0202/25.7BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se a admissão da revista para reapreciar o acórdão arbitral no respeitante às questões da culpa nos incumprimentos contratuais e da aferição do risco, considerando a execução do contrato estar dependente da intervenção de entidade pública e a delonga estar associada a esse procedimento administrativo, assim como, quanto à questão da caducidade do direito de aplicação das multas e à delimitação do direito aplicável.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .., S.A., Demandante no Processo Arbitral n.º 05/2025/AHC/GS, na qual é Demandada a B..., S.A., nesse processo melhor identificadas, não se conformando com o Acórdão Arbitral ad hoc que funcionou junto do Centro de Arbitragem da Câmara do Comércio e Indústria Portuguesa, proferido em 09/07/2025, que julgou, por maioria, a ação improcedente, veio do mesmo interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 185.º-A, n.º 3, alínea b), do CPTA.

A Demandada apresentou contra-alegações em que defende a não admissão do recurso por falta de verificação dos necessários pressupostos legais e, se assim não se entender, a improcedência do recurso e a manutenção do acórdão recorrido.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

Nos termos da alínea b), do n.º 3 do artigo 185.º-A do CPTA, a decisão arbitral sobre o mérito da pretensão deduzida que ponha termo ao processo arbitral é suscetível de recurso, com efeito meramente devolutivo, para o Supremo Tribunal Administrativo, “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, nos termos do artigo 150.º”.

Por sua vez, o disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

No processo arbitral instaurado pela Demandada A... foi pedida a anulação da deliberação do Conselho de Administração da B..., S.A. (IP) de 03/05/2024, que lhe aplicou duas multas contratuais, uma de € 3.000.000, pelo alegado incumprimento da data de entrada em serviço do aumento do número de vias da A33, e outra de € 150.000, pelo alegado incumprimento da determinação da IP de apresentação de um Plano de Recuperação de Atrasos (a “Decisão Impugnada”).

Por Acórdão Arbitral, proferido em 09/07/2025, a ação foi julgada improcedente, embora com um voto de vencido, mantendo-se a decisão administrativa impugnada.

Tratando-se de um recurso ordinário, mas excecional, entende a Demandante A... que, no caso, considerando as questões que se colocam, a decisão que sobre elas foi adotada pelo Tribunal Arbitral e o valor social e económico que assume o Contrato de Subconcessão do Baixo Tejo, exigem a pronúncia deste Supremo para estabelecer o melhor Direito no quadro de problemas jurídicos de importância fundamental.

Segundo a Demandante, ora Recorrente, está em causa a apreciação de questões que se revestem de relevância jurídica e social fundamental, por serem de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, como é indiciado pela circunstância de o acórdão recorrido não ter sido proferido por unanimidade, além de se evidenciar a necessidade de melhor aplicação do direito.

No que respeita aos fundamentos/questões que são colocadas no presente recurso, as mesmas respeitam: (a) à alegada falta de culpa da A... nos incumprimentos em causa e à esfera de risco da A... (Caps. 6.2.3 e 6.2.4.II do Acórdão Arbitral); (b) à caducidade do direito de aplicação das multas (Cap. 6.2.4. III) e (c) à inaplicabilidade do número 80.2. do Contrato de Subconcessão ao caso da multa dos € 3 000 000 (Cap. 6.2.4. IV).

Questões estas que a Demandada desenvolve, como especificamente no que respeita à sua falta de culpa, em consequência de no número 35.1. do Contrato de Concessão se prever que “a execução de qualquer obra, pela Subconcessionária, só poderá iniciar-se depois de aprovado o respetivo projeto de execução” por parte da IP e de esse procedimento de aprovação da IP incluir a consulta obrigatória, para efeitos de parecer, à APA, estando essa parte do procedimento regulado no Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (“RJAIA”) aplicável ao caso (na versão dada pelo D.L. 152-B/2017, de 11 de dezembro, e D.L. 102-D/2020, de 12 de dezembro).

Por isso sustenta no presente recurso que o projeto de execução do aumento do número de vias da A33 tinha de ser aprovado pela IP, por ser ela a entidade licenciadora do projeto e que nesse procedimento de aprovação, a IP tinha de pedir parecer prévio à APA sobre se tal projeto estava sujeito a AIA, determinando que não se verifique o requisito da culpa pelo atraso.

Também invoca a Recorrente que foi nesse sentido que o TAC de Lisboa fundou a sua sentença de 21/01/2025, no Processo 21/24.3BESNT, de decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão impugnada, de aplicação das multas contratuais, em momento prévio à instauração da ação arbitral a que respeitam os presentes autos, ao dar por verificado o requisito do fumus boni iuris, em consequência na falta de culpa da A... nos incumprimentos em causa e a consequente invalidade das sanções que lhe foram aplicadas.

Além de que, no âmbito da primeira grande questão a Recorrente também coloca a questão de saber por quem corre o risco da demora na obtenção de pareceres ou autorizações ambientais junto da Administração Pública, à luz do Contrato de Subconcessão.

Assim como colocar como questão objeto do presente recurso a caducidade do direito de aplicação das multas impugnadas, em virtude de terem sido aplicadas após a entrada em serviço das vias alargadas.

E ainda, a questão da inaplicabilidade do número 80.2. do Contrato de Subconcessão ao caso em presença.

Com efeito, embora a temática da aplicação de multas contratuais não seja inédita neste STA, este Tribunal Supremo tem reconhecido as especificidades da justiça arbitral sobre “contratos complexos e de longa duração”, constatando que, na conjugação desses elementos, residem fatores que justificam a admissibilidade da revista.

Neste sentido, foram admitidas as revistas e julgados os Acórdãos de 11/06/2024 (Processo 0139/24.7BALSB) e de 30/04/2025 (Processo 0149/24.4BALSB), ambos relacionados com o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público através da aplicação de multas.

Além da admissão das revistas no âmbito da justiça arbitral sobre “contratos complexos e de longa duração”, como os acórdãos do STA de 29/02/2024 (Processo 0181/23.5BALSB), de 20/06/2024 (Processo 021/24.8BALSB), de 01/11/2024 (Processo 0201/23.3BALSB), de 28/11/2024 (Processo 0124/24.9BALSB), de 05/07/2025 (Processo 059/25.8BALSB), de 14/07/2022 (Processo 094/22.8BALSB), de 23/01/2025 (Processo 0179/24.6BALSB) e de 15/05/2025 (Processo 0172/24.9BALSB).

As questões enunciadas revestem-se efetivamente de relevância jurídica e de importância social para merecerem a apreciação por parte deste STA, derrogando o princípio da excecionalidade da revista, projetando a sua relevância para além do caso concreto, a que acrescem serem questões inovatórias, que não foram anteriormente analisadas por este Tribunal Supremo.

Com efeito, apesar de este Tribunal já ter debruçado em acórdãos recentes sobre a questão da caducidade da aplicação de multas contratuais, existem especificidades decorrentes do regime legal e contratual aplicável, a que acresce as demais questões colocadas como objeto do presente recurso não terem sido objeto de pronúncia por parte deste Tribunal, evidenciando-se a controvérsia das questões não apenas pelo teor do voto de vencido, como por uma anterior pronúncia judicial no âmbito do processo cautelar.

De resto, sobre a primeira das questões colocada como objeto do recurso não se afigura suficientemente clara, nem rigorosa, a fundamentação constante do acórdão recorrido, na parte em que refere: “Não pode ainda deixar de se salientar que ambas as Partes são entidades com muita experiência na celebração deste tipo de contratos, não desconhecendo, certamente, os atrasos que (muitas vezes) se verificam com autorizações que dependem do Estado e/ou de entidades públicas. Na primeira sessão da audiência final, o Senhor Engenheiro AA (Administrador da Demandante) afirmou, a este respeito, que “sou português, sou cidadão português, conheço o contexto em que vivo”.

A Demandante não desconhecia, assim, os riscos em que estava a incorrer, quando contratualmente se comprometeu com a data de 01/05/2023, para a entrada em serviço das vias alargadas da A3362. A postura cautelosa assumida na (muita) correspondência trocada entre as Partes (e junta aos autos) parece revelar, aliás, uma certa preocupação da Demandante com os (então) possíveis atrasos – uma preocupação, um risco, que escolheu livremente assumir e pelo qual só ela pode ser responsável.” (pág. 50).

Pelo que, evidencia-se a verificação dos requisitos da admissibilidade do recurso de revista, não apenas por estarem em causa questões que, pela sua relevância jurídica ou social, se revistam de importância fundamental, como também para a melhor aplicação do direito, considerando a discordância de entendimentos já ocorrida.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 27 de novembro de 2025. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva