Quem foi o relator do acórdão 0338/18.0BEPNF?

O relator foi Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0338/18.0BEPNF?

O acórdão foi proferido em 20 de dezembro de 2023.

0338/18.0BEPNF

Sumário

A falta de um documento titulador do direito de utilização do terreno indicado para a localização do CITV na data em que é celebrado o contrato de gestão não pode constituir fundamento de resolução do contrato por incumprimento num momento em que o co-contratante já está a construir o centro no terreno indicado e cuja propriedade entretanto já adquiriu.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. RELATÓRIO 1. B..., S.A., com os sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel acção administrativa, contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT), na qual formulou o seguinte pedido: “[N]estes termos, e nos demais de direito aplicáveis, deve ser anulada a decisão de resolução do contrato de gestão acesso e permanência da atividade de inspeção técnica a veículos de um CITV em Vila Nova de Gaia, celebrado entre a B... e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., e também a decisão de execução da caução prestada no âmbito do mesmo a favor do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. do ofício com a Ref. ...76”. Por sentença proferida pelo T.A.F. de Penafiel a acção foi julgada improcedente. 2. Inconformado, o A. recorreu daquela sentença para TCA Norte, que, por acórdão de 02.06.2023, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida, julgou procedente a acção administrativa especial e anulou a deliberação proferida pelo Conselho Directivo do IMT em 23 de Fevereiro de 2018. 3. Não se conformando com o acórdão antes mencionado, o contra-interessado A..., Lda., melhor identificado nos autos, veio interpor recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do CPTA, para este Supremo Tribunal, tendo formulado alegações, das quais se extraem as seguintes conclusões: 1. O presente recurso de revista foi interposto contra o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 2 de Junho, que revogou a sentença proferida pela 1ª instância e julgou procedente a acção pela qual se peticiona a anulação da deliberação do IMT que resolvera o contrato de gestão celebrado com a A. para a construção e instalação de um centro de inspecções em Vila Nova de Gaia. 2. Salvo o devido respeito, a decisão alcançada pelo Tribunal a quo não só é manifestamente errada e ilegal como suscita questões fundamentais que, seja pela sua capacidade expansiva, seja pela sua importância jurídica e social, seja pela necessidade de assegurar uma melhor aplicação do direito, justifica uma apreciação e uma pronúncia definitiva por parte do Venerando Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes três questões: a) Pode ser celebrado, com um candidato, um contrato de gestão para a construção e instalação de um centro de inspecções de veículos automóveis, quando, no dia em que é assinado tal contrato, esse mesmo candidato não é proprietário do terreno para que foi celebrado o contrato de gestão? b) Representa ou não uma violação dos princípios da livre concorrência e da igualdade que se celebre um contrato de gestão para a instalação de um centro de inspecções com quem só venceu o concurso por, alegadamente, ser o proprietário do terreno, quando efectivamente na data daquela celebração não o era e só adquiriu essa mesma propriedade cerca de um ano depois da assinatura do contrato? c) Quais as consequências jurídicas do facto de se ter assinado um contrato de gestão para a construção e instalação de um centro de inspecções com quem, na data da assinatura do contrato, não era proprietário do terreno, designadamente, se tal acto determina a nulidade do contrato por impossibilidade do seu objecto ou se constitui uma causa de resolução do contrato? Na verdade, 4. Todas as questões colocadas na revista possuem uma inegável capacidade expansiva, uma vez que em todos os presentes e futuros procedimentos concursais para a instalação de centros de inspecções a veículos o terreno com que se concorre é determinante para se vencer o concurso e a propriedade do mesmo tem de estar comprovada na data em que se assina o contrato de gestão, justamente por este contrato só ser assinado para a construção e instalação de um centro de inspecções num dado terreno e, portanto, a propriedade do terreno ser pressuposto essencial para a celebração e validade do contrato de gestão. 5. Refira-se, aliás, que se a questão não for desde já pacificada por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo, seguramente em todos os futuros procedimentos concursais qualquer candidato será tentado a socorrer-se da mesma artimanha utilizada pela A - concorre com um terreno sobre o qual não tem direitos para assegurar que ganha e junta um contrato promessa referente a outro terreno para dar ideia de que é referente àquele com que concorreu -, O que seguramente fomentará a litigiosidade jurídica - uma vez que todos os demais candidatos que já sejam proprietários de terrenos não irão aceitar ser ludibriados nem perder o concurso para quem concorreu com um terreno de que não era proprietário e sobre o qual não tinha quaisquer direitos - e muito provavelmente soluções diferentes ao nível dos diversos tribunais. 6. Para além da capacidade expansiva, as questões colocadas na revista possuem ainda uma inegável importância social e jurídica, seja por a atribuição do direito à instalação de centros de inspecções contender com a vida e com os interesses das populações onde tais centros são ou não instalados (v. art.°s 2.° e 5.° da Lei n.° 11/2011), seja por envolverem diversos regimes jurídicos, estando subjacente a tais questões quer o respeito pelo princípio da livre concorrência como o regime de direito público dado pela Lei n.° 11/2011 e pelo Código dos Contratos Públicos, bem como o regime da resolução ou nulidades dos contratos. Por fim, 7. A admissão do presente recurso de revista é absolutamente essencial para se assegurar uma melhor e mais correcta aplicação do direito, desde logo por ser claramente absurdo que quando a normação aplicável determina que o contrato de gestão só pode ser assinado se previamente tiver comprovada a propriedade do terreno o Tribunal venha considerar absolutamente irrelevante o facto de tal contrato ter sido assinado quando comprovadamente quem o assinou não era proprietário do terreno nem possuía qualquer direito sobre o mesmo, não extraindo qualquer consequência jurídica de tal falta de propriedade, seja em termos de nulidade do contrato ou de resolução do mesmo. Consequentemente, 8. Estão preenchidos os pressupostos tipificados no art.° 150° do CPTA para a admissão do recurso de revista e para que este Venerando Supremo Tribunal se pronuncie sobre as questões jurídicas suscitadas e revogue o acórdão proferido pelo TCANORTE, confirmado a sentença proferida pela Ia instância e julgando a acção improcedente. 9. Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade da revista, julga-se que o aresto em recurso incorreu em notório erro de julgamento ao considerar que o IMT não poderia resolver o contrato de gestão com fundamento no facto de a A. não ser proprietária do terreno na data da assinatura do contrato promessa. 10. Com efeito, não só tal propriedade era o pressuposto essencial para a Celebração do contrato de gestão (v. alínea a) do n.° 1 do n.° 10 das Disposições Gerais da Resolução do IMT n.° 695/2013) e, portanto, o contrato ser nulo por impossibilidade física e legal (v. neste sentido, o art.° 280.° do Código Civil e 284.º/3 do CCP), como, em qualquer dos casos, o direito à resolução por na data da celebração do contrato a A. não ser a proprietária do terreno sempre decorreria quer da cláusula 14° da minuta do contrato de gestão - aprovada pela deliberação n.° ...13 do IMT-, quer da parte inicial do próprio art.° 333.° do CCP, o qual é bem claro ao permitir a resolução do contrato de gestão sempre que ocorram "... situações de grave violação das obrigações assumidas pelo cocontratante especialmente previstas no contrato" - como seguramente sucede com a obrigação de apresentar o documento comprovativo da propriedade do terreno antes da celebração do contrato de gestão. Nestes termos, a) Deve ser admitido o recurso de revista por se verificarem os pressupostos do art.° 150.° do CPTA; b) Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências. Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA! 4. A B..., S.A. veio apresentar contra-alegações, que rematou com as conclusões que se seguem: A. A matéria a apreciar no presente recurso não apresenta especial complexidade nem particular relevância jurídica ou social, e o acórdão recorrido apresenta-se «fundamentado através de um discurso jurídico plausível». B. O Acórdão recorrido trata de matéria simples, específica do caso dos autos, de modo particularmente claro, e nem sequer enferma de erros ostensivos (ou outros) de julgamento, conforme resulta de acórdão, tirado em 23 de janeiro de 2020, e transitado em julgado, deste mesmo Supremo Tribunal, proferido no âmbito do recurso de revista no processo cautelar que correu por apenso aos presentes autos, e no qual foi considerado o critério do fumus boni iuris (processo n.º 337/18.2BEPNF). C. De acordo com o disposto no artigo 150.º do CPTA, haverá lugar a recurso excecional de revista (i) quando esteja em causa a apreciação de uma questão, que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou (ii) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito – tendo por fundamento único e exclusivo a violação de lei substantiva ou processual. D. No presente caso, nenhum dos referidos requisitos se encontra verificado. E. A matéria a apreciar no presente recurso não apresenta especial complexidade nem particular relevância jurídica ou social: o Acórdão recorrido trata de matéria simples, específica do caso dos autos, de modo particularmente claro. F. A questão não é especialmente complexa, estando em causa apenas dois diplomas essenciais à decisão sobre esta matéria: a Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, e o Código dos Contratos Públicos. G. Mais, a “normação aplicável” não “determina que o contrato de gestão possa ser assinado se previamente tiver comprovada a propriedade do terreno”, ao contrário do que afirma a Recorrente, mas determina que pode ser assinado com a propriedade ou a posse do terreno com autorização de utilização do mesmo para fins de gestão do centro de inspeção. H. A questão não tem qualquer capacidade expansiva, e saber quais as consequências da ausência da propriedade sobre o terreno, à data da assinatura do contrato de gestão, não é seguramente uma questão de fundamental relevância jurídica ou social que justifique a presente Revista, por duas razões manifestamente simples: • em primeiro lugar porque não é sequer uma questão visto que a ausência de propriedade não releva se existir a posse do terreno com a devida autorização – e no caso existia; • em segundo lugar, porque não é sequer o único critério a equacionar para a ordenação de candidaturas, considerando que, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º11/2011, de 26 de abril, a seleção também depende da prestação ao utente de um conjunto de serviços de inspeção de veículos mais alargado em termos de tipos de inspeção e categorias de veículos a inspecionar. I. A questão que a Recorrente coloca tem natureza manifestamente casuística, com contornos circunscritos ao contexto factual e jurídico do caso concreto, reconduzindo-se a uma tarefa de interpretação de um conjunto de normas jurídicas que não apresentam especial complexidade e que não têm qualquer impacto ou interesse comunitário especial. J. É, portanto, ostensiva a inadmissibilidade da presente Revista visto não estar preenchimento nenhum dos requisitos exigidos pelo artigo 150.º do CPTA. SEM CONCEDER, K. O Tribunal deu, e bem, como provado que o CITV foi construído no terreno com as coordenadas geográficas apresentadas na candidatura e constantes do contrato de gestão celebrado (cf. Facto Assente Y). L. Atentos os factos assentes pelo Tribunal a quo, verificando-se que as coordenadas GPS no terreno onde se pretendia construir o CITV e indicadas na candidatura são coincidentes com as coordenadas do terreno onde o CITV foi entretanto construído, não há qualquer incongruência que obste à execução do Contrato. M. Conforme reconhecido no Acórdão recorrido, «a leitura da deliberação posta em causa nos autos permite concluir que a resolução sancionatória se fundou exclusivamente no facto de a Recorrente apenas ter apresentado comprovativo da posse do terreno constante na candidatura cerca de um ano após a celebração do contrato celebrado com o IMT – cf. itens BB) e DD) dos factos apurados – do qual se retira ter sido decidido cessar o contrato de gestão, por incumprimento, nos termos do artigo 333.º do CCP, e conforme decorre do 25 artigo 12.º n.º 1, alínea c) e n.º 2 alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, com a redação conferida pelo D.L. n° 26/2013, de 19 de Fevereiro». N. Neste sentido, cabia então ao Tribunal recorrido conhecer, apenas, duas questões, nomeadamente se (i) é verdade que o requisito da posse não se encontrava cumprido? e (ii) sendo verdade, estaríamos perante um incumprimento contratual passível de conduzir à sua resolução sancionatória? O. De acordo com a factualidade provada, tal como reconhecida pelo Tribunal recorrido, a resposta a ambas as questões é necessariamente negativa. P. Se é certo que a Recorrida só veio a adquirir a propriedade do terreno em questão já na pendência da execução do Contrato, é mais certo ainda que não era sequer exigível que o visse a fazer. Q. Conforme decorre do Ponto 10 da Deliberação do Concelho Diretivo do IMT n.º 695/2013, previamente à celebração do Contrato deverá o Concorrente enviar ao IMT um «documento que prove a propriedade terreno proposto na candidatura, ou a sua posse com autorização de utilização do mesmo para fins de gestão de centro de inspeção, durante o período de duração do contrato de gestão». R. Quanto a isto, ficou provado que existiu posse ininterrupta do terreno desde o primeiro momento e até à aquisição do direito de propriedade – cf. factos assentes B), HH) e II). S. A mera posse da Recorrida apenas “cessou” quando esta passou (igualmente) a deter a propriedade do terreno possuído. T. Ficou também provado que o IMT aceitou que o “contrato-promessa de compra e venda” constituía um documento comprovativo da posse titulada (e autorizada) do terreno – cf. factos assentes G), H) e I). U. Na verdade, o referido contrato apenas “cessou” quando veio a ser “substituído” pela celebração do contrato de compra e venda com o seu verdadeiro proprietário, pelo que, à posse do terreno (que se manteve ininterrupta) seguiu-se também a propriedade do mesmo. V. De todo o modo, o incumprimento de tal requisito não é, seguramente, causa de resolução sancionatória do Contrato, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 333.º do CCP. W. Ao contrário do que pretende fazer crer a Recorrente, a celebração do contrato não põe em causa os princípios da livre concorrência e da igualdade, uma vez que as condições são iguais para todos os concorrentes e o concorrente pode executar a obrigação a que se propõe seja com propriedade ou com a posse e devida autorização sobre o terreno – o próprio concurso admitia a mera posse sobre o terreno com a autorização sobre o mesmo. X. A Recorrente equaciona ainda duas hipóteses: ou a nulidade do contrato por impossibilidade do objeto ou a resolução do contrato. Y. No que à nulidade se refere, importa recordar que a propriedade não é conditio sine qua non para a celebração nem execução do contrato, verificando-se a posse do terreno com autorização, tal como resultado do Ponto 10 da Deliberação do Concelho Diretivo do IMT n.º 695/2013, de 22 de fevereiro. Z. Mais, não se pode apontar como impossível algo que é evidentemente fisicamente possível e que está a ser feito, tendo em conta que a construção está concluída e que a Recorrida está pronta a aí exercer a atividade de inspeção de veículos para o qual está devidamente habilitada e autorizada. AA. Por sua vez, também é de afastar perentoriamente a admissibilidade da resolução do contrato, tal como invocado pela Recorrente. BB. O fundamento invocado pelo IMT não é suscetível de se reconduzir a nenhuma das causas de resolução enumeradas nas alíneas do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, designadamente a resolução por incumprimento definitivo. CC. O fundamento invocado também não se reconduz à única causa de resolução sancionatória adicional, relativa à execução do contrato, prevista na lei especial que lhe é aplicável (Lei n.º 11/2011, de 26 de abril), e que é relativa à contrapartida financeira (cf. artigo 9.º, n.º 3, da citada lei). DD. A Recorrida cumpriu a sua obrigação na medida em que apresentou, tal como já foi reconhecido tanto pelo IMT como pelo Tribunal ad quo, o documento comprovativo da sua posse do terreno com a autorização. EE. O Tribunal recorrido deu como provado que «a Autora entregou dentro do prazo toda a documentação exigida nessa fase do procedimento concursal, designadamente, uma planta de localização do terreno onde pretende instalar o CITV, com a indicação das acessibilidades e das coordenadas cartesianas do edifício a construir (cfr. fls. 16 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido)» - cf. facto assente B). FF. Mais, com a celebração do referido contrato, a Recorrente assumiu duas obrigações nucleares: construir o CITV no local indicado na Candidatura e aí exercer a atividade de inspeção automóvel. GG. É precisamente o que aquela fez, e faz no presente momento, e dentro dos prazos estabelecidos: o Tribunal a quo deu como provado que «a Recorrente é proprietária do terreno onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão – cfr. item Y) do probatório»; «que o CITV da Recorrente encontrava-se, à data da prolação da sentença recorrida, em fase de montagem, em cuja obra já se encontravam colocados materiais – cfr. item HH)», «pelo que a matéria de facto assente não permite concluir verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante, conforme exige a alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º do C.C.P., que foi o fundamente legal da deliberação impugnada». HH. Em suma, em caso algum, a situação controvertida poderia ser jurídica ou materialmente reconduzida à figura do incumprimento contratual; como tão bem notou o Acórdão do Tribunal a quo. II. Mesmo que, por absurdo, se equacionasse que estava em causa o incumprimento (durante um período de tempo determinado) de um pressuposto necessário à celebração do referido Contrato, nesse caso estaríamos perante uma invalidade do próprio Contrato, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 284.º, n.º 3, do CCP. JJ. Invalidade, essa, que, se tivesse existido (e, reitere-se, não existiu e a existir já se encontraria sanada), não poderia, em caso algum, ser objeto de um ato administrativo conducente à declaração de invalidade do referido Contrato, sob pena de inexistência ou nulidade do mesmo – cf. artigo 307.º, n.º 1, do CCP. KK. Ao que acresce notar que, quando o efeito anulatório se revele desproporcionado ou contrário à boa-fé, pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, ponderados os interesses público e privado em presença e a gravidade do vício do contrato em causa, tal como dispõe o artigo 285.º, n.º 4, do CCP. LL. Em razão de tudo quanto antecede, só se afigurava admissível o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido de que não ocorreu (nem ocorre) incumprimento contratual e, como tal, não poderia o contrato ser resolvido com esse fundamento. NESTES TERMOS, E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS: A) NÃO DEVERÁ A PRESENTE REVISTA SER ADMITIDA; B) CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA (SEM CONCEDER), DEVERÁ A MESMA SER JULGADA IMPROCEDENTE, CONFIRMANDO-SE O ACÓRDÃO RECORRIDO. 5. Por acórdão deste STA de 19 de Outubro de 2023, a revista foi admitida. 6. Notificado o Magistrado do Ministério Público para se pronunciar, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Cumpre apreciar e decidir. II. FUNDAMENTAÇÃO 1. De facto Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto: A. A Autora submeteu durante o procedimento de formalização da candidatura ao Centro de Inspecção Técnica de Veículos (CITV) de Vila Nova de Gaia, na fase que antecedeu a celebração do contrato de gestão, o formulário de candidatura por via electrónica, onde referenciou as coordenadas geográficas do terreno onde pretendia edificar o CITV - N 41°5'11.02" O 8.°31'57,88", relativamente ao qual apresentou uma declaração da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia comprovativa de que o local reúne as condições necessárias para a instalação do CITV, acompanhada de planta de localização que identifica o terreno onde pretende construir (cfr. fls. 01 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); B. A Autora entregou dentro do prazo toda a documentação exigida nessa fase do procedimento concursal, designadamente, uma planta de localização do terreno onde pretende instalar o CITV, com a indicação das acessibilidades e das coordenadas cartesianas do edifício a construir (cfr. fls. 16 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); C. No concurso referido em A), a Autora ficou posicionada em 9° lugar na lista de ordenação definitiva ao concelho de Vila Nova de Gaia (cfr. fls.116 a 128 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); D. No dia 20-02-2015, a Autora fez entrega nos serviços da ED dos documentos, designadamente, cópia certificada do contrato-promessa de compra e venda sob condição, celebrado em 16-06-2012, entre AA (1º Outorgante) e a Autora (2ª Outorgante), relativo ao prédio com capacidade construtiva, com área de 7.000 m2, sito no Lugar ..., freguesia ..., V. N. Gaia, a confrontar do Norte com o próprio, do Sul com herdeiros de BB, no Nascente com CC e do Poente com DD, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob a ficha n.º ...59 (anteriormente fazendo parte da descrição ...22, do Livro ...5) e inscrito ainda na matriz predial rústica da dita freguesia, sob o artigo ...54 (cfr. fls. 01 a 14 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); E. A Autora fez ainda a entrega de cópia de Certidão Permanente do Registo Predial n.º...12, relativa ao prédio identificado no aludido Contrato-Promessa de Compra e Venda, na qual consta como proprietário EE e não AA, cujas confrontações não coincidem com as referidas no prédio descrito no Contrato-Promessa de Compra e Venda (cfr. fls.21/ 22 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); F. A Autora apresentou, ainda, uma Planta Topográfica de localização do terreno constante do formulário da candidatura, mas cujas confrontações também não coincidem com as descritas no prédio descrito no Contrato-Promessa de Compra e Venda (cfr. fls. 16/19 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); G. A ED aceitou todos os documentos apresentados pela Autora, tendo concluído após a sua análise que o processo estava apto para a celebração da assinatura do contrato de gestão tendo remetido, à Autora, duplicado do mesmo em 31-03-2015 (cfr. fls.68/70 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); H. Em 18-02-2015 foi celebrado entre a Autora e a ED o contrato de gestão (cfr. fls.70/77 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); I. Através de ofício datado de 03-07-2017 com a referência ...23, o prazo inicial para aprovação do CITV da Autora foi prorrogado até 25-05-2019 (cfr. documento nº13 junto ao RI do processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); J. A Autora juntou ao processo administrativo, em 22-05-2017, o Alvará de licenciamento das obras de construção nº 197/17, passado pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia em 13/04/2017, para o terreno descrito com o registo predial nº ...59 e referente ao contrato promessa de compra e venda que apresentou para efeitos de assinatura do contrato de gestão (cfr. fls. 90 a 94 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); K. Em 20-06-2017, a CI apresentou um pedido de informações à ED levantando dúvidas sobre a legitimidade da propriedade e/ou posse do prédio indicado pela Autora para efeitos de candidatura de celebração de contrato de gestão e efectiva instalação do CITV (cfr. fls. 110 a 122 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); L. Ao pedido referido supra, a CI anexou ao seu pedido de informações, duas certidões de registo predial diferentes - registos nº ...12 e ...11 (cfr. fls. 120 e 121 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); M. Através do Ofício com a referência ...92, de 12-07-2017, a ED solicitou à Autora, além do mais, os seguintes esclarecimentos (cfr. fls. 124/125 do PA II apenso ao processo cautelar): 1. (…) Informação sobre quais são exactamente as coordenadas geográficas do prédio (terreno) referido no contrato de promessa de compra e venda para a instalação do CITV e na respectiva certidão permanente, remetidos junto com o requerimento para assinatura do contrato de gestão em s/ referência, que se anexam. 2. (…) envio de uma certidão permanente do registo predial contendo todo o histórico, em particular desde Janeiro de 2011 a Agosto de 2016, do prédio para a instalação do CITV referido em 1). 3. (…) esclarecimentos sobre quais são de fato as confrontações do prédio acima referido, porquanto se constatam diferenças entre as confrontações referidas no contrato promessa de compra e venda, as confrontações constantes da planta e as confrontações constantes na certidão permanente anexas ao contrato promessa remetido (…). 4.(…) informação sobre quem é de fato o proprietário do prédio em que se propõe instalar o CITV ou a sua relação com o promitente vendedor e o terreno referidos no contrato promessa remetido porquanto, e atentas as dúvidas referidas em 3), tal não consta na certidão permanente entregue, conforme se pode verificar na tabela resumo. (…)”; N. Em 31-07-2017, em resposta ao solicitado pela ED, a Autora informou, além do mais, que o prédio onde prevê instalar o CITV corresponde a um prédio com a área de 7.000 m2, com as coordenadas geográficas 41°5'11,02" e 8°31'57,88", inscrito sob o artigo matricial urbano nº ...29, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, desde 11-06- 1996, sob o nº ...11, e não ao artigo matricial nº ...54º, constante do contrato promessa de compra (cfr. fls. 136/149 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); O. A Autora anexou à sua resposta cópia da certidão do registo predial n.º ...11, relativa ao prédio onde prevê construir o CITV, a qual difere da apresentada no contrato promessa de compra e venda apresentado para efeitos de assinatura do contrato de gestão (cfr. fls.141/142 do PA II apenso ao processo cautelar); P. Em 11-07-2017, a ED solicitou à 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia o histórico dos prédios registados sob os nºs ...12 e ...11 (cfr. fls.197/198 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); Q. Em resposta ao pedido referido supra, a 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia apresentou o histórico dos referidos registos (cfr. fls. 197 a 210 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); R. Em 24-07-2017, a ED deu conhecimento à CI das diligências em curso relativas ao seu pedido de esclarecimentos (cfr. fls. 135 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); S. Em 21-08-2017, foi elaborada a Informação ...72... - Proc. ...71 na qual, além do mais, se propõe a resolução do contrato com a Autora, por incumprimento, nos termos do disposto no artigo nº 12.°, nº 1, alínea c) e nº 2, alínea a) da Lei nº 11/2011 e art. 333º nº 1 a) do CCP e, ainda, correspondente execução da caução prestada no mesmo a favor da ED (cfr. fls. 159 a 162 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); T. Em 10-11-2017, foi elaborada a Informação do Gabinete Jurídico e de Contencioso nº ...52, sob a Informação supra, onde se propõe o seguinte (cfr. fls. 263 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido): "(…) considerando a referida denúncia, e a confirmação da DSRTQS/DIV, de que, efectivamente, o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV de Vila Nova de Gaia não corresponde ao terreno que foi indicado na respectiva candidatura da B... , a cessação do contrato de gestão celebrado com o IMT, relativo a esse CITV (nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, com a redacção dada pelo D L n.º 26/2013), assim como da execução da respectiva caução prestada a favor do IMT (nos termos do art.º 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma legal, e da 6.ª cláusula do contrato)"; U. Sobre a Informação supra referida recaiu a Deliberação do Conselho Directivo da ED, de 15-11-2017, com o seguinte teor (cfr. fls. 263 do PA II apenso ao processo cautelar): "Considerando que o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV B..., localizado em Vila Nova de Gaia (candidatura n.º ...84), não corresponde ao terreno que foi indicado na respectiva candidatura, o CD deliberou notificar a entidade gestora, em sede de audiência prévia, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do CPA: -da decisão de cessação do contrato de gestão, por incumprimento nos termos do art.º 333.º do CCP, e conforme decorre do art.º 12.º, n.º1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redacção dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/02; -da execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do artigo 9.º, nº 2, alínea g) do mesmo diploma e da cláusula 6.ª do respectivo contrato de gestão"-da execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do artigo 9.º, nº 2, alínea g) do mesmo diploma e da cláusula 6.ª do respectivo contrato de gestão"; V. Em 27-11-2017, através do ofício n.º ...27, foi dado conhecimento à Autora do teor da Deliberação do Conselho Directivo referida supra e notificada a mesma para, querendo, no prazo de 10 dias se pronunciar sobre o sentido provável da decisão (cfr. fls.262 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); W. Em 14-12-2017, a Autora apresentou resposta em sede de audiência prévia, na qual referiu, além do mais, que “a discrepância matricial que foi detectada teve origem no facto de que, à data em que estava a outorgar o contrato-promessa, à Autora foi incorrectamente transmitido que, o promitente-vendedor seria proprietário do imóvel, qualidade que, como se veio a saber, era infundadamente arrogada pelo mesmo promitente-vendedor”, que “logo que constatou o lapso, A Autora diligentemente logrou corrigir o erro - que nem sequer lhe era imputável – e já adquiriu o imóvel com as coordenadas geográficas constantes da candidatura que deu origem ao contrato de gestão" e, ainda, que "todas os atos da operação urbanística de licenciamento tiveram como objeto um dado imóvel, com dadas coordenadas GPS, as indicadas na candidatura da B..., o mesmo imóvel que fundamentou a outorga do contrato de gestão", (cfr. fis. 268 a 277 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); X. O prédio registado sob o n.º ...11, só foi adquirido pela Autora em 10-03-2016 (cfr. fls. 194/195 e 304 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); Y. A Autora é proprietária do prédio onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão (facto admitido por acordo); Z. Do Alvará de licenciamento de obra de construção n.º 197/17 (Proc.º n.º 4708/15), emitido pela CM de Vila Nova de Gaia, junto pela Autora, consta o registo predial n.º...12 e não o registo predial n.º ...11 (cfr. fls. 90-93 e 326 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); AA. Em 17-01-2018, foi elaborada a Informação n.º ...4.../Proc.º ...36, na qual é analisada a resposta dada pela Autora em sede de Audiência Prévia, concluindo-se o seguinte (cfr. fls. 337 a 340 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido): "(…) PROPOSTA Face ao exposto mantém-se o entendimento que à data da celebração do contrato de gestão (18.02.2015), notificado em 31 Mar 2015 à B..., esta entidade não comprovou que reunia o pressuposto previsto na al. a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13, de 5 de março, para efeitos de celebração do referido contrato de gestão com o IMT, configurando a invalidade do contrato de gestão, nos temos do artigo 283º e ss do C.C.P. sendo motivo de resolução do contrato de gestão nos termos do artigo 12º n.º al. c) e n.º2, da Lei n.º11/2011, de 26.04. conjugado com o artigo 333º n.º1 al. a) do C.C.P., Assim, propõe-se, mediante parecer favorável do Gabinete Jurídico e Contencioso sobre a presente informação, a manutenção da decisão de resolução por parte do IMT do contrato de gestão referente à candidatura n.º ...84 para o concelho de Vila Nova de Gaia, nos termos do artigo 12° n.º 1 al. c) e n.º 2, da Lei n.º11/2011, de 26.04. conjugado com o artigo 333º n.º 1, da al. a) do C.C.P. e a execução da caução prestada a favor do IMT, prevista no artigo 9°, n.º 2 da al. g) da citada lei, por ter ocorrido incumprimento nos termos do artigo 333º, do CCP conforme disposto na 6ª cláusula do contrato de gestão, bem como, por consequência, a cessação da prorrogação de prazo para a aprovação do CITV entretanto concedida.”; BB. Sobre a Informação supra recaiu Despacho de 30-01-2018, do Chefe do Departamento de Inspecção de Veículos da ED, com o seguinte teor (cfr. fls.337 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido): "Na sequência da notificação da B... (candidatura n. o ...84 a V. N. Gaia) da eventual cessação do contrato de gestão, veio a entidade, em sede de audiência de interessados, tentar explicar a troca de terrenos, nada acrescentando ao anteriormente dito. Do resumo cronológico apresentado na presente Inf. é bem claro que a B... apenas apresenta comprovativo da posse do terreno constante na candidatura, cerca de um ano após a celebração do contrato. Face à presente análise, concordo que seja notificada a B... da resolução do contrato de gestão, nos termos do art.º 12.º, n.º 2, alínea a) da lei n.º 11/2011, conjugando os artigos 283.° e 333.º do CCP, por apresentação de documento não válido para comprovação da posse do terreno, necessário à assinatura do contrato gestão"; CC. Em 16-02-2018, o Gabinete Jurídico e de Contencioso do IMT, IP pronunciou-se sob esta questão através da Informação n.º...03 (cfr. fls. 375 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido): "Considerando a referida denúncia, e a confirmação pela DSRTQS,/DTV, de que, efectivamente, o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV de Vila Nova de Gaia não corresponde ao terreno que foi indicado na referida candidatura da B..., e que essa entidade gestora, em sede de audiência prévia, não acrescentou nada de novo ao anteriormente dito, deverá manter-se a decisão de cessação do contrato de gestão celebrado com o IMT relativo a esse CITV (nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19,02), por apresentação de documento não válido para a comprovação da posse do terreno necessário à assinatura do contrato de gestão, assim como a decisão de execução da caução prestada a favor do IMT (nos termos do art.º 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma legal, e da 6.ª Cláusula do contrato); DD. Sobre a informação referida supra, recaiu o Despacho do CD do IMT, IP de 23-02-2018, no qual se determina (cfr. fls. 375V do PA II apenso ao processo cautelar – acto impugnado): "(…) notificar a entidade gestora B..., SA: -da decisão de cessação do contrato de gestão, por incumprimento, nos termos do art.º 333.º do CCP, e conforme decorre do artigo 12.º n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº26/2013, de 19;02; e -da decisão de execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do art. 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma e da Cláusula 6.ª do respetivo contrato (Informações n.º ...03, de 16-02-2018 e ...36, de 17-01-2018”; EE. Em 06-03-2018, através do ofício n.º ...76, a Autora foi notificada da decisão de cessação do contrato de gestão e da decisão de execução da caução prestada nos seguintes termos (cfr. documento n.º ... junto à PI e fls. 376 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido): FF. Em 27-03-2018, a Autora apresentou Reclamação Administrativa contra a decisão supra referida (cfr. fls. 394/408 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido); GG. Através do ofício n.º ...69, de 20-04-2018, enviado à Autora em 11-05- 2018, a ED notificou a mesma dos fundamentos, de facto e de direito, que sustentam a decisão de não suspender a execução da Deliberação do CD de 23-02-2018, notificada através do ofício nº ...76, de 06-03-2018 (cfr. fls. 661/663 do PA II apenso ao processo cautelar, que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos); HH. O CITV da Autora encontra-se em fase de montagem, em cuja obra já se encontram colocados materiais (facto admitido por acordo); II. Os trabalhos de betonagem das fundações e movimentação de terras iniciaram-se em 27- 10-2017 (cfr. fls.332 do PA II apenso ao processo cautelar); JJ. Em 04-06-2018 deu entrada a presente acção (fls.1 do SITAF). 2. De Direito 2.1. A questão que vem suscitada nos autos prende-se, exclusivamente, com a questão de saber se o acórdão recorrido enferma ou não em erro de julgamento quando considera que a deliberação do IMT impugnada nos autos [ponto U da matéria de facto assente], que resolve o contrato de gestão com a A., alegando incumprimento do mesmo nos termos do artigo 333.º do CCP por remissão do disposto no artigo 12.º, n.º 1, al. c) e n.º 2, al. a) da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, se deve considerar ilegal, uma vez que a matéria de facto assente não permite concluir “verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante”. Em causa está o facto de o A., co-contratante e aqui Recorrido, não ter comprovado reunir, à data da celebração do contrato de gestão (em 18-02-2015), o pressuposto previsto na alínea a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13 do IMT, tendo o mesmo apenas vindo a adquirir em 2016 o terreno onde se encontra edificado o CITV. Da matéria de facto assente resulta ainda, com interesse para a decisão do caso, o seguinte: i) que o terreno onde foi edificado o CITV é o terreno que foi indicado no procedimento concursal, cujas coordenadas geográficas correspondem às do prédio descrito na matriz predial sob o número ...11 (pontos A.,B., N., X. e Y.); ii) que a falta de exibição de um título jurídico válido sobre o terreno indicado para a construção do CITV no procedimento concursal através da indicação das respectivas coordenadas geográficas se deve ao facto de o A. ter apresentado para o efeito um contrato promessa de compra e venda de um terreno referente a outro artigo matricial (o prédio descrito sob o n.º ...12) e cujo promitente vendedor não era o proprietário do terreno indicado para a construção do CITV (pontos D., E., F. e W); iii) que o alvará de licença das obras de construção do CITV (n.º 197/17) se reporta ao terreno descrito no registo predial com o n.º ...59 (pontos J. e Z.); iv) que a A. em 10-03-2016 (antes da prática do acto impugnado que resolveu o contrato) adquiriu o prédio referente ao terreno indicado no procedimento concursal para a implantação do CITV e que este já se encontra em construção, mais precisamente, em fase de montagem, tendo os trabalhos de betonagem das fundações e movimentação de terras tido início em 27-10-2017 (pontos X., Y., HH. e II.). Com base nesta factualidade, o TAF de Penafiel entendeu que “(…) não só o imóvel identificado na candidatura (e constante do contrato de compra e venda junto à candidatura) não é o mesmo onde veio a ser iniciada a edificação do CITV como também que à data da celebração do contrato de gestão (18-02-2015), a Autora não reunia o pressuposto previsto na al. a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13, de 05/03, para efeitos de celebração do referido contrato de gestão com a ED, relativamente ao terreno onde a final foi edificado o CITV e que veio a ser adquirido apenas em 2016, após a celebração do supra referido contrato de gestão (…)” e assim concluiu que “(…) bem andou a ED ao aplicar ao caso o disposto no art. 333.º do CCP, preceito legal que, note-se, prevê um elenco meramente exemplificativo de situações de violação grave das obrigações assumidas pelo cocontratante, nomeadamente, por violação consciente e definitiva dos supra referidos princípios especialmente aplicáveis à contratação pública como os da legalidade, transparência e da boa-fé (…)”. Já o TCA, no acórdão recorrido, entendeu que “(…) recordando a matéria de facto assente, constata-se que a Recorrente é proprietária do terreno onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão – cfr. item Y) do probatório -; que o CITV da Recorrente encontrava-se, à data da prolação da sentença recorrida, em fase de montagem, em cuja obra já se encontravam colocados materiais – cfr. item HH) – e que os trabalhos de betonagem das fundações e movimentos de terras tiveram o seu início em 27 de Outubro de 2017 – cfr. item II) – pelo que a matéria de facto assente não permite concluir verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante, conforme exige a alínea a) do nº 1 do artigo 333º do C.C.P., que foi o fundamente legal da deliberação impugnada, pelo que deverá ser provido o recurso (…)”. No fundo, o aresto recorrido refuta a interpretação lata que a sentença faz do fundamento de resolução previsto no artigo 333.º do CCP e considera que a ilegalidade presente momento da celebração do contrato – a circunstância de a A. e aqui Recorrida ter apresentado como documento comprovativo da sua autorização de utilização do terreno onde se propunha construir o CITV um contrato promessa de compra e venda respeitante a outro prédio, para o qual à data, também terá apresentado a licença de construção –, e que já não se verifica (tendo sido sanada) no momento em que é praticado o acto de resolução sancionatória do contrato (uma vez que nessa data ela já era proprietária do terreno indicado no procedimento pelas respectivas coordenadas geográficas e já se encontrava até em fase avançada de construção o CITV naquele terreno), não pode constituir um fundamento jurídico válido do mencionado acto de resolução, sendo, por isso, ilegal a deliberação do IMT aqui impugnada. E tem razão a decisão do Tribunal a quo. Vejamos. O artigo 333.º do CCP, aqui aplicável por remissão do artigo 12.º da Lei nº 11/2011, aplica-se nas situações em que o contrato não esteja a ser cumprido, o que significa que teria de ser feita prova do incumprimento do contrato de gestão por parte do A. Mas a situação factual apurada não permite sustentar um incumprimento daquele contrato, como resulta dos pontos Y, HH e II da matéria de facto assente, pois, como já dissemos, o CITV estava em construção e, segundo o facto Y., no terreno que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto para o efeito no procedimento de candidatura. Por outras palavras, no momento em que é determinada a resolução do contrato apura-se que o mesmo estava a ser pontualmente cumprido pelo A. através da construção do CITV no terreno indicado para o efeito do procedimento da candidatura, sendo este um dado relevante para afastar a alegada violação dos princípios subjacentes aos procedimentos concursais. E também não procede o argumento de que o contrato é impossível de cumprir uma vez que o terreno relativamente ao qual o A. fez prova de ter direito de utilização para implantação do CITV não é aquele onde o CITV está a ser construído. Em boa verdade, o que resulta da factualidade assente é que o A., e aqui Recorrido, indicou na proposta ao procedimento concursal (aparentemente de forma involuntária) dois prédios, um para a implantação do CITV através da indicação das respectivas coordenadas de localização, que corresponde ao terreno que actualmente lhe pertence e onde está efectivamente a ser implantado o CITV, e outro sobre o qual dispunha de direitos de utilização, comprovado através da junção do contrato promessa de compra e venda e respectiva identificação registal, o qual não correspondia ao terreno indicado para a localização do CITV. Mas o terreno que releva para efeitos de cumprimento do contrato é o que é identificado pelas coordenadas geográficas para a implantação do CITV, pois é em relação a esse que se afere o requisito da distância em relação aos outros CITV. Nessa medida, o contrato pode ser cumprido e estava a ser cumprido à data em que foi praticado o acto de resolução. O que não existia à data da celebração do contrato de gestão era a prova documental de que o A. dispunha de direito de utilização sobre o referido terreno, prova que era instrumental precisamente para assegurar que o contrato seria cumprido, pois o dispor do terreno era necessário à realização das obrigações assumidas no contrato, máxime a construção do CITV. Ora, essa ilegalidade foi sanada e não afectou o cumprimento do contrato, pois mesmo sem ter feito a necessária prova de que dispunha do direito sobre aquele terreno, a verdade é que o A. acabou por efectuar as obrigações que assumiu e por construir o CITV no dito terreno. Acresce que a dita ilegalidade de não ter feito prova de dispor de direito de utilização sobre o terreno aquando da celebração do contrato de gestão só veio a ser conhecida pelo IMT quando co-contratante já se encontrava a edificar no CITV no terreno que indicara para a localização no procedimento concursal através da referência às respectivas coordenadas e já era até proprietário do terreno. E nos autos não foi feita prova de que tivesse existido um incumprimento ou até um atraso no cumprimento (que a construção do CITV tivesse sido iniciada depois de prazos indicados) em razão da referida falta de prova de existência de direitos sobre o terreno no momento em que foi celebrado o contrato de gestão. Isto significa que à data em que foi praticado o acto de resolução não existia um incumprimento do contrato tout court, nem um incumprimento por implantação do CITV num terreno diferente daquele que fora indicado no procedimento concursal para a respectiva localização [e que era relevante para a validade do acto de adjudicação à luz do disposto no artigo 6.º, n.º 5, al. b) da Lei n.º 11/2011], mas sim uma mera ilegalidade respeitante às formalidades exigidas no momento da celebração do contrato de gestão, quando se validou que o agora co-contratante reunia todos os documentos previstos no ponto 10 da Deliberação n.º ...13 do IMT e o mesmo, nessa ocasião, apresentou um “documento inválido”, por corresponder a um direito sobre um terreno que não era o daquele que fora indicado para a localização do CITV. No fundo, a invalidade aqui em apreço circunscreve-se à inexistência de um documento titulador do direito de utilização do terreno indicado para a localização do CITV no momento em que foi celebrado o contrato de gestão, o que, como sublinha o A. e aqui Recorrido nas contra-alegações, não se pode confundir com ter ou não naquela data a posse com autorização do referido terreno, questão sobre a qual não foi produzida prova nos autos. E, como o TCAN realça na sua decisão, que aqui mantemos, essa ilegalidade verificada no momento da celebração do contrato, não só foi entretanto sanada, como nunca disporia das características necessárias em termos de gravidade para poder ser subsumida a um incumprimento, e sobretudo um incumprimento “qualificado” e “definitivo” do contrato, que permitisse sustentar a respectiva resolução, uma vez que as obrigações do mesmo (prestação da contrapartida, construção do CITV) não estão nem foram afectadas por aquele facto, nem o mesmo afectou os princípios da concorrência subjacentes ao procedimento concursal. III – DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 20 de Dezembro de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. B..., S.A., com os sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel acção administrativa, contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT), na qual formulou o seguinte pedido: “[N]estes termos, e nos demais de direito aplicáveis, deve ser anulada a decisão de resolução do contrato de gestão acesso e permanência da atividade de inspeção técnica a veículos de um CITV em Vila Nova de Gaia, celebrado entre a B... e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., e também a decisão de execução da caução prestada no âmbito do mesmo a favor do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. do ofício com a Ref. ...76”.

Por sentença proferida pelo T.A.F. de Penafiel a acção foi julgada improcedente.

2. Inconformado, o A. recorreu daquela sentença para TCA Norte, que, por acórdão de 02.06.2023, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida, julgou procedente a acção administrativa especial e anulou a deliberação proferida pelo Conselho Directivo do IMT em 23 de Fevereiro de 2018.

3. Não se conformando com o acórdão antes mencionado, o contra-interessado A..., Lda., melhor identificado nos autos, veio interpor recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do CPTA, para este Supremo Tribunal, tendo formulado alegações, das quais se extraem as seguintes conclusões:

1. O presente recurso de revista foi interposto contra o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 2 de Junho, que revogou a sentença proferida pela 1ª instância e julgou procedente a acção pela qual se peticiona a anulação da deliberação do IMT que resolvera o contrato de gestão celebrado com a A. para a construção e instalação de um centro de inspecções em Vila Nova de Gaia.

2. Salvo o devido respeito, a decisão alcançada pelo Tribunal a quo não só é manifestamente errada e ilegal como suscita questões fundamentais que, seja pela sua capacidade expansiva, seja pela sua importância jurídica e social, seja pela necessidade de assegurar uma melhor aplicação do direito, justifica uma apreciação e uma pronúncia definitiva por parte do Venerando Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes três questões:

a) Pode ser celebrado, com um candidato, um contrato de gestão para a construção e instalação de um centro de inspecções de veículos automóveis, quando, no dia em que é assinado tal contrato, esse mesmo candidato não é proprietário do terreno para que foi celebrado o contrato de gestão?

b) Representa ou não uma violação dos princípios da livre concorrência e da igualdade que se celebre um contrato de gestão para a instalação de um centro de inspecções com quem só venceu o concurso por, alegadamente, ser o proprietário do terreno, quando efectivamente na data daquela celebração não o era e só adquiriu essa mesma propriedade cerca de um ano depois da assinatura do contrato?

c) Quais as consequências jurídicas do facto de se ter assinado um contrato de gestão para a construção e instalação de um centro de inspecções com quem, na data da assinatura do contrato, não era proprietário do terreno, designadamente, se tal acto determina a nulidade do contrato por impossibilidade do seu objecto ou se constitui uma causa de resolução do contrato?

Na verdade,

4. Todas as questões colocadas na revista possuem uma inegável capacidade expansiva, uma vez que em todos os presentes e futuros procedimentos concursais para a instalação de centros de inspecções a veículos o terreno com que se concorre é determinante para se vencer o concurso e a propriedade do mesmo tem de estar comprovada na data em que se assina o contrato de gestão, justamente por este contrato só ser assinado para a construção e instalação de um centro de inspecções num dado terreno e, portanto, a propriedade do terreno ser pressuposto essencial para a celebração e validade do contrato de gestão.

5. Refira-se, aliás, que se a questão não for desde já pacificada por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo, seguramente em todos os futuros procedimentos concursais qualquer candidato será tentado a socorrer-se da mesma artimanha utilizada pela A - concorre com um terreno sobre o qual não tem direitos para assegurar que ganha e junta um contrato promessa referente a outro terreno para dar ideia de que é referente àquele com que concorreu -, O que seguramente fomentará a litigiosidade jurídica - uma vez que todos os demais candidatos que já sejam proprietários de terrenos não irão aceitar ser ludibriados nem perder o concurso para quem concorreu com um terreno de que não era proprietário e sobre o qual não tinha quaisquer direitos - e muito provavelmente soluções diferentes ao nível dos diversos tribunais.

6. Para além da capacidade expansiva, as questões colocadas na revista possuem ainda uma inegável importância social e jurídica, seja por a atribuição do direito à instalação de centros de inspecções contender com a vida e com os interesses das populações onde tais centros são ou não instalados (v. art.°s 2.° e 5.° da Lei n.° 11/2011), seja por envolverem diversos regimes jurídicos, estando subjacente a tais questões quer o respeito pelo princípio da livre concorrência como o regime de direito público dado pela Lei n.° 11/2011 e pelo Código dos Contratos Públicos, bem como o regime da resolução ou nulidades dos contratos.

Por fim,

7. A admissão do presente recurso de revista é absolutamente essencial para se assegurar uma melhor e mais correcta aplicação do direito, desde logo por ser claramente absurdo que quando a normação aplicável determina que o contrato de gestão só pode ser assinado se previamente tiver comprovada a propriedade do terreno o Tribunal venha considerar absolutamente irrelevante o facto de tal contrato ter sido assinado quando comprovadamente quem o assinou não era proprietário do terreno nem possuía qualquer direito sobre o mesmo, não extraindo qualquer consequência jurídica de tal falta de propriedade, seja em termos de nulidade do contrato ou de resolução do mesmo.

Consequentemente,

8. Estão preenchidos os pressupostos tipificados no art.° 150° do CPTA para a admissão do recurso de revista e para que este Venerando Supremo Tribunal se pronuncie sobre as questões jurídicas suscitadas e revogue o acórdão proferido pelo TCANORTE, confirmado a sentença proferida pela Ia instância e julgando a acção improcedente.

9. Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade da revista, julga-se que o aresto em recurso incorreu em notório erro de julgamento ao considerar que o IMT não poderia resolver o contrato de gestão com fundamento no facto de a A. não ser proprietária do terreno na data da assinatura do contrato promessa.

10. Com efeito, não só tal propriedade era o pressuposto essencial para a Celebração do contrato de gestão (v. alínea a) do n.° 1 do n.° 10 das Disposições Gerais da Resolução do IMT n.° 695/2013) e, portanto, o contrato ser nulo por impossibilidade física e legal (v. neste sentido, o art.° 280.° do Código Civil e 284.º/3 do CCP), como, em qualquer dos casos, o direito à resolução por na data da celebração do contrato a A. não ser a proprietária do terreno sempre decorreria quer da cláusula 14° da minuta do contrato de gestão - aprovada pela deliberação n.° ...13 do IMT-, quer da parte inicial do próprio art.° 333.° do CCP, o qual é bem claro ao permitir a resolução do contrato de gestão sempre que ocorram "... situações de grave violação das obrigações assumidas pelo cocontratante especialmente previstas no contrato" - como seguramente sucede com a obrigação de apresentar o documento comprovativo da propriedade do terreno antes da celebração do contrato de gestão.

Nestes termos,

a) Deve ser admitido o recurso de revista por se verificarem os pressupostos do art.° 150.° do CPTA;

b) Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências.

Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!

4. A B..., S.A. veio apresentar contra-alegações, que rematou com as conclusões que se seguem:

A. A matéria a apreciar no presente recurso não apresenta especial complexidade nem particular relevância jurídica ou social, e o acórdão recorrido apresenta-se «fundamentado através de um discurso jurídico plausível».

B. O Acórdão recorrido trata de matéria simples, específica do caso dos autos, de modo particularmente claro, e nem sequer enferma de erros ostensivos (ou outros) de julgamento, conforme resulta de acórdão, tirado em 23 de janeiro de 2020, e transitado em julgado, deste mesmo Supremo Tribunal, proferido no âmbito do recurso de revista no processo cautelar que correu por apenso aos presentes autos, e no qual foi considerado o critério do fumus boni iuris (processo n.º 337/18.2BEPNF).

C. De acordo com o disposto no artigo 150.º do CPTA, haverá lugar a recurso excecional de revista (i) quando esteja em causa a apreciação de uma questão, que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou (ii) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito – tendo por fundamento único e exclusivo a violação de lei substantiva ou processual.

D. No presente caso, nenhum dos referidos requisitos se encontra verificado.

E. A matéria a apreciar no presente recurso não apresenta especial complexidade nem particular relevância jurídica ou social: o Acórdão recorrido trata de matéria simples, específica do caso dos autos, de modo particularmente claro.

F. A questão não é especialmente complexa, estando em causa apenas dois diplomas essenciais à decisão sobre esta matéria: a Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, e o Código dos Contratos Públicos.

G. Mais, a “normação aplicável” não “determina que o contrato de gestão possa ser assinado se previamente tiver comprovada a propriedade do terreno”, ao contrário do que afirma a Recorrente, mas determina que pode ser assinado com a propriedade ou a posse do terreno com autorização de utilização do mesmo para fins de gestão do centro de inspeção.

H. A questão não tem qualquer capacidade expansiva, e saber quais as consequências da ausência da propriedade sobre o terreno, à data da assinatura do contrato de gestão, não é seguramente uma questão de fundamental relevância jurídica ou social que justifique a presente Revista, por duas razões manifestamente simples:

• em primeiro lugar porque não é sequer uma questão visto que a ausência de propriedade não releva se existir a posse do terreno com a devida autorização – e no caso existia;

• em segundo lugar, porque não é sequer o único critério a equacionar para a ordenação de candidaturas, considerando que, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º11/2011, de 26 de abril, a seleção também depende da prestação ao utente de um conjunto de serviços de inspeção de veículos mais alargado em termos de tipos de inspeção e categorias de veículos a inspecionar.

I. A questão que a Recorrente coloca tem natureza manifestamente casuística, com contornos circunscritos ao contexto factual e jurídico do caso concreto, reconduzindo-se a uma tarefa de interpretação de um conjunto de normas jurídicas que não apresentam especial complexidade e que não têm qualquer impacto ou interesse comunitário especial.

J. É, portanto, ostensiva a inadmissibilidade da presente Revista visto não estar preenchimento nenhum dos requisitos exigidos pelo artigo 150.º do CPTA.

SEM CONCEDER,

K. O Tribunal deu, e bem, como provado que o CITV foi construído no terreno com as coordenadas geográficas apresentadas na candidatura e constantes do contrato de gestão celebrado (cf. Facto Assente Y).

L. Atentos os factos assentes pelo Tribunal a quo, verificando-se que as coordenadas GPS no terreno onde se pretendia construir o CITV e indicadas na candidatura são coincidentes com as coordenadas do terreno onde o CITV foi entretanto construído, não há qualquer incongruência que obste à execução do Contrato.

M. Conforme reconhecido no Acórdão recorrido, «a leitura da deliberação posta em causa nos autos permite concluir que a resolução sancionatória se fundou exclusivamente no facto de a Recorrente apenas ter apresentado comprovativo da posse do terreno constante na candidatura cerca de um ano após a celebração do contrato celebrado com o IMT – cf. itens BB) e DD) dos factos apurados – do qual se retira ter sido decidido cessar o contrato de gestão, por incumprimento, nos termos do artigo 333.º do CCP, e conforme decorre do 25 artigo 12.º n.º 1, alínea c) e n.º 2 alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, com a redação conferida pelo D.L. n° 26/2013, de 19 de Fevereiro».

N. Neste sentido, cabia então ao Tribunal recorrido conhecer, apenas, duas questões, nomeadamente se (i) é verdade que o requisito da posse não se encontrava cumprido? e (ii) sendo verdade, estaríamos perante um incumprimento contratual passível de conduzir à sua resolução sancionatória?

O. De acordo com a factualidade provada, tal como reconhecida pelo Tribunal recorrido, a resposta a ambas as questões é necessariamente negativa.

P. Se é certo que a Recorrida só veio a adquirir a propriedade do terreno em questão já na pendência da execução do Contrato, é mais certo ainda que não era sequer exigível que o visse a fazer.

Q. Conforme decorre do Ponto 10 da Deliberação do Concelho Diretivo do IMT n.º 695/2013, previamente à celebração do Contrato deverá o Concorrente enviar ao IMT um «documento que prove a propriedade terreno proposto na candidatura, ou a sua posse com autorização de utilização do mesmo para fins de gestão de centro de inspeção, durante o período de duração do contrato de gestão».

R. Quanto a isto, ficou provado que existiu posse ininterrupta do terreno desde o primeiro momento e até à aquisição do direito de propriedade – cf. factos assentes B), HH) e II).

S. A mera posse da Recorrida apenas “cessou” quando esta passou (igualmente) a deter a propriedade do terreno possuído.

T. Ficou também provado que o IMT aceitou que o “contrato-promessa de compra e venda” constituía um documento comprovativo da posse titulada (e autorizada) do terreno – cf. factos assentes G), H) e I).

U. Na verdade, o referido contrato apenas “cessou” quando veio a ser “substituído” pela celebração do contrato de compra e venda com o seu verdadeiro proprietário, pelo que, à posse do terreno (que se manteve ininterrupta) seguiu-se também a propriedade do mesmo.

V. De todo o modo, o incumprimento de tal requisito não é, seguramente, causa de resolução sancionatória do Contrato, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 333.º do CCP.

W. Ao contrário do que pretende fazer crer a Recorrente, a celebração do contrato não põe em causa os princípios da livre concorrência e da igualdade, uma vez que as condições são iguais para todos os concorrentes e o concorrente pode executar a obrigação a que se propõe seja com propriedade ou com a posse e devida autorização sobre o terreno – o próprio concurso admitia a mera posse sobre o terreno com a autorização sobre o mesmo.

X. A Recorrente equaciona ainda duas hipóteses: ou a nulidade do contrato por impossibilidade do objeto ou a resolução do contrato.

Y. No que à nulidade se refere, importa recordar que a propriedade não é conditio sine qua non para a celebração nem execução do contrato, verificando-se a posse do terreno com autorização, tal como resultado do Ponto 10 da Deliberação do Concelho Diretivo do IMT n.º 695/2013, de 22 de fevereiro.

Z. Mais, não se pode apontar como impossível algo que é evidentemente fisicamente possível e que está a ser feito, tendo em conta que a construção está concluída e que a Recorrida está pronta a aí exercer a atividade de inspeção de veículos para o qual está devidamente habilitada e autorizada.

AA. Por sua vez, também é de afastar perentoriamente a admissibilidade da resolução do contrato, tal como invocado pela Recorrente.

BB. O fundamento invocado pelo IMT não é suscetível de se reconduzir a nenhuma das causas de resolução enumeradas nas alíneas do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, designadamente a resolução por incumprimento definitivo.

CC. O fundamento invocado também não se reconduz à única causa de resolução sancionatória adicional, relativa à execução do contrato, prevista na lei especial que lhe é aplicável (Lei n.º 11/2011, de 26 de abril), e que é relativa à contrapartida financeira (cf. artigo 9.º, n.º 3, da citada lei).

DD. A Recorrida cumpriu a sua obrigação na medida em que apresentou, tal como já foi reconhecido tanto pelo IMT como pelo Tribunal ad quo, o documento comprovativo da sua posse do terreno com a autorização.

EE. O Tribunal recorrido deu como provado que «a Autora entregou dentro do prazo toda a documentação exigida nessa fase do procedimento concursal, designadamente, uma planta de localização do terreno onde pretende instalar o CITV, com a indicação das acessibilidades e das coordenadas cartesianas do edifício a construir (cfr. fls. 16 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido)» - cf. facto assente B).

FF. Mais, com a celebração do referido contrato, a Recorrente assumiu duas obrigações nucleares: construir o CITV no local indicado na Candidatura e aí exercer a atividade de inspeção automóvel.

GG. É precisamente o que aquela fez, e faz no presente momento, e dentro dos prazos estabelecidos: o Tribunal a quo deu como provado que «a Recorrente é proprietária do terreno onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão – cfr. item Y) do probatório»; «que o CITV da Recorrente encontrava-se, à data da prolação da sentença recorrida, em fase de montagem, em cuja obra já se encontravam colocados materiais – cfr. item HH)», «pelo que a matéria de facto assente não permite concluir verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante, conforme exige a alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º do C.C.P., que foi o fundamente legal da deliberação impugnada».

HH. Em suma, em caso algum, a situação controvertida poderia ser jurídica ou materialmente reconduzida à figura do incumprimento contratual; como tão bem notou o Acórdão do Tribunal a quo.

II. Mesmo que, por absurdo, se equacionasse que estava em causa o incumprimento (durante um período de tempo determinado) de um pressuposto necessário à celebração do referido Contrato, nesse caso estaríamos perante uma invalidade do próprio Contrato, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 284.º, n.º 3, do CCP.

JJ. Invalidade, essa, que, se tivesse existido (e, reitere-se, não existiu e a existir já se encontraria sanada), não poderia, em caso algum, ser objeto de um ato administrativo conducente à declaração de invalidade do referido Contrato, sob pena de inexistência ou nulidade do mesmo – cf. artigo 307.º, n.º 1, do CCP.

KK. Ao que acresce notar que, quando o efeito anulatório se revele desproporcionado ou contrário à boa-fé, pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, ponderados os interesses público e privado em presença e a gravidade do vício do contrato em causa, tal como dispõe o artigo 285.º, n.º 4, do CCP.

LL. Em razão de tudo quanto antecede, só se afigurava admissível o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido de que não ocorreu (nem ocorre) incumprimento contratual e, como tal, não poderia o contrato ser resolvido com esse fundamento.

NESTES TERMOS, E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS:

A) NÃO DEVERÁ A PRESENTE REVISTA SER ADMITIDA;

B) CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA (SEM CONCEDER), DEVERÁ A MESMA SER JULGADA IMPROCEDENTE, CONFIRMANDO-SE O ACÓRDÃO RECORRIDO.

5. Por acórdão deste STA de 19 de Outubro de 2023, a revista foi admitida.

6. Notificado o Magistrado do Ministério Público para se pronunciar, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto:

A. A Autora submeteu durante o procedimento de formalização da candidatura ao Centro de Inspecção Técnica de Veículos (CITV) de Vila Nova de Gaia, na fase que antecedeu a celebração do contrato de gestão, o formulário de candidatura por via electrónica, onde referenciou as coordenadas geográficas do terreno onde pretendia edificar o CITV - N 41°5'11.02" O 8.°31'57,88", relativamente ao qual apresentou uma declaração da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia comprovativa de que o local reúne as condições necessárias para a instalação do CITV, acompanhada de planta de localização que identifica o terreno onde pretende construir (cfr. fls. 01 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

B. A Autora entregou dentro do prazo toda a documentação exigida nessa fase do procedimento concursal, designadamente, uma planta de localização do terreno onde pretende instalar o CITV, com a indicação das acessibilidades e das coordenadas cartesianas do edifício a construir (cfr. fls. 16 a 19 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

C. No concurso referido em A), a Autora ficou posicionada em 9° lugar na lista de ordenação definitiva ao concelho de Vila Nova de Gaia (cfr. fls.116 a 128 do PA I apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

D. No dia 20-02-2015, a Autora fez entrega nos serviços da ED dos documentos, designadamente, cópia certificada do contrato-promessa de compra e venda sob condição, celebrado em 16-06-2012, entre AA (1º Outorgante) e a Autora (2ª Outorgante), relativo ao prédio com capacidade construtiva, com área de 7.000 m2, sito no Lugar ..., freguesia ..., V. N. Gaia, a confrontar do Norte com o próprio, do Sul com herdeiros de BB, no Nascente com CC e do Poente com DD, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob a ficha n.º ...59 (anteriormente fazendo parte da descrição ...22, do Livro ...5) e inscrito ainda na matriz predial rústica da dita freguesia, sob o artigo ...54 (cfr. fls. 01 a 14 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

E. A Autora fez ainda a entrega de cópia de Certidão Permanente do Registo Predial n.º...12, relativa ao prédio identificado no aludido Contrato-Promessa de Compra e Venda, na qual consta como proprietário EE e não AA, cujas confrontações não coincidem com as referidas no prédio descrito no Contrato-Promessa de Compra e Venda (cfr. fls.21/ 22 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

F. A Autora apresentou, ainda, uma Planta Topográfica de localização do terreno constante do formulário da candidatura, mas cujas confrontações também não coincidem com as descritas no prédio descrito no Contrato-Promessa de Compra e Venda (cfr. fls. 16/19 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

G. A ED aceitou todos os documentos apresentados pela Autora, tendo concluído após a sua análise que o processo estava apto para a celebração da assinatura do contrato de gestão tendo remetido, à Autora, duplicado do mesmo em 31-03-2015 (cfr. fls.68/70 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

H. Em 18-02-2015 foi celebrado entre a Autora e a ED o contrato de gestão (cfr. fls.70/77 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

I. Através de ofício datado de 03-07-2017 com a referência ...23, o prazo inicial para aprovação do CITV da Autora foi prorrogado até 25-05-2019 (cfr. documento nº13 junto ao RI do processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

J. A Autora juntou ao processo administrativo, em 22-05-2017, o Alvará de licenciamento das obras de construção nº 197/17, passado pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia em 13/04/2017, para o terreno descrito com o registo predial nº ...59 e referente ao contrato promessa de compra e venda que apresentou para efeitos de assinatura do contrato de gestão (cfr. fls. 90 a 94 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

K. Em 20-06-2017, a CI apresentou um pedido de informações à ED levantando dúvidas sobre a legitimidade da propriedade e/ou posse do prédio indicado pela Autora para efeitos de candidatura de celebração de contrato de gestão e efectiva instalação do CITV (cfr. fls. 110 a 122 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

L. Ao pedido referido supra, a CI anexou ao seu pedido de informações, duas certidões de registo predial diferentes - registos nº ...12 e ...11 (cfr. fls. 120 e 121 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

M. Através do Ofício com a referência ...92, de 12-07-2017, a ED solicitou à Autora, além do mais, os seguintes esclarecimentos (cfr. fls. 124/125 do PA II apenso ao processo cautelar):

1. (…) Informação sobre quais são exactamente as coordenadas geográficas do prédio (terreno) referido no contrato de promessa de compra e venda para a instalação do CITV e na respectiva certidão permanente, remetidos junto com o requerimento para assinatura do contrato de gestão em s/ referência, que se anexam.

2. (…) envio de uma certidão permanente do registo predial contendo todo o histórico, em particular desde Janeiro de 2011 a Agosto de 2016, do prédio para a instalação do CITV referido em 1).

3. (…) esclarecimentos sobre quais são de fato as confrontações do prédio acima referido, porquanto se constatam diferenças entre as confrontações referidas no contrato promessa de compra e venda, as confrontações constantes da planta e as confrontações constantes na certidão permanente anexas ao contrato promessa remetido (…).

4. (…) informação sobre quem é de fato o proprietário do prédio em que se propõe instalar o CITV ou a sua relação com o promitente vendedor e o terreno referidos no contrato promessa remetido porquanto, e atentas as dúvidas referidas em 3), tal não consta na certidão permanente entregue, conforme se pode verificar na tabela resumo. (…)”;

N. Em 31-07-2017, em resposta ao solicitado pela ED, a Autora informou, além do mais, que o prédio onde prevê instalar o CITV corresponde a um prédio com a área de 7.000 m2, com as coordenadas geográficas 41°5'11,02" e 8°31'57,88", inscrito sob o artigo matricial urbano nº ...29, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, desde 11-06- 1996, sob o nº ...11, e não ao artigo matricial nº ...54º, constante do contrato promessa de compra (cfr. fls. 136/149 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

O. A Autora anexou à sua resposta cópia da certidão do registo predial n.º ...11, relativa ao prédio onde prevê construir o CITV, a qual difere da apresentada no contrato promessa de compra e venda apresentado para efeitos de assinatura do contrato de gestão (cfr. fls.141/142 do PA II apenso ao processo cautelar);

P. Em 11-07-2017, a ED solicitou à 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia o histórico dos prédios registados sob os nºs ...12 e ...11 (cfr. fls.197/198 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

Q. Em resposta ao pedido referido supra, a 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia apresentou o histórico dos referidos registos (cfr. fls. 197 a 210 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

R. Em 24-07-2017, a ED deu conhecimento à CI das diligências em curso relativas ao seu pedido de esclarecimentos (cfr. fls. 135 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

S. Em 21-08-2017, foi elaborada a Informação ...72... - Proc. ...71 na qual, além do mais, se propõe a resolução do contrato com a Autora, por incumprimento, nos termos do disposto no artigo nº 12.°, nº 1, alínea c) e nº 2, alínea a) da Lei nº 11/2011 e art. 333º nº 1 a) do CCP e, ainda, correspondente execução da caução prestada no mesmo a favor da ED (cfr. fls. 159 a 162 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

T. Em 10-11-2017, foi elaborada a Informação do Gabinete Jurídico e de Contencioso nº ...52, sob a Informação supra, onde se propõe o seguinte (cfr. fls. 263 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido):

"(…) considerando a referida denúncia, e a confirmação da DSRTQS/DIV, de que, efectivamente, o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV de Vila Nova de Gaia não corresponde ao terreno que foi indicado na respectiva candidatura da B... , a cessação do contrato de gestão celebrado com o IMT, relativo a esse CITV (nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, com a redacção dada pelo D L n.º 26/2013), assim como da execução da respectiva caução prestada a favor do IMT (nos termos do art.º 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma legal, e da 6.ª cláusula do contrato)";

U. Sobre a Informação supra referida recaiu a Deliberação do Conselho Directivo da ED, de 15-11-2017, com o seguinte teor (cfr. fls. 263 do PA II apenso ao processo cautelar):

"Considerando que o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV B..., localizado em Vila Nova de Gaia (candidatura n.º ...84), não corresponde ao terreno que foi indicado na respectiva candidatura, o CD deliberou notificar a entidade gestora, em sede de audiência prévia, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do CPA:

-da decisão de cessação do contrato de gestão, por incumprimento nos termos do art.º 333.º do CCP, e conforme decorre do art.º 12.º, n.º1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redacção dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/02;

-da execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do artigo 9.º, nº 2, alínea g) do mesmo diploma e da cláusula 6.ª do respectivo contrato de gestão"-da execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do artigo 9.º, nº 2, alínea g) do mesmo diploma e da cláusula 6.ª do respectivo contrato de gestão";

V. Em 27-11-2017, através do ofício n.º ...27, foi dado conhecimento à Autora do teor da Deliberação do Conselho Directivo referida supra e notificada a mesma para, querendo, no prazo de 10 dias se pronunciar sobre o sentido provável da decisão (cfr. fls.262 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

W. Em 14-12-2017, a Autora apresentou resposta em sede de audiência prévia, na qual referiu, além do mais, que “a discrepância matricial que foi detectada teve origem no facto de que, à data em que estava a outorgar o contrato-promessa, à Autora foi incorrectamente transmitido que, o promitente-vendedor seria proprietário do imóvel, qualidade que, como se veio a saber, era infundadamente arrogada pelo mesmo promitente-vendedor”, que “logo que constatou o lapso, A Autora diligentemente logrou corrigir o erro - que nem sequer lhe era imputável – e já adquiriu o imóvel com as coordenadas geográficas constantes da candidatura que deu origem ao contrato de gestão" e, ainda, que "todas os atos da operação urbanística de licenciamento tiveram como objeto um dado imóvel, com dadas coordenadas GPS, as indicadas na candidatura da B..., o mesmo imóvel que fundamentou a outorga do contrato de gestão", (cfr. fis. 268 a 277 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

X. O prédio registado sob o n.º ...11, só foi adquirido pela Autora em 10-03-2016 (cfr. fls. 194/195 e 304 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

Y. A Autora é proprietária do prédio onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão (facto admitido por acordo);

Z. Do Alvará de licenciamento de obra de construção n.º 197/17 (Proc.º n.º 4708/15), emitido pela CM de Vila Nova de Gaia, junto pela Autora, consta o registo predial n.º...12 e não o registo predial n.º ...11 (cfr. fls. 90-93 e 326 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

AA. Em 17-01-2018, foi elaborada a Informação n.º ...4.../Proc.º ...36, na qual é analisada a resposta dada pela Autora em sede de Audiência Prévia, concluindo-se o seguinte (cfr. fls. 337 a 340 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido):

"(…) PROPOSTA

Face ao exposto mantém-se o entendimento que à data da celebração do contrato de gestão (18.02.2015), notificado em 31 Mar 2015 à B..., esta entidade não comprovou que reunia o pressuposto previsto na al. a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13, de 5 de março, para efeitos de celebração do referido contrato de gestão com o IMT, configurando a invalidade do contrato de gestão, nos temos do artigo 283º e ss do C.C.P. sendo motivo de resolução do contrato de gestão nos termos do artigo 12º n.º al. c) e n.º2, da Lei n.º11/2011, de 26.04. conjugado com o artigo 333º n.º1 al. a) do C.C.P.,

Assim, propõe-se, mediante parecer favorável do Gabinete Jurídico e Contencioso sobre a presente informação, a manutenção da decisão de resolução por parte do IMT do contrato de gestão referente à candidatura n.º ...84 para o concelho de Vila Nova de Gaia, nos termos do artigo 12° n.º 1 al. c) e n.º 2, da Lei n.º11/2011, de 26.04. conjugado com o artigo 333º n.º 1, da al. a) do C.C.P. e a execução da caução prestada a favor do IMT, prevista no artigo 9°, n.º 2 da al. g) da citada lei, por ter ocorrido incumprimento nos termos do artigo 333º, do CCP conforme disposto na 6ª cláusula do contrato de gestão, bem como, por consequência, a cessação da prorrogação de prazo para a aprovação do CITV entretanto concedida.”;

BB. Sobre a Informação supra recaiu Despacho de 30-01-2018, do Chefe do Departamento de Inspecção de Veículos da ED, com o seguinte teor (cfr. fls.337 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido):

"Na sequência da notificação da B... (candidatura n. o ...84 a V. N. Gaia) da eventual cessação do contrato de gestão, veio a entidade, em sede de audiência de interessados, tentar explicar a troca de terrenos, nada acrescentando ao anteriormente dito.

Do resumo cronológico apresentado na presente Inf. é bem claro que a B... apenas apresenta comprovativo da posse do terreno constante na candidatura, cerca de um ano após a celebração do contrato. Face à presente análise, concordo que seja notificada a B... da resolução do contrato de gestão, nos termos do art.º 12.º, n.º 2, alínea a) da lei n.º 11/2011, conjugando os artigos 283.° e 333.º do CCP, por apresentação de documento não válido para comprovação da posse do terreno, necessário à assinatura do contrato gestão";

CC. Em 16-02-2018, o Gabinete Jurídico e de Contencioso do IMT, IP pronunciou-se sob esta questão através da Informação n.º...03 (cfr. fls. 375 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido):

"Considerando a referida denúncia, e a confirmação pela DSRTQS,/DTV, de que, efectivamente, o terreno que serviu de base à assinatura do contrato de gestão do CITV de Vila Nova de Gaia não corresponde ao terreno que foi indicado na referida candidatura da B..., e que essa entidade gestora, em sede de audiência prévia, não acrescentou nada de novo ao anteriormente dito, deverá manter-se a decisão de cessação do contrato de gestão celebrado com o IMT relativo a esse CITV (nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19,02), por apresentação de documento não válido para a comprovação da posse do terreno necessário à assinatura do contrato de gestão, assim como a decisão de execução da caução prestada a favor do IMT (nos termos do art.º 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma legal, e da 6.ª Cláusula do contrato);

DD. Sobre a informação referida supra, recaiu o Despacho do CD do IMT, IP de 23-02-2018, no qual se determina (cfr. fls. 375V do PA II apenso ao processo cautelar – acto impugnado):

"(…) notificar a entidade gestora B..., SA: -da decisão de cessação do contrato de gestão, por incumprimento, nos termos do art.º 333.º do CCP, e conforme decorre do artigo 12.º n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea a) da Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº26/2013, de 19;02; e

-da decisão de execução da caução prestada a favor do IMT, nos termos do art. 9.º, n.º 2, alínea g) do mesmo diploma e da Cláusula 6.ª do respetivo contrato (Informações n.º ...03, de 16-02-2018 e ...36, de 17-01-2018”;

EE. Em 06-03-2018, através do ofício n.º ...76, a Autora foi notificada da decisão de cessação do contrato de gestão e da decisão de execução da caução prestada nos seguintes termos (cfr. documento n.º ... junto à PI e fls. 376 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido):

FF. Em 27-03-2018, a Autora apresentou Reclamação Administrativa contra a decisão supra referida (cfr. fls. 394/408 do PA II apenso ao processo cautelar e cujo teor se dá por reproduzido);

GG. Através do ofício n.º ...69, de 20-04-2018, enviado à Autora em 11-05- 2018, a ED notificou a mesma dos fundamentos, de facto e de direito, que sustentam a decisão de não suspender a execução da Deliberação do CD de 23-02-2018, notificada através do ofício nº ...76, de 06-03-2018 (cfr. fls. 661/663 do PA II apenso ao processo cautelar, que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos);

HH. O CITV da Autora encontra-se em fase de montagem, em cuja obra já se encontram colocados materiais (facto admitido por acordo);

II. Os trabalhos de betonagem das fundações e movimentação de terras iniciaram-se em 27- 10-2017 (cfr. fls.332 do PA II apenso ao processo cautelar);

JJ. Em 04-06-2018 deu entrada a presente acção (fls.1 do SITAF).

2. De Direito

2.1. A questão que vem suscitada nos autos prende-se, exclusivamente, com a questão de saber se o acórdão recorrido enferma ou não em erro de julgamento quando considera que a deliberação do IMT impugnada nos autos [ponto U da matéria de facto assente], que resolve o contrato de gestão com a A., alegando incumprimento do mesmo nos termos do artigo 333.º do CCP por remissão do disposto no artigo 12.º, n.º 1, al. c) e n.º 2, al. a) da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, se deve considerar ilegal, uma vez que a matéria de facto assente não permite concluir “verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante”.

Em causa está o facto de o A., co-contratante e aqui Recorrido, não ter comprovado reunir, à data da celebração do contrato de gestão (em 18-02-2015), o pressuposto previsto na alínea a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13 do IMT, tendo o mesmo apenas vindo a adquirir em 2016 o terreno onde se encontra edificado o CITV.

Da matéria de facto assente resulta ainda, com interesse para a decisão do caso, o seguinte: i) que o terreno onde foi edificado o CITV é o terreno que foi indicado no procedimento concursal, cujas coordenadas geográficas correspondem às do prédio descrito na matriz predial sob o número ...11 (pontos A.,B., N., X. e Y.);

ii) que a falta de exibição de um título jurídico válido sobre o terreno indicado para a construção do CITV no procedimento concursal através da indicação das respectivas coordenadas geográficas se deve ao facto de o A. ter apresentado para o efeito um contrato promessa de compra e venda de um terreno referente a outro artigo matricial (o prédio descrito sob o n.º ...12) e cujo promitente vendedor não era o proprietário do terreno indicado para a construção do CITV (pontos D., E., F. e W);

iii) que o alvará de licença das obras de construção do CITV (n.º 197/17) se reporta ao terreno descrito no registo predial com o n.º ...59 (pontos J. e Z.);

iv) que a A. em 10-03-2016 (antes da prática do acto impugnado que resolveu o contrato) adquiriu o prédio referente ao terreno indicado no procedimento concursal para a implantação do CITV e que este já se encontra em construção, mais precisamente, em fase de montagem, tendo os trabalhos de betonagem das fundações e movimentação de terras tido início em 27-10-2017 (pontos X., Y., HH. e II.).

Com base nesta factualidade, o TAF de Penafiel entendeu que “(…) não só o imóvel identificado na candidatura (e constante do contrato de compra e venda junto à candidatura) não é o mesmo onde veio a ser iniciada a edificação do CITV como também que à data da celebração do contrato de gestão (18-02-2015), a Autora não reunia o pressuposto previsto na al. a) do ponto 10 da Deliberação n.º ...13, de 05/03, para efeitos de celebração do referido contrato de gestão com a ED, relativamente ao terreno onde a final foi edificado o CITV e que veio a ser adquirido apenas em 2016, após a celebração do supra referido contrato de gestão (…)” e assim concluiu que “(…) bem andou a ED ao aplicar ao caso o disposto no art. 333.º do CCP, preceito legal que, note-se, prevê um elenco meramente exemplificativo de situações de violação grave das obrigações assumidas pelo cocontratante, nomeadamente, por violação consciente e definitiva dos supra referidos princípios especialmente aplicáveis à contratação pública como os da legalidade, transparência e da boa-fé (…)”.

Já o TCA, no acórdão recorrido, entendeu que “(…) recordando a matéria de facto assente, constata-se que a Recorrente é proprietária do terreno onde se encontra actualmente a construir o CITV e que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto na candidatura e indicadas no contrato de gestão – cfr. item Y) do probatório -; que o CITV da Recorrente encontrava-se, à data da prolação da sentença recorrida, em fase de montagem, em cuja obra já se encontravam colocados materiais – cfr. item HH) – e que os trabalhos de betonagem das fundações e movimentos de terras tiveram o seu início em 27 de Outubro de 2017 – cfr. item II) – pelo que a matéria de facto assente não permite concluir verificar-se incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao co-contratante, conforme exige a alínea a) do nº 1 do artigo 333º do C.C.P., que foi o fundamente legal da deliberação impugnada, pelo que deverá ser provido o recurso (…)”.

No fundo, o aresto recorrido refuta a interpretação lata que a sentença faz do fundamento de resolução previsto no artigo 333.º do CCP e considera que a ilegalidade presente momento da celebração do contrato – a circunstância de a A. e aqui Recorrida ter apresentado como documento comprovativo da sua autorização de utilização do terreno onde se propunha construir o CITV um contrato promessa de compra e venda respeitante a outro prédio, para o qual à data, também terá apresentado a licença de construção –, e que já não se verifica (tendo sido sanada) no momento em que é praticado o acto de resolução sancionatória do contrato (uma vez que nessa data ela já era proprietária do terreno indicado no procedimento pelas respectivas coordenadas geográficas e já se encontrava até em fase avançada de construção o CITV naquele terreno), não pode constituir um fundamento jurídico válido do mencionado acto de resolução, sendo, por isso, ilegal a deliberação do IMT aqui impugnada.

E tem razão a decisão do Tribunal a quo. Vejamos.

O artigo 333.º do CCP, aqui aplicável por remissão do artigo 12.º da Lei nº 11/2011, aplica-se nas situações em que o contrato não esteja a ser cumprido, o que significa que teria de ser feita prova do incumprimento do contrato de gestão por parte do A. Mas a situação factual apurada não permite sustentar um incumprimento daquele contrato, como resulta dos pontos Y, HH e II da matéria de facto assente, pois, como já dissemos, o CITV estava em construção e, segundo o facto Y., no terreno que corresponde às coordenadas geográficas do prédio proposto para o efeito no procedimento de candidatura. Por outras palavras, no momento em que é determinada a resolução do contrato apura-se que o mesmo estava a ser pontualmente cumprido pelo A. através da construção do CITV no terreno indicado para o efeito do procedimento da candidatura, sendo este um dado relevante para afastar a alegada violação dos princípios subjacentes aos procedimentos concursais.

E também não procede o argumento de que o contrato é impossível de cumprir uma vez que o terreno relativamente ao qual o A. fez prova de ter direito de utilização para implantação do CITV não é aquele onde o CITV está a ser construído. Em boa verdade, o que resulta da factualidade assente é que o A., e aqui Recorrido, indicou na proposta ao procedimento concursal (aparentemente de forma involuntária) dois prédios, um para a implantação do CITV através da indicação das respectivas coordenadas de localização, que corresponde ao terreno que actualmente lhe pertence e onde está efectivamente a ser implantado o CITV, e outro sobre o qual dispunha de direitos de utilização, comprovado através da junção do contrato promessa de compra e venda e respectiva identificação registal, o qual não correspondia ao terreno indicado para a localização do CITV. Mas o terreno que releva para efeitos de cumprimento do contrato é o que é identificado pelas coordenadas geográficas para a implantação do CITV, pois é em relação a esse que se afere o requisito da distância em relação aos outros CITV. Nessa medida, o contrato pode ser cumprido e estava a ser cumprido à data em que foi praticado o acto de resolução. O que não existia à data da celebração do contrato de gestão era a prova documental de que o A. dispunha de direito de utilização sobre o referido terreno, prova que era instrumental precisamente para assegurar que o contrato seria cumprido, pois o dispor do terreno era necessário à realização das obrigações assumidas no contrato, máxime a construção do CITV. Ora, essa ilegalidade foi sanada e não afectou o cumprimento do contrato, pois mesmo sem ter feito a necessária prova de que dispunha do direito sobre aquele terreno, a verdade é que o A. acabou por efectuar as obrigações que assumiu e por construir o CITV no dito terreno.

Acresce que a dita ilegalidade de não ter feito prova de dispor de direito de utilização sobre o terreno aquando da celebração do contrato de gestão só veio a ser conhecida pelo IMT quando co-contratante já se encontrava a edificar no CITV no terreno que indicara para a localização no procedimento concursal através da referência às respectivas coordenadas e já era até proprietário do terreno. E nos autos não foi feita prova de que tivesse existido um incumprimento ou até um atraso no cumprimento (que a construção do CITV tivesse sido iniciada depois de prazos indicados) em razão da referida falta de prova de existência de direitos sobre o terreno no momento em que foi celebrado o contrato de gestão.

Isto significa que à data em que foi praticado o acto de resolução não existia um incumprimento do contrato tout court, nem um incumprimento por implantação do CITV num terreno diferente daquele que fora indicado no procedimento concursal para a respectiva localização [e que era relevante para a validade do acto de adjudicação à luz do disposto no artigo 6.º, n.º 5, al. b) da Lei n.º 11/2011], mas sim uma mera ilegalidade respeitante às formalidades exigidas no momento da celebração do contrato de gestão, quando se validou que o agora co-contratante reunia todos os documentos previstos no ponto 10 da Deliberação n.º ...13 do IMT e o mesmo, nessa ocasião, apresentou um “documento inválido”, por corresponder a um direito sobre um terreno que não era o daquele que fora indicado para a localização do CITV.

No fundo, a invalidade aqui em apreço circunscreve-se à inexistência de um documento titulador do direito de utilização do terreno indicado para a localização do CITV no momento em que foi celebrado o contrato de gestão, o que, como sublinha o A. e aqui Recorrido nas contra-alegações, não se pode confundir com ter ou não naquela data a posse com autorização do referido terreno, questão sobre a qual não foi produzida prova nos autos.

E, como o TCAN realça na sua decisão, que aqui mantemos, essa ilegalidade verificada no momento da celebração do contrato, não só foi entretanto sanada, como nunca disporia das características necessárias em termos de gravidade para poder ser subsumida a um incumprimento, e sobretudo um incumprimento “qualificado” e “definitivo” do contrato, que permitisse sustentar a respectiva resolução, uma vez que as obrigações do mesmo (prestação da contrapartida, construção do CITV) não estão nem foram afectadas por aquele facto, nem o mesmo afectou os princípios da concorrência subjacentes ao procedimento concursal.

III- DECISÃO

Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 20 de Dezembro de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha.

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I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO

III- DECISÃO