01412/04.6BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Nas situações enquadradas no art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA o decretamento das providências pelo tribunal é quase automático na medida em que assente em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público e a tutela dos interesses privados, sem necessidade de fundamentar a decisão cautelar por referência aos requisitos das als. b) e c) do n.º 1 e do n.º 2 do art. 120º do CPTA.

II. Daí que a manifesta ilegalidade do acto, uma vez sumariamente demonstrada, impõe ou vincula o juiz a decretar a providência peticionada pelo requerente, vinculação essa que comportará, pelo menos, a excepção nos casos em que o requerente vá a juízo num prazo tardio e após o início da produção fáctica de efeitos do acto.

III. Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal, pois, quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade, nem sempre a preterição da forma conduz à anulação e, por consequência, ao preenchimento da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 120º do CPTA.

IV. É ao requerente que incumbe alegar e provar a ilegalidade manifesta ou evidente, pelo que não logrando o mesmo efectuar tal prova não pode haver decretação de providências cautelares fundadas naquele segmento do normativo em referência.

V. Estando em causa a adopção de providências conservatórias em que a situação não tenha enquadramento na al. a) do n.º 1 do artigo em referência o CPTA prevê um distinto grupo de condições de procedência e que se mostram consagrados no art. 120º, n.ºs 1, al. b) e 2, condições de procedência que, embora com diferentes cambiantes, se podem reconduzir:

a) A duas condições positivas de decretamento:

- «periculum in mora» - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e

- «fumus boni iuris» (“aparência do bom direito”) – avaliação, em termo sumários, da existência do direito invocado pelo requerente ou da(s) ilegalidade(s) que o mesmo invoca e provável procedência da acção principal;

b) A um requisito negativo de deferimento que assenta numa ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) – proporcionalidade dos efeitos da decisão de concessão ou da sua recusa.

VI. Incumbe ao requerente tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência porquanto inexiste a consagração duma presunção "iuris tantum" da existência dos aludidos requisitos como simples consequência da existência em termos de execução do acto, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito e com utilização de expressões vagas e genéricas.

VII. O elemento decisivo da noção de acto administrativo impugnável é a eficácia externa, a qual tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige.

VIII. Do art. 52º, n.º 1 do CPTA resulta que a impugnabilidade dos actos administrativos não está dependente da forma sob a qual eles tenham sido praticados, sendo que os n.ºs 2 e 3 do aludido normativo têm de ser lidos em conjugação com o art. 53º do CPTA na medida em que os mesmos introduzem desvios ou excepções a esta regra tradicional de que não são susceptíveis de impugnação os actos que se limitem apenas a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores actos administrativos.

IX. A questão da impugnabilidade ou não dos actos de execução prende-se não com a própria impugnabilidade em si mas antes com as causas de invalidade que contra eles se podem fazer valer, pelo que é de continuar a admitir que não se podem invocar contra um acto administrativo vícios que já podiam e deviam ter sido invocados contra actos anteriores, o que nos permite dizer que a regra do artigo 53º do CPTA vale, em segunda linha, para os actos de execução ou de aplicação de actos administrativos na parte ou na medida em que eles se limitam a reiterar a definição introduzida pelo acto que executam ou aplicam.

X. Mostrando-se estabilizada a situação dos requerente com a emissão de acto datado de 14/04/2003, acto esse que definiu a situação jurídica destes e que não foi objecto de qualquer impugnação contenciosa, o acto ora posto em crise não é susceptível de impugnação judicial.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

A… e P…, residentes no Bairro do Outeiro, bloco …, entrada …, casa …, Porto, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto – 2º Juízo, datada de 12/11/2004, que indeferiu a providência cautelar deduzida contra a “CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO”, na qual era peticionada a suspensão de eficácia do despacho do Vice-Presidente daquela edilidade de 22/04/2004 que determinou o despejo dos requerentes da casa …, da entrada …, bloco … do Bairro do Outeiro, no Porto.

Formulam, nas respectivas alegações (cfr. fls. 324 e segs.), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“(...)

1. A presente providência cautelar foi objecto de decisão de indeferimento porquanto no entender da Meritíssima Juiz a quo não se verificar o requisito do fumus boni iuris relativa à decisão da acção principal em relação à qual os presentes autos têm uma função instrumental.

2. Tal decisão foi tomada sem que fossem ponderados os demais requisitos previstos no artº 120º do CPTA para a adopção da providência requerida in casu a suspensão do acto administrativo em crise (Despacho de 22.04.04 do Vereador do Pelouro da Habitação da CMP que determina o desalojamento da requerente e agregado familiar da casa onde aquela vive desde que nasceu).

3. Em nosso entender deveria ter sido ponderada a verificação, ou não, de todos os requisitos exigidos por aquele normativo legal, ainda que a sua aplicabilidade seja cumulativa, porquanto os demais requisitos para além de resultar dos autos que se verificam no caso concreto, a entidade recorrida na sua contestação, não os impugnando, aceitou-os.

4. E, sendo relevante para a decisão verificar se é evidente a procedência daquela acção (alínea a) do artº 120º do CPTA), tal juízo terá de ter em conta todo o teor do requerimento inicial, mormente, quanto à clara violação do direito, constitucionalmente consagrado, a uma habitação condigna (artº 65º da CRP) que aquele acto viola.

5. Acto do qual, a proceder, resultam claramente danos irreversíveis e prejuízos irreparáveis para os recorrentes (e filha de tenra idade), os quais por se encontrarem numa situação economicamente deficitária não têm acesso a outra habitação que não de cariz social, o que os colocaria numa situação de facto consumado ficando literalmente a viver na rua até à decisão do processo principal.

6. Por outro lado, se bem que os recorrentes, como se refere na decisão recorrida, não tenham expressamente referido a “evidência” da procedência da acção principal, a mesma resulta de todo o teor do requerimento inicial onde clara e inequivocamente alegam tal convicção, nomeadamente quanto à ilegalidade e nulidade do acto administrativo ora em crise.

7. Caso em que, deveria desde logo ter procedido a presente providência, sem necessidade de aferir da verificação de qualquer outro requisito, pois ainda que as situações elencadas naquele preceito legal como pressupostos da adopção das providências cautelares sejam meramente exemplificativas, a sua verificação levaria desde logo à procedência dos autos.

8. Mas o indeferimento da presente providência teve por fundamento a inexistência de fumus boni iuris relativamente à acção principal, ou seja, no entender da Meritíssima Juiz a quo a acção principal a intentar com base na nulidade do acto administrativo em crise será improcedente.

9. No que concerne a tal juízo de probabilidade resulta do CPTA que este deve ter um grau de exigência menor se estivermos perante uma providência conservatória do que se estivermos perante uma providência antecipatória.

10. No caso sub judice estamos perante uma providência conservatória, pelo que ainda que fosse objecto, como deveria sê-lo, de ponderação, a tal requisito não deveria ter sido atribuída a posição de único requisito ponderado (a menos que, como se disse, a Meritíssima Juiz a quo entendesse evidente a sua procedência), em detrimento dos restantes.

11. Tendo sido imprimido demasiado rigor e certeza na análise do sucesso ou insucesso da acção principal, quanto formular tal juízo para além de constituir uma tarefa delicada e difícil, pode levar a uma decisão diferente daquela que a final vier a ser proferida na acção principal. Como aliás, salvo o devido respeito, em nosso entender, acontecerá no caso dos presentes autos

12. Posição aliás defendida na doutrina, nomeadamente por Mário Aroso de Almeida, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Edições Almedina.

13. Acresce dizer que, em nosso entender, a improcedência da acção principal não se verificará porquanto o acto administrativo ora em crise é um acto definitivo e executório, passível de impugnação, que enferma de nulidade, por violação de um direito constitucionalmente consagrado, como é o direito a uma habitação condigna (artº 65º da CRP).

14. Entendeu-se na decisão a quo que o acto exequendo seria uma carta, assinada pela Chefe de Divisão, que foi enviada em 14.04.03 à recorrente mulher contendo um ofício onde se informa de que deveria entregar as chaves da habitação que ocupava. (junta no PA integrado nos autos).

15. Ora, tal missiva não continha sequer a referência à existência de qualquer procedimento administrativo contra a recorrente naquela edilidade, nem por qualquer outra forma tal lhe havia sido comunicado a sua existência, não contendo a mesma a comunicação de uma decisão e como tal também não possuía qualquer referência ao direito de defesa previsto nos artº 100º e seguintes do CPA.

16. Na mesma fazia-se referência a que lhe havia sido transmitido por três vezes, concretamente em 1987, 1996 e 2001 que não lhe assistia o direito à sucessão na titularidade do fogo, quando resulta do próprio PA junto aos autos que as duas primeiras foram realizadas na pessoa da sua avó, que nunca comunicou aos netos (onde se inclui a recorrente mulher) que as mesmas haviam ocorrido, e obviamente que uma vez que desconhecia o seu conteúdo as mesmas não podiam ter efeitos jurídicos na esfera da recorrente.

17. O que também se aplica ao ano de 2001, pois como resulta dos autos, à mesma nada nesse sentido lhe foi comunicado ou notificado, pois a ter ocorrido teria de haver no PA prova da mesma, nomeadamente declaração devidamente assinada pela recorrente.

18. Ademais, posteriormente em 21.11.03 foi enviado à recorrente mulher um “Projecto de Decisão” onde se refere que o sentido provável da mesma será o do desalojamento. (junto como doc. 18 do requerimento inicial).

19. E só em 23.04.04 lhe foi enviada “Notificação de Decisão” na qual se refere concretamente que, conforme Despacho do Vereador do Pelouro da Habitação datado do 22.04.04 a decisão daquele processo é de desalojamento do fogo que ocupa. (junto como doc. 21 do requerimento inicial).

20. Despacho esse que, em nosso entender, constitui acto exequendo cuja suspensão se requer nos presentes autos pelos motivos plasmados no requerimento inicial e não um mero acto confirmativo. (junto aos autos por requerimento de fls...). (…).”

O ente público demandado, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 353 e segs.) nas quais sustenta, em suma, o improvimento do recurso.

O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146º e 147º ambos do CPTA veio a apresentar parecer inserto a fls. 378/379 no qual sustenta a improcedência do recurso.

As partes foram notificadas daquele parecer e apenas os recorrentes vieram responder pugnando pela procedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 383 e segs.).

Sem vistos, dado o disposto no art. 36º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 6ª edição, pág. 420 e segs.).

As questões suscitadas pelos recorrentes resumem-se, em suma, a determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao rejeitar a providência cautelar peticionada violou ou não os arts. 120º, n.º 1, als. a) e b) do CPA e 65º da CRP [cfr. conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:

I) A casa n.º … sita no Bairro do Outeiro, bloco …, entrada …, no Porto foi concedida a título precário, pelos serviços da entidade requerida, a J…, em 10/12/1973, pelo alvará n.º … – cfr. documento de fls. 48 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

II) Na sequência do óbito de J…, a viúva, A…, solicitou, em 06/07/1987, a transferência do referido alvará para seu nome – cfr. fls. 61 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

III) Por decisão de 20/05/1988, foi autorizada a mudança do titular do alvará para o nome de A… – cfr. fls. 67 e 68 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

IV) Dessa mesma decisão consta a seguinte nota: os netos pertencem ao agregado dos pais.

V) Em 23/07/1987, A… declarou que com ela coabitavam dois netos, o J… e a A… (ora requerente), filhos da sua filha A… que reside em Azevedo de Campanhã – cfr. auto de declarações n.º 646/87 a fls. 66 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

VI) Nessa mesma data, A… foi informada que os netos poderiam fazer-lhe companhia, sem que fizessem parte do seu agregado familiar, uma vez que pertencem ao agregado familiar dos pais e não ao dos avós – cfr. auto de declarações n.º 646/87 a fls. 66 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

VII) Em 19/01/1996, a fiscalização dos serviços municipais de habitação da entidade requerida constataram que na habitação em apreço residiam A… e três netos, Á…, J… e A… – cfr. fls. 74 verso da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

VIII) Em 23/02/1996, A… tomou conhecimento do despacho proferido em 13/02/1996, no sentido de ser tolerada a permanência dos netos na habitação, mas esclarecendo-se que não tinham quaisquer direitos sucessórios na concessão da moradia camarária – cfr. fls. 75 da fotocópia do processo administrativo ínsito nos autos.

IX) Na sequência do óbito de A…, a neta, aqui requerente, compareceu nos serviços da entidade requerida solicitando informações acerca da sua permanência na casa vinda a referenciar, a sua inscrição no agregado familiar e a alteração da titularidade do alvará para seu nome, já que a havia ficado a habitar sozinha com um filho – cfr. informação n.º 1/03 junta às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

X) Este pedido foi objecto da seguinte decisão do Chefe da Divisão de Administração do Património Habitacional, em 13/03/2003: Entendo que a casa deverá vir à posse da CMP. À consideração superior. – cfr. despacho aposto no rosto da informação n.º 1/03 junta às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XI) Este pedido foi, ainda, objecto da seguinte decisão final da Directora do Departamento Municipal da Habitação, em 14/04/2003: Concordo. Oficie-se à requerente. – cfr. despacho aposto no verso da informação n.º 1/03 junta às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XII) Por ofício de 14/04/2003, foi comunicado à ora requerente que deveria, no prazo de 15 (quinze) dias, fazer entrega das chaves da casa que ocupa, visto que a concessionária, A…, faleceu e que, segundo o que lhe foi transmitido por diversas vezes (1987, 1996 e 2001), não lhe assiste qualquer direito à sucessão na titularidade do fogo – cfr. ofício sob a referência /2002-DMAPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XIII) Em 26/03/2003, a aqui requerente formalizou o pedido de transmissão da titularidade do alvará, vindo a mencionar, para seu nome – cfr. requerimento que deu entrada nos serviços da Câmara Municipal do Porto sob o n.º 8021/2003 junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XIV) Este requerimento foi objecto da seguinte decisão da Directora Municipal da Habitação e Desenvolvimento Social, de 07/05/2003: Concordo. Indefiro a pretensão. Comunique-se à interessada. – cfr. folha de rosto do requerimento com n.º 8021/2003 e informação n.º 660/2003-DMAPH juntos às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XV) Em 08/05/2003, a aqui requerente voltou a solicitar que lhe fosse deferida a transmissão da posição de arrendatária da referida habitação, passando a ser titular dos direitos e obrigações inerentes – cfr. requerimento sob o n.º de entrada nos serviços do Departamento de Habitação Municipal 2628 junto às fotocópias do processo administrativo ínsito nos autos.

XVI) Sobre este requerimento recaiu o seguinte despacho, de 10/07/2003, da Directora Municipal de Habitação: Conforme despacho de 07/05/2003 mantém-se indeferido. – cfr. folha de rosto do requerimento n.º 2628 junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos presentes autos.

XVII) Tal decisão foi notificada ao advogado da ora requerente, em 17/07/2003 – cfr. ofício sob a referência 241/2003-DMHM junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos.

XVIII) Em 06/11/2003, com base na informação de a ora requerente não ter procedido à entrega da habitação em apreço, incumprindo a ordem de entrega das chaves que lhe foi remetida em 14/04/2003, a entidade requerida considerou que a ocupação da habitação era abusiva, nos termos do artigo 10.º e 12.º, 1.ª parte do Decreto 35106, pelo que determinou fosse elaborado projecto de decisão no sentido de efectivar o despejo, devendo ser voluntariamente cumprido, sob pena de imediata execução coerciva do mesmo – cfr. informação com a ref. 101/2003-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos.

XIX) Esta proposta de decisão foi acolhida pela Directora do Parque Habitacional e aprovada pelo Conselho de Administração da Empresa Municipal de Habitação e Manutenção, EM, em 20/11/2003, tendo o Vereador do Pelouro da Habitação proferido o seguinte despacho: Concordo. – cfr. folha de rosto da informação com a ref. 101/2003-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos.

XX) A ora requerente foi notificada deste projecto de decisão de desalojamento da habitação em apreço, por não possuir qualquer título que legitime a ocupação do referido fogo, em 24/01/2004 – cfr. verso do ofício enviado em 21/11/2003 com a referência 41/2003-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos.

XXI) Em 09/02/2004, a aqui requerente apresentou resposta nos termos do artigo 100.º e 101.º do CPA – cfr. requerimento com referência de entrada nos serviços da entidade requerida 1127 junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.

XXII) Em 22/04/2004, foi proferida decisão final de despejo pelo Conselho de Administração da Empresa Municipal de Habitação e Manutenção, EM, tendo o Vereador do Pelouro da Habitação emitido o seguinte despacho: Concordo. – cfr. informação com a ref. 12/2004-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

XXIII) Em 23/04/2004, foi enviada notificação à ora requerente a fim de lhe comunicar a decisão final de desalojamento, com os fundamentos já transmitidos no projecto de decisão – cfr. ofício com a referência 140/2004-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

XXIV) Em 17/06/2004, a ora requerente recusou-se a assinar esta notificação, apesar de não constarem no documento testemunhas de tal facto – verso do ofício com a referência 140/2004-DPH junto às fotocópias do processo administrativo integrado nos autos.

XXV) Em 06/07/2004, A… e P… requereram a presente providência cautelar, conforme carimbo aposto no rosto do requerimento inicial.

XXVI) Em 26/10/2004, os requerentes indicaram que a acção de que este processo irá depender será uma acção administrativa especial com vista à obtenção de declaração de nulidade de acto administrativo – cfr. ponto 10 da peça processual junta aos presentes autos sob o registo 11486 (n.º de documento virtual 003688642).

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3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Invocam os recorrentes, como fundamento material de recurso ao que se infere das suas alegações, que a decisão recorrida contraria o que decorre dos arts. 120º, n.ºs 1, als. a) e b) e 2 do CPTA e 65º da CRP.

Para a análise da bondade da decisão em recurso importa efectuar uma prévia incursão no actual regime de contencioso administrativo, em especial, em matéria dos procedimentos cautelares, mormente, dos seus critérios de decisão, dos seus pressupostos ou requisitos para a sua decretação.

Os procedimentos cautelares vêm regulados, com autonomia, no Título V do CPTA (cfr. arts. 112º e segs.), nele estando abrangidos os processos cautelares de natureza conservatória, como se nos afigura estarmos em presença nestes autos.

Note-se, no entanto, que a distinção entre providências conservatórias e antecipatórias não é questão isenta de alguma dificuldade.

Como doutamente se sustentou no Ac. STA de 24/11/2004 - Proc. n.º 1011/04 (in: «www.dgsi.pt/jsta») “(…) tomando como exemplo a suspensão de eficácia de um acto administrativo e sendo inquestionável que, quer o Legislador (vide, a “Exposição de Motivos” do CPTA) quer a doutrina (…), a qualificam como conservatória, não é menos certo que, porém, tal providência, se concedida, não deixa de se consubstanciar, de alguma maneira, numa antecipação provisional de certos efeitos da decisão definitiva a proferir no processo principal.

(…) O já exposto leva-nos a relativizar a classificação das providências cautelares entre conservatórias de antecipatórias, tanto mais que, por vezes, se verifica uma sobreposição entre as funções conservatória e antecipatória.

(…) De qualquer maneira, o que importa aqui assinalar é que não é pela simples circunstância de uma determinada providência cautelar antecipar certos efeitos da decisão definitiva que, sem mais, se deva concluir que nos encontramos perante uma providência antecipatória.

(…) Ora, temos para nós que a providência será conservatória quando o interessado pretenda manter ou conservar um direito, ou seja, aqui o que se almeja é manter o statu quo, procurando que ele se não altere.

Por sua vez, a providência será antecipatória quando o interessado vise “alterar o statu quo”, mediante a antecipação de uma situação que não existia anteriormente. (…).” [cfr. ainda Ac. do STA de 13/01/2005 - Proc. n.º 1273/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»; vide ainda sobre esta temática Dr.ª Isabel Celeste M. Fonseca in: “Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo (função e estrutura)”, págs. 66 a 68].

Daí que à luz destes ensinamentos e analisada a pretensão em presença temos que concluir pela natureza conservatória da providência requerida pelos ora recorrentes.

Para além disto, sendo uma providência cautelar entre as outras previstas no CPTA a mesma depende da verificação dos requisitos gerais previstos e enunciados no art. 120º do CPTA.

Nesta sede, importa distinguir e escalpelizar os critérios de ponderação da necessidade, adequação e equilíbrio das providências cautelares cujo decretamento se requer.

Como é sustentado pela doutrina que sobre o normativo já se foi produzindo [cfr. entre outros, Prof. J. C. Vieira de Andrade, in: ob. cit., págs. 324 e segs.; Prof. Mário Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição revista e actualizada, págs. 293 e segs., em especial, págs. 298 a 303; Prof. João Caupers in: “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª edição, págs. 372 e segs.; Prof. Colaço Antunes em “Brevíssimas notas sobre a fixação duma summa gravaminis no processo administrativo” in: Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Ano I, 2004, págs. 91 e 92; Dra. Isabel Celeste M. Fonseca in: ob. cit., págs. 65 e segs.; Dra. Carla Amado Gomes em “O Regresso de Ulisses: um olhar sobre a reforma da justiça cautelar administrativa” in: “Cadernos Justiça Administrativa” n.º 39, págs. 04 e segs.], importa autonomizar, desde logo, as situações em que se trate de providências dirigidas contra actos manifestamente ilegais, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes e contra actos de aplicação de normas já anulados [cfr. art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA].

Neste tipo de situações o seu decretamento é quase automático na medida em que assente em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público (sob a forma do princípio da legalidade – a Administração não deve praticar tais actos) e a tutela dos interesses privados (particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada).

Segundo é defendido pelo Prof. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 324 e 325) quanto a este tipo de situações “(...) o juiz deve (...) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.

Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível’ ou ‘justificada’ a cautela que é solicitada.

Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que em termos provisórios a solução pretendida.

Note-se, porém, que a lei não refere este requisito para a adopção da providência cautelar, quando seja evidente a procedência da pretensão formulada [alínea a) do n.º 1 do art. 120º]. (...).”

E conclui o citado autor “(...) nesse caso, o tribunal está dispensado de fundamentar a sua decisão no juízo de perigosidade – no entanto, mesmo nessas situações o perigo releva, na medida em que a providência só pode ser pedida ou concedida quando haja um interesse em agir que se manifeste no fundamento do pedido. (...)”.

Tal como é doutrinado pelo Prof. Mário Aroso de Almeida “(...) se o tribunal considerar preenchida a previsão do art. 120º, n.º 1, alínea a), ele concede a providência sem mais indagações. Não intervém o disposto no n.º 2 e nem sequer há que atender ao critério do periculum in mora, a que fazem apelo as alíneas b) e c) do n.º 1. É a situação de máxima intensidade do fumus boni iuris, que, em situações de manifesta procedência da pretensão material do requerente, vale por si só. (...) a alínea a) do n.º 1 não prevê requisitos de cujo preenchimento dependa, em circunstâncias normais, a concessão de quaisquer providências. Pelo contrário, o que a alínea a) do n.º 1 faz é estabelecer que, em situações excepcionais, qualquer providência deve ser atribuída sem necessidade do preenchimento dos requisitos normais. O artigo 120º, n.º 1, alínea a), contém, assim, uma norma derrogatória, para situações excepcionais, do regime de que depende a concessão de providências cautelares em circunstâncias normais, cujo sentido e alcance é afastar, para essas situações, a normal aplicação dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 120º (...).” (sublinhados nossos) (vide ob. cit., págs. 298 e 299).

Refere ainda aquele mesmo Professor que “(...) no que à suspensão de eficácia de actos administrativos diz respeito «dar relevância, em sede cautelar, aos eventuais indícios de ilegalidade do acto implica afastar a ideia de que a execução de quaisquer actos praticados em certos domínios é, por definição, de interesse público. Pelo contrário, desde logo nos casos de invalidade ostensiva do acto, o fumus boni iuris justifica, sem mais dificuldades e seja qual for o domínio de matérias a que o acto diga respeito, a imediata suspensão judicial da sua eficácia, que nesse caso não se pode considerar lesiva do interesse público. Deste modo se admite a atribuição, no caso concreto, da providência cautelar, mesmo relativamente a decisões administrativas que, em abstracto, seria de presumir que, pela natureza dos interesses que visam proteger, careceriam de urgente execução.” (vide ob. cit., pág. 295).

Nas palavras da Dra. Isabel Fonseca na previsão do art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA “(...) sem que haja necessidade de invocar o periculum in mora, o juiz decreta a providência solicitada se considerar «evidente a procedência da pretensão» formulada no processo principal (...)”(vide ob. cit., pág. 65) (sublinhados nossos).

A ilegalidade ostensiva justifica, por conseguinte, que o juízo de proporcionalidade quanto à decisão de emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade.

Nestes termos, a manifesta ilegalidade do acto, uma vez sumariamente demonstrada, impõe ou vincula o juiz a decretar a providência peticionada pelo requerente ainda que existam contra-interessados, vinculação essa que comportará pelo menos a excepção nos casos em que o requerente vá a juízo num prazo tardio e após o início de produção fáctica de efeitos do acto e que será sempre superior a um ano por confronto com o prazo limite de impugnação de actos anuláveis para o MºPº [cfr. art. 58º, n.º 2, al. a) do CPTA] (cfr. Dra. Carla Amado Gomes, in: loc. cit., pág. 08).

Importa, todavia, precisar o conceito de “manifesta ilegalidade”.

Tal como se decidiu no acórdão deste mesmo TCA Norte de 20/01/2005 - Proc. n.º 1314/04.6BEPRT (in: «www.dgsi.pt/jtcn») “(…) Na situação contemplada na alínea a) do n.º 1 do art. 120º o fumus boni iuris adquire a máxima intensidade, pois a providência é automaticamente concedida sem necessidade de atender ao periculum in mora e à ponderação de interesses públicos e privados. Trata-se de providências dirigidas contra “actos manifestamente ilegais”, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes, e contra actos de aplicação de normas já anuladas. Nas situações de manifesta, ostensiva e grave ilegalidade, sumariamente demonstrada, que evidencie a procedência da acção principal, é imperioso repor rapidamente a legalidade, ainda que haja interessados particulares a pugnar pela sua manutenção. Dispensa-se a ponderação de interesses públicos e privados e o juízo de proporcionalidade quanto à decisão da providência porque o critério da evidência da pretensão principal incorpora já a salvaguarda de tais interesses, do interesse público, porque a Administração não pode praticar actos ilegais, e dos interesses particulares, porque têm direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada.

O juízo sobre a evidência da pretensão principal em face da manifesta ilegalidade do acto impugnado, uma situação excepcional perante as situações que normalmente justificam as providências cautelares, é ainda mais excepcional quando a ilegalidade do acto impugnado deriva de vícios formais. É que as ilegalidades verificadas nos elementos formais ou extrínsecos do acto administrativo, susceptíveis de produzir invalidade, podem não conduzir necessariamente à sua anulação, quer por ser um vício irrelevante no caso concreto, quer por ser possível o seu aproveitamento pelo juiz.

Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade nem sempre a preterição da forma conduz à anulação. Existem vícios formais com potência invalidante que, pela menor importância da forma ou por motivos de economia de actos públicos, possibilitam ao juiz recusar a anulação, declarando a irrelevância do vício, ou realizar o aproveitamento do acto. No primeiro caso, o acto não será anulado se o juiz comprovar que no caso concreto foram alcançados os fins específicos que o preceito violado visava alcançar. Esta é a posição sufragada pela generalidade da doutrina e jurisprudência portuguesa que considera «formalidades não essenciais», aquelas cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las, e que, para este efeito, serve para distinguir “vícios essências” de “vícios não essenciais”, conforme impliquem, ou não, a anulação do acto. No segundo caso, se a decisão tomada corresponde à solução imposta pela lei para o caso concreto, o que só se pode saber nos actos vinculados, o juiz pode conservar o acto administrativo, uma vez que não existem dúvidas que um administrador normal e razoável o irá repetir com o mesmo conteúdo (…)” (cfr. neste sentido, Acs. do TCA Norte de 16/09/2004 - Proc. n.º 764/04.2BEPRT, de 16/12/2004 - Proc. n.º 467/04.8BECBR, de 03/03/2005 - Proc. n.º 687/04.5BEVIS todos in: «www.dgsi.pt/jtcn»).

Refira-se, aliás, o a este propósito sustentado pelo Prof. Colaço Antunes (in: loc. cit., pág. 93) “(…) presume-se o fumus do recorrente, numa primeira análise, a exigir, apesar da evidência da pretensão (artigo 120º/1/a do C.P.T.A.), um juízo de probabilidade qualificado (sobretudo nos actos e natureza prestacional); isto é, que o acto pareça claramente ilegal (nulidade ou inexistência do acto, artigo 120º/1/a) ou seja manifestamente evidente a existência de um direito ou interesse legalmente protegido (…).” (sublinhados nossos).

Tecidos estes considerandos de enquadramento jurídico, mormente, quanto ao âmbito da previsão do art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA e pese embora os recorrentes não haverem deduzido o presente procedimento cautelar invocando em concreto o referido normativo (cfr. cabeçalho da petição inicial) temos que os mesmos em sede de recurso jurisdicional o trazem à colação pelo que cumpre, agora, reverter para o caso vertente e avaliar da procedência da argumentação expendida pelos mesmos no presente recurso.

Ora considerando que com a argumentação expendida os recorrentes assacam à sentença em crise a infracção ao comando expresso no art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA porquanto se trataria duma situação em que, alegadamente, haveria manifesta ilegalidade do acto administrativo suspendendo, temos que, no entanto, terá de ser julgado improcedente o presente recurso jurisdicional.

Com efeito, analisada a factualidade apurada nos autos e que se mostra supra fixada, factualidade essa relativamente à qual os recorrentes não deduziram qualquer impugnação em sede do presente recurso quanto à sua inclusão (a divergência prender-se-ia com omissão de factualidade integradora dos outros requisitos de decretação da providência), temos que em termos informatórios e sumários não se mostra minimamente demonstrada a manifesta ilegalidade assacada ao acto administrativo em crise que funde a decretação da medida cautelar nos termos do art. 120º, n.º 1, al. a) do CPTA.

É que como bem é sustentado na decisão recorrida, ainda que em sede da análise dos requisitos previstos na al. b) do n.º 1 do art. 120º do CPTA quando, salvo melhor entendimento, o deveria ter sido afirmado logo em sede de afastamento ou concessão da providência à luz da al. a) do mesmo normativo, “in casu” estamos perante uma impugnação contenciosa manifestamente ilegal visto estarmos perante acto administrativo não susceptível de impugnação judicial o que implicava, desde logo, o indeferimento da providência fundada naquela manifesta ilegalidade da pretensão [art. 116º, n.º 2, al. d) do CPTA] (cfr. Ac. do STA de 15/09/2004 - Proc. n.º 620/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»).

Como refere o Prof. J. C. Vieira de Andrade “(…) em caso de manifesta falta de fundamento da pretensão principal, mesmo que não haja circunstâncias formais que obstem ao conhecimento do pedido, será sempre recusada qualquer providência, ainda que meramente conservatória. Portanto, nos casos de evidência da legalidade ou da ilegalidade da pretensão, o fumus boni iuris ou o fumus malus funcionam como fundamento determinante da concessão ou da recusa da providência. (…)” (in: ob. cit., pág. 327).

Na verdade, o acto administrativo suspendendo não é susceptível de legalmente fundar a presente impugnação judicial à luz do actual regime de impugnação dos actos administrativos.

O conceito de acto administrativo impugnável tem pressuposto um conceito material de acto administrativo o qual tem seu assento no art. 120º do CPA e que se traduz na decisão materialmente administrativa de autoridade que visa a produção de efeitos numa situação individual e concreta, independentemente da forma sob que é emitido (mesmo que surja sob forma de regulamento ou de diploma legislativo).

Contudo, face ao teor dos arts. 51º e segs. do CPTA, e seguindo a lição do Prof. J. C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 208 e 209) temos que conceito processual de acto administrativo impugnável é diverso do aludido conceito material de acto administrativo porquanto é, por um lado, mais vasto já que não depende da qualidade administrativa do seu autor e nele estão incluídas também as decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos e ainda o actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública (cfr. art. 51º, n.º 2 do CPTA), e, por outro, mais restrito porque só abarca expressamente as decisões administrativas com eficácia externa ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial, os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (cfr. art. 51º, n.º 1 do CPTA).

Note-se que os actos com eficácia externa são os actos administrativos que determinem, visem determinar ou sejam capazes de determinar, a produção de efeitos externos independentemente da respectiva eficácia.

Como defende o Prof. Mário Aroso de Almeida “(...) o objecto do processo impugnatório define-se, em primeira linha, por referência à pretensão anulatória que é deduzida em juízo. (...) O acto impugnado não deixa, em todo o caso, de desempenhar um papel verdadeiramente central no processo impugnatório, na medida em que surge como o objecto do ataque (...) que nele se move e, portanto, como o objecto da anulação (ou da declaração de nulidade) que poderá vir a ser proferida se o processo vier a ser julgado procedente. (...)

Ora, o elemento decisivo da noção de acto administrativo impugnável é a eficácia externa.” (cfr. art. 51º, n.º 1 do CPTA) (sublinhado nosso) (in: ob. cit., págs. 135 e segs.).

Seguindo aqui de perto ainda a posição expendia pelo Prof. Mário Aroso de Almeida importa ter presente que a referência que é feita à eficácia externa tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige, pois, nesta sede há que ter em atenção o que se disciplina no art. 54º do CPTA o qual permite e admite a impugnação de actos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos.

Face à exposição de motivos do CPTA e à sua luz temos que do art. 51º, n.º 1 do CPTA se retira que nele não se confundiu a questão da impugnabilidade do acto administrativo da questão de saber se o acto lesa direitos ou interesses legalmente protegidos.

Daí que o decisivo para que um acto administrativo possa ser impugnável “(...) é que os efeitos que dele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública – (...) – em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica.”

O CPTA utiliza a “eficácia externa” como critério da impugnabilidade do acto administrativo, pois, só os actos “(...) que não só não afectam a esfera jurídica de ninguém, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, são os únicos actos que não podem ser impugnados por ninguém, nem sequer pelo Ministério Público ou por um qualquer cidadão, no exercício do direito de acção popular. Só esses actos não são, por isso, à face do artigo 51º, n.º 1, actos impugnáveis.” (cfr. Prof. Mário Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 137/138).

Do art. 52º, n.º 1 do CPTA resulta, como supra já aludimos, que a impugnabilidade dos actos administrativos não está dependente da forma sob a qual eles tenham sido praticados (cfr. art. 268º, n.º 4 da CRP), sendo que os n.ºs 2 e 3 do aludido normativo têm de ser lidos em conjugação com o art. 53º do CPTA na medida em que os mesmos introduzem desvios ou excepções a esta regra tradicional de que não são susceptíveis de impugnação os actos que se limitem apenas a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores actos administrativos (vide a propósito Prof. Mário Aroso de Almeida in: ob. cit., pág. 155).

Da análise do art. 53º do CPTA em conjugação com o demais ordenamento vigente resulta que o acto meramente confirmativo não é impugnável se o acto anterior foi objecto de impugnação pelo autor [cfr. al. a)], ou se foi objecto notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) [cfr. als. b) e c)] e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos legais que dispunha para o efeito (cfr. art. 59º do CPTA).

Nestes termos fora das situações previstas no art. 53º do CPTA a impugnação dum acto meramente confirmativo é possível, mormente, por quem não tenha impugnado um acto não publicado nem dele tenha sido notificado já que nesse circunstancialismo pode impugnar os actos que o venham a confirmar.

Abrindo aqui um pequeno parêntese na análise do regime processual de impugnação temos que para estarmos face a um acto confirmativo é necessário que o acto em questão mantenha um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação.

Será acto meramente confirmativo aquele, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos, por lesivos, anteriormente praticados (cfr. Prof. Freitas do Amaral, in: “Direito Administrativo”, vol. III, Lx 1985, págs. 217 a 222).

Desta forma, para que estejamos perante um acto meramente confirmativo importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Que o acto confirmado fosse lesivo;

b) Que tal acto fosse do conhecimento do interessado;

c) Que entre o acto confirmado e o acto confirmativo haja identidade de sujeitos, de objecto e de decisão (cfr. Prof. Freitas do Amaral in: ob. cit., vol. III, pág. 221; Drs. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, in: “Código de Procedimento Administrativo”, 5ª edição, pág. 560).

Ora haverá identidade entre as partes quando o autor e o destinatário do acto são os mesmos nos actos em questão, sendo que, no que concerne à autoria do acto, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos actos em causa dado o que releva e importa considerar é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um acto administrativo.

A identidade de pretensão deverá ser aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e de direito, sendo que para a identidade de causa de pedir terá de existir identidade nos fins a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativos.

Antes de encerrar o parêntese cumpre, ainda, caracterizar o seja um acto de execução.

Socorrendo-nos de novo dos ensinamentos do Prof. Freitas do Amaral (in: ob. cit., vol. III, págs. 214 e segs.), temos que actos de execução "(...) são os actos que a lei manda ou permite praticar após o termo da fase declarativa do processo gracioso, com vista a efectivar o cumprimento ou assegurar o respeito das determinações contidas no acto definitivo. (...)".

Os actos de execução integram-se nos actos posteriores ao acto final do procedimento e formam uma categoria de actos denominados por vezes de “horizontalmente não definitivos”.

Importa, ainda, ter presente que um mesmo acto pode revestir natureza mista, isto é, pode ser em simultâneo um acto meramente confirmativo e de mera execução (cfr., v.g., Ac. do STA de 24/01/2002 - Proc. n.º 48.217 in: «www.dgsi.pt/jsta»).

Voltemos, agora, à análise do regime de impugnação de actos introduzido pelo CPTA no que tange aos chamados actos de execução, tendo presente que vigorava no anterior ordenamento jurídico em matéria de contencioso administrativo o princípio da inimpugnabilidade contenciosa ou administrativa autónoma dos actos de execução de anterior acto administrativo, por não conterem outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado visto dever ser este o acto objecto da impugnação e, como tal, não se apresentarem autonomamente lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares (cfr. arts. 268º, n.º 4 da CRP e 25º da LPTA) [cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 25/01/1984 - Proc. n.º 11.114 (Pleno), de 27/06/1984 - Proc. n.º 11.115 (Pleno), de 02/06/1999 - Proc. n.º 44.652, de 29/09/1999 - Proc. n.º 45.060, de 20/10/1999 - Proc. n.º 45.239, de 18/11/1999 - Proc. n.º 41.410, de 01/04/2003 - Proc. n.º 1540/02, de 16/06/2004 - Proc. n.º 2011/03, de 22/06/2004 - Proc. n.º 1149/03; Ac. do T.C.A. de 30/03/2000 - Proc. n.º 4.207].

Tal princípio comportava, todavia, duas excepções que estão previstas no art. 151º, n.ºs 3 e 4 do CPA, preceito esse onde se consagra o princípio da legalidade na execução do acto administrativo.

Com efeito, só seria susceptível de impugnação um acto de execução quando a ilegalidade a ele imputada não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo, antes se apresentando como uma ilegalidade própria do acto de execução (cfr. Acs. do S.T.A. de 02/06/1999 - Proc. n.º 44.652, 29/09/1999 - Proc. n.º 45.060, de 20/10/1999 - Proc. n.º 45.239, de 18/11/1999 - Proc. n.º 41.410, de 01/04/2003 - Proc. n.º 1540/02, de 16/06/2004 - Proc. n.º 2.011/03, de 22/06/2004 - Proc. n.º 1149/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta») ou quando o acto de execução contraria ou excede o conteúdo do acto que aquele pretendia dar execução (cfr. Acs. do S.T.A. de 20/10/1999 - Proc. n.º 45.239 e de 18/11/1999 - Proc. n.º 41.410 ambos igualmente in: «www.dgsi.pt/jsta»).

Ora à luz do CPTA e valendo-nos da opinião do Prof. Mário Aroso de Almeida (in: ob. cit., págs. 156 a 158) a questão da impugnabilidade ou não dos actos de execução prende-se não com a própria impugnabilidade em si mas antes com as causas de invalidade que contra eles se podem fazer valer.

Com efeito, e como sustenta o referido Professor “(...) por regra, os actos jurídicos de execução ou de aplicação de actos administrativos anteriores possuem eficácia externa e exprimem o exercício de um poder de definição jurídica típico do seu autor, contribuindo, assim, em maior ou menor medida, para completar a definição jurídica que tinha sido introduzida pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam. Pense-se no acto que vem fixar o prazo final para o cumprimento de uma obrigação imposta por um acto precedente, sob a ameaça de execução forçada. Embora este acto surja no seguimento da definição introduzida pelo acto anterior, certo é que introduz um efeito jurídico inovador e, portanto, a modificação do quadro jurídico pré-existente. Este acto não pode deixar de ser qualificado como um acto susceptível de impugnação.

(...) Ora, é de continuar a admitir que não se podem invocar contra um acto administrativo vícios que já podiam e deviam ter sido invocados contra actos anteriores. E pode, neste sentido, dizer-se que a regra do artigo 53º vale, em segunda linha, para os actos de execução ou de aplicação de actos administrativos, na parte ou na medida em que eles se limitam a reiterar a definição introduzida pelo acto que executam ou aplicam. Ponto é que não se deixe de reconhecer que os actos de execução ou de aplicação de actos anteriores podem ser impugnados com fundamento em vícios próprios que possam padecer – vícios próprios que podem respeitar à inovação, ainda que complementar, que vêm a introduzir na ordem jurídica, ou mesmo resultar do facto de se apresentarem em desconformidade com o acto que alegadamente visam executar ou aplicar (porventura, por ultrapassarem os limites traçados por esse acto).” (sublinhados nossos).

Encerrados aqui os considerandos de enquadramento em matéria da impugnação dos actos administrativos à luz do CPTA cabe, agora, avaliar da impugnabilidade do acto administrativo suspendendo.

Analisada a factualidade apurada e considerado o alegado pelos recorrentes no âmbito dos autos em presença, mormente, vícios assacados ao acto administrativo em crise e fundamentos da acção administrativa especial a instaurar (cfr. requerimento de fls. 293 a 296), temos, para nós, que, mostrando-se estabilizada a situação dos recorrentes com a emissão do acto datado de 14/04/2003, acto esse que definiu a situação jurídica destes e que não foi objecto de impugnação contenciosa, o acto ora posto em crise não é susceptível de impugnação administrativa pelas razões que desenvolvemos de seguida.

Como bem se argumentou na decisão recorrida “(…) Analisada, agora, a factualidade apurada e considerando os vícios assacados ao acto administrativo em crise reputado ilegal, é nossa convicção que se mostra estabilizada a situação dos requerentes com a emissão do acto datado de 14/04/2003 (onde se ordenava a entrega das chaves da casa em apreço).

O acto administrativo ao qual os requerentes subscrevem a presente providência cautelar e anunciam constituir o objecto da futura acção administrativa especial de declaração de nulidade do mesmo, é o despacho do Vereador do Pelouro da Habitação, de 22/04/2004, através do qual se decide o desalojamento da requerente, se não entregar voluntariamente a habitação, por não possuir título que legitime a sua ocupação.

O acto administrativo praticado em 22/04/2004, considerada a estabilização e força jurídica de que goza o acto de 14/04/2003, trata-se de um mero acto de execução deste. Na realidade, na sequência da ordem de entrega das chaves da habitação em apreço em 14/04/2003, o acto de 22/04/2004, objecto deste pedido cautelar, limita-se a reiterar que deverá voluntariamente desocupar a casa, sob pena de imediata execução coerciva do despejo, sem que ao presente acto em termos impugnatórios sejam assacados vícios que tenham enquadramento na previsão do artigo 151.º do CPA.

Tendo em conta que na acção principal a instaurar apenas serão invocados vícios ao acto de 22/04/2004 geradores de nulidade, podemos observar que se tratam de vícios que já teriam de ser assacados ao acto exequendo, ou seja, o acto de 14/04/2003.

Nestes termos, o acto praticado pelo Vereador do Pelouro da Habitação, em 22/04/2004, enquanto acto de mera execução, só seria susceptível de impugnação se esta se fundasse em ilegalidade própria do acto de execução e não consequência da ilegalidade do acto exequendo ou se o mesmo contrariasse ou excedesse o conteúdo do acto que aquele pretendia dar execução.

Ora, no caso dos autos, os requerentes haviam assacado ao acto de execução (22/04/2004) um vício autónomo que se prendia com a falta de pronúncia em relação à resposta dada pela requerente ao projecto de decisão, nos termos dos artigos 100.º e seguintes do CPA; portanto, um vício de forma circunscrito à tramitação procedimental administrativa do acto de 22/04/2004.

Tal faria do acto de execução um acto susceptível de impugnação, já que teríamos uma ilegalidade própria deste acto de execução.

No entanto, conforme peça processual apresentada em 26/10/2004, os requerentes, em vez de comunicarem ao tribunal a data em que tiveram conhecimento do acto de 22/04/2004 – a fim de evitarem a caducidade da presente providência – vieram circunscrever a futura acção a instaurar a vícios geradores de nulidade (por os seus prazos de impugnação serem mais alargados). Esta alusão ao artigo 65.º, n.º 1 da CRP, estando em causa a ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, teria que ter sido já efectuada quanto ao acto exequendo (14/04/2003), assacando-lhe o vício agora invocado, gerador de nulidade, quanto ao acto de execução, pois é um vício que não é próprio deste acto de execução. O acto de 14/04/2003, que estabilizou na ordem jurídica a decisão de desocupação da habitação em causa – com a determinação da entrega das chaves da casa – já enfermava, eventualmente, dos vícios geradores de nulidade, não restando ao acto de 22/04/2004 qualquer vício próprio susceptível de ser analisado na acção principal – acção administrativa especial para declaração de nulidade de acto administrativo. (…).”

Nestes termos, o acto suspendendo praticado pelo Sr. Vereador da C.M. do Porto em 22/04/2004, enquanto acto de mera execução, só seria susceptível de impugnação se esta se fundasse em ilegalidade própria do acto de execução e não consequência da ilegalidade do acto exequendo ou se o mesmo contrariasse ou excedesse o conteúdo do acto que aquele pretendia dar execução, o que, no caso, manifestamente não se verifica.

Impendia sobre os recorrentes o ónus de alegação e de prova dos requisitos necessários à concessão da providência deduzida, pelo que não o tendo feito terá de improceder a sua pretensão e, nessa medida, a decisão recorrida de indeferimento da providência terá de manter-se com base na fundamentação aqui ora expendida porquanto não infringe o regime legal vertido no art. 120º do CPTA, mormente, o seu n.º 1, als. a) e b) e, bem assim, o art. 65º da CRP já que este normativo quanto muito teria sido violado pelo acto administrativo emitido em 14/04/2003.

Improcede, por conseguinte, a argumentação dos recorrentes nesta sede.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão de indeferimento da providência cautelar requerida com base na fundamentação antecedente.

Custas a cargo dos requerentes, aqui recorrentes, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, als. a) e f), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].

Notifique-se. D.N.

Porto, 2005/04/14

Ass. Carlos Carvalho

Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia

Ass. Maria Isabel S. Pedro Soeiro