0939/17.4BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público de 2017, ainda regulado pelo EMP aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, mas já “em execução” do disposto na reforma judiciária de 2014 (i. e., em execução do disposto na Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto), procurava, assegurar as finalidades típicas do movimento ordinário, sob o constrangimento decorrente da mencionada reforma legislativa, baseando-se, por isso, no princípio da praticabilidade.

II- O referido Movimento dos Magistrado do MP tem de ser interpretado à luz das suas especiais características legais como um procedimento inelutavelmente dinâmico, regido por regras-princípio (como a prevalência das necessidades de serviço e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a vida profissional – artigo 136.º, n.º 1 do EMP) e regras-regras (como os impedimentos do artigo 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidades, em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e, ainda, a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos.

III- Para a efectivação das regras e princípios reguladores do Movimento contribuíam, também, de forma decisiva, as praxes institucionalizadas, amplamente conhecidas pelos interessados.

I- Relatório

1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (de ora em diante SMMP), com os sinais dos autos, intentou neste Supremo Tribunal, contra o Conselho Superior do Ministério Público (de ora em diante CSMP), acção administrativa, pedindo: i) a anulação da deliberação do CSMP que procede ao Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público em 2017 e de todos os actos administrativos subsequentes praticados no âmbito do referido Movimento que lhe venham a dar cumprimento, e, cumulativamente, ii) a condenação da Entidade Demandada a repor a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.

2. O demandado CSMP apresentou contestação na qual suscitou a excepção de ilegitimidade activa do autor e impugnou as ilegalidades imputadas por este ao acto impugnado.

3. Dos 319 contra-interessados indicados na P. I. e regularmente citados por edital, nenhum apresentou contestação.

4. Na réplica, o SMMP pronunciou-se pela improcedência da excepção de ilegitimidade activa, alegando ter intentado a acção para defesa de direitos e interesses colectivos, não estando em causa a defesa de interesses pessoais de alguns magistrados do MP que pudessem ter sido lesados pelo Movimento de 2017.

5. No despacho saneador julgou-se improcedente a excepção da ilegitimidade activa.

6. Notificados do despacho saneador, nenhuma das partes se pronunciou.

7. Colhidos que foram os vistos legais, importa apreciar e decidir a acção administrativa.

II. Fundamentação

II.1. de Facto

Resultam provados nos autos os seguintes factos pertinentes:

1. Em 6 de Junho de 2017, foi aprovada, pelo CSMP, a Deliberação com o seguinte teor: “O Conselho Superior do Ministério Público delibera proceder, até ao dia 11 de Julho de 2017, a movimento extraordinário de magistrados do Ministério Público, abrangendo transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da República e, ainda, transferências e colocações de procuradores-adjuntos" [doc. 2 junto com a PI a págs. 67ss do processo físico].

2. Em 7 de Junho de 2017, foi publicado, no Diário da República, 2.ª Série, n.º 110, o Aviso n.º 6451/2017, de 01.06.2017, no qual se pode ler "(... ) torna-se público que se encontra aberto o movimento extraordinário de magistrados do Ministério Público, o qual abrange transferências, promoções e primeiras colocações, cujo prazo decorre entre a presente data [1 de Junho de 2017] e as 17 horas do dia 19 de Junho de 2017, encontrando-se os lugares a concurso a extinguir, assim como as regras do movimento patentes no SIMP e portal do Ministério Público".[doc. 3 junto com a PI a págs. 77 do processo físico].

3. O Aviso disponível no portal do Ministério Público dispunha o seguinte: “transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da República e, ainda, transferências e colocações de procuradores-adjuntos, o qual ficará condicionado a cabimentação das verbas necessárias” [doc. 3 junto com a PI a págs. 78 e ss. do processo físico]

4. Do Aviso do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público de 2017 constam, designadamente, as vagas a preencher, bem como os prazos para a apresentação e desistência de requerimentos [doc. 3 junto com a PI a págs. 78 e ss. do processo físico].

5. Em 12 de Julho de 2017, foi publicado no SIMP a aprovação do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público e respectivos anexos na sequência da sessão em Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 11 de Julho de 2017. [doc. 4 junto a págs. 105 e ss. do processo físico e informação admitida por acordo, ponto 40 da contestação].

6. Nos anos anteriores a 2017 tinha sido realizado apenas um movimento em Julho, para ter efeitos em 1 de Setembro, tendo ocorrido o mesmo no ano de 2017 [facto alegado pela entidade demandada no artigo 43 da contestação e não contraditado]

7. Todos os destacamentos e colocações de dezenas de magistrados como auxiliares, no âmbito do movimento anual de 2016, ocorreram com efeitos a 1 de Setembro de 2016, pelo prazo de um ano, caducando em 31 de Agosto de 2017 [facto alegado pela entidade demandada no artigo 43 da contestação e não contraditado]

III. de Direito

1. O autor imputa as seguintes ilegalidades à deliberação do CSMP que procede ao Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público com efeitos a 1 de Setembro de 2017: i) natureza arbitrária do procedimento; ii) violação da margem de livre decisão administrativa; iii) violação do dever de fundamentação; iv) “violação dos fins do movimento” e v) preterição do direito de audiência prévia.

Vejamos se assiste razão ao Impugnante a respeito de cada um destes fundamentos.

1.1. Da natureza arbitrária do movimento

1.1. 1 O A. alega que, tratando-se de um “movimento extraordinário”, não estão verificados os respectivos pressupostos legais: razões “especiais e extraordinárias” de disciplina ou de urgência no preenchimento de vagas.

Na resposta, a entidade Demandada explica que, apesar de denominado como “movimento extraordinário”, o Movimento aprovado pelo “acto” impugnado consubstancia “o único movimento anual”, circunstância que é do conhecimento do A.. Trata-se de um constrangimento “imposto” pelo princípio da praticabilidade na sequência da reforma judiciária de 2014 (execução da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto), a qual obrigou à recolocação de todos os magistrados em 1 de Setembro de 2014 e que, desde essa data e até à modificação dos EMP (que entretanto foram aprovados pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto – de ora em diante Novo Estatuto do Ministério Público, NEMP), todos os movimentos anuais passaram a produzir efeitos a 1 de Setembro, também para assegurar calculabilidade aos Magistrados na “organização das respectivas vidas familiares”, incluindo para a preparação do ano lectivo dos respectivos descendentes.

E sobre este ponto tem razão a entidade Demandada quando alega que o A. conhecia perfeitamente a “especial circunstância” em que se procedia ao “Movimento Anual dos Magistrados” durante o período de transição para o novo quadro legal, como resulta do teor das decisões cautelar (acórdão de 27 de Julho de 2016, proc. 837/16) e principal (acórdão de 4 de Outubro de 2018, proc. 01132/16.9BALSB), deste Supremo Tribunal Administrativo, em que o mesmo A. pôs em causa a legalidade da deliberação que aprovou o movimento extraordinário de magistrados do Ministério Público de 2016.

Assim, tratando-se de um Movimento de Magistrados que adoptou a denominação de Extraordinário, à luz do disposto no n.º 2 do artigo 133.º do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, apenas para poder passar a produzir efeitos em 1 de Setembro (e não em Maio ou Dezembro, como previsto no n.º 1 do referido artigo 133.º do EMP para os movimentos ordinários), por razões de praticabilidade após a entrada em vigor da reforma judiciária de 2014 e até estar completo o novo “pacote legislativo”, maxime, a aprovação do NEMP [que passou a prever que o Movimento Anual teria lugar entre os meses de Maio e Julho, para produzir efeitos a 1 de Setembro (artigo 150.º do NEMP)], não existem fundamentos para a sua anulação por não estarem verificados os pressupostos legais de um movimento extraordinário, atento o facto de materialmente ele não ser um movimento extraordinário e de ter de considerar-se justificada, pelo princípio da praticabilidade, a adopção da denominação extraordinária, no quadro na implementação da já referida reforma judicial.

1.1.2. O A. sustenta, em segundo lugar, que o movimento dos Magistrados “funciona como um verdadeiro concurso público” e que, como tal, as vagas e os lugares disponíveis, assim como as regras do concurso, teriam de ser conhecidas e estar em vigor no dia da abertura do concurso, o que não sucedeu neste caso.

Acrescenta ainda que neste movimento não foram respeitadas as seguintes regras essenciais de um concurso: i) no Aviso do Movimento não foram identificadas claramente as vagas a criar; ii) não foram indicados os lugares de efectivos que se encontravam vagos e que seriam preenchidos, nem os critérios para preencher aqueles que pudessem resultar vagos na sequência do movimento; iii) não foi indicado o critério para não preencher os lugares de auxiliar que ficassem vagos em resultado do movimento; v) não foi especificada a regra para o preenchimento dos lugares de Procuradores da República e Procuradores-Gerais-Adjuntos; vi) não foi respeitada a regra da conciliação da vida pessoal e profissional, prevista no artigo 136.º do EMP; e ainda que vii) a regra da formação especializada como critério de colocação, prevista no artigo 136.º, n.º 2 do EMP apenas foi respeitada para o provimento dos Procuradores da República e não para o provimento dos Procuradores-Adjuntos.

A Entidade Demandada explica que, à semelhança do que sucedera no Movimento Extraordinário de 2016, também aqui estava em causa a satisfação de “necessidades de serviço reais e não eventuais” e a necessidade de colmatar uma “insuficiência de magistrados”, o que explica que o referido Movimento acabasse por abranger “transferências e eventuais promoções a Procurador-Geral Adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a Procurador da República e, ainda, transferências e colocações de Procuradores-Adjuntos”. Por essa razão, no Movimento de 2017, à semelhança do que sucedera no Movimento de 2016, as vagas a preencher não estavam integralmente pré-fixadas “por força da natureza das coisas”, como se reconheceu e deixou consignado no já mencionado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Outubro de 2018, para o qual aqui remetemos e onde se pode ler, a este propósito, o seguinte:

«[…] Conclui que o critério do CSMP não foi arbitrário, mas apenas flexível face à necessidade de racionalizar e distribuir um número insuficiente de magistrados para as necessidades de serviço, em conformidade com o disposto no artigo 15.º n.º 4 do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público.

No acórdão proferido por este STA em sede cautelar, apenso a estes autos, diz-se: “Efetivamente, dados os factos e situações contingentes que sempre acompanham estes movimentos, o CSMP tinha necessariamente que dispor de alguma flexibilidade de atuação, ainda para mais quando, como afirma o requerido, no movimento de 2016, além de ter de se confrontar com a falta endémica de magistrados do MP, ainda foi confrontado com a necessidade de fazer ajustamentos que ainda tinham que ver com a posta em prática da reforma judiciária de 2014.

Com tudo isto, pode concluir-se que este movimento de magistrado, em que as vagas não estavam integralmente pré-fixadas, situa-se numa posição intermédia entre o concurso aberto com vagas fixas e o conhecido concurso de habilitação. E não estavam integralmente pré-fixadas por força da natureza das coisas. Pelo que resta dizer, com base numa summaria cognitio, que: i) do aviso da movimentação extraordinária decorre a ideia de uma certa (restrita) flutuação de vagas associada a situações contingentes; ii) dele igualmente resulta uma fundamentação básica relativamente à razão de ser dessa flutuação; iii) a faculdade que assiste ao CSMP de, nos termos e com a justificação com que o fez, ajustar as vagas finais foi exercida de forma racional e razoável; iv) o objetivo fundamental desta “margem de manobra” do CSMP é, de um lado, gerir de forma eficiente os recursos humanos disponíveis, e, de outro, atender às situações individuais dos magistrados (quer em termos pessoais, quer em termos profissionais), pelo que, de forma genérica, visa um fim benéfico; v) esta atuação do CSMP é justificada, e portanto legitimada, pelo princípio da praticabilidade, o qual sugere que se deva adoptar a solução que seja possível tendo em conta os condicionalismos práticos existentes.”[…]

podemos dizer que no tipo de movimento aqui em causa, iniciado em março, e que só terminou em julho, é natural que mesmo durante o movimento alguns lugares de auxiliar que seriam para extinguir já não serão extintos, enquanto outros que não estavam previstos se justificam abrir.

Por outro lado, tornar muito rígidos os quadros de magistrados, designadamente através da transformação de auxiliares em efetivos ou da manutenção de todos os efetivos atuais, pode impedir a tomada de medidas no futuro que minimizem a notória falta de magistrados do Ministério Público.

Como bem diz o CSMP não se trata de precarizar os magistrados, porque ninguém vai ser obrigado a sair de um lugar efetivo que ocupe, mas apenas de prever as dificuldades futuras e começar já a minimizar os seus efeitos face ao interesse geral e às necessidades de serviço.

[…]».

E as contingências com que se viu confrontado o CSMP em 2016, e que levaram este Supremo Tribunal Administrativo a rejeitar a tese da arbitrariedade do Movimento Extraordinário dos Magistrados naquele ano, são igualmente aplicáveis ao Movimento de 2017, cujo acto de aprovação é impugnado nos presentes autos.

Também em 2017, como alega o CSMP, se verificaram “possibilidades de abertura de lugares que os magistrados na prática sabiam interpretar, concorrendo para todo e qualquer lugar em que tivessem interesse, pela ordem de preferência, independentemente de constarem ou não do aviso”.

Quanto às vagas de auxiliar, era também normal “fazer-se todos os anos o balanço dos lugares a criar, manter ou extinguir”, para o que contribuíam inúmeras variáveis, como a subsistência ou não das razões que estavam na base dos destacamentos (cuja apreciação coincidia com o movimento), ou das razões que justificavam as respectivas renovações (ex vi do artigo 138.º. n.º 2 do EMP), ou ainda dos fundamentos das transferências, tendo em conta a necessidade de magistrados num ou noutro sítio. Acrescendo igualmente os “factores dinâmicos” e “imprevisíveis”, como as baixas médias ou as licenças parentais. Por isso, como bem explica o CSMP, só no decurso do movimento e depois de conhecidas todas as pretensões individuais e apreciados os requerimentos dos interessados (incluindo as razões pessoais, à luz do n.º 1 do artigo 136.º do EMP e do artigo 15.º, n.º 4 do Regulamento de Movimentos de Magistrados do MP) era possível “introduzir alguma correcção ao objectivo inicial”.

Uma dinâmica que abrange também as promoções, como igualmente se explica na resposta da Entidade Demandada a respeito do preenchimento das vagas de Procurador da República e Procurador-Geral Adjunto, segundo as regras dos artigos 121.º e 125.º do EMP.

Tem igualmente razão o Demandado CSMP quando afirma que a formação especializada só opera na categoria de Procurador da República (artigo 3.º do Regulamento de Movimentos) e não se aplica à categoria de Procuradores-Adjuntos, pelo que é errada a interpretação do artigo 136.º, n.º 2 do EMP em que se baseia o A. para alegar a ilegalidade do aviso do Movimento Extraordinário nesta parte.

Reitera-se aqui o que se deixou consignado no já citado acórdão de 4 de Outubro de 2018, a respeito da conformidade jurídica de um procedimento inelutavelmente dinâmico, como é o Movimento de Magistrados do Ministério Público, regido por regras-princípio (como a prevalência das necessidades de serviço e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a vida profissional – artigo 136.º, n.º 1 do EMP) e regras-regras (como os impedimentos do artigo 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidades, em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e, ainda, a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos.

Por isso, os interessados no âmbito deste procedimento concorrem para (podem concorrer, ou, dito de forma mais rigorosa, podem manifestar a sua preferência por) todos os lugares que lhes interessam e não apenas para as vagas indicadas no aviso de abertura, pois, conhecendo o carácter dinâmico do procedimento, sabem que lugares aí não previstos podem vir a surgir no âmbito do movimento. Assim, a transparência é aqui assegurada pelo princípio da liberdade de manifestação de interesse por qualquer lugar (indicado ou não no aviso de abertura) e a igualdade pela avaliação final do acto de colocação de cada interessado, verificando se foram respeitadas em relação a ele as regras-princípio, as regras-regras e a igualdade na ponderação dos critérios que encerram espaços de valoração próprios da entidade decisora.

Trata-se de abarcar uma complexidade significativa, que, contrariamente ao que alega o A., não se compadece com as regras próprias de um concurso público. É que num concurso, que se baseia, por natureza, num procedimento estático, a existirem menos candidatos do que lugares a prover (como sucedia no caso do Movimento de 2017 aqui em apreço), seria impossível, na prática, assegurar, desde logo, em simultâneo, a prevalência do princípio-regra da primazia das necessidades de serviço em articulação com o da conciliação da vida privada com a vida profissional, ambos consagrados no n.º 1 do artigo 136.º do EMP, porquanto, não sendo possível “extinguir vagas” durante o procedimento, seria impossível assegurar que os meios humanos disponíveis ficariam colocados nos lugares onde o interesse público os reclamava com maior intensidade. Outrossim, se só as vagas correspondentes às necessidades de serviço fossem abertas, as situações em que se acautela a conciliação da vida familiar com a vida profissional, a conseguirem manter-se, ainda assim seriam sacrificadas em maior número.

É esta diferença entre um movimento de colocação de magistrados – em si assente num critério de gestão dinâmica e regulada de recursos humanos – e um procedimento concursal – exclusivamente desenhado para a satisfação de necessidades de recursos humanos da entidade pública promotora do mesmo – que o A. revela não compreender e que o levam a qualificar o primeiro como arbitrário, não obstante não conseguir indicar um único caso concreto em que tenha havido uma efectiva lesão de interesses, discriminação de tratamento ou preterição em concreto de regras-regras na colocação dos magistrados no âmbito do Movimento de 2017.

Indefere-se, por isso, o primeiro fundamento de invalidade do acto.

1.2. Da violação da margem de livre decisão administrativa

O A. alega que, no âmbito do Movimento, o CSMP procede, designadamente: i) à extinção de alguns lugares de auxiliares; ii) à alteração do conteúdo funcional de diversos lugares; iii) à criação dos quadros complementares de magistrados para Procuradores da República; iv) à promoção indistinta à categoria de Procurador-Geral-Adjunto e à categoria de Procurador da República; v) à imposição de transferências; e vi) ao fim de destacamentos, reafectação e exercício de funções em mais de um Juízo ou serviço da mesma comarca.

E, ainda que, no âmbito dos quadros complementares de Procuradores da República e de Procuradores-Adjuntos (para além de configurarem uma violação do princípio da estabilidade e da inamovibilidade) abriu vagas no decurso do próprio Movimento ou permitiu-se extingui-las, de acordo com critérios não fundamentados. Todas estas decisões, segundo o A., não encontram acolhimento na letra da lei ou do Regulamento (neste particular o artigo 15.º do Regulamento limita-se a consagrar em letra regulamentar o que ele designa como reconhecimento de um poder arbitrário do CSMP).

No essencial, o A. considera que, sob o alegado uso de poderes discricionário, o CSMP “gere” o procedimento do Movimento dos Magistrados de forma arbitrária, configurando-o sem vagas, sem lugares definidos e com uma amplitude de poderes na criação e extinção de lugares que não se compagina com o exercício da discricionariedade administrativa.

Na sua resposta, a Entidade Demandada reitera o carácter dinâmico do procedimento e a preocupação que perpassa ao longo da tramitação do mesmo em assegurar o escrupuloso cumprimento das regras legais e regulamentares, bem como dos princípios jurídicos, maxime do princípio da justiça.

Das diversas situações apontadas pelo Sindicato em que alegadamente se verificou a arbitrariedade, merecem destaque as seguintes:

1.2.1. Os casos de extinção de lugares de auxiliar nos termos do artigo 138.º, n.ºs 1 e 2 e do 136.º, n.º 1, ambos do EMP, que o A. qualifica, também, como “imposição de transferências” e que a Entidade demandada explica serem apenas o termo do fim dos destacamentos por um ano. Em suma, lugares que os interessados tinham escolhido no ano anterior (Movimento de 2016), conhecendo que a sua permanência neles poderia não ocorrer no ano seguinte, tendo então que que optar por outro lugar no Movimento de 2017, como veio a suceder.

1.2.2. Os casos de alteração de conteúdo funcional de diversos lugares, situação que se verificou no Movimento de 2016, mas não no Movimento de 2017;

1.2.3. Os casos de criação de quadros complementares, situação que igualmente ocorreu no Movimento de 2016, mas não no Movimento de 2017;

1.2.4. As promoções “indistintas” à categoria de Procurador-Geral-Adjunto e à categoria de Procurador da República, em que, na verdade, o que está em causa é apenas o provimento nestas categorias. Como explica a Entidade Demandada, o provimento faz-se, de acordo com a regra do artigo 121.º do EMP, primeiro por transferência, e só se efectivamente ocorrer uma transferência é que, no lugar de origem, se abre depois vaga para provimento por promoção. Daqui resulta que, no início são conhecidos os números de vagas, mas não as vagas (o seu lugar) em concreto.

Acresce que uma determinada vaga pode estar provida por um Procurador da República ou por um Procurador-Geral-Adjunto e, por isso, em caso de promoção, a vaga permanece ocupada e as vagas existentes no início não são reduzidas com essa promoção, o que explica que possa ter que ter lugar mais uma promoção para preencher as vagas inicialmente abertas. Isto explica que não só a vaga em concreto a preencher mediante promoção, como também o número de promoções, possam apresentar carácter dinâmico no âmbito do movimento.

1.2.5. Por último, a reafectação e o exercício de funções em mais do que um juízo ou serviço da mesma comarca são decisões relacionadas com o volume de serviço que, como se sabe, é incerto.

1.2.6. E as renovações ou não de destacamentos e comissões de serviço são, por natureza, decisões que convocam valorações próprias do poder administrativo, o que não se pode confundir com arbitrariedade.

Em suma, em nenhuma das questões gerais de alegada ilegalidade apontadas pelo A. se pode considerar que exista arbitrariedade na actuação do CSMP. E, de resto, estando em causa decisões que afectam a vida dos interessados, não deixa de ser impressivo, como destaca o Demandado CSMP, que os 319 Magistrados movimentados assumam todos o papel processual de contra-interessados no âmbito desta acção de impugnação e que o A., actue, não em representação dos interesses de algum ou alguns deles, mas antes contra os seus interesses, o que, em si, é também indiciador de que não foi violado o exercício do poder discricionário.

Improcede, também, este segundo fundamento de ilegalidade do acto.

1.3. Da violação do dever de fundamentação

Em terceiro lugar, o A. sustenta que existe falta de fundamentação da decisão que operou o Movimento dos Magistrados.

Mas, uma vez mais, sem razão, pois do processo administrativo constam, quer i) a deliberação de 11 de Julho de 2017 e os documentos anexos (“Notas Justificativas”), onde se acolhem as razões para todos os movimentos, quer ii) os esclarecimentos prestados aos interessados a respeito das questões que os mesmos foram colocando por correio electrónico ao CSMP durante o procedimento do Movimento.

Nesta alegação o A. parece confundir a publicidade ou publicação do acto, com a respectiva fundamentação.

É que, pela sua natureza, o acto, para terceiros, é apenas publicitado quanto à sua decisão, ou seja, a informação da colocação de cada Magistrado em cada vaga, através da divulgação do Mapa final do Movimento. Já para os interessados que participam do procedimento, ele comporta a fundamentação que está acessível através da consulta ao processo administrativo, no qual é possível, a cada interessado, inteirar-se das razões pelas quais (se for o caso), não ficou colocado no(s) lugar(es) de preferência, seja por preterição por outro Magistrado, seja por extinção do lugar (se for o caso), e, em cada caso, verificar se essa decisão respeitou ou não as regras legais e regulamentares que disciplinam o procedimento do Movimento. No fundo, inteirar-se do iter decisório. Já no caso das decisões que envolvem um juízo individualizado, como cessações de destacamentos ou rejeição de transferências, haverá lugar à notificação do interessado e à explicitação dos motivos.

Em seguida, qualifica como falta de fundamentação, o que, em rigor, é a repetição, uma vez mais, dos fundamentos anteriormente elencados para sustentar a ilegalidade do acto que aprovou o Movimento com fundamento na sua arbitrariedade e cuja resposta resulta do que se disse no ponto anterior. A saber: i) os critérios que estão na base do preenchimento de cada lugar no âmbito do movimento; ii) a extinção e manutenção dos lugares de auxiliar; iii) os critérios que presidiram ao preenchimento dos lugares de Procurador da República e de Procurador-Geral Adjunto; iv) a inexistência de critério para a especialização na categoria de Procuradores-Adjuntos; v) o modo de determinação das necessidades do serviço, que explica, igualmente, o preenchimento e a extinção de vagas; vi) a falta de protecção da confiança dos interessados no âmbito do procedimento de Movimento e a violação do princípio da igualdade de tratamento; e vii) o respeito pelos critérios legais e regulamentares de preferência e prioridade no âmbito do provimento de lugares em unidades orgânicas de competência especializada.

O A. questiona também a não publicação dos nomes/lugares dos Magistrados que não são movimentados, o que é explicado pelo CSMP com o facto de tal não ser necessário, atendendo a que se mantêm no lugar que ocupavam, pelo que não tem sentido integrarem a lista dos magistrados movimentados. Um esclarecimento que é, de resto, auto-explicativo e que, uma vez mais, denota que o A. não compreende bem a natureza jurídica do Movimento, pois ele só abrange lugares vagos e os interessados que mudam de lugar para os ir preencher, assim como aqueles que, consequentemente, mudam de lugar para ir preencher os lugares deixados vagos pelo provimento naqueles primeiros lugares, o que significa que, havendo Magistrados que optam por permanecer no lugar que ocupam (e esse é um direito seu), eles não participam do procedimento de Movimento.

De forma igualmente “descontextualizada” com o vício de falta de fundamentação, o A. questiona ainda, nesta sede: i) a exiguidade do prazo com que foi anunciada a abertura do procedimento, embora não explique em que medida é que esse prazo se revelou insuficiente, razão pela qual se tem de desconsiderar este argumento, como bem assinala a Entidade Demandada; e ii) a utilização dos dados estatísticos do “Citius” para determinar as “necessidades do serviço em matéria de vagas a preencher”, por considerar que os mesmos não são fidedignos para assegurar uma equitativa distribuição de processos entre os Magistrados, e para sustentar a criação e extinção de lugares de auxiliares. Mas também aqui não apresenta motivos fundamentados para a falta de fidedignidade do “Citius”, nem explica que método alternativo é que poderia ou deveria ser utilizado, pelo que, igualmente, há que desconsiderar este argumento e dar razão ao CSMP quanto á razoabilidade na utilização de dados objectivos disponíveis (o “Citius”) para, de forma transparente, motivar as decisões de criação e extinção de vagas, designadamente, de auxiliares.

Por último, e ainda no âmbito do que o A. denominou como “falta de fundamentação”, questiona a conformidade do movimento dos Magistrados com formação especializada com o disposto no artigo 3.º do Regulamento dos Movimentos: norma que manda atender, em primeiro lugar, à formação especializada e, de seguida, à classificação e antiguidade. Assim, considera que a obrigatoriedade de estes Magistrados terem primeiramente de preencher o “Requerimento Electrónico de Reconhecimento de Formação Especializada” (RECOFE), cuja listagem de validação foi aprovada na sessão Plenária do CSMP de 20 de Abril de 2017, acabou por prejudicar aqueles que não “cumpriram essa formalidade” e foram posteriormente surpreendidos com a extinção da sua vaga, o que, na prática, segundo a sua alegação, os teria impedido de concorrer a uma vaga beneficiando do critério de preferência com base na especialização.

Mas também este último argumento não é atendível, porquanto, como resulta do processo administrativo, e vem explicitado pela Entidade Demandada na sua resposta, a estes Magistrados com formação especializada cujos lugares foram extintos foi, no âmbito do procedimento do Movimento de 2017, facultado a possibilidade de participarem de uma “2.ª fase” de RECOFE e, com isso, foi assegurada a prevalência da sua formação no âmbito do Movimento.

Acresce que, uma vez mais, o A. não sustenta esta alegada ilegalidade na lesão de qualquer interesse concreto (ou seja, não dá nota de nenhum Magistrado que tenha sido prejudicado no âmbito do movimento quanto ao critério da especialização), o que, novamente, é revelador da falta de relevância do argumento.

Improcede, pois, a alegada falta de fundamentação do acto, bem como os restantes argumentos autónomos de ilegalidade alegados no âmbito deste fundamento.

1.4. Da violação dos fins do movimento

O A. retoma a questão do RECOFE para alegar que existiu uma violação dos fins do Movimento pelo facto de ter existido o que denomina como “pré-movimento” para o preenchimento das vagas do DCIAP, dos quadros complementares e dos DIAP Distritais.

Sobre esta questão, explica a Entidade Demandada na sua resposta que as vagas no DCIAP são preenchidas por destacamento e as vagas nos quadros complementares e nos DIAP Distritais são preenchidas em regime de comissão de serviço (artigos 123.º, n.º 2, 125.º, n.º 3 , 127.º, n.º 2 e 138.º todos do EMP), o que determina que, não sendo lugares efectivos, os Magistrados que as ocupam não ficam excluídos do Movimento, pois é nele que têm de “garantir” o seu lugar efectivo, ou seja, aquele para o qual retornam finda a comissão de serviço ou o destacamento.

Por essa razão, também, e como igualmente explica o CSMP, é essencial que as colocações no âmbito daqueles lugares não efectivos sejam prévias ao Movimento, para que as vagas que estes Magistrados venham a ocupar no âmbito do Movimento sejam posteriormente preenchidas com magistrados auxiliares.

Não se verifica, por isso, nenhuma “desvirtuação” do Movimento, uma vez que este se destina, primeiramente, a preencher os lugares efectivos e, subsidiariamente, os lugares de auxiliar, que correspondem a necessidades provisórias, algo que é do conhecimento dos interessados.

Renova-se aqui o que antes se disse a propósito do carácter necessariamente dinâmico deste procedimento, que o distingue de um procedimento de concurso público, pelo que improcede a alegada ilegalidade de violação dos fins.

1.5. Da alegada preterição do direito de audiência prévia

Por último, o A. alega ainda que existiu violação do direito de audiência prévia em relação às decisões de extinção dos lugares, sendo que tais lugares correspondem a vagas de auxiliares.

Ora, como explica a Entidade Demandada, os lugares de auxiliar são preenchidos por destacamentos de 1 ano (artigo 138.º, n.º 2 do EMP), que podem ser renovados por igual período, sempre que exista cabimento orçamental. Tal é suficiente para que se perceba que não existe qualquer expectativa legítima do Magistrado que ocupa uma vaga de auxiliar à respectiva renovação da mesma, pelo que não tem sentido considerar que a decisão de não renovação deste destacamento está subordinada a audiência prévia dos interessados, tendo em conta que se trata, não de uma decisão sobre o exercício de funções do magistrado, mas sim sobre a conveniência ou não da manutenção daquela vaga e da existência de condições financeiras ou não para a manutenção da mesma. Acresce que, os Magistrados que ocupam estas vagas têm, como o CSMP explica, a possibilidade de indicá-la no âmbito das suas preferências (para salvaguardar a possibilidade de que a mesma se mantenha), o que é “prática corrente”, ao mesmo tempo que indicam, no seu requerimento no âmbito do Movimento, as restantes opções por ordem de preferência. Assim, se a vaga se mantiver, poderão mantê-la, sempre que da aplicação das regras legais e regulamentares não resulte situação diferente, e, caso a mesma venha a ser extinta, ocuparão outra vaga, atendendo à sua ordem sequencial de preferências.

O Movimento dos Magistrados do MP constitui, como resulta evidente do processo administrativo que acompanha estes autos, um procedimento complexo, sequencial e dinâmico, como todos os movimentos deste tipo (incluindo o Movimento dos Magistrados Judiciais a que o A. recorrentemente faz alusão), com algumas singularidades, como é normal pelas diferentes características e diversidade dos lugares a prover.

No essencial, este procedimento rege-se por regras claras e transparentes e, para além das dimensões de legalidade, conta ainda com o auxílio de praxes ditadas pelo princípio da praticabilidade que auxiliam no sucesso da respectiva execução dinâmica, praxes cujo conhecimento pelos Magistrados parece bem enraizado, o que explica que o resultado final do Movimento de 2017, aqui impugnado, tenha redundado em zero impugnações por parte daqueles que dele participaram.

Acresce concluir, como também se deixou consignado no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Outubro de 2018, nenhuma prova foi apresentada pelo A. que permitisse sustentar que as “opções” constantes deste Movimento dos Magistrados do Ministério Público comprometesse as funções constitucionalmente atribuídas ao MP ou lesasse qualquer direito ou interesse dos Magistrados que nele participaram.

IV. Decisão

Nos termos do exposto, decidimos julgar improcedente a acção, e, em conformidade, absolver a Entidade Demandada do pedido.

Sem custas, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 6 e 7 do artigo 4.º do RCP.

A relatora consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, tem voto de conformidade com o presente acórdão dos Senhores Juízes Conselheiros Maria do Céu Neves e Jorge Artur Madeira dos Santos.

Suzana Tavares da Silva