0512/07.5BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revistas nas quais se discutem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual de um Município sobre a qual as instâncias divergiram.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

Insolvência A………, Lda e Município de Castelo de Paiva vêm interpor revista, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte proferido em 30.11.2020 que concedeu parcial provimento ao recurso que a Autora interpusera da sentença do TAF de Penafiel que julgou improcedente a acção administrativa comum, pedindo o conhecimento a título incidental, nos termos do art. 38º do CPTA, da ilegalidade da deliberação da Câmara Municipal de Castelo de Paiva (CMCP), de 31.08.2004, que declarou a anulabilidade do licenciamento urbanístico que lhe havia sido concedido para construção de um edifício em Castelo de Paiva, no ano de 2000, e, em consequência, a condenação do Réu/Recorrente no pagamento da quantia de €4.316.845,83.

A Recorrente fundamenta a admissibilidade da revista na necessidade de uma melhor aplicação do direito.

O Recorrente Município fundamenta a admissão da sua revista na relevância jurídica da questão e na necessidade de uma melhor aplicação do direito.

Em contra-alegações ao recurso da A/Recorrente o Recorrido defende que a revista daquela não deve ser admitida ou deve improceder.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Autora na presente acção administrativa comum, imputa à deliberação da CMCP ilegalidade ao declarar a nulidade do licenciamento urbanístico que lhe concedera para a construção de um edifício em Castelo de Paiva, e, em consequência, a condenação do Réu no pagamento no montante de €4.316.845,83, pedindo, a título incidental, nos termos do art. 38º o conhecimento da ilegalidade da referida deliberação camarária, e, subsidiariamente, a condenação do Réu por responsabilidade civil extracontratual pelos prejuízos sofridos com a declaração de nulidade da licença, nos termos do art. 70º do RJUE, cujos pressupostos se reconduzem à responsabilidade civil que decorre do DL nº 48051, de 21.11.1967 e dos arts. 483º e seguintes do Código Civil (CC).

A A. alegou, em síntese, que apresentou um projecto para a construção de um edifício em Castelo de Paiva, que foi licenciado e emitido o respectivo alvará no ano de 2000, em que foram requeridos dois aditamentos.

Em 31.08.2004 o Réu declarou a nulidade do referido licenciamento por violar instrumento de gestão urbanística sendo essa decisão ilícita na medida em que nada impedia que o “andar recuado” seja um andar inferior. E que, a consequência para a eventual ofensa seria a mera anulabilidade e nunca a nulidade.

Tendo decidido não impugnar este acto declarativo da nulidade, apresentou um novo projecto de construção que veio a ser aprovado pelo Réu, em 2005, sendo emitido novo alvará. Alega que o facto de o Réu ter declarado a nulidade do primeiro licenciamento para depois aprovar a construção, fez a A. perder tempo na construção e acabamento do edifício e, consequentemente, perder oportunidades de negócio na venda das respetivas fracções e, igualmente, forçando-a a suportar custos com os empréstimos que teve de continuar a assegurar perante a banca e outras despesas, prejuízos pelos que tem direito a ser indemnizada pelo Réu, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual.

O TAF de Penafiel julgou improcedente a acção, tendo expendido, nomeadamente, o seguinte: “Segundo a A., em 31/08/2004 o R. declarou a nulidade do licenciamento acima referido por ofensa a instrumento de gestão urbanística, decisão que agora considera ilícita, posto que, como afirmou, nada impede que o “andar recuado” seja um andar inferior, mais dizendo que a forma de invalidade adequada ao caso não seria a nulidade mas sim a anulabilidade. A A. decidiu não impugnar o ato declarativo da nulidade, antes optou por apresentar um novo projeto de construção, que veio a ser aprovado pelo R. em 2005, incluindo a emissão de um novo alvará. (…)

Tal como foi pedido pela Autora, ao Tribunal importa sindicar se estão verificados, ou não, os pressupostos para a efetivação da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito decorrente da gestão pública do R. com especial ênfase para o ato administrativo que declarou a nulidade dos atos de licenciamento pois naquele ato residirá o cerne da ação supostamente ilícita a partir da qual se vieram a verificar os danos que a impetrante agora quer ver ressarcidos.

Mas não sem antes relembrar aquilo que já dissemos aquando do despacho saneador, isto é, que a sindicância daquele ato administrativo dar-se-á apenas a título incidental, tão-só na estrita medida em que servirá para se saber se há, ou não ilicitude e, como tal como um mero instrumento de indagação de um dos pressupostos da responsabilidade civil que ora se cuida, tudo conforme ao já citado artigo 38.º, n.º 1, do CPTA.”

Concluiu o TAF pela improcedência dos vícios imputados pela Recorrente à decisão que declarou nulo o licenciamento titulado pelo alvará de licença de construção nº 65/2000 e, em consequência, julgou improcedente o pedido indemnizatório com fundamento em responsabilidade civil extracontratual, nos seguintes termos: “Em suma, nenhuma ilegalidade se reconhece ao ato instrumentalmente perscrutado, o que significa, concomitantemente, a não verificação do pressuposto da ilicitude e a impossibilidade de se responsabilizar civilmente o R. por facto ilícito decorrente de gestão pública, bem se compreende que, sendo os pressupostos daquele tipo de responsabilidade civil de verificação cumulativa, tanto basta a não constatação de um deles para que o correspondente indemnizatório soçobre”.

A A. apelou para o TCA Norte que pelo acórdão recorrido entendeu que se verificava a nulidade por omissão de pronúncia imputada por aquela à decisão de 1ª instância sobre o pedido de indemnização formulado pela mesma, com fundamento no art. 70º do RJUE, tendo o acórdão conhecido em substituição de tal pedido.

Segundo o nº 1 deste art. 70º refere o acórdão recorrido que é a situação de nulidade do acto de gestão urbanística que determina a obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados e não a declaração de nulidade, ao referir-se no preceito “…em caso de declaração de nulidade…” e não por causa dela.

Referiu o acórdão estar em causa saber se a A. tem o direito a ser indemnizada pelos prejuízos que alega ter sofrido por ter sido destinatária de um acto de gestão urbanística constitutivo de direitos – o licenciamento de um edifício – titulado por alvará de licença de construção, a cuja construção procedeu, mas que veio a ser posteriormente declarado nulo.

Entendeu-se que os pressupostos da responsabilidade civil, prevista no art. 70º do RJUE, são a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade.

No caso, concluiu o acórdão pela verificação de todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, embora não tenha julgado verificado o nexo de causalidade em relação a parte dos danos invocados. Assim, considerou que, “Os únicos danos que resultam provados que a A. sofreu foi um acréscimo de custos com encargos financeiros e com taxas de licenças no dito montante de €295.543,90.”

Assim, concedeu parcial provimento ao recurso, e, suprindo a nulidade cometida em 1ª instância ao não apreciar o pedido subsidiário formulado, condenou o R. a pagar à Recorrente, a título de indemnização pelos danos sofridos em consequência da nulidade do licenciamento, o montante de €68.397,30, absolvendo o R. do demais peticionado.

Na sua revista o Recorrente Município [além de alegar que a sentença de 1ª instância não incorreu em omissão de pronúncia e que o direito de indemnização foi julgado prescrito, o que o acórdão recorrido ignorou] alega que a actividade administrativa em causa nos autos foi lícita e isenta de ilicitude e/ou culpa (no âmbito do relevo manifesto para a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, mesmo na tese do acórdão recorrido e face ao disposto no art. 70º do RJUE).

Alega, assim, que o acórdão recorrido violou os arts. 4º, 5º, 195º e seguintes, 602, 607º, 608º e 615 (a contrario sensu), todos do CPC, ex vi do art. 1º do CPTA e o art. 13º da CRP.

Por sua vez, a A./Recorrente defende na revista que o acórdão incorreu em erro de julgamento ao fazer uma interpretação restritiva do art. 2º do DL nº 48051 ao apreciar o pressuposto nexo de causalidade, por não considerar a causalidade legal, resultante da simples aplicação dos princípios do art. 563º do CC, a qual é matéria de direito, que não está sujeita à alegação e prova pelas partes. E que o acórdão não distinguiu o nexo naturalístico que implica a formulação dum juízo da mesma natureza e integra a matéria de facto; e a causalidade legal que resulta do referido art. 563º do CC.

Como se vê as instâncias divergiram na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, julgando a 1ª instância que não se verificava nem o facto ilícito, nem a culpa (falhando, como tal, os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual), e, considerando o TCA que estavam verificados todos os pressupostos dessa responsabilidade em relação à conduta do R. Município, quanto ao pedido subsidiário, formulado ao abrigo do art. 70º do RJUE [ao qual são aplicáveis os pressupostos do art. 2º, 4º e 6º do DL nº 48051, em vigor à data dos factos].

Ora, a matéria atinente à ilicitude e à culpa do Município, pressupostos da responsabilidade civil extracontratual deste ente público, e que este defende não se verificarem, já que não praticou qualquer acto ilícito revestem inegável relevância jurídica [já que faltando aqueles pressupostos, falha a alegada responsabilidade civil extracontratual, cujos pressupostos são de verificação cumulativa], Como igualmente essa relevância existe na questão atinente ao nexo de causalidade entre os danos e as causas de que ele decorre, que a Recorrente pretende ver discutida na revista, e, que é, por vezes complexa, visto envolver raciocínios que apesar da sua lógica, têm subjacentes uma certa subjectividade, que pode determinar o sentido da decisão e envolve uma ponderação que passa pela análise de questões jurídicas de algum melindre e dificuldade, como é o caso.

Assim, por as questões em causa nas revistas assumirem manifesta relevância jurídica, não sendo isentas de dúvidas, tudo aconselha a admissão das mesmas, face às circunstâncias do caso.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir as revistas.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Fevereiro de 2022. - Teresa de Sousa (relatora) – Carlos Carvalho – José Veloso.