0657/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Só a partir do RGEU, isto é, só a partir de Agosto de 1951, é que se regulamentou de forma sistemática e coerente a actividade da construção de obras particulares, designadamente a execução, ampliação e alteração de edificações, e se especificaram quais eram aquelas cuja execução dependia de licenciamento.

II- O que não significa que, anteriormente à sua entrada em vigor, a construção civil fosse uma actividade livre e sem quaisquer condicionamentos visto o Código Administrativo - aprovado pelo DL 31.095, de 31/12/40 - já prever a existência de licenciamentos estabelecendo, concretamente, que competia às Câmaras conceder licenças para edificação, reedificação, ou quaisquer obras em terrenos confinantes com as ruas ou outros lugares públicos sujeitos à jurisdição municipal ou paroquial, e aprovar os respectivos projectos.

III- Todavia, o RGEU não exigia o licenciamento de todas as construções visto que o mesmo, seguramente, era dispensado para as pequenas obras.

IV- As escadas de acesso a uma laje de cobertura de um anexo sito na extrema do quintal são, manifestamente, uma obra de pequena monta.

V- Deste modo, e se a legislação anterior ao RGEU, que era menos exigente e condicionada nesse capítulo, não exigia o licenciamento daquelas escadas não faz sentido sustentar que as estivessem sujeitas a licenciamento no domínio do Cód. Administrativo.

A. .. intentou no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho, de 14/05/2002, do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que ordenou que demolisse as escadas de acesso a uma laje de cobertura de um anexo da sua residência e que requeresse o licenciamento dos painéis de vidro que nele colocara, alegando que o mesmo sofria de vício de violação de lei – quer a construção das escadas quer a colocação dos painéis estavam isentas de licenciamento, as primeiras por terem sido construídas antes de 1950 e os segundos por serem obras de conservação.

Por sentença de 31/01/2008 foi dado provimento ao recurso e o acto impugnado anulado.

A Autoridade Recorrida recorreu para este Tribunal tendo rematado o seu discurso alegatório do seguinte modo:

1. Considerando que a obra foi executada antes de 1951 não estava isenta de licenciamento face ao disposto nos artigos 51.º, n.° 20, e 61 ° do Cód. Administrativo.

2. E, tanto assim, que houve um processo de licenciamento com projecto aprovado n.° 117/47.

3. Mesmo admitindo a isenção de licenciamento as escadas de acesso à laje de cobertura foram construídas ilegalmente.

4. Não sendo susceptíveis de legalização face ao art. 11 ° do PDM.

5. A sentença recorrida não fundamenta a violação da lei invocada vício com base no qual anulou o despacho impugnado.

6. Pelo que violou as alíneas b) e c) do n.° 1 do art. 668.º do Código Processo Civil, entre outros, que a torna nula.

Não foram apresentadas contra alegações.

Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer sustentando que, ao contrário do decidido, a execução das obras ora em causa dependia de licenciamento camarário e que este não havia sido requerido. Deste modo, e no referente às referidas escadas, havia que concluir que se estava “perante uma construção ilegal, cuja legalização, por força do princípio tempus regit actum, depende da sua conformidade com o Regulamento do PDM em vigor.”

A sentença recorrida tinha, assim, incorrido em erro de julgamento quando julgou verificado o vício de violação de lei pelo que havia que conceder provimento ao recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. O recorrente é dono de uma habitação correspondente ao prédio urbano sito na Rua ... n.º ..., freguesia de ..., Gaia, inscrito na matriz urbana sob o n.º 1085 (al.ª A) da especificação).

2. Em 8 de Março de 2002 a Divisão de Fiscalização da CM de V.N. de Gaia enviou ao recorrente o oficio n.º 3010, notificando-o do despacho do Vereador do Pelouro da Fiscalização de 7 de Março de 2002 para, em 30 dias, apresentar prova da legalidade da construção do prédio a que se alude em A) ou no mesmo prazo, requerer o seu licenciamento (al.ª B) da especificação).

3. Em 26 de Março de 2002, o recorrente respondeu à notificação informando a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia que a construção do prédio em causa é anterior a 1950 (fls. 7 e 8 cujo teor se dá por integralmente reproduzido) (al.ª C) da especificação).

4. O recorrente foi notificado do despacho proferido em 7 de Junho de 2002 (fls. 9 e 10 cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido) (al.ª D) da especificação).

5. O prédio urbano ido no art.º 1° da p.i. foi construído em data anterior a 1950 (al.ª E) da especificação).

6. Em 24-04-2002 foi elaborada a Informação n.° 2/SE 13060/98 que consta de fls. 18/19 destes autos nos seguintes termos:

".........

Por ofício de 08.03.02, o requerido foi notificado para, no prazo de 30 dias apresentar prova da legalidade da construção do prédio de habitação e anexos sitos na morada supra mencionada ou, em alternativa, e no mesmo prazo, requerer o seu licenciamento nos termos da legislação em vigor, ou ainda proceder voluntariamente à sua demolição, sob pena de procedimento legal, caso não cumpra.

Em resposta, o Requerido apresentou exposição escrita onde alega que o prédio em causa começou a ser construído no ano de 1947, tendo sido habitado em 25.07.1948, que se mantém com a mesma estrutura desde 1950, ano em que foi inscrito na matriz predial.

Acrescenta que há 6 anos, dada a degradação em que se encontrava o imóvel, procedeu à pintura e colocou uns vidros numa marquise, pelo que conclui requerendo o arquivamento do processo.

O Requerido junta cópia da caderneta predial do prédio em questão, registado sob o artigo 1085, em nome de B..., descrevendo um prédio constituído por 2 pavimentos ocupando a superfície coberta de 73,5 m2; terreno a quintal com a área de 900 m2.

Efectivamente, o Requerido provou a legalidade da construção que, por ter sido executada em data anterior a 1950, se encontrava dispensada de licenciamento municipal.

Todavia, estes serviços verificaram a existência de um escada em betão, com 8 degraus, que dá acesso à laje de cobertura do anexo, na extrema do terreno do ora Reclamante, conclui que não se afigura possível a sua legalização por incumprimento do disposto no art. 11 ° do Reg. do PDM.

Quanto aos painéis em vidro (cada painel possui 15 vidros), os mesmos são suportados por uma estrutura metálica, distando 1,3 m do solo e possuem 1,8 de largura por 0,65 de altura, com um elemento plastificado no seu interior que não permite a visibilidade para o terreno do Reclamante, mas que são susceptíveis de licenciamento municipal.

Termos em que:

1. Proponho que se notifique o Requerido para, no prazo de 30 dias proceder voluntariamente à demolição das escadas de acesso a uma laje de cobertura do anexo, por se concluir que as mesmas são insusceptíveis de legalização, por incumprimento do art. 11 ° do Regulamento do PDM, sob pena de esta Câmara o ordenar nos termos do disposto no art. 106° do Decreto Lei n.° 555/99, de 16.12, com a redacção do Decreto Lei n.° 177/01, de 04.06.

2. Mais proponho que se notifique o Requerido para, no mesmo prazo, requerer o licenciamento dos painéis em vidro (cada painel possui 15 vidros) suportados por uma estrutura metálica, distando 1,3 m do solo e com 1,8 de largura por 0,65 de altura, com um elemento plastificado no seu interior, sob pena de ser ordenada a sua demolição nos termos legais.

3. Deverá ainda dar-se conhecimento do Requerido das conclusões constantes da presente informação quanto à legalidade da construção.

4. Mais proponho que se informe o Reclamante das diligências efectuadas. ..." (fls. 18/19 dos autos).

7. Sob a Informação id. em 6., o recorrido proferiu em 14-05-2002 o seguinte despacho:

“Concordo. Notifique-se." (Acto Recorrido) (fls. 18 destes autos).

8. Na mesma data da construção do prédio foram construídas as escadas a que alude o despacho recorrido (resposta ao quesito 1 °).

9. Os painéis de vidro referidos no despacho recorrido são apenas dois resguardos colocados em substituição de uma grade em metal que ali se encontrava desde a data da construção do prédio, para protecção do vento e da entrada de estranhos (resposta ao quesito 2°).

10. Aquela substituição tomou-se necessária em virtude da degradação da grade então existente (resposta ao quesito 3 °)

11. O recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 06/08/2002 (fls. 2 dos presentes autos).

II O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAF do Porto que, com fundamento em vício de violação de lei, anulou o despacho do Sr. Vereador da CM de Gaia que ordenou (1) a demolição das escadas de acesso à laje de cobertura de um anexo da residência do Recorrido e que (2) requeresse o licenciamento dos painéis de vidro que ele aí havia colocado.

Para decidir desse modo considerou que tanto as escadas como os painéis haviam sido implantados aquando da edificação do prédio, isto é, antes de 1950 e que inexistia diploma legal que exigisse “o licenciamento para obra de conservação, para mais executada em data anterior à entrada em vigor do Regulamento do PDM”. Acrescia que a alegação da Autoridade Recorrida de que a construção do anexo, e das respectivas escadas e painéis, estava em desconformidade com o projecto de arquitectura aprovado em 1947 deveria constar do acto impugnado e que, não constando e, portanto, não fazendo parte da sua fundamentação, não cabia ao Tribunal pronunciar-se sobre essa questão visto não serem de “considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto o órgão administrativo venha a invocar como seu motivo”.

O Recorrente não aceita esta decisão, por um lado, porque a considera nula - por não estar fundamentada e por estar em oposição com os seus fundamentos (conclusões 5.ª e 6.ª) – e, por outro, para o caso de assim se não entender, por ter havido erro de julgamento - as escadas não tinham sido licenciadas e, além disso, e por violarem o PDM eram insusceptíveis de legalização (conclusões 1.ª a 4.ª).

O que quer dizer que a sentença não vem questionada no tocante à legalidade da colocação dos painéis pelo que, tendo transitado nesta parte, cumpre apenas apreciar se a mesma é nula por violação do disposto nas al.ªs b) e c) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC e se decidiu bem no tocante à ordem de demolição das escadas.

Vejamos, pois, começando-se pela nulidade da sentença.

1. É absolutamente seguro que a sentença é nula quando o Juiz não especifica “os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” e quando os seus “fundamentos estejam em oposição com decisão” (art.º 668.º/1, al.ªs b) e c) do CPC).

O que se compreende visto as partes terem o direito de ser elucidadas a respeito dos motivos da decisão, sobretudo a parte vencida tem mesmo necessidade de saber por que razão a sentença lhe foi desfavorável para, havendo recurso e querendo exercer esse direito, poder impugnar os seus fundamentos perante o Tribunal superior Vd. J. Alberto dos Reis, CPC Anotado, vol. V, pg. 139.. E, por outro lado, a sentença tem de ser uma peça processual coerente - onde a factualidade e o discurso jurídico sejam concordantes com a decisão – pois só assim se consegue convencer as partes da sua bondade e só assim se consegue estabelecer a paz jurídica na relação conflituosa que as conduziu ao Tribunal.

Porém, como a doutrina e a jurisprudência vêm repetidamente afirmando, a nulidade decorrente da falta de fundamentação só ocorre quando a sentença seja totalmente omissa no tocante à indicação dos factos ou das razões jurídicas que estiveram na base da decisão, não bastando que a sua fundamentação, de facto ou de direito, seja insuficiente, obscura ou mesmo errada visto que, nestes casos, essa insuficiência, obscuridade ou erro se traduzem num erro de julgamento que determina a sua revogação e não num vício que importe a sua nulidade. “Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.” Vd. Obra e local citados.

Neste sentido podem, ainda, ver-se A. Varela, J. M. Bezerra e S. Nora, in Manual de Processo Civil, 2ª. ed., pg.s 669 e seg.s e, entre muitos outros, os Acórdãos do STJ de 5/1/84, BMJ, 333/398, e do STA de 21/3/2000 (rec. 41.027), de 25/10/2000 (rec. 29.760), de 14/11/2000 (46.046), de 27/6/01 (rec. 37.410), de 2/05/2002 (rec. 44.888), de 27/5/98 (rec. 37.068, publicado nos CJA n.º 20, pg. 18), de 21/07/2004 (rec. 695/04) e de 19/01/2005 (rec. 181/05)

Posto isto, dir-se-á que a simples leitura da sentença evidencia que o Recorrente litiga sem razão quando afirma que a mesma não está fundamentada e que a sua decisão está em oposição com os seus fundamentos, já que nela se indicam, com suficiência, os factos provados e as razões jurídicas que determinaram a anulação do despacho recorrido, como essa indicação é feita através de um raciocínio estruturado e lógico onde existe concordância entre o discurso jurídico e a decisão.

Daí que, sem necessidade de mais desenvolvidas considerações, se possa afirmar com segurança que são improcedentes as conclusões 5.ª e 6.ª do recurso.

2. Resulta do probatório que a CM de Gaia notificou o Recorrido para (1) apresentar prova da legalidade da construção do prédio onde residia ou, em alternativa, requerer o seu licenciamento ou proceder à sua demolição e (2) para legalizar os painéis que havia colocado no anexo da sua residência, tendo o mesmo respondido que aquele prédio tinha sido construído no ano de 1947 de acordo com o projecto aprovado pela Câmara, estava habitado desde 1948 e tinha sido inscrito na matriz predial no ano de 1950. Requereu, por isso, o arquivamento do processo onde aquela decisão fora tomada. O que motivou a prestação de informação onde se reconhece “a legalidade da construção que, por ter sido executada em data anterior a 1950, se encontrava dispensada de licenciamento municipal”, mas onde se afirma que os serviços tinham verificado “a existência de uma escada em betão, com 8 degraus, que dá acesso à laje de cobertura do anexo, na extrema do terreno” cuja legalização era impossível “por incumprimento do disposto no art. 11 ° do Reg. do PDM” e que haviam sido colocados, de forma ilegal, painéis de vidro nesse anexo suportados por uma estrutura metálica (vd. ponto 6 da matéria de facto). E daí que tivesse proposto a notificação do Recorrido para demolir aquelas escadas e para requerer o licenciamento dos painéis.

O que foi aceite – o acto impugnado.

A sentença recorrida, pelas razões acima mencionadas, anulou aquele acto e dessa decisão foi interposto o presente recurso o qual, como se pode ver das suas conclusões, não questiona o decidido no tocante à legalidade da colocação dos ditos painéis. Deste modo, estando resolvida essa questão - por ausência de impugnação e do consequente trânsito da sentença nesta parte - a única questão que se nos coloca é a de saber se a construção daquelas escadas constituiu uma obra ilegal e se, como a Câmara pretende, as mesmas têm de ser demolidas por ser impossível a sua legalização.

3. Escreveu-se no Acórdão deste Tribunal de 12/02/2006 (rec. 644/06) que “o levantamento de edificações e outras construções começou por ser uma actividade livre de constrangimentos de direito público, sendo que apenas com a entrada em vigor da Portaria de 6/06/1838 se introduziu a possibilidade de sujeição a prévio licenciamento administrativo.

A obrigatoriedade de submissão das obras particulares de construção civil a prévio licenciamento administrativo só veio a ser consagrada pelo Decreto com força de Lei de 31 de Dezembro de 1864, mas restrito às cidades de Lisboa e Porto.

Este limitado âmbito territorial das obras sujeitas a licenciamento foi mantido pelo Decreto de 14 de Fevereiro de 1903 que definiu o regime jurídico da construção, aprovando o Regulamento da Salubridade das Edificações Urbanas.

A situação manteve-se, no essencial, até à publicação do RGEU, aprovado pelo DL nº 38352 de 7/08/1951, diploma que revogou aquele Regulamento da Salubridade das Edificações Urbanas.”

O que quer dizer que só a partir do RGEU, isto é, só a partir de Agosto de 1951, é que se regulamentou de forma sistemática e coerente a actividade da construção de obras particulares, designadamente a execução, ampliação e alteração de edificações, e se especificaram quais eram aquelas cuja execução dependia de licenciamento. O que não significa que, anteriormente à sua entrada em vigor, a construção civil fosse uma actividade livre e sem quaisquer condicionamentos visto o Código Administrativo - aprovado pelo DL 31.095, de 31/12/40 - já prever a existência de licenciamentos estabelecendo, concretamente, que competia às Câmaras “conceder licenças para edificação, reedificação, ou quaisquer obras em terrenos confinantes com as ruas ou outros lugares públicos sujeitos à jurisdição municipal ou paroquial, e aprovar os respectivos projectos ... “ N.º 20 do seu art.º 51.º. e que essas licenças “nas sedes dos concelhos urbanos só poderão ser concedidas mediante prévia aprovação de um projecto elaborado de harmonia com o plano de urbanização e expansão se subscrito por arquitecto, engenheiro civil ou construtor civil devidamente habilitado.” Art.º 61.º.

O que leva o Recorrente a sustentar - com o apoio da Sr.ª Procuradora Geral Adjunta – que, por força destes normativos, a construção das escadas ora em causa estavam sujeitas a licenciamento e que, não tendo este sido obtido, nenhuma censura deveria merecer o acto que tinha ordenado a sua demolição.

Sem razão, porém.

Com efeito, e desde logo, os apontados dispositivos estabeleciam apenas que, no tocante às obras cujo licenciamento era exigido, competia às Câmaras a sua concessão sem, de qualquer forma, especificar quais as obras cujo licenciamento era indispensável Os mencionados normativos estão, sintomaticamente, inseridos na secção II (atribuições e competências) do capítulo III (Da Câmara Municipal) do mencionado código, isto é, inseridos na parte que e fixavam as atribuições e competências da Câmara Municipal.. O que significa que tais normas eram unicamente normas de atribuição de competência e que, por isso, e sendo omissas no tocante à indicação das obras sujeitas a licenciamento, as mesmas não podem fundamentar a decisão que considerou indispensável o licenciamento das escadas ora em causa.

De resto, e porque à data da publicação do Cód. Administrativo não havia uma regulamentação apertada da actividade da construção de obras particulares e porque a mesma não era tida como essencial, em parte alguma desse Código se encontram normas que especifiquem quais as obras cujo licenciamento era necessário ou normas que regulamentassem a forma do seu processamento, regulamentação essa que, pela primeira vez, veio a ser feita de forma coerente e sistematizada pelo RGEU Vd. o seu art.º 1.º cujo teor era o seguinte:

Artigo 1º

A execução de novas edificações ou de quaisquer obras de construção civil, a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição das edificações e obras existentes, e bem assim os trabalhos que impliquem alteração da topografia local, dentro do perímetro urbano e das zonas rurais de protecção fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas por lei a plano de urbanização e expansão, subordinar-se-ão às disposições do presente regulamento.

§ único. O presente regulamento aplicar-se-á, ainda, nas zonas e localidades a que seja tornado extensivo por deliberação municipal e, em todos os casos, às edificações de carácter industrial ou de utilização colectiva

e que depois foi sucessivamente melhorada através dos diplomas que se lhe seguiram (DL.s 166/70, de 15/04, 445/91, de 20/11, 555/99, de 16/12, e dos diversos diplomas que os alteraram).

Nesta conformidade, a única certeza que se pode retirar do Cód. Administrativo é que o licenciamento das edificações e reedificações nas sedes dos concelhos urbanos – isto é, nos concelhos com mais de 100.000 habitantes dos quais ¼ tinha de residir obrigatoriamente na sede do concelho e nos núcleos urbanos mais importantes (vd. seu art.º 3.º) - dependia da apresentação de um projecto elaborado de harmonia com o plano de urbanização e expansão e que esse licenciamento competia à Câmara Municipal.

O que fica dito evidencia que, anteriormente à entrada em vigor do RGEU, não era obrigatório o licenciamento de todas as construções e que o mesmo, seguramente, não era necessário quando se tratasse de pequenas obras.

Com efeito, se mesmo o RGEU admitia a dispensa de licença camarária quando se tratasse “de obras que, pela sua natureza ou localização, possam considerar-se de pequena importância sob os pontos de vista da salubridade, segurança ou estética, designadamente .... obras ligeiras de conservação ou outras de pequena monta em construções existentes que não afectem a sua estrutura nem o seu aspecto geral ..” (vd. § 2.º do seu art.º 2º ) por, maioria de razão, tem de se entender que essas pequenas obras também não estavam sujeitas a licenciamento antes da sua entrada em vigor. Na verdade, se a legislação anterior ao RGEU era menos exigente e condicionada neste capítulo não faz sentido sustentar que as escadas ora em causa - manifestamente uma obra de pequena monta construída antes da entrada em vigor daquele diploma - estivessem sujeitas a licenciamento.

Deste modo, pode concluir-se que, ainda que a construção do prédio do Recorrido estivesse sujeita a licenciamento, isso não significava que as escadas ora em causa também o estivessem. De resto, se é a própria Câmara a reconhecer que a construção do prédio do Recorrido, “por ter sido executada em data anterior a 1950, se encontrava dispensada de licenciamento municipal” Vd. informação transcrita no ponto 6 do probatório. O Recorrente defende coisa contrária neste recurso mas não intenta demonstrar porque razão é que entende que o prédio do Recorrido estava sujeito a licenciamento. É certo que este apresentou projecto e que ele foi aprovado mas isso por si só não significa que o mesmo era obrigatório., ter-se-á também de concluir que essa dispensa tinha de abranger a construção daquelas escadas não só porque o levantamento de uma e outra obra foi simultânea como também porque aquelas eram uma obra de pequena monta sem autonomia própria.

Daí que bastasse esta razão para se ter de negar provimento ao recurso.

Acresce, porém, que o que determinou a prolação do despacho recorrido foi o convencimento do Recorrente de que aquelas escadas haviam sido executadas após a construção do prédio e que, por ser assim, estavam sujeitas a licenciamento. Com efeito, se se lê na informação transcrita no ponto 6.º do probatório que a dispensa de licenciamento do prédio resultou da sua construção ter sido anterior a 1950 e que as escadas não estavam abrangidas por essa dispensa, haverá que concluir que o Recorrente pressupôs que estas tinham sido executadas depois daquela data e que foi esse facto a considerar que as mesmas estavam sujeitas a licenciamento.

O que só pode querer significar que o acto impugnado não teria sido praticado se o seu Autor tivesse sabido que a construção das escadas foi simultânea à construção do prédio, isto é, também foi anterior a 1950.

Ou seja, prática do despacho recorrido fundamentou-se num pressuposto que se revelou errado pois a sentença fixou que “na mesma data da construção do prédio foram construídas as escadas” Vd. seu ponto 8.º.

Daí que, também por esta razão, o despacho recorrido esteja ferido de ilegalidade e, por isso, não se possa manter.

A sentença recorrida não merece, assim, a censura que lhe é feita.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Sem custas, atenta a isenção da Recorrente.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009. Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Freitas Carvalho