00357/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

1) De harmonia com o preceituado nos artigos 212º nº 3 da CRP e 44º nº 1 do CPA, compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa.

2) Deverá, pois, ser considerado competente o Tribunal Administrativo e Fiscal onde foram requeridas providências cautelares conservatórias de deliberação municipal, mesmo que estas visem a protecção de interesses de natureza individual.

Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. J..., com os sinais dos autos, recorre da sentença lavrada a fls. 538 e seguintes dos autos no TAF de Beja, que se julgou incompetente para conhecer do pedido de suspensão da eficácia de dois despachos proferidos no âmbito da Câmara Municipal de Évora, que aprovaram as autorizações administrativas para construção de 2 edifícios de 3 pisos num loteamento da freguesia da Sé, bem como a de quaisquer outros no mesmo sentido; e a intimação dos requeridos particulares a abster-se de requerer licenciamentos ou efectuar construções no dito loteamento, sem autorização prévia do recorrente.

Em sede de alegações, e convidado a sintetizar as 37 conclusões que apresentou, fê-lo do modo seguinte:

1ª O requerente, ora recorrente, requereu no presente processo o decretamento da suspensão de eficácia dos actos administrativos que aprovaram as autorizações administrativas de construção dos edifícios de 3 pisos previstos na operação de loteamento licenciada por deliberação da C.M.Évora de 25.02.98 e a intimação aos requeridos particulares no sentido de se absterem de praticar quaisquer actos que violem o disposto na referida deliberação.

2ª Invocou-se na petição inicial que a providência cautelar tinha como processo principal uma acção administrativa especial onde se pedirá a anulação ou a declaração de nulidade dos actos administrativos que aprovaram as autorizações de construção de 2 dos edifícios de 3 pisos que integram o loteamento.

3ª Na perspectiva adoptada, na qual seguiu jurisprudência e doutrina dominantes, defendeu-se que a ilegalidade dos actos administrativos que aprovaram a alteração à licença de loteamento determinava a ilegalidade consequente dos actos administrativos que aprovaram as autorizações administrativas de construção dos edifícios de 3 pisos que integram o loteamento.

4ª Na perspectiva adoptada pelo requerente os actos administrativos que aprovaram as autorizações administrativas enfermavam das seguintes ilegalidades consequentes e autónomas: nulidade por prática de ilícitos criminais; nulidade por ininteligibilidade; nulidade pela violação do plano de urbanização; nulidade devido à ausência de consultas; violação do dever de instrução e inclusão de condições ilegais; violação dos pressupostos legais de que depende a alteração; revogação implícita de actos constitutivos de direitos, falta de qualificação do técnico responsável; violação dos fundamentos de indeferimento; vício de incompetência; violação do conteúdo essencial direito de propriedade intelectual e violação do princípio da audiência dos interessados.

5ª Sendo verdade que a propósito da prática de um ilícito criminal ou da ofensa ao núcleo fundamental dos direitos de propriedade intelectual se discute lateralmente a violação de direitos de autor, a verdade é que essa violação é conformada como pressuposto da declaração de nulidade dos actos administrativos impugnados por virtude do que dispõe o art. 133º nº 2, als. c) e d) do CPA.

6ª Ora, no âmbito da fiscalização de actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo e fiscal, prevista no artigo 4º nº 1, al.b) do ETAF, encontramos tradicionalmente a fiscalização da legalidade dos actos administrativos.

7ª A Constituição e a lei ordinária determinam que pertence à jurisdição administrativa o julgamento dos recursos contenciosos, a impugnação de quaisquer actos administrativos; a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos e a adopção das providências cautelares adequadas.

8ª Sendo inquestionável que actos de licenciamento impugnados são actos administrativos e tendo presente que a discussão da violação de direitos de autor é trazida à colação em apenas 2 dos vícios invocados e na medida em que mesma esteja conexa ou tenha influência na legalidade (nulidade) dos actos administrativos que aprovaram as autorizações administrativas de construção, é manifesto que a jurisdição administrativa é competente para decretar a suspensão de eficácia e a nulidade ou anulabilidade de tais actos.

9ª Acresce que os actos administrativos impugnados são actos consequentes dos actos administrativos que alteraram e revogaram parcialmente a deliberação de 25.02.1998 da C.M.Évora, na parte em que se condicionou a aprovação do licenciamento dos edifícios de 3 pisos previstos loteamento “ao cumprimento integral do regulamento de construção a alçado tipo que constam da memória descritiva e desenho 07”.

10ª Assim sendo, como consequência dessa alteração e revogação parcial, quem pretender construir os edifícios de 3 pisos na área em que incide a operação de loteamento aprovada pela deliberação de 25.02.1998 da C.M.Évora deixou de estar obrigada a respeitar o alçado tipo que “constam da memória descritiva e desenho 07”.

11ª Assim, revogado o condicionamento, a entidade que pretender construir os edifícios de 3 pisos deixa de estar vinculado ao cumprimento do alçado tipo o que determina a descaracterização da operação de loteamento inicialmente projectada, bem como a perda, por parte do requerente, dos direitos patrimoniais de autor resultantes da elaboração e execução desses alçados tipo.

12ª Com tais consequências práticas, não se compreende como é que se pode defender, como se faz na sentença recorrida, que os direitos ou vantagens que o requerente obteve com a aprovação da deliberação de 25.02.98 subsistiriam sempre na esfera jurídica do requerente, com a revogação do condicionamento.

13ª Aliás, muito pelo contrário, podemos afirmar que a deliberação de 25.02.98 ao impor aquele condicionamento constitui um “direito subjectivo” para o requerente, ou seja, o direito a uma decisão final favorável ao seu interesse, ou, pelo menos, “um interesse legalmente protegido” e, ainda assim, o requerente tem direito a que uma decisão desfavorável ao seu interesse não seja tomada ilegalmente.

14ª Nesse sentido, os serviços jurídicos da C.M.Évora afirmaram que a revogação do condicionamento que integra a deliberação de 25.02.98, uma vez que se tratava de uma deliberação constitutiva de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos para o ora recorrente (cfr. art. 140º nº 1, al.b), do CPA), só com a concordância do recorrente, nos termos previstos no artigo 140º nº 2, al. a) do CPA, poderia ocorrer.

15ª Ora, porque dúvidas não há que os artigos 140º e 141º do CPA são disposições de direito administrativo (cfr. art. 4º nº 1, al.b), do ETAF), não se pode compreender que a apreciação do seu alcance e sentido e o seu impacto na legalidade de actos administrativos possa ser atribuído a outra jurisdição que não a administrativa,

16ª Finalmente, cumpre sublinhar que a administração municipal terá sempre de verificar se está a violar uma disposição administrativa de carácter geral, nomeadamente se não está a praticar um acto nulo nos termos dos arts. 133º nº 2, al. c) e d), do CPA, ou um acto ilegal (anulável) por violação dos arts. 140º e 141º do CPA, como decorrência geral do princípio da legalidade (cfr. art. 3º, 133º a 136º do CPA e 266º da Constituição).

17ª Tanto mais que o próprio RJUE, que regula os procedimentos de licenciamento e autorização administrativa, não só remete para a aplicação subsidiária do CPA, como, com particular relevância para o caso dos autos, determina no seu art. 73º que a licença ou autorização só pode ser revogada nos termos estabelecidos na lei para os actos constitutivos de direitos.

18ª Aliás, segundo o critério que tem sido acolhido pela nossa jurisprudência, há que concluir que a competência atribuída à administração para apreciar e declarar a nulidade dos actos administrativos que pratica (cfr. art. 134º nº 2 do CPA) compreende o poder de apreciar a título incidental da existência de um crime ou da violação do núcleo essencial de direitos fundamentais como são os direitos de propriedade intelectual.

19ª A matéria relacionada com a apreciação incidental da prática de um crime ou da violação do núcleo essencial de direitos fundamentais para efeitos da sindicância da prática de um acto nulo é da competência da administração, e a sindicância da correcção da apreciação efectuada pela administração através de acto administrativo pertence à jurisdição administrativa (cfr. art. 4º nº 1, al. a), do ETAF e 2º nº 2, al. i), e 66º do CPTA).

20ª Nestes termos, foi adoptada uma incorrecta interpretação das normas contidas nos artigos 211º nº 1, 212º nº 3, e 268º da Constituição, nos artigos 1º e 4º nº 1, al. b) do ETAF e nos artigos 66º do CPC e 18º da LOFTJ, pelo que a sentença recorrida violou os citados preceitos legais e constitucionais .

21ª Acresce que a adopção de uma dimensão normativa diferente da defendida nas conclusões anteriores implica a conclusão que a norma que se retira nos artigos 1º e 4º nº 1, al. b) do ETAF e nos artigos 66º do CPC e 18º da LOFTJ é inconstitucional por violar a garantia da existência de uma jurisdição administrativa e fiscal e o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrados nos artigos 212º nº 3 e 268º da Constituição.

22ª A norma contida nos artigos 1º e 4º nº 1, al. b), do ETAF e nos artigos 66º do CPC e 18º da LOFTJ, na interpretação formulada pelo Tribunal a quo, é materialmente inconstitucional por violação da garantia de uma jurisdição administrativa e do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrados nos arts. 20º, 211º nº 1, 212º nº3 e 268º nº 4 da Constituição, devendo o Tribunal ad quem promover a sua desaplicação em sede de fiscalização concreta nos termos do art. 204º da Constituição e 70º nº 1, al. b), da Lei do Tribunal Constitucional.

Contra alegou o Município de Évora, pugnando pela confirmação do julgado.

Notificado devidamente o Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal, nada veio requerer no prazo legal.

2. Como se deixou relatado, o Arquitecto J... requereu no TAF de Beja a suspensão da eficácia dos despachos da C.M.Évora que aprovaram a construção de 2 edifícios de 3 pisos, num loteamento daquela cidade; e a intimação dos requeridos particulares, L... – Construção Civil, SA e P..., a absterem-se de requerer licenciamentos e efectuar construções no dito loteamento sem autorização prévia do requerente, autor do primitivo projecto.

O anterior pedido de licenciamento (e consequente alvará), deferido por deliberação de 25/2/98 da C.M.Évora, impunha que os edifícios nele previstos ficassem sujeitos ao cumprimento integral do regulamento de construção e alçado tipo que constavam da memória descritiva e desenho anexo.

O TAF de Beja considerou-se incompetente para conhecer das providências cautelares requeridas, por nelas se pretender acautelar os direitos de autor reinvindicados pelo requerente, questão que caberia no âmbito dos tribunais judiciais, e não dos administrativos.

Com efeito, entendeu-se na sentença recorrida que os direitos de propriedade intelectual que o requerente visa defender não derivaram da referida deliberação camarária de 25/2/98, mas sim da lei, subsistindo sempre na sua esfera jurídica, mesmo que tal deliberação não ocorresse.

Este entendimento não é, contudo, de sufragar.

O facto de o requerente, ao propor a competente acção administrativa especial e a presente providência cautelar, daquela dependente, visar em última análise, defender os direitos de propriedade intelectual a que se arroga, como autor do primitivo projecto de loteamento, não retira em nada o carácter de litígios do contencioso administrativo que estes detêm.

Pois neles o autor ou requerente pretende a declaração de nulidade ou a anulação de actos administrativos que, se for obtida, pode contribuir para aquela defesa.

E, como se afirma na própria sentença recorrida e consta do artigo 212º nº 3 dda CRP, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, bem como das correspondentes providências cautelares.

Mostram-se, assim, procedentes as conclusões 1ª a 19ª das alegações do recorrente.

Por isso, não subsistindo dúvidas sobre a natureza administrativa das deliberações municipais impugnadas, e visando a presente providência conservar anterior deliberação da mesma natureza, temos forçosamente que concluir ser o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja competente para conhecer dos presentes pedidos de suspensão de eficácia e intimação, de harmonia com o preceituado no artigo 44º nº 1 do ETAF.

3. Pelo exposto, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em conceder provimento ao recurso interposto pelo Arquitecto J~... e, consequentemente, revogar a sentença recorrida, julgando o TAF de Beja competente para conhecer da presente providência cautelar.

Custas a cargo dos recorridos Município de Évora (em ambas as instâncias) e L... – Construção Civil, SA (na 1ª instância), com procuradoria que vai graduada em metade.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2004

Ass: Mário Gonçalves Pereira

Ass: António Vasconcelos

Ass: Magda Geraldes