que, em consequência da declaração de invalidade do despacho do SEOTC, acima requerida, seja o SEOTC condenado a praticar os actos e operações peticionadas pela Exequente no requerimento inicial da presente execução. Subsidiariamente, 4°. Apenas no caso (que só por hipótese cautelar de patrocínio se concebe) de o Tribunal vir a decidir que a menção constante da Informação integrada no despacho do SEOTC ao POOC Alcobaça-Mafra, aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n° 11/2002 integra a invocação, pelo SEOTC, de causa legitima superveniente de inexecução, peticiona a ora Exequente a reparação dos prejuízos sofridos, nomeadamente: a) O montante de € 931.779,00 correspondente ao custo dos terrenos; b) O valor, a comprovar, dos honorários e custos do projecto do estudo preliminar de loteamento; c) Os lucros cessantes, a determinar no prazo a fixar para o efeito nos termos do n° 1 do art° 178° do CPTA, correspondente à diferença entre a globalidade dos custos de realização do empreendimento e a globalidade das receitas expectáveis resultantes da sua venda; d) Juros de mora, à taxa supletiva legal, contados desde 18/10/1989 até à data do efectivo pagamento, incidentes sobre as verbas das alíneas anteriores;” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – FACTOS Com interesse para a decisão da causa, resulta dos autos a seguinte factualidade: 1. Por acórdão da Secção do Contencioso Administrativo, datado de 17/05/2005, foi anulado, por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC)), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra 2. Este acórdão veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22/06/2006. 3. Em 25/10/2006 foi elaborada a Informação GJ-00030-IT-2006/G1/06/0171, pela CCDR-LVT, (fls. 29 a 33 dos presentes autos, que aqui se dão por inteiramente reproduzidas). 4. Sobre esta informação foi exarado, pelo SEOTC, em 13/04/2007, o seguinte despacho: “Reitero o despacho do Senhor SEALOT e, com base nos termos e fundamentos da presente Informação, indefiro o recurso hierárquico da A….”. 5. Este Despacho foi notificado à Exequente em 17/04/2007, por carta registada. III – O DIREITO O acórdão de 17/05/2005 anulou por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC)), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra. Na sua parte decisória, pode ler-se: “O acto impugnado, no segmento em apreciação refere apenas o seguinte: “Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das alíneas b) e c) do n°1 do artigo 17º do Decreto-Lei n°400/84 de 31 de Dezembro”. (bold nosso) Como ressalta do transcrito, o acto impugnado limita-se a transcrever o próprio texto legal, sem qualquer concretização da realidade fáctica subsumível ao referenciado enquadramento de direito. Ou seja, o acto recorrido não explicita, ainda que de forma sucinta, como é exigido pelo art° 125° do CPA, quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, nem concretiza minimamente quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”. Para sustentar a fundamentação não basta, pois, a mera enunciação do texto legal, sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma, mas, em todo o caso, concretizados ao nível da exigência desse texto. Por outro lado, o parecer n° 1271/89 da CCRLVT, de fls. 31 e sgs. dos autos, para o qual se remete e que, assim, integra o acto recorrido, também nada adianta de concreto em relação aos aspectos assinalados, limitando-se a referir que se trata de uma “área de grande sensibilidade paisagística e ecológica sendo de manter o parecer anteriormente admitido “, parecer este, com o n° 599, de 21/4/89 (fls. 21 e sgs. dos autos) que também não contém elementos concretos que permitam preencher os apontados conceitos legais. Assim sendo, o acto impugnado deixou a sua destinatária no desconhecimento ou na incerteza quanto ao motivo concreto do indeferimento da sua pretensão. Há, pois, que concluir que o acto não se mostra suficientemente fundamentado de facto, o que gera a sua anulabilidade (art° 135° do CPA).” É a execução deste aresto que se discute nos presentes autos. Vejamos. A anulação do recorrido assentou na verificação do vício de falta de fundamentação, como decorre do transcrito. Ora, se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como é o caso do vício de forma, a execução da decisão jurisdicional cumpre-se com a extirpação da violação detectada, de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado – cfr. neste sentido, os acs. do STA de 14.03.2000, rec. 43.680, de 22.01.2003, rec. 141/02, de 21.05.03, rec. 1601/02, e de 26/09/2006, processo 261/06. Neste caso, o acto é renovável, pelo que a execução do julgado cumpre-se com a prolação do novo acto, sem os vícios que inquinavam o anterior acto anulado. Assim, poderá a Administração, simplesmente, eliminar o vício de forma cometido, prolatando um novo acto no mesmo sentido, o que é o caso vertente, como claramente resulta do exposto. (Neste sentido, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 21.03.2006, rec. 30655-A., para o qual se remete.) No caso dos autos, atenta a razão anuladora, bastaria a adução das razões em que assentou o acto de indeferimento do recurso hierárquico, isto é a indicação de “quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, e a concretização de quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”. Ora, é isto que, em nosso entender, o Despacho do SEOTC, datado de 13/04/2007, cumpre, como resulta da Informação para que remete (Pontos 3 e 4 da matéria de facto). Com efeito aí se refere, nomeadamente e no que diz respeito às consequências que resultariam do loteamento, concretizando os conceitos acima indicados, o seguinte: “a) Destruição de coberto vegetal e habitats, perda de biodiversidade e destruição da qualidade da paisagem. Deste ponto de vista, a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma. b) A ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas litorais constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo). Tal facto deve-se à ocorrência de movimentos de massa de vertente esporádicos e localizados, de diferentes tipos (desmoronamentos, escorregamentos), cuja ocorrência é preparada a prazo mais ou menos longo, pela erosão marinha de sopé, pela degradação das características de resistência que compõem os materiais e pela erosão sub-aérea. Dado que os movimentos de massa de vertente ocorrem nos mais variados contextos geológicos e geomorfológicos do litoral português (em que a zona em apreço obrigatoriamente se insere), produzindo eventos de recuo instantâneos ao nível da largura da arriba que podem atingir várias dezenas de metros, considera-se que o então SEALOT ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais, e garantindo a preservação paisagística do litoral. Este último aspecto reveste-se de elevada importância no nosso país, onde a ocupação da orla costeira é dominada por actividades ligadas ao turismo, dado que a ocorrência de um movimento de massa de vertente em local não ocupado por edificações, não produz geralmente impacte negativo. Pelo contrário, a ocorrer de um movimento que afecte construções, conduz, na maioria dos casos a aspectos de paisagem degradada, com restos de construções visíveis na crista do talude, ou misturados no depósito resultante do sopé. Estes vestígios de construções danificadas, que não são geralmente removidos, apresentam em muitos casos, aspecto mais assemelhado a lixo ou depósito de entulho, do que um local aprazível para a realização de actividades ligadas ao turismo. As arribas da zona em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba. c) A impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo. Além dos processos de ravinamento e a desintegração a que a arriba está sujeita por acção combinada do impacto directo das gotas de chuva e escorrência superficial natural, a impermeabilização da crista e da envolvente às arribas, associada a uma drenagem pouco eficiente, é responsável pelo desvio das águas de escorrência sobre o maciço rochoso, favorecendo, quer a erosão das rochas mais brandas, quer ainda os fenómenos de erosão ravinante e o transporte gravítico do material pouco consolidado. O ravinamento, provocado por escorrência superficial concentrada decorrente de precipitações intensas é particularmente importante em zonas construídas e impermeabilizadas. Nestes casos, as áreas impermeáveis funcionam como áreas de recolha das águas pluviais que, nos locais onde ocorrem roturas de condutas ou despejos descontrolados, provocam fluxos concentrados de elevada energia e erosividade, produzindo efeitos negativos sobre as arribas adjacentes, e consequentemente aceleração local do processo erosivo. Considera-se, pois, que a fundamentação apresentada nas alíneas a), b) e c) estabelece óbvia relação com o 3.° parágrafo do despacho do então SEALOT, que refere que “A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma...”. Quando à época a proposta de loteamento, foi sujeita a parecer da Administração Central, nos termos do então em vigor Dec. - Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, foi desde logo assumida e classificada como uma operação de Loteamento Especial, ou seja, como uma operação de loteamento que se revestia de características tipológicas que a configuravam como uma intervenção urbanística que previa alterar (pela sua localização e dimensão) entre outras questões, a dinâmica da rede viária pública existente; redimensionar as infraestruturas exteriores; alterar significativamente as condições ambientais da área; promover o acréscimo da população residente no local (tanto a população residente como a população flutuante); apresentando uma edificabilidade superior a 500 fogos, de tal modo que até excedia as competências do Município. Deste modo, estava à partida identificada a natureza “ perturbante” da pretensão no local. Com efeito, das apreciações técnicas prestadas, constatou-se que a proposta exibia uma ocupação edificada excessiva, decorrendo dessa mesma proposta edificatória, um índice total de construção de 0,91, um n.° total de fogos de 645 e naturalmente uma densidade habitacional igualmente excessiva para o local; O processo dispõe de parecer dos serviços técnicos da CM de Mafra (datado de 7 de Novembro de 1988) a propósito desta proposta de intervenção no local, que atesta: - tratar-se de zona que foi objecto de medidas cautelares, tendo sido classificada pelo Decreto n.° 129/77, de 29 de Setembro; - foi no que respeita á sua maior extensão da faixa costeira, considerada como área que constitui um ecossistema costeiro (Dec. - n.° 321/83, de 5 de Julho) - acrescentou, ainda, dispor de informação de que esta ocupação não estava prevista no Ante — Plano de Urbanização da vila da Ericeira, embora tivesse sido considerado de interesse local o aproveitamento desta faixa litoral para realizações de natureza turística. Perante estes factos, estariam também estes serviços em condições de fazer prevalecer tais considerações e entender que não obstante os impedimentos relatados e as intenções a verter no Ante Plano, não era de facto possível aceitar uma ocupação daquela natureza, tanto mais que a mesma extravasava as preocupações e intenções da autarquia para o local; Sublinhe-se a este propósito e não obstante o disposto no n.° 2, do art.° 17.° do DL 400/84, de 31/12, que a própria alínea c-), do n.° 1 do mesmo articulado, refere sobre uma das possibilidades legalmente previstas para o indeferimento, a “inconveniência para o ordenamento desenvolvimento do território do local (..) de acordo com os critérios ou acções previstas em instrumentos urbanísticos em fase de elaboração ou então no programa de actividades da CM”. Assim, conhecedores de todas as valências a ponderar, teria sempre esta CCDR de fazer cumprir também aquela exigência legal, que só por si, vinha desde logo dar corpo às exigências do seu n.° 2. Será ainda conveniente considerar que o próprio regime geral da REN então em vigor e fixado pelo Dec.—Lei n.° 321/83, de 5 de Julho, delimitando os ecossistemas costeiros (como é o caso em apreço), proibia as acções que diminuíssem e obstruíssem as suas funções e potencialidades, nomeadamente as vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal. 4— Conclusão. Atento ao exposto nesta informação considera-se que os elementos apresentados sustentam de forma consistente o despacho emitido pelo então SEALOT, que se fundamentou e orientou em princípios de protecção e valorização ambiental da orla costeira em vigor na altura, a que estão subjacentes uma série de questões relacionadas com a salvaguarda de pessoas e bens, minimização do risco e preservação das características físicas, biológicas, geológicas e paisagísticas do litoral. Considera-se que, já há data do parecer do então SEALOT, existia uma consciencialização de que a intensa ocupação demográfica e económica, os fluxos populacionais sazonais, a ocupação desordenada e caótica do território, muitas vezes em zonas de risco, o completo desrespeito pela capacidade de carga dos locais, a sobre-exploração dos recursos e as intervenções incorrectas iriam criar pressões e alterações significativas sobre o meio e os ecossistemas, conduzindo a graves conflitos de usos (por exemplo construções junto à crista das arribas). O simples facto de o troço costeiro em que se insere a pretensão ser abrangido pelo POOC Alcobaça — Mafra, nomeadamente por Classes de Espaços de âmbito proteccionista dos valores naturais que impedem a realização de novas construções, e Faixas de Risco que promovem a protecção das áreas sujeitas às evoluções físicas das arribas face à ocupação humana e a prevenção dos impactes dessa artificialização nos processos erosivos das arribas, validam o cenário de protecção e valorização da orla costeira que o então SEALOT pretendia considerar para a zona em apreço.” Ou seja, da informação que integra o acto executivo ressalta que o loteamento em causa, com as inerentes construções que aí iriam ser realizadas iria acelerar o processo de ravinamento e de destruição do coberto vegetal, afectando, por isso, o património paisagístico natural, com graves prejuízos para o ordenado desenvolvimento do território. Assim, o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal e que se prendia tão só com a fundamentação de facto desse mesmo acto. Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios. Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título. Na verdade este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise. (cfr. neste sentido ac. do Pleno de 15-11-2006, Pº nº 01A/02.) IV - DECISÃO Por todo o exposto, acordam em julgar executado o acórdão anulatório e, consequentemente, declara-se finda a instância. Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Abel Atanásio (relator) – Maria Angelina Domingues – São Pedro.

Sumário

A execução de acórdão anulatório de acto administrativo por vício de forma por falta de fundamentação satisfaz-se com a prolação de novo acto de idêntico sentido, desde que expurgado daquele vício.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com os demais sinais dos autos, vem requerer a execução do acórdão da Secção do Contencioso Administrativo, datado de 17/05/2005, que veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22/06/2006, que anulou por falta de fundamentação o Despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (SEALOT), actual SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DAS CIDADES, datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra.

A Entidade Requerida contestou, a fls. 22 e seguintes, sustentando que, por Despacho de 13/04/2007, prolatado pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, em Informação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR- LVT), notificada à requerente, foi dada execução ao acórdão anulatório.

A Exequente, notificada, veio apresentar Réplica (fls. 71 e segs.), concluindo como segue:

“I. O despacho do Sr. SEOTC, datado de 13/04/2007, vem definido pelo seu Autor como acto de execução das doutas decisões que dec1araram e confirmaram a anulação do despacho do SEALOT;

II. Na medida em que o despacho do SEALOT foi anulado por vício de forma por falta de fundamentação fáctica relativa à invocação das normas das alíneas b) e c) do n° 1 do art° 170 do DL 400/84, o actual novo acto do SEOTC afirma que o seu objecto e finalidade consiste na explicitação de tais fundamentos dessa forma delimitando o seu alcance e conteúdo.

Todavia,

III. Na Informação que sustenta o acto do SEOTC, continuam a invocar-se razões e argumentos referentes às normas do DL 321/83, quer as que foram expressamente invocadas no despacho do SEALOT e que foram declaradas inconstitucionais pelo Acórdão do TC n° 204/2000, inserindo nos autos, como na invocação do DL321/83 no seu conjunto.

IV. Tal invocação é manifestamente ilícita e ilegal porquanto:

a) As normas invocadas pela SEALOT foram expressamente declaradas inconstitucionais;

b) Para além dessas, outras normas do mesmo diploma foram, por identidade de razão, igualmente declaradas inconstitucionais por outros acórdãos do TC, sendo que tal identidade de razão é oponível a todo o DL 321/83;

c) Finalmente, visando o acto ora produzido esclarecer a fundamentação fáctica das normas das al. b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, a convocação do DL 321/83 excede os limites que o acto ora em causa se auto-impôs.

V. Tendo sido realizada na réplica a análise detalhada, parágrafo a parágrafo, da Informação em causa, conclui-se que:

a) Na dita Informação não se apresentam quaisquer factos objectivos, concretos e determinados, atinentes ao projecto de loteamento;

b) A única excepção é a invocação do n° de fogos previstos (635) sem que, contudo, se explicite ou identifique qualquer normativo concreto que tivesse sido infringido em decorrência desse facto.

VI. À luz dessa verificação crítica do teor da Informação, impõe-se concluir que o despacho do SEOTC, agora produzido, é inválido por falta de fundamentação (art°124° n° 1 b) e c), art° 125° e art° 135° do CPA).

VII. Sem prescindir, mas por mera cautela de patrocínio, se à dita Informação fosse hipoteticamente reconhecida, no todo ou em parte, a natureza de fundamentação adequada, o acto do SEOTC seria inválido, por vício de violação de lei quanto aos pressupostos de facto relativamente às alíneas b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, em conjugação com a violação dos princípios da boa-fé e proporcionalidade (art° 5° e 6° A do CPA e art° 266° n° 2 da CRP) já que as preocupações elencadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (n° 2 do art° 17° do L 400/84) mas não o indeferimento total do projecto.

VIII. A patente falta de fundamentação fáctica inerente ao novo acto produzido, apesar de o autor do acto ter disposto de 18 anos para tal pesquisa, demonstra que, na verdade, não existem razões fácticas legitimadoras da decisão de indeferimento.

IX. Pelo que, devendo ser declarada a invalidade do despacho do SEOTC por falta de fundamentação, não é já admissível que, em sede de execução dessa nova decisão, venha o mesmo a querer repetir o acto, por novas razões, eternizando a não concretização da tutela dos direitos e interesses do Exequente,

X. Direitos e interesses esses já declarados pela deliberação camarária de 10/03/1989,

XI. Cuja concretização implica a condenação do SEOTC a praticar os actos e operações que a Exequente peticionou no requerimento inicial da execução, que se reitera.

XII. Subsidiariamente - e apenas na medida em que o Tribunal, em seu douto critério, venha a entender e decidir (o que, sem conceder, só por hipótese se concebe) - que a referência, constante da Informação, ao POOC Alcobaça-Mafra (Resolução do Conselho de Ministros n° 11/2002, de 17/01/2002) configura a invocação de causa legitima de inexecução, superveniente à decisão anulada, pretende a Exequente ser compensada dos seus prejuízos, que incluem:

a) Custo dos terrenos;

b) Custo dos projectos;

e) Juros moratórios sobre aquelas verbas, desde Outubro de 1989 até à data do efectivo pagamento às taxas supletivas legais em cada momento em vigor;

d) Lucros cessantes.

XIII. Verba de compensação essa a determinar e liquidar no prazo a fixar nos termos do art° 178° n° 1 do CPTA.

Nestes termos e nos demais de Direito que Vossas Excelências muito doutamente suprirão, deve a presente réplica ser admitida e julgada plenamente procedente e, em conformidade:

1° Declarada a improcedência do pedido da declaração de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide peticionada na contestação;

2° Ser declarada a invalidade do despacho de 13/04/2007 do SEOTC, porquanto:

a) A Informação em que se baseia tal despacho não reúne os requisitos necessários para ser considerada fundamentação adequada, violando as normas dos art° 124° n° 1 b) e c), art° 125° e art° 135° todos do CPA;

b) Por outro lado, na eventualidade de tal Informação vir a ser considerada formalmente admissível, no todo ou em parte, o despacho do SEOTC é inválido por vício de violação de lei, por erro quanto aos pressupostos de facto de aplicação das al. b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84, por ofensa aos princípios da boa fé e proporcionalidade (cfr. art° 5° e 6° A do CPA, art° 266° no 2 da CRP) na medida em que as razões invocadas na Informação apenas justificariam uma aprovação condicionada (art° 17° n° 2 do DL 400/84) e não o indeferimento.

3° Que, em consequência da declaração de invalidade do despacho do SEOTC, acima requerida, seja o SEOTC condenado a praticar os actos e operações peticionadas pela Exequente no requerimento inicial da presente execução.

Subsidiariamente,

4° Apenas no caso (que só por hipótese cautelar de patrocínio se concebe) de o Tribunal vir a decidir que a menção constante da Informação integrada no despacho do SEOTC ao POOC Alcobaça-Mafra, aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n° 11/2002 integra a invocação, pelo SEOTC, de causa legitima superveniente de inexecução, peticiona a ora Exequente a reparação dos prejuízos sofridos, nomeadamente:

a) O montante de € 931.779,00 correspondente ao custo dos terrenos;

b) O valor, a comprovar, dos honorários e custos do projecto do estudo preliminar de loteamento;

c) Os lucros cessantes, a determinar no prazo a fixar para o efeito nos termos do n° 1 do art° 178° do CPTA, correspondente à diferença entre a globalidade dos custos de realização do empreendimento e a globalidade das receitas expectáveis resultantes da sua venda;

d) Juros de mora, à taxa supletiva legal, contados desde 18/10/1989 até à data do efectivo pagamento, incidentes sobre as verbas das alíneas anteriores;”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FACTOS

Com interesse para a decisão da causa, resulta dos autos a seguinte factualidade:

1. Por acórdão da Secção do Contencioso Administrativo, datado de 17/05/2005, foi anulado, por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC)), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra

2. Este acórdão veio a ser confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 22/06/2006.

3. Em 25/10/2006 foi elaborada a Informação GJ-00030-IT-2006/G1/06/0171, pela CCDR-LVT, (fls. 29 a 33 dos presentes autos, que aqui se dão por inteiramente reproduzidas).

4. Sobre esta informação foi exarado, pelo SEOTC, em 13/04/2007, o seguinte despacho:

“Reitero o despacho do Senhor SEALOT e, com base nos termos e fundamentos da presente Informação, indefiro o recurso hierárquico da A….”.

5. Este Despacho foi notificado à Exequente em 17/04/2007, por carta registada.

III- O DIREITO

O acórdão de 17/05/2005 anulou por falta de fundamentação o Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), (actual Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, (SEOTC)), datado de 18/11/1989, que indeferiu recurso hierárquico interposto pela ora Exequente, do Parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo relativo ao estudo preliminar de loteamento requerido junto da Câmara Municipal de Mafra.

Na sua parte decisória, pode ler-se:

“O acto impugnado, no segmento em apreciação refere apenas o seguinte:

“Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das alíneas b) e c) do n°1 do artigo 17º do Decreto-Lei n°400/84 de 31 de Dezembro”. (bold nosso)

Como ressalta do transcrito, o acto impugnado limita-se a transcrever o próprio texto legal, sem qualquer concretização da realidade fáctica subsumível ao referenciado enquadramento de direito. Ou seja, o acto recorrido não explicita, ainda que de forma sucinta, como é exigido pelo art° 125° do CPA, quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, nem concretiza minimamente quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”.

Para sustentar a fundamentação não basta, pois, a mera enunciação do texto legal, sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma, mas, em todo o caso, concretizados ao nível da exigência desse texto.

Por outro lado, o parecer n° 1271/89 da CCRLVT, de fls. 31 e sgs. dos autos, para o qual se remete e que, assim, integra o acto recorrido, também nada adianta de concreto em relação aos aspectos assinalados, limitando-se a referir que se trata de uma “área de grande sensibilidade paisagística e ecológica sendo de manter o parecer anteriormente admitido “, parecer este, com o n° 599, de 21/4/89 (fls. 21 e sgs. dos autos) que também não contém elementos concretos que permitam preencher os apontados conceitos legais.

Assim sendo, o acto impugnado deixou a sua destinatária no desconhecimento ou na incerteza quanto ao motivo concreto do indeferimento da sua pretensão.

Há, pois, que concluir que o acto não se mostra suficientemente fundamentado de facto, o que gera a sua anulabilidade (art° 135° do CPA).”

É a execução deste aresto que se discute nos presentes autos.

Vejamos.

A anulação do recorrido assentou na verificação do vício de falta de fundamentação, como decorre do transcrito.

Ora, se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como é o caso do vício de forma, a execução da decisão jurisdicional cumpre-se com a extirpação da violação detectada, de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado – cfr. neste sentido, os acs. do STA de 14.03.2000, rec. 43.680, de 22.01.2003, rec. 141/02, de 21.05.03, rec. 1601/02, e de 26/09/2006, processo 261/06.

Neste caso, o acto é renovável, pelo que a execução do julgado cumpre-se com a prolação do novo acto, sem os vícios que inquinavam o anterior acto anulado.

Assim, poderá a Administração, simplesmente, eliminar o vício de forma cometido, prolatando um novo acto no mesmo sentido, o que é o caso vertente, como claramente resulta do exposto. (Neste sentido, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 21.03.2006, rec. 30655-A., para o qual se remete.)

No caso dos autos, atenta a razão anuladora, bastaria a adução das razões em que assentou o acto de indeferimento do recurso hierárquico, isto é a indicação de “quais são os “valores fundamentais do património paisagístico” que são afectados e os termos concretos que reveste tal afectação, por forma a que se possa ainda concluir, de acordo com a citada al. b) do art° 17° do DL 400/84, que a mesma é “manifesta”, e a concretização de quais serão os “graves inconvenientes para o ordenado desenvolvimento do território”.

Ora, é isto que, em nosso entender, o Despacho do SEOTC, datado de 13/04/2007, cumpre, como resulta da Informação para que remete (Pontos 3 e 4 da matéria de facto).

Com efeito aí se refere, nomeadamente e no que diz respeito às consequências que resultariam do loteamento, concretizando os conceitos acima indicados, o seguinte:

“a) Destruição de coberto vegetal e habitats, perda de biodiversidade e destruição da qualidade da paisagem. Deste ponto de vista, a intervenção em apreço promoveria a destruição de comunidades de flora (espécies endémicas) especiais que impõe preservar, indispensáveis para o equilíbrio físico e estrutural da arriba e capacidade de suporte da mesma.

b) A ocorrência de fenómenos de instabilidade associados à evolução das arribas litorais constitui importante fonte de perigosidade ou risco para a ocupação e para as actividades humanas localizadas na vizinhança imediata das arribas (de que o caso em apreço constitui excelente exemplo). Tal facto deve-se à ocorrência de movimentos de massa de vertente esporádicos e localizados, de diferentes tipos (desmoronamentos, escorregamentos), cuja ocorrência é preparada a prazo mais ou menos longo, pela erosão marinha de sopé, pela degradação das características de resistência que compõem os materiais e pela erosão sub-aérea.

Dado que os movimentos de massa de vertente ocorrem nos mais variados contextos geológicos e geomorfológicos do litoral português (em que a zona em apreço obrigatoriamente se insere), produzindo eventos de recuo instantâneos ao nível da largura da arriba que podem atingir várias dezenas de metros, considera-se que o então SEALOT ao indeferir a pretensão impôs um condicionamento ao uso da faixa costeira, de forma a minimizar a probabilidade de ocorrência de acidentes e consequentes perdas humanas e materiais, e garantindo a preservação paisagística do litoral.

Este último aspecto reveste-se de elevada importância no nosso país, onde a ocupação da orla costeira é dominada por actividades ligadas ao turismo, dado que a ocorrência de um movimento de massa de vertente em local não ocupado por edificações, não produz geralmente impacte negativo. Pelo contrário, a ocorrer de um movimento que afecte construções, conduz, na maioria dos casos a aspectos de paisagem degradada, com restos de construções visíveis na crista do talude, ou misturados no depósito resultante do sopé. Estes vestígios de construções danificadas, que não são geralmente removidos, apresentam em muitos casos, aspecto mais assemelhado a lixo ou depósito de entulho, do que um local aprazível para a realização de actividades ligadas ao turismo.

As arribas da zona em apreço são talhadas em calcários margosos, margas e arenitos, apresentando-se bastante recortadas e com perfil alcantilado, sendo visíveis inúmeros testemunhos de actividade recente, materializada por movimentos de massa de vertente do tipo queda de blocos, tombamentos e escorregamentos, que afectam por vezes extensões consideráveis da faixa adjacente à crista da arriba.

c) A impermeabilização e drenagem directa sobre a face exposta das arribas das águas pluviais (uma consequência expectável decorrente da aprovação do loteamento/construções) contribui para a aceleração local do processo erosivo. Além dos processos de ravinamento e a desintegração a que a arriba está sujeita por acção combinada do impacto directo das gotas de chuva e escorrência superficial natural, a impermeabilização da crista e da envolvente às arribas, associada a uma drenagem pouco eficiente, é responsável pelo desvio das águas de escorrência sobre o maciço rochoso, favorecendo, quer a erosão das rochas mais brandas, quer ainda os fenómenos de erosão ravinante e o transporte gravítico do material pouco consolidado. O ravinamento, provocado por escorrência superficial concentrada decorrente de precipitações intensas é particularmente importante em zonas construídas e impermeabilizadas. Nestes casos, as áreas impermeáveis funcionam como áreas de recolha das águas pluviais que, nos locais onde ocorrem roturas de condutas ou despejos descontrolados, provocam fluxos concentrados de elevada energia e erosividade, produzindo efeitos negativos sobre as arribas adjacentes, e consequentemente aceleração local do processo erosivo.

Considera-se, pois, que a fundamentação apresentada nas alíneas a), b) e c) estabelece óbvia relação com o 3.° parágrafo do despacho do então SEALOT, que refere que “A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma...”.

Quando à época a proposta de loteamento, foi sujeita a parecer da Administração Central, nos termos do então em vigor Dec. - Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, foi desde logo assumida e classificada como uma operação de Loteamento Especial, ou seja, como uma operação de loteamento que se revestia de características tipológicas que a configuravam como uma intervenção urbanística que previa alterar (pela sua localização e dimensão) entre outras questões, a dinâmica da rede viária pública existente; redimensionar as infraestruturas exteriores; alterar significativamente as condições ambientais da área; promover o acréscimo da população residente no local (tanto a população residente como a população flutuante); apresentando uma edificabilidade superior a 500 fogos, de tal modo que até excedia as competências do Município. Deste modo, estava à partida identificada a natureza “ perturbante” da pretensão no local.

Com efeito, das apreciações técnicas prestadas, constatou-se que a proposta exibia uma ocupação edificada excessiva, decorrendo dessa mesma proposta edificatória, um índice total de construção de 0,91, um n.° total de fogos de 645 e naturalmente uma densidade habitacional igualmente excessiva para o local; O processo dispõe de parecer dos serviços técnicos da CM de Mafra (datado de 7 de Novembro de 1988) a propósito desta proposta de intervenção no local, que atesta:

- tratar-se de zona que foi objecto de medidas cautelares, tendo sido classificada pelo Decreto n.° 129/77, de 29 de Setembro;

- foi no que respeita á sua maior extensão da faixa costeira, considerada como área que constitui um ecossistema costeiro (Dec. - n.° 321/83, de 5 de Julho)

- acrescentou, ainda, dispor de informação de que esta ocupação não estava prevista no Ante — Plano de Urbanização da vila da Ericeira, embora tivesse sido considerado de interesse local o aproveitamento desta faixa litoral para realizações de natureza turística.

Perante estes factos, estariam também estes serviços em condições de fazer prevalecer tais considerações e entender que não obstante os impedimentos relatados e as intenções a verter no Ante Plano, não era de facto possível aceitar uma ocupação daquela natureza, tanto mais que a mesma extravasava as preocupações e intenções da autarquia para o local;

Sublinhe-se a este propósito e não obstante o disposto no n.° 2, do art.° 17.° do DL 400/84, de 31/12, que a própria alínea c-), do n.° 1 do mesmo articulado, refere sobre uma das possibilidades legalmente previstas para o indeferimento, a “inconveniência para o ordenamento desenvolvimento do território do local (..) de acordo com os critérios ou acções previstas em instrumentos urbanísticos em fase de elaboração ou então no programa de actividades da CM”. Assim, conhecedores de todas as valências a ponderar, teria sempre esta CCDR de fazer cumprir também aquela exigência legal, que só por si, vinha desde logo dar corpo às exigências do seu n.° 2.

Será ainda conveniente considerar que o próprio regime geral da REN então em vigor e fixado pelo Dec.—Lei n.° 321/83, de 5 de Julho, delimitando os ecossistemas costeiros (como é o caso em apreço), proibia as acções que diminuíssem e obstruíssem as suas funções e potencialidades, nomeadamente as vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal.

4- Conclusão.

Atento ao exposto nesta informação considera-se que os elementos apresentados sustentam de forma consistente o despacho emitido pelo então SEALOT, que se fundamentou e orientou em princípios de protecção e valorização ambiental da orla costeira em vigor na altura, a que estão subjacentes uma série de questões relacionadas com a salvaguarda de pessoas e bens, minimização do risco e preservação das características físicas, biológicas, geológicas e paisagísticas do litoral.

Considera-se que, já há data do parecer do então SEALOT, existia uma consciencialização de que a intensa ocupação demográfica e económica, os fluxos populacionais sazonais, a ocupação desordenada e caótica do território, muitas vezes em zonas de risco, o completo desrespeito pela capacidade de carga dos locais, a sobre-exploração dos recursos e as intervenções incorrectas iriam criar pressões e alterações significativas sobre o meio e os ecossistemas, conduzindo a graves conflitos de usos (por exemplo construções junto à crista das arribas).

O simples facto de o troço costeiro em que se insere a pretensão ser abrangido pelo POOC Alcobaça — Mafra, nomeadamente por Classes de Espaços de âmbito proteccionista dos valores naturais que impedem a realização de novas construções, e Faixas de Risco que promovem a protecção das áreas sujeitas às evoluções físicas das arribas face à ocupação humana e a prevenção dos impactes dessa artificialização nos processos erosivos das arribas, validam o cenário de protecção e valorização da orla costeira que o então SEALOT pretendia considerar para a zona em apreço.”

Ou seja, da informação que integra o acto executivo ressalta que o loteamento em causa, com as inerentes construções que aí iriam ser realizadas iria acelerar o processo de ravinamento e de destruição do coberto vegetal, afectando, por isso, o património paisagístico natural, com graves prejuízos para o ordenado desenvolvimento do território.

Assim, o novo acto mostra-se expurgado do vício de fundamentação que motivou a anulação do acto impugnado no processo principal e que se prendia tão só com a fundamentação de facto desse mesmo acto.

Questão diversa, que não cabe discutir no presente meio processual é a de saber, questão que a Exequente suscita, se este novo acto padece de vícios próprios.

Mas ter-se-á de admitir que o processo executório não pode ser instaurado para resolver questões novas, com o que iria contra a sua natureza de serventuário do respectivo título.

Na verdade este Tribunal encontra-se limitado, pelo meio processual utilizado, a apreciar apenas se o acto que alegadamente o executou padece de desvios desrespeitadores do acórdão anulatório, o que se não verifica no caso em análise. (cfr. neste sentido ac. do Pleno de 15-11-2006, Pº nº 01A/02.)

IV- DECISÃO

Por todo o exposto, acordam em julgar executado o acórdão anulatório e, consequentemente, declara-se finda a instância.

Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Abel Atanásio (relator) – Maria Angelina Domingues – São Pedro.