0153/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Devendo o art.º 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, ser interpretado em sintonia com o art.º 608.º, n.º 2, do mesmo diploma, ocorre a nulidade de omissão de pronúncia quando o juiz se abstém de decidir todas as questões que as partes colocaram à sua apreciação e cujo conhecimento não ficou prejudicado pela solução dada a outra.

II- Se, no recurso que interpôs para o TCA, o recorrente imputou aos actos impugnados vícios novos sobre os quais não foi proferida qualquer decisão, colocou ao tribunal uma questão que este silenciou completamente, incorrendo em omissão de pronúncia.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A……………, professor, intentou acção administrativa especial, contra o Ministério da Educação e Ciência, para impugnação dos despachos de 5/6/2012, do Director Regional de Educação do Norte – que lhe aplicou a pena disciplinar de 20 dias de suspensão – e de 25/9/2012, do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar – que indeferiu o recurso hierárquico que interpusera daquele despacho de 5/6/2012 –, pedindo a declaração da sua nulidade ou, se assim se não entender, a sua anulação.

Por acórdão do TAF do Porto, foi essa acção julgada totalmente improcedente.

Desta decisão, foi, pelo A., interposto recurso para o TCA-Norte que, por acórdão datado de 7/10/2016, lhe negou provimento.

Inconformado, o A. interpôs recurso de revista para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

A) Vem o presente recurso interposto do acórdão do TAC Norte, proferido a 07.10.2016, e notificado ao autor a 14.11.2016, que confirmou a decisão do TAF do Porto;

B) Acontece, porém, que o autor não se pode conformar com a decisão proferida, impondo-se a intervenção do STA, de modo a que este possa fazer uma melhor aplicação do direito face aquela que foi conseguida pelos Tribunais a quo;

C) Por outro lado, registe-se que a questão pendente assume manifesta relevância jurídica e social, assumindo importância fundamental visto eu, no caso dos autos, está em causa a aplicação de uma pena disciplinar, situação que, só por si, revela a importância fundamental que a mesma assume, face às implicações que daquela decisão resultam, quer para o recorrente, quer para a sociedade em geral, quer para a comunicada educativa onde o autor está inserido em especial, perante as necessidades de prevenção geral que as referidas penas também visam acautelar;

D) Consequentemente, deverá o recurso de revista interposto ser admitido, por se encontrarem preenchidos os requisitos previstos no artigo 150.°, n.° 1, do CPTA;

E) Assim, quanto à nulidade processual invocada, por omissão de pronúncia, importa dar conta que o autor interpor recurso da decisão proferida pelo TAF do Porto, tendo imputado aos atos impugnados vários vícios;

F) Sucede, porém, que, sem se conhecer e/ou perceber porquê, o TCA Norte não analisou o invocado "vício de violação de lei por incompetência absoluta do órgão que instaurou o processo disciplinar", nada tendo dito porque razão o fez, tudo se passando como se o referido vício não tivesse sido invocado pelo autor, o que efetivamente não aconteceu;

G) Em face do exposto, o acórdão de que se recorre padece de vício por omissão de pronúncia, o que determina a nulidade do respetivo acórdão nos termos previstos no artigo 615.°, n.° 1, alínea d), do Novo Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.° do CPTA;

H) No que respeita aos vícios que afetam a validade dos atos impugnados, em relação ao vício de violação de lei por incompetência do órgão que instaurou o processo disciplinar, refira-se que o órgão que instaurou o processo disciplinar não tinha poderes para o efeito;

I) Com efeito, a conduta do recorrente classificada como relevante em termos disciplinares, e em crise nos presentes autos, foi praticada no dia 6 de Maio de 2011, com a decisão supostamente praticada sob impedimento do artigo 44.°, n.° 1, do antigo CPA;

J) Esta conduta foi apreciada pela Inspeção Geral de Educação, através da Informação n.° I/02269/RN/11, relativa a "Aplicação de pena pelo diretor do Agrupamento";

K) Só que, em vez de decidir instaurar o processo disciplinar, como preceitua o artigo 115.°, n.° 3, do DL n.° 270/2009, a Inspeção Geral de Educação remeteu o caso para decisão do Diretor da Direção Regional de Educação do Norte;

L) Por sua vez, o Diretor Regional de Educação do Norte decidiu instaurar o processo disciplinar contra o recorrente, mas por despacho de 8 de Julho de 2011;

M) Do exposto resulta, pois, que o despacho de instauração do processo disciplinar foi proferido por quem, dada a intervenção da Inspeção Geral, não estava legalmente habilitado para o fazer (artigo 115°, n.° 3, da Lei 270/2009), o que se traduz no vício de incompetência para a emissão do ato, tendo como consequência jurídica a sua invalidade, pois, como vimos, o Diretor Regional só tem competência para decidir o processo disciplinar;

N) Resulta, ainda, que, ao não ser determinada pelo Inspetor Geral de Educação a instauração do processo disciplinar no prazo de 30 dias, o mesmo prescreveu, ao abrigo do artigo 6.°, n ° 2, do ED;

O) Assim, porque os atos impugnados padecem, efetivamente, de vício de violação de lei, por incompetência, deverá o STA declarar anuláveis os referidos atos nos termos previstos no artigo 135.º do antigo CPA, revogando, em consequência, a decisão de que se recorre;

P) Relativamente ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto: elemento objectivo do ilícito disciplinar, considera o recorrente que no processo disciplinar não se deu como provado que aquele tinha interesse no processo contraordenacional no qual acabou por aplicar uma pena de repreensão escrita;

Q) Acontece que, para o TCA Norte, apenas é relevante, para o efeito, o facto, dado como provado no processo disciplinar, de que "o recorrente interveio como aplicador de uma sanção no procedimento disciplinar n.° ………. tendo aplicado ao arguido, B…………, a pena de repreensão escrita, na mesma data em que foi instaurado este procedimento disciplinar foi também instaurado procedimento disciplinar ao ora recorrente com os mesmos fundamentos e com os mesmos factos.";

R) No entanto, de tal circunstância não resulta, sem mais, o interesse do recorrente no processo contraordenacional em que acabou por intervir como decisor, sendo manifestamente parco considerar-se tais factos como suficientes para deduzir a existência, ou não, de interesse do recorrente no mencionado processo contraordenacional;

S) Na realidade, estando em causa questões disciplinares, que têm na sua génese o processo penal, importa ter um particular cuidado na ponderação dos factos do caso concreto, e na extrapolação que se faz dos mesmos, verificando-se que estes processos impõe um especial cuidado na análise da situação em concreto, sob pena de tratarmos o que é desigual de forma igual e o que é igual de uma forma desigual;

T) Em face de tal, importa ponderar e considerar cada um dos factos que constam dos autos, relevando os mesmos no sentido de perceber se, no caso sub iudice, e para o que ora releva, se houve, ou não, interesse do autor no procedimento e na decisão do processo em que acabou por interferir como decisor;

U) Ora, a este propósito importa ter em conta se a decisão a ser proferida no processo ………… (em que foi arguido B………..) tinha algum interesse para o processo ……… (em que o autor foi arguido);

V) Diferente seria se o autor tivesse sido instrutor no processo …………, na medida em que, nesse caso, poderia, de alguma forma, influenciar na análise dos factos considerados como provados que sustentariam a decisão a ser proferida, seja no processo ………., seja no processo ……….;

W) No entanto, não é disso que se trata, constatando-se que a decisão a ser proferida no processo disciplinar ………. nunca teria nenhuma influência no processo disciplinar ……….;

X) E, tanto assim é, que no processo em que o autor figurava como arguido, não chegou a ser aplicada pena efetiva, o mesmo não acontecendo no processo em que o autor acabou por intervir como decisor;

Y) Por outro lado, a falta de interesse do autor no processo contraordenacional ………. é tanto mais manifesta se considerarmos que este, quando lhe foi remetido o referido processo para decisão, indagou o seu superior hierárquico sobre a medida da pena que deveria de aplicar;

Z) Ora, se o autor tivesse, porventura, algum interesse no procedimento disciplinar em questão, certamente que não colocaria nenhuma questão sobre o mesmo ao seu superior hierárquico, limitando-se a decidir sobre o mesmo, sem mais, no silencia da sua secretária;

AA) No entanto, não foi isso que aconteceu, constatando-se que o superior hierárquico, deparando-se com o pedido do autor, também não levantou qualquer problema quanto à competência deste para decidir o referido procedimento sendo que, como é manifesto, não se pode exigir ao subalterno aquilo que não se exige nem foi percepcionado pelo superior hierárquico;

BB) Digamos que, se em termos teóricos à partida poderíamos dizer-se que o arguido de um processo não deverá ter poderes de decisão num outro processo que lhe seja, de algum modo, conexo, por existência de potenciais interesses no procedimento, no caso em concreto ficou demonstrado que esse interesse não existiu;

CC) Ora, no processo disciplinar, o que efetivamente releva é o que se passou no caso concreto, devendo afastar-se quaisquer ideias preconcebidas que, de alguma forma, possam ter o efeito de nos afastar da realidade, levando à aplicação de penas injustas;

DD) Assim, não se pode, sem mais, entender que existia interesse do autor no desfecho do procedimento em que acabou por intervir como decisor, aplicando-se uma pena disciplinar por tal intervenção, quando resulta dos factos provados no caso concreto que esse interesse não existiu, como efetivamente acontece no caso sub iudice;

EE) Consequentemente, o TCA Norte, ao ter decidido no sentido da existência de interesse no procedimento por parte do autor no processo em que este acabou por intervir como decisor, incorreu em erro de julgamento, motivo pelo qual a decisão de que se recorre deverá ser revogada e substituída por outra que conheça do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto que afeta a validade dos atos impugnados, anulando os mesmos;

FF) Relativamente ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito: elemento objectivo do ilícito disciplinar, registe-se que na decisão de que se recorre, a respeito do vício invocado, diz-se que, "no caso em apreço o recorrente ao intervir como decisor num processo disciplinar com factualidade igual a um outro que lhe foi instaurado está nitidamente a intervir num processo em que terá interesse em que se desenrole de determinada forma. Não é curial que vá decidir um processo que tenha como fundamentos os mesmos factos que de um processo que corre contra si";

GG) Para determinar se existe, ou não, o impedimento previsto no artigo 44.°, n.° 1, alínea a), do antigo CPA, o que releva não é o facto de serem processos conexos, mas sim se existe um interesse pessoal no procedimento em que se está a intervir;

HH) Sucede, porém, que, no caso em apreço, já se demonstrou que o recorrente não tinha interesse em intervir no procedimento em causa e, muito menos, em tomar a decisão da medida disciplinar a aplicar;

II) Sendo esta a sua única função no referido procedimento, recorde-se que o autor indagou o seu superior hierárquico sobre a pena que deveria ser aplicada, revelando, assim, o seu desinteresse no procedimento e na decisão em questão;

JJ) Pelo que andou mal o Tribunal ao considerar, sem mais, que no caso em apreço resultava um interesse do autor no procedimento em que acabou por intervir como decisor, erro este que determina a anulabilidade dos atos impugnados;

KK) A respeito do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto: elemento subjectivo do ilícito disciplinar, estabelece do artigo 114.° do Decreto-lei 270/2009 (que aprovou o Estatuto da Carreira Docente), na versão em vigor, que "[constitui infracção disciplinar a violação, ainda que meramente culposa, de algum dos deveres gerais ou específicos que incumbem ao pessoal docente" (sublinhado nosso).

LL) Ora, calcorreados os factos dados como provados e que sustentam os actos impugnados, não existem factos que preencham o elemento subjetivo da infração disciplinar, não sendo, porém, este o entendimento do Tribunal de que se recorre;

MM) Aqui chegados, registe-se que o cerne neste âmbito passa por saber se o autor, ao decidir o processo em concreto, atuou, ou não, com culpa, seja na forma dolosa, seja na forma negligente, o que não acontece;

NN) Na verdade, resulta de forma manifesta dos factos que o autor nem representou que poderia estar impedido de decidir o processo em questão, isto porque o autor nem sequer concebeu a possibilidade de ter interesse no procedimento em causa;

OO) E assim tendo acontecido, o autor não conseguiu antever a possível existência de impedimento;

PP) Se tivesse sido de outro modo, o autor teria, no mínimo, colocado a questão ao seu superior hierárquico o qual, relembre-se, deparando-se com o processo, também não levantou nenhuma questão acerca da competência do autor para decidir o mesmo;

QQ) E, se o superior hierárquico não se apercebeu da possibilidade de existência de um eventual impedimento, então também não era exigível ao autor tê-lo feito, como resulta do acórdão de que se recorre;

RR) Com efeito, não tem sentido nenhum exigir-se mais do subalterno do que aquilo que se exige do superior hierárquico, resultando do referido facto, sem mais, que o autor não atuou de forma negligente;

SS) Por outro lado, a inexistência de culpa do autor também decorre do facto de o processo lhe ter sido remetido para decisão, constatando-se que quem lhe enviou o processo também não representou a existência de qualquer impedimento, apesar de bem conhecer a existência dos dois procedimentos disciplinares, bem como os respetivos factos;

TT) Mais, note-se que o autor nunca foi alertado, por quem quer que fosse, da possibilidade de existência de qualquer impedimento;

UU) Em face do exposto, não estavam - como não estão - reunidos os pressupostos indispensáveis para uma decisão punitiva, sendo consequentemente manifesta a existência de um erro grosseiro, decorrente do facto de se ter entendido que o autor atuou com culpa, dando o elemento subjetivo do ilícito disciplinar como provado;

VV) Sem conceder, sublinha-se ainda que deve, igualmente, determinar-se a anulação dos actos impugnados, porquanto o concreto circunstancialismo dado como provado – a remessa do processo, para decisão, por parte da Inspeção Geral da Educação – constitui circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar, nomeadamente ao abrigo do artigo 24.°, alínea d), do ED;

WW) Finalmente, quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito: o artigo 17.° do ED, nem o TAF do Porto, nem o TCA Norte conseguem fundamentar porque razão se deverá entender que o autor atuou com negligência grave; e não o conseguem fazer porque não dispõem de factualidade para o efeito;

XX) Tudo porque do processo disciplinar resultam factos que demonstram o contrário, ou seja, que demonstram que o autor não atuou com culpa, pelo que a pena disciplinar não lhe devia ter sido aplicada, e muito menos uma pena de suspensão durante 20 dias;

YY) No entanto, se não se fundamenta devidamente a atuação do autor como se tendo comportado com negligência grave, significa que não se encontra devidamente fundamentada e justificada a aplicação ao autor da medida de suspensão, donde resulta o alegado vício de violação de lei por se desrespeitar o estatuído no artigo 17.° do ED;

ZZ) Por outro lado, e como se tem deixado registo, também se entende que da factualidade dada como provada no procedimento disciplinar não decorre que da atuação do autor tenha resultado prejuízo para o serviço, seja um prejuízo material ou moral;

AAA) Com efeito, todos aqueles que conhecem a factualidade dos autos bem sabem que o autor sempre se comportou no sentido de salvaguardar os interesses do serviço que dirigia, bem sabendo que o autor nunca deixou de se pautar por princípios objetivos e transparentes, verificando-se que o comportamento do autor não prejudicou, de forma alguma, o bom nome da Administração;

BBB) Assim, conforme resulta do supra exposto, os atos impugnados padecem de erro grosseiro, o qual deveria ter sido conhecido pelo TCA Norte, o que significa que o acórdão de que se recorre padece de erro de julgamento, impondo-se a revogação do mesmo e a sua substituição por outra decisão que declare a anulabilidade dos atos impugnados, por violação do disposto no artigo 17.° do ED, assim se fazendo uma correta aplicação do direito”.

O TCA-Norte, em 16/12/2016, proferiu acórdão a pronunciar-se sobre a invocada nulidade, que entendeu não se verificar, mantendo, assim, o acórdão recorrido.

Nas suas contra-alegações, o recorrido concluiu que o recurso não deveria ser admitido, por não estarem preenchidos os pressupostos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

Pela formação de apreciação preliminar, foi proferido acórdão a admitir a revista, com a seguinte fundamentação:

“(…)

As matérias disciplinares, nomeadamente as decisões punitivas, são, naturalmente, matérias sensíveis, pois atingem a pessoa enquanto tal, mas não bastam para que possam, por si só, integrar-se nos requisitos do artigo 150.º do CPTA.

Na circunstância observa-se que o Autor/Recorrente alega omissão de pronúncia porque o acórdão não analisou o invocado «vício de violação de lei por incompetência absoluta do órgão que instaurou o processo disciplinar».

Depois, faz decorrer desse vício além da invalidade do processo disciplinar a prescrição do procedimento.

O TCA proferiu acórdão de sustentação.

Todavia, e salvo melhor, considerou não existir omissão face a apreciação que realizara sobre segmento que não foi precisamente o invocado pelo recorrente: a apreciação do acórdão respeitou à conjugação da competência da Direcção Regional de Educação face a delegação de competências da Câmara Municipal, ao passo que o problema invocado respeita às relações entre a DRNE e a Inspecção-Geral da Educação.

Portanto, existe, pelo menos, alguma aparência de que não foi tratada, efectivamente, a problemática a que se reportavam as alíneas M) a P) das conclusões do recurso dirigido ao TCA.

Não é indiscutível que tal matéria devesse ser considerada, atento que não fora colocada perante o TAF, surgindo já no recurso para o TCA.

Mas o que releva aqui é que, estando-se perante problemática disciplinar e vindo invocada omissão de pronúncia, invocação que tem consistência, deverá admitir-se a revista para melhor aplicação do direito”.

A Digna Magistrada do MP, notificada nos termos do art.º 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Nos termos do n.º 6 do art.º 663.º do CPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada pelo acórdão recorrido.

3. No recurso que interpôs para o TCA-Norte, o A., na sua alegação, sobre o que intitulou de “vício de violação de lei por incompetência absoluta do órgão que instaurou o processo disciplinar”, formulou as seguintes conclusões:

“M) O órgão que instaurou o processo disciplinar não tinha poderes para o efeito;

N) Na verdade, de acordo com os factos dados como provados no acórdão “a quo”, a pretensa infracção disciplinar do recorrente ter-se-ia verificado no dia 6 de Maio de 2011 e o processo disciplinar é mandado instaurar contra o recorrente no dia 8 de Julho de 2011, mediante “informação” da Inspecção Geral de Educação e Ciência;

O) Ora, nos termos do artigo 115.º, n.º 3, do DL n.º 270/2009, cabia à Inspecção Geral de Educação instaurar o processo disciplinar, o que não aconteceu na medida em que o processo em causa foi instaurado pelo Director Regional de Educação do Norte, o que traduz o vício de incompetência absoluta para a emissão do acto, tendo como consequência jurídica a sua invalidade, pois o Director Regional só tem competência para decidir o processo disciplinar;

P) Mais, ao não ser determinada pelo Inspector Geral de Educação a instauração do processo disciplinar no prazo de 30 dias, o mesmo prescreveu, ao abrigo do artigo 6.º, n.º 2, do ED, donde resulta a ilegalidade dos actos impugnados”.

O acórdão recorrido, depois de referir que o recorrente, no recurso, vinha invocar os mesmos vícios que alegara na petição inicial e que, nas conclusões D) a P) da sua alegação, ele sustentava que se verificava “vício de violação de lei por usurpação de poderes e por violação do princípio da autonomia local e ainda por incompetência absoluta do órgão que instaurou procedimento disciplinar”, passou a apreciar o que era afirmado na sentença relativamente à usurpação de poderes, arguida com o fundamento que o acto punitivo deveria ter sido praticado pelo Município de Paços de Ferreira e não pelo Ministério da Educação, e concluiu pela improcedência deste vício.

Assim, como se notou no acórdão que admitiu a presente revista, o acórdão recorrido não apreciou a matéria constante das conclusões M) a P), que ficaram transcritas, e que o recorrente designara por “violação de lei por incompetência absoluta”, onde invocara que o Director Regional de Educação do Norte carecia de competência para instaurar o processo disciplinar, por, nos termos do art.º 115.º, n.º 3, do DL n.º 270/2009, ser a Inspecção-Geral da Educação o órgão competente para o efeito e que esse processo prescrevera por não ter sido instaurado no prazo de 30 dias estabelecido pelo art.º 6.º, n.º 2, do ED, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9/9.

Entende o recorrente que o acórdão recorrido, ao não conhecer a aludida matéria, nem invocar qualquer razão para assim proceder, incorreu na nulidade de omissão de pronúncia, vertida na al. d) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC.

E cremos que lhe assiste razão.

Vejamos porquê.

Conforme resulta do art.º 608.º, n.º 2, do CPC, na decisão, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, desde que não tenham ficado prejudicadas pela solução dada a outra.

O incumprimento do dever prescrito no mencionado preceito gera a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, nos termos da 1.ª parte da al. d) do citado art.º 615.º.

Assim, devendo este art.º 615.º, n.º 1, al. d), ser interpretado em sintonia com aquele art.º 608.º, n.º 2, verifica-se omissão de pronúncia quando o juiz se abstém de decidir todas as questões que as partes colocaram à sua apreciação.

No caso em apreço, como vimos, no recurso que interpôs para o TCA-Norte, o recorrente imputou aos actos impugnados vícios novos, sobre os quais não foi proferida qualquer decisão.

Submeteu, assim, ao tribunal uma questão essencial para a dirimência da lide, sobre a qual o julgador se absteve de proferir qualquer decisão, fosse no sentido de a conhecer ou de não a apreciar.

Ora, independentemente de saber se os vícios em causa poderiam ou deveriam ou não ser conhecidos, o que é certo é que o recorrente colocou ao tribunal uma questão que este silenciou completamente e que, por isso, só pode ser atacada com fundamento em omissão de pronúncia.

Procede, pois, a presente revista, devendo ser declarada a nulidade do acórdão recorrido, com a baixa dos autos ao TCA-Norte, nos termos do art.º 684.º, n.º 2, do CPC, para aí se proceder à reforma da decisão.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade do acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA-Norte, para os fins que ficaram referidos.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Maio de 2018. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – António Bento São Pedro.