Acordam em conferência na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Município de Setúbal, entidade requerida nos autos de acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões instaurados por S… S.A., inconformado, e o Ministério Público, em defesa da legalidade, interpuseram recurso jurisdicional da sentença proferida em 19.4.2023, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que decidiu julgar procedente a presente intimação e consequentemente determinou a passagem da certidão requerida no prazo de 15 dias.
Nas respectivas alegações, o recorrente Município de Setúbal formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1.ª Os pressupostos de acesso ao direito de informação constantes dos artigos 82.º e 84.º do CPA, e aos dados requeridos pela Recorrida não se encontram preenchidos, ao contrário do entendimento manifestado pelo Tribunal a quo, que assim incorreu em manifesto erro de julgamento.
2.ª A certidão requerida pela Recorrida carece de base legal por não integrar o objeto legalmente determinado das certidões a emitir pela Administração Pública, nos termos do artigo 84.º, n.º 1 do CPA.
3.ª Não constitui dever do Recorrente, no âmbito do direito à informação, a criação de novos documentos para satisfazer as pretensões da Recorrida (cf. artigo 13.º, n.º 6 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto), o que exigia a Recorrida no caso em apreço.
4.º A intenção da Recorrida manifesta-se desproporcional na medida em que o exercício dos direitos com que fundamenta a sua pretensão não dependem, em qualquer medida, da passagem da certidão requerida.
5.ª Dada a qualificação do documento solicitado pela Recorrida como nominativo e a patente desproporcionalidade da sua pretensão, nunca se poderia considerar legítimo o seu acesso às informações solicitadas.
6.ª Nos termos do Regime Geral da Proteção de Dados e da Lei de Proteção de Dados Pessoais, o Recorrente nunca poderia tratar dados pessoais dos seus funcionários para os efeitos pretendidos pela Recorrida.
7.ª Face ao acima exposto, é evidente que o Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento ao considerar procedente a intimação requerida pela Recorrida, motivo pelo qual deverá o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida.». Nas respectivas alegações, o recorrente Ministério Público formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«A. A douta sentença, julgando procedente a Intimação, ordenou ao Município a passagem da certidão requerida, com a identificação completa – nome e domicílio - de todos os titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos, designadamente dos departamentos de urbanismo e jurídico, que participaram e executaram a Resolução Fundamentada do Município do processo 845/22.0BEALM, com fundamento no direito da Requerente de propor ações de responsabilidade civil e penal.
B. Fazendo-o, a douta sentença errou, em primeiro lugar, na aplicação do Direito posto que, por duas vezes, fundamenta o decidido com um diploma revogado, a Lei n.º 46/2007, de 24.08.
C. Em segundo lugar, à luz do acesso à informação não procedimental, errou por entender que toda a informação é devida ao privado, mal compreendo, a essa luz, a factualidade em causa e a Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, alterada pela Lei n.º 58/2019, pela Lei n.º 33/2020 e pela Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto, que a republica e que foi retificada pela Declaração de retificação n.º 31/2021, de 20 de setembro.
D. A Lei n.º 26/2016 prevê o acesso a documentos administrativos existentes, mediante consulta, reprodução ou certidão. Não obriga a entidade pública a agregar, desagregar, tratar, pesquisar informação relativa à sua actividade para a verter num documento, numa lista, numa certidão, em satisfação do interesse do privado.
E. Considerando os termos do pedido - a Resolução Fundamentada do Município na providência cautelar n.º 845/23 - regras elementares de experiência e natureza das coisas levam a julgar que a mobilização das pessoas cujos nomes e domicílios se pedem ocorreu em razão do regular funcionamento e organização do serviço municipal, de relações laborais previamente constituídas ou de contratação de serviços externos previamente celebrados, e não em resultado de um documento ou documentos existentes no Município, que listem nomes e domicílios em razão de uma Resolução Fundamentada e ao qual ou aos quais seja legítimo o acesso.
F. Portanto, no caso concreto, considerando os factos e o Direito, e ao contrário do decidido, não é devida a informação pretendida, não é devida a criação de documento nem a adaptação ou segmentação do que inexiste, não sendo devida a passagem de qualquer certidão, e o Tribunal erra na aplicação do art.º 5º e 13º n.º 6º da Lei n.º 26/2016.
G. Em terceiro lugar, ainda que assim não fosse, a Requerente pede uma lista com dados pessoais de trabalhadores, à luz e para os efeitos do 3º n.º 1 b), do art.º 6º n.º 5 da Lei n.º 26/2016, a conjugar com o Regulamento Geral dos Dados Pessoais (Regulamento UE2016/679) e com a Lei n.º 58/2019, alegando direito ao exercício de ação e então cabe ponderar direitos e princípios de matriz constitucional.
H. De um lado, o Município só pode tratar dados pessoais dos trabalhares com a finalidade de organizar o serviço ou a relação laboral, conforme se extrai do art.º 6º n.º 1 b) do RGPD, e do art.º 28º da Lei n.º 58/2019. A finalidade do tratamento de dados pessoais não pode ser desviada, como prescreve o art.º 5º do RGPD. Ainda, face à Constituição, ao Código do Trabalho e à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, os trabalhadores devem ser protegidos, no sentido em que lhes deve ser propiciado um ambiente de trabalho digno, livre de constrangimentos e desestabilização.
I. De outro lado, considerando a pretensão de Requerente, o direito constitucional a propor ações para exercício da responsabilidade civil ou penal não fica diminuído pelo desconhecimento dos nomes e domicílios pretendidos, bastando demandar o Município, nos termos do art.º 7º do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e ou apresentar denúncia ao Ministério Público pelos factos que entende criminalmente ilícitos.
J. Também por estas razões, de facto e de Direito, a decisão errou na aplicação ao caso da norma do art.º 6º n.º 5 b9[sic] da Lei n.º 26/2016, na articulação com os demais diplomas devidos, visto que há razões para não transmitir dados pessoais.
K. Em quarto lugar, o pedido não é suscetível de satisfação no quadro do acesso à informação procedimental, face à lista que é pedida e ao teor dos art.º 82º e segs. do CPA.».
Notificada para o efeito, a Recorrida não contra-alegou.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, o processo vem à conferência da Subsecção Comum do Contencioso Administrativo para julgamento.
As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de direito ao considerar preenchidos os pressupostos do exercício do direito de informação, previstos nos artigos 82º a 84º do CPA e nos da LADA.
A sentença recorrida considerou, com relevância para a decisão, provados os seguintes factos:
1. A Autora requereu junto da Entidade Requerida o seguinte: (cfr. prova documental fls 52 e seguintes dos autos em suporte informático) S…, S.A. com sede na Avenida A…, número 1…, 2.º …, em Lisboa, com o capital social de € 5……….,00 (cinco…de euros) matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa com o número único de matrícula e de pessoa coletiva 5…., conforme certidão permanente do registo comercial com o código 1…, vem requerer a V. Exa. nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 1, n.º 2, n.º 3, n.º 4 e n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas a identificação completa – nome e domicílio - de todos os titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos que participaram e executaram os actos materiais corporizados na Resolução Fundamentada do Município de Setúbal no âmbito do Processo n.º 845/22.0BEALM, designadamente os senhores funcionários do departamento do urbanismo e jurídico, para efeitos do exercício de direito de ação de Documento n.º 1.
2. No seguimento do requerimento mencionado no facto provado anterior foi a Autora notificada do seguinte: (cfr. prova documental fls 14 e seguintes dos autos em suporte informático )
“(texto integral no original; imagem)”
B) Dos Factos Não Provados:
Não se detecta a alegação de factos essenciais relevantes para a decisão da causa que devam ser considerados como não provados.
C) Da Motivação:
Para convicção do Tribunal, na delimitação da matéria de facto supra provada, foi decisivo o conjunto da prova produzida, analisada individualmente e no seu conjunto.
Designadamente nos documentos não impugnados juntos aos autos, referidos nos “factos provados”, com remissão para as folhas do processo onde se encontram, bem como à posição das partes sobre a matéria alegada.».
O juiz a quo, após efectuar um enquadramento jurídico do direito à informação procedimental e não procedimental, bem como da acção de intimação prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA, fundamentou a decisão recorrida nos seguintes termos ipsis verbis:
«Da factualidade apurada denota-se que a Autora requereu a emissão de uma certidão onde conste a identificação completa – nome e domicílio - de todos os titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos que participaram e executaram os actos materiais corporizados na Resolução Fundamentada do Município de Setúbal no âmbito do Processo n.º 845/22.0BEALM, designadamente os senhores funcionários do departamento do urbanismo e jurídico, para efeitos do exercício de direito de acção de responsabilidade extracontratual.
Ou seja, tem de ser face a este enquadramento concreto que a Administração tem de ponderar as exigências de identificação e precisão do requerimento do particular e contrabalança-las com a natureza do direito em questão e o cumprimento dos princípios da colaboração, da boa fé, da proporcionalidade e da adequação.
E nesta ponderação cabia à Administração considera suficientemente preciso o requerimento e que o mesmo era proporconal e adequado para exercer o seu direito de acção, na medida em que é à Autora que compete formular a relação material controvertida que pretende ser aferida pelo Tribunal nas suas várias vertentes.
Sendo que, a Autora não solicitou que se criassem documentos específicos que satisfizessem a sua busca ou que se fornecesse «extractos de documentos», que pudessem envolver «um esforço despropositado que ultrapassa a simples manipulação dos mesmos».
Não competindo à Entidade Demandada restringir o direito de informação da Autora e o seu direito de acção.
Por esta razão tem de ser concedido o seu pedido de informação com a passagem da certidão requerida.
Na verdade, face às razões invocadas pela Autora, haverá de ter-se por demonstrado o interesse directo, pessoal e legitimo por banda da mesma Autora no acesso a tais dados. Tal interesse também se mostra suficientemente relevante face a um princípio de proporcionalidade, (considerando estar em questão o exercício do direito de acção) não havendo razões para lhe negar o acesso aos dados nominativos que possam constar dos documentos peticionados – cfr. artigo 6º, n.º 5, da Lei n.º 46/2007, de 24.08.».
O recorrente Município de Setúbal alega, em síntese, que: não se encontram preenchidos os pressupostos de acesso ao direito à informação procedimental, previstos nos artigos 82º e 84º do CPA; a certidão peticionada não integra o objecto das que se encontram elencadas no referido artigo 84º; não tem o dever de criar novos documentos para satisfazer as pretensões da Recorrida; a intenção desta manifesta-se desproporcional por o exercício dos direitos que invoca não depender da informação solicitada.
O recorrente Ministério Público alega, em suma, que: o tribunal recorrido errou na indicação do direito aplicável, por se referir a diploma revogado; e por entender que toda a informação é devida ao privado; quando à luz do acesso à informação não procedimental, regulado pela Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto, actualizada, a entidade pública não é obrigada a agregar, desagregar, tratar, pesquisar informação relativa à sua actividade para a verter num documento, numa certidão para satisfazer o pedido daquele; considerando o pedido formulado, as regras elementares da experiência e a natureza das coisas levam a julgar que as pessoas em causa agiram no âmbito do regular funcionamento e organização do serviço municipal, de relações contratuais previamente constituídas ou da contratação de serviços externos contratados, e não em resultado de um documento ou documentos existentes no Município que liste todos os nomes e domicílios em razão da Resolução Fundamentada; o tribunal errou na aplicação dos artigos 5º e 13º da Lei nº 26/2016, não sendo devida a emissão da certidão requerida; devia ter ponderado os direitos e princípios constitucionais em referência, por um lado o tratamento de dados pessoais pelo Município nos termos dos artigos 6º, nº 1, alínea b) do Regulamento Geral dos Dados Pessoais e do artigo 28º da Lei n.º 58/2019, e o direito dos trabalhadores a serem protegidos previsto no Código de Trabalho e na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e, por outro, o direito de propor acções para o exercício de responsabilidade civil ou penal que não fica diminuído por a Recorrida não saber os nomes e domicílios pretendidos, bastando demandar o Município ou apresentar denúncia ao MP pelos factos que entende criminalmente ilícitos; o pedido formulado também não é susceptível de satisfação no quadro da informação procedimental, à luz do disposto nos artigos 82º e seguintes do CPA.
Apreciando.
O tribunal recorrido não enquadra o pedido de informação em referência nos autos na informação procedimental ou na não procedimental, limitando-se a concluir que, não tendo a Recorrida solicitado a criação de documentos específicos à Entidade requerida, esta não deve restringir o seu direito à informação e ao exercício de acção, “não havendo razões para lhe negar o acesso a dados nominativos que possam constar dos documentos peticionados – cfr. artigo 6º, nº 5 da Lei nº 46/2007, de 24.08”.
Em complemento do que consta da sentença recorrida e para efeitos de proceder ao necessário enquadramento do pedido formulado pela Recorrida numa das duas vertentes do direito à informação, verifica-se que, no requerimento inicial [r.i.], vem alegado, em síntese, que: a requerente é proprietária de um prédio; por despacho camarário foi determinada a demolição/remoção dos portões metálicos e vedações sitas no interior daquele; a demolição e reposição do terreno foi realizada; em 20.1.2023 dirigiu à Entidade requerida e-mail, pedindo a identificação completa – nome e domicílio – de todos os titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos que participaram e executaram os actos materiais de demolição e remoção dos referidos portões e vedações; nos termos dos artigos 82º, nº 3 e 87º do CPA a emissão da certidão solicitada deveria ter sido efectuada até ao dia 3.2.2023; no dia 4.2.2023 o Município de Setúbal enviou-lhe carta, recusando os elementos solicitados e afirmando que a informação pedida consta dos actos que lhe foram notificados.
Do teor do referido e-mail [junto ao r.i. como doc. 1], e do facto 1. assente na sentença recorrida, consta ainda que os indicados actos materiais se encontram “corporizados na Resolução Fundamentada do Município de Setúbal no âmbito do Processo n.º 845/22.0BEALM” e a identificação dos trabalhadores abrange “designadamente os senhores funcionários do departamento do urbanismo e jurídico, para efeitos do exercício de direito de acção”.
Alegações e facto que permitem concluir que a Recorrida requereu a passagem de certidão da informação pretendida ao abrigo do direito à informação procedimental, previsto no nº 1 do artigo 268º da CRP - “Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.” - e densificado nos artigos 82º a 85º do CPA.
Nos termos destas disposições legais o interessado no procedimento, ou o terceiro que prove ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretende, tem direito a (i) obter informação directa sobre o respectivo andamento, bem como das resoluções definitivas que nele forem tomadas, abrangendo a indicação do serviço onde o procedimento se encontra, os actos e diligências praticados, as deficiências a suprir pelos interessados, as decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados, (ii) consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica, compreendendo a consulta de documentos relativos a terceiros, sem prejuízo da protecção dos dados pessoais nos termos da lei, e/ou (iii) obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso, a saber, dos documentos não classificados, dos que não contenham segredos comerciais ou industriais, relativos a propriedade literária, artística ou cientifica e dos relativos a terceiros, sem prejuízo da protecção de dados pessoais nos termos da lei.
Atendendo ao que, a Recorrida não requereu informação directa sobre o procedimento que culminou com a ordem de demolição e remoção dos portões e vedações existentes no imóvel de que é proprietária, nem o acesso ao respectivo processo, mas sim a emissão de certidão com identificação completa de todos os titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos, incluindo os funcionários do departamento do urbanismo e jurídico, que participaram e executaram os actos materiais corporizados na Resolução Fundamentada do Município de Setúbal no âmbito do Processo nº 845/22.0BEALM, que, de acordo com o alegado no r.i., são relativos à determinada demolição e remoção dos referidos portões e vedações.
Donde, começa por não ser claro perceber do pedido formulado pela Recorrida quem são todos os funcionários cuja identificação completa é requerida, parecendo que é pretendida informação não só dos que praticaram os efectivos actos materiais de demolição, mas também dos que estiveram envolvidos na prática dos actos procedimentais/jurídicos, mormente os que conduziram à ordem de demolição e à elaboração da Resolução fundamentada referida. Quanto a estes os respectivos nomes estão nos documentos constantes do procedimento – como informou a Entidade requerida na resposta ao pedido de informação, v. facto 2 assente -, mas dificilmente o respectivo domicílio. Quanto aos outros, podem, como alega o recorrente Ministério Público, ser funcionários camarários, mas também trabalhadores contratados, pertencentes a empresas externas ao Município, pelo que este dificilmente terá para dispor os respectivos dados identificadores. Os nomes e domicílios dos primeiros, os funcionários do Município, devem estar nos contratos de trabalho em funções públicas ou de trabalho que celebraram com este, mas o respectivo acesso já não pode ser efectuado no âmbito da informação procedimental, precisamente por não constarem dos documentos do processo em que a Recorrida é interessada.
A considerar-se que a informação requerida deveria ser prestada no exercício do direito à informação não procedimental, o mesmo encontra-se consagrado no nº 2 do artigo 268º da CRP - “Os cidadãos têm também direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna, à investigação criminal e à intimidade das pessoas” – e densificado no artigo 17º do CPA e na já referida Lei nº 26/2016 [e não pela Lei nº 46/2007, referida na sentença recorrida, que se encontra revogada].
Aqui vigora o princípio geral de que todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm o direito a aceder aos documentos administrativos, mediante consulta, reprodução/certidão ou informação sobre a sua (in)existência ou conteúdo, que estejam na posse da entidade a quem o pedido seja dirigido [v. os artigos 3º e 5º da LADA].
Sendo que esta entidade não tem o dever de criar ou adaptar documentos para o satisfazer, nos termos do nº 6 do artigo 13º, nem deve permitir o acesso dos documentos abrangidos pelas restrições e limitações, previstas nos artigos 6º a 8º, mormente, dos documentos nominativos que são os que contêm dados pessoais na acepção do Regulamento Geral sobre a Protecção de Dados [RGDP], aprovado pelo Regulamento (UE) nº 679/2016, de 27 de Abril [v. o referido artigo 3º, nº 1, alínea b)], sem prejuízo das ponderações a efectuar por força do disposto no nº 9 do indicado artigo 6º, todos da LADA.
Retornando ao pedido formulado pela Recorrida ao abrigo do direito à informação procedimental, no mesmo não resulta a indicação de um documento ou de documentos do procedimento em que é interessada, cujo conteúdo pretende que lhe seja prestado mediante certidão – que seria enquadrável na alínea b) do nº 1 do artigo 84º do CPA, com a epígrafe “Certidões independentes de despacho”.
Para além do que, solicita informação/certidão de dados pessoais de terceiros, nos termos previstos no RGDP, no respectivo artigo 4º que, no nº 1, define como dados pessoais a “informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável («titular dos dados»); é considerada identificável uma pessoa singular que possa ser identificada, direta ou indiretamente, em especial por referência a um identificador, como por exemplo um nome, um número de identificação, dados de localização, identificadores por via eletrónica ou a um ou mais elementos específicos da identidade física, fisiológica, genética, mental, económica, cultural ou social dessa pessoa singular” [sublinhados nossos].
Em suma, a Recorrida não solicitou a certidão de documentos a que podia ter acesso no procedimento em que é interessada, nem dos elementos que constam nas demais alíneas do nº 1 do artigo 84º do CPA, não existe no procedimento em causa um documento onde constem todos os dados de identificação solicitados [que, para além mais, consubstanciam dados pessoais de terceiros sujeitos a especial regime de protecção], nem a entidade requerida, o recorrente Município de Setúbal, tem o dever de adaptar documentos, existentes nesse procedimento ou noutros, para satisfazer o pedido.
De referir, por fim, que a razão que a Recorrida invoca para aceder a dados pessoais de terceiros não pode relevar nos termos que pretende.
Com efeito, como realçou o recorrente Ministério Publico, a identificação dos concretos funcionários do Município que intervieram no procedimento e/ou na execução dos actos materiais de demolição e remoção dos portões e vedações existentes no imóvel da Recorrida, não é necessária para que esta possa instaurar acções de responsabilidade civil extracontratual ou penal, bastando, nos termos do artigo 7º do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, como é o caso das autarquias, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, demandar o Município de Setúbal, ou, nos termos do CPP, apresentar denúncia ao Ministério Público pelos factos que entende criminalmente ilícitos que se incumbirá de promover a identificação dos respectivos autores.
Face ao que, não se verificando, no caso do pedido que a Recorrida dirigiu ao recorrente Município de Setúbal, os pressupostos de que legalmente depende o exercício da informação procedimental [e mesmo da não procedimental], a sentença recorrida incorre nos erros de julgamento que lhe são imputados nos recursos, não podendo manter-se na ordem jurídica, pelo que deve ser revogada e, em substituição e pelos fundamentos acabados de expor, deve a acção ser julgada improcedente.
Por ter decaído em ambas as instâncias, a Recorrida é a responsável pelo pagamento das custas – v. o artigo 527º do CPC.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes desta Subsecção Administrativa Comum do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento aos recursos e, consequentemente, revogar a sentença recorrida e julgar a acção improcedente.
Custas pela Recorrida, na acção e no recurso.
Registe e Notifique.
Lisboa, 23 de Novembro de 2023.
(Lina Costa – relatora)
(Ricardo Ferreira Leite)
(Catarina Vasconcelos)
