0641/07.5BELRA-A - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista em que a questão principal contende com a legalidade de uma vasta operação de loteamento, ocorrida há cerca de 30 anos, declarada nula por falta de prévia AIA.

Acordam, em «apreciação preliminar», na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. MUNICÍPIO DE BENAVENTE e FUNDO... - … GRUPO BANCO 1... - demandados nesta acção administrativa «especial» - vêm, invocando o artigo 150º do CPTA, interpor recursos de revista - independentes - do acórdão do TCAS - de 06.06.2024, complementado pelo aresto de 16.10.2024 que se pronunciou sobre as nulidades alegadas - que, concedendo provimento à «apelação» da autora da acção - QUERCUS-ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA -, revogou a sentença do TAF de Leiria - de 31.03.2017 - e julgou a acção parcialmente improcedente, tendo, nessa conformidade, declarado a «nulidade» das deliberações da Câmara Municipal de Benavente que aprovaram o licenciamento do loteamento da contra-interessada e a 1ª fase das obras de urbanização do mesmo - deliberações de 18.05.1992, 06.12.1993 e 21.10.1996 - e absolvido os demandados do demais peticionado. A dita declaração de nulidade teve por fundamento essencial o facto de essas deliberações não terem sido precedidas de uma avaliação de impacte ambiental [AIA].

Alegam que as revistas devem ser admitidas em nome da necessidade de uma melhor aplicação do direito e em nome da relevância jurídica e social da questão.

A autora da acção, e ora recorrida QUERCUS, contra-alegou os dois recursos de revista, defendendo, para além do mais, a sua não admissão por falta de preenchimento dos necessários pressupostos legais - artigo 150º, nº1, do CPTA.

2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3. A autora da acção administrativa - então dita «especial» - pediu ao tribunal a declaração de nulidade dos seguintes actos administrativos: deliberações da Câmara Municipal de Benavente, datadas de 18.05.1992 - que aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização [EPU] referente ao projecto «Herdade ...» - de 06.12.1993 - que aprovou o «projecto de loteamento» - e de 21.10.1996 - que aprovou a 1ª fase das obras de urbanização desse loteamento; despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território - publicado em 01.10.1993 em Diário da República - ratificando a deliberação camarária de 18.05.1992; e, ainda, do alvará de loteamento nº1/97, de 20.03.1997, da Câmara Municipal de Benavente.

O tribunal de 1ª instância - TAF de Leiria - julgou, em sede de despacho saneador, como não impugnáveis judicialmente o referido despacho do Secretário de Estado e o alvará de loteamento nº1/97. E, em sede de sentença final, julgou totalmente improcedente a acção.

O tribunal de 2ª instância - TCAN - concedeu parcial provimento à apelação da autora QUERCUS, revogou a sentença recorrida, julgou a acção «parcialmente procedente», e, em conformidade, declarou a «nulidade» das deliberações da Câmara Municipal de Benavente que aprovaram o licenciamento do loteamento da contra-interessada e a 1ª fase das obras de urbanização do mesmo - deliberações de 18.05.1992, 06.12.1993 e 21.10.1996 - e absolveu os demandados do demais peticionado. Após ter julgado improcedente a questão da nulidade da sentença - por falta de fundamentação -, alegada pelo Ministério Público, o tribunal de apelação decidiu declarar a dita nulidade fundamentalmente por falta de avaliação de impacte ambiental [AIA] - violação do disposto nos artigos 2º, nº1, e 7º, nº1, do DL nº186/90, de 06.06, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar nº38/90, de 27.11, e no 133º do CPA/1991 [em vigor à data dos factos]; e violação do disposto nos artigos 1º, nºs 1, 2 e 3, do DL nº327/90, de 20.10, e 2º, nº4, do DL nº172/88, de 16.05. Na verdade conclui-se no respectivo acórdão deste jeito: Aqui chegados, a procedência dos fundamentos do recurso, de erro de julgamento de direito sobre a necessidade de prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental ao licenciamento do loteamento da contra-interessada e de erro de julgamento de direito quanto à consequência invalidante do desrespeito do prazo de 10 anos a contar da data do incêndio na propriedade da contra-interessada, para aprovar o loteamento e a realização de obras de urbanização no terreno percorrido pelo incêndio, têm como consequência legal a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Benavente, de 18.05.1992, que aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização, de 06.12.1993, que aprovou o projecto de loteamento da contra-interessada e bem assim da deliberação de 21.10.1996, que aprovou a 1ª fase de execução das obras de urbanização daquele loteamento [artigos 2º, nº1, e 7º, nº1, do DL nº186/90; 1º, nºs 1 e 3, do DL nº327/90; 133º, nºs 1 e nº 2, alínea), do CPA/91. Em face do exposto, apenas se declara a nulidade dos actos impugnados.

Discordando do assim decidido, pedem «revista» do acórdão do tribunal de apelação o município demandado e a contra-interessada, os quais, em recursos «independentes», apontam «nulidades e erros de julgamento de direito» ao acórdão recorrido. Alega o demandado MUNICÍPIO DE BENAVENTE que o acórdão é ambíguo, contraditório, obscuro e pouco inteligível, padecendo, assim, de nulidade prevista na lei - artigo 615º, nº1, alínea c), do CPC, ex vi 1º do CPTA. Mais alega que o acórdão incorre em manifesto erro de julgamento de direito por errada interpretação e aplicação das normas legais convocadas a intervir e subversão de princípios basilares do direito administrativo. Especifica que tal «erro» ocorre na tarefa de interpretação e de aplicação das normas do DL nº400/84 de 31.12, do DL nº186/90 de 06.06, do Decreto Regulamentar nº38/90 de 27.11, e DL nº327/90 de 20.10, por entender que o projecto da aqui contra-interessada estava sujeito a AIA, desde logo por aplicação da cláusula geral prevista no artigo 2º, nº1, do DL nº186/90, ou por se enquadrar no ponto 4.3 do Decreto Regulamentar nº38/90, por - alegadamente - se tratar de um projecto de desenvolvimento urbano. Alega, também, que o acórdão recorrido viola o princípio da separação de poderes a que os tribunais, como órgãos de soberania, estão sujeitos - artigo 3º nº1 do CPTA. E alega a contra-interessada ... que o acórdão recorrido é nulo por falta de especificação de todos os fundamentos de facto que justificam a decisão, por omissão e excesso de pronúncia, e ainda por condenação em objecto diverso do pedido - artigo 615º, nº1, alíneas b), d) e e), do CPC, ex vi 1º do CPTA. Aponta-lhe também erro de julgamento de direito e algumas inconstitucionalidades. Quanto ao primeiro, alega que o acórdão erra no julgamento da matéria de facto, por não ter sido efectuada prova da área ardida na forma determinada pelo artigo 2º do DL nº327/90 - na versão dada pela Lei nº54/91, de 08.08; erra na interpretação e aplicação dos artigos 2º, nºs 1

e 3, e 7º, nº1, do DL nº186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo já referido, e 133º do PCA/91 - referente à sujeição da operação de loteamento a prévia AIA - e dos artigos 1º, nºs 1 e 3, do DL nº327/90 - referentes à proibição da aprovação de operação de loteamento e obras de urbanização em área percorrida por incêndio florestal; e, agora a título subsidiário, erra na interpretação e na aplicação do disposto nos artigos 68º do RJUE e 134º, nº3 do CPA/91 - por referência ao reconhecimento de efeitos putativos de actos nulos. Por fim, invoca a «inconstitucionalidade» do acórdão recorrido por violação do princípio da lei mais favorável [artigo 29º, nº4, da CRP], e a «inconstitucionalidade» - formal, orgânica e material - do artigo 1º, nºs 1 e 2, do DL nº327/90 de 20.10.

Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Feita essa apreciação, resulta bastante claro que a presente revista deve ser admitida. E não o será em nome do alegado erro de julgamento de facto, que está fora, no caso, do alcance material do recurso de revista - artigo 150º, nº4, do CPTA -, nem em nome das invocadas inconstitucionalidades, as quais poderão ser directamente invocadas perante o Tribunal Constitucional - vasta jurisprudência desta Formação a este respeito -, mas antes com fundamento na complexidade jurídica da questão, na sua relevância social, e, destarte, na sua importância fundamental, a que se junta a necessidade de clarificar e solidificar a apreciação jurídica de um litígio que mereceu decisão díspar das instâncias.

De entre as várias questões concretas que merecem revista do decidido, pelo Supremo Tribunal Administrativo, destacamos as de saber se a aprovação de uma operação de loteamento - nos já longínquos anos 90 - com as características da promovida pela contra-interessada, estava ou não sujeita a um processo de prévia AIA, e qual a consequência jurídica no caso da sua não realização se ela se mostrar obrigatória; e a de saber qual a cominação jurídica aplicável à violação da obrigação de AIA quando o projecto tiver sido, previamente, submetido a EPU; e ainda, saber qual o âmbito a dar ao conceito de «terreno» - artigo 1º, nº1, DL nº327/90 - e a sua aplicabilidade a municípios sem cartografia que identifique, com a necessária precisão, as áreas de incêndio, e sem instrumento de gestão territorial. Por fim, destacamos a necessidade de avaliar se é de ter em conta, no âmbito da eventual declaração de nulidade, os efeitos já produzidos e consolidados no tempo há cerca de 30 anos.

Deste modo, tanto em nome da «relevância jurídica» das questões suscitadas, como em nome de uma eventual «melhor aplicação do direito», impõe-se a admissão desta revista, visando a sua abordagem e dilucidação por parte deste Supremo Tribunal.

Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitir o recurso de revista interposto.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2025. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Fonseca da Paz.