0358/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que exigia a aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, foi derrogado e essa exigência foi desgraduada, limitando-se à emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a “EP - Estradas de Portugal, S.A.” deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo, por isso, de competência para tributar esse licenciamento.

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 208/12.6BEBJA

1. RELATÓRIO

1. 1 A……. (adiante Impugnante ou Recorrido) instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja impugnação judicial contra a liquidação de taxa por afixação de publicidade em posto de abastecimento de combustíveis localizado nas margens de estradas nacionais, efectuada pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (adiante Recorrente), no valor total de € 1.249,38.

1. 2 O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou procedente a impugnação e anulou a liquidação da referida taxa com o fundamento de que a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” carecia de competência para a liquidação, uma vez que também não tinha competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estradas nacionais, que está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais.

1. 3 A entidade liquidadora – “EP – Estradas de Portugal, S.A.” – interpôs recurso da sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do n.º 5 do art. 280.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

1. 4 A Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor (Porque usamos o itálico nas transcrições, os excertos que estavam em itálico no original surgirão, aqui como adiante, em tipo normal.):

«1- O presente recurso de revista justifica-se na exacta medida em que, conforme, o previsto nos Artigos 280.º n.ºs 1 e 5, 282.º e segs. do CPPT, existe necessidade da mais correcta aplicação do direito perante uma sucessão de regimes legais e institutos jurídicos, nunca olvidando que o Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro é a lei especial – A lei fundamental e Estatuto das Estradas Nacionais;

2- A maioria das decisões jurisdicionais das primeiras instâncias administrativas e fiscais, do TCAS, do STA, com a excepção da presente sentença recorrida e do Acórdão do STA, do recurso n.º 232/13 de 26 de Junho (não transitado em julgado) têm considerado ser a E.P - Estradas de Portugal, SA competente para o licenciamento da publicidade à margem e visível das estradas do PRN2000;

3- O STA já tem acolhido para exame, ainda pendente, outros recursos, da espécie de revista, considerando a importância e relevância social da temática em litígio;

4- A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais, vigorando ainda na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, a administração exclusiva é exercida pela EP - Estradas de Portugal, SA;

5- O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de protecção à estrada, e submete à aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva;

6- Os poderes da EP, SA respeitam à aprovação e licenciamento da “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento, de postos (de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro).

7- A publicidade exibida não é permitida se em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2. do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, publicado no Diário da República em 22/12/1992).

8- Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (arts. 10.º, 12.º, 13.º, 15.º e 17.º) são complementares da Lei n.º 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor dessa Lei.

9- O licenciamento da EP - Estradas de Portugal, SA é diferente do dos municípios, a realidade fáctica é diferente porquanto, enquanto a EP tem por escopo na sua actuação a segurança rodoviária, os municípios têm por objectivo simplesmente o aspecto arquitectónico e ambiental;

10- São duas as realidades e o próprio Tribunal Constitucional tem julgado não existir duplicação de taxas quando considerada a taxa de publicidade cobrada pela EP e a taxa de regulamento municipal;

11- Os actos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente EP - Estradas de Portugal, SA, estando as competências de fiscalização da EP, salvaguardadas pela parte final do artigo 25.º do Decreto-Lei. n.º 48/2011,de 1 de Abril.

12- As actividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.º 1 do Dec.-Lei n.º 374/2007, “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e suas receitas cobradas por licenciamentos, aprovações actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.

13- No objecto da EP, SA integra-se a “exploração” da rede rodoviárias nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr. n.º 1, do artigo 4.º do DL 374/2007).

14- A actuação da EP - Estradas de Portugal, SA, a Concessionária Nacional estatal, de licenciamento, em relação a publicidade visível das estradas nacionais o PRN 2000 é própria, e não incidental ou subprocedimental, em face ao administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios;

15- A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b) e do artigo 15.º n.º 1 alínea j), ambos do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro; do artigo 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto; do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007, de 13 de Novembro.

16- A actuação de fiscalização, aviso para a entrega de projecto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da EP - Estradas de Portugal, SA tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal e o licenciamento da publicidade carece do pagamento da taxa fixada legalmente, por unidade de metro quadrado;

17- Os serviços da EP - Estradas de Portugal, SA, têm a sua estrutura orgânica aprovada na qual existem serviços de Licenciamento que actuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PRN2000.

18- O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, na maioria, tem julgado como legal o acto administrativo da EP, SA do pedido de apresentação do projecto de publicidade a instalar ou instalada à margem, visível, das Estradas Nacionais.

19- O Supremo Tribunal Administrativo, com a referida excepção (Proc. 232/13), também julga legal a actuação da EP - Estradas de Portugal, SA reconhecendo nesta até o direito de liquidar taxas por publicidade exibida nos Postos de Abastecimento de Combustíveis pelos meios de execução coerciva fiscal.

Nestes termos e nos mais de Direito que, Exas, Venerandos Senhores Juízes Conselheiros, muito doutamente suprirão, se requer que seja julgado procedente o presente recurso de decisão jurisdicional, em sede de impugnação judicial anulando-se a douta sentença recorrida, julgando-se válida a liquidação de taxa, por exibição de publicidade à margem de Itinerário Principal, por parte da EP - Estradas de Portugal, SA ».

1. 5 A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença.

1. 6 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu e extenso e bem fundamentado parecer (de fls. 245 a 251) no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso.

1. 7 Colheram-se os vistos dos Juízes Conselheiros adjuntos, por a questão ter vindo a ser decidida repetida e uniformemente neste Supremo Tribunal Administrativo.

1. 8 A questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento ao considerar que a “Estradas de Portugal, S.A.” não tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade situada nos postos de venda de combustível sitos à margem da estrada nacional.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«Com interesse para a decisão da causa, considera-se provada a seguinte factualidade, a qual se passa a subordinar por alíneas:

1 A impugnante foi notificada, pela comunicação de 20/02/2012 da Direcção Regional de Beja da então Estradas de Portugal SA subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos:

Assunto: Instalação de Publicidade Estrada IP2 / KM 377.650, lado esquerdo

Constata a fiscalização desta Direcção de Estradas a existência de suportes publicitários nas V. instalações situadas em Entradas junto ao local supra mencionado, sem que para o efeito esteja o interessado munido da respectiva autorização emitida pela EP - Estradas de Portugal SA.

Para efeito de autorização da publicidade fica V. Exa. notificado para no prazo de 10 dias requerer a sua legalização ao abrigo do disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, e proceder ao pagamento da taxa no valor de 1.249,38 € (mil duzentos e quarenta e nove euros e trinta e oito cêntimos) consignada na alínea j) do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, conforme cálculo junto em anexo.

A referida importância deverá ser liquidada nesta Delegação Regional durante as horas de expediente ou através de cheque visado ou transferência bancária NIB ………….. à ordem de EP - Estradas de Portugal, SA, no prazo de 10 dias. (...)».

2. 2 DE DIREITO

2.1. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

Como decorre do que deixámos dito, a questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de publicidade nas estradas nacionais, rectius, na zona de protecção das estradas nacionais, tal como definida pelo art. 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (Formada pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito, sendo estas últimas constituídas pelos terrenos limítrofes até 100 metros para além da zona non aedificandi, tal como definido pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.), após o início da vigência da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

2.2. 2 DA INCOMPETÊNCIA DA RECORRENTE PARA LIQUIDAR A TAXA DE EXIBIÇÃO DE PUBLICIDADE

A questão tem-se colocado repetidamente neste Supremo Tribunal Administrativo e tem vindo a ser respondida uniforme e unanimemente por esta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Assim, vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos:

˗ de 26 de Junho de 2013, no processo n.º 232/13 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 15 de Abril de 2014 (http://dre.pt/pdfgratisac/2013/32220.pdf), págs. 2856 a 2863, também disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f38a09da1dbac0c880257bc500414cea?OpenDocument.), que foi aquele em que se louvou a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja na sentença recorrida;

˗ de 18 de Junho de 2014, no processo n.º 1435/13 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 20 de Novembro de 2014 (http://dre.pt/pdfgratisac/2014/32220.pdf), págs. 2261 a 2268, também disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f328483943cf9a1180257d1e00541e53?OpenDocument.) e no processo 205/14 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 20 de Novembro de 2014 (http://dre.pt/pdfgratisac/2014/32220.pdf), págs. 2150 a 2160, também disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f36d8a70c7ed607d80257d2b003ce6a2?OpenDocument.);

˗ de 2 de Julho de 2014, no processo n.º 492/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/322cce6380175c6680257d27004f05b1?OpenDocument.), no processo n.º 615/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/fa45bcb7465ac19280257d0f005233b3?OpenDocument.) e no processo 1566/13 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/894c36a9d0541d1e80257d0f00336c65?OpenDocument.);

˗ de 9 de Julho de 2014, no processo n.º 483/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d47aafec0599584380257d23002ee0c9?OpenDocument.);

˗ de 10 de Setembro de 2014, no processo n.º 79/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6bdca20e1af1c1d780257d51004ebcd5?OpenDocument.) e no processo n.º 312/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/003ed08b8ecd7a7c80257d560048d364?OpenDocument.);

˗ e muitos outros após essa data.

Ainda que referindo-se à questão do licenciamento em si – enquanto a Secção de Contencioso Tributário aborda a questão sob a óptica da tributação do licenciamento – também a Secção de Contencioso Administrativo tem vindo a decidir repetida e uniformemente. Vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos:

˗ de 20 de Fevereiro de 2013, no processo n.º 1418/13;

˗ de 20 de Março de 2014, nos processos n.ºs 983/13, 1340/13, 1415/13, 1417/13, 1500/13, 1597/13, 1604/13, 1786/13, 1813/13, 1814/13 e 1854/13;

˗ de 3 de Abril de 2014, nos processos n.ºs 1499/13, 1556/13, 1600/13, 1741/13, 1815/13, 1896/13; 1792/13 e 24/14;

˗ de 29 de Abril de 2014, no processo n.º 73/14;

˗ de 15 de Maio de 2014, nos processos n.ºs 1516/13, 133/14, 135/14 e 140/14;

˗ de 19 de Junho de 2014, nos processos n.ºs 134/14, 138/14, 228/14, 233/14 e 236/14;

˗ de 26 de Junho, no processo n.º 338/14;

˗ de 9 de Julho, no processo n.º 235/14.

Podemos, pois, concluir que existe actualmente jurisprudência consolidada sobre a questão, conclusão à qual não obsta a existência de algumas decisões mais antigas desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em sentido diverso, designadamente os acórdãos que a Recorrente cita em abono da sua tese, proferidos ambos em 25 de Junho de 2009, pela mesma formação, nos processos n.º 243/09 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 30 de Setembro de 2009

(http://dre.pt/pdfgratisac/2009/32220.pdf), págs. 997 a 1003, também disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0c5c4a70a2d7f524802575e5004dec2d?OpenDocument.) n.º 244/09 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 30 de Setembro de 2009

(http://dre.pt/pdfgratisac/2009/32220.pdf), págs. 1003 a 1008, também disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a837fe04d5ac11c1802575e5004fa145?OpenDocument.). Aliás, nesse sentido, decidiu esta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em aresto proferido em 9 de Julho de 2014 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/92b7c0a3b92af68b80257d27003833c2?OpenDocument.), votado unanimemente pelos nove Conselheiros actualmente em exercício de funções, que julgou findo o recurso interposto ao abrigo do disposto no art. 284.º do CPPT do acórdão em que a sentença se louvou – proferido em 26 de Junho de 2013, no processo n.º 232/13 – e no qual foi invocado como fundamento o referido acórdão de 25 de Junho de 2009, proferido no processo n.º 244/09. Na verdade, o motivo por que esse recurso foi julgado findo foi o de que a doutrina adoptada no acórdão recorrido constituía «jurisprudência consolidada» para os efeitos do art. 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Assim, pelos fundamentos constantes do referido acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2013, proferido no processo n.º 232/13, para cuja fundamentação remetemos – dispensando junção da cópia do mesmo, por estar já publicado no jornal oficial –, o recurso não merece provimento, pois a sentença recorrida não enferma do erro de julgamento que lhe vem assacado, tanto mais que, também ela, se louvou na doutrina desse aresto.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que exigia a aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, foi derrogado e essa exigência foi desgraduada, limitando-se à emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a “EP - Estradas de Portugal, S.A.” deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo, por isso, de competência para tributar esse licenciamento.

* * *

3. DECISÃO

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 26 de Novembro de 2014. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Casimiro Gonçalves.