0105/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pedido de licenciamento para a instalação - ou ampliação, é indiferente - de estabelecimentos de oficina de pirotecnia cabe à Comissão dos Explosivos, com a intervenção, todavia, do Ministro da Administração Interna, embora a recepção do processo e a sua tramitação inicial caibam à Câmara Municipal do local do estabelecimento (art.ºs 29, n.º 1 e 3, 2, n.º 2, a), 5, n.º 1,10, n.º 1, 14, 15, n.ºs 1 e 3, 16, e 17 do Regulamento aprovado pelo DL 376/84).

II- Já o licenciamento construtivo das respectivas instalações corre paralelamente, sendo autónomo em relação àquele, cabendo a essa Câmara Municipal (art. 5º, n.º 3 e 15º, n.º 4).

III- Se o recorrente, no recurso contencioso, impugna o acto de licenciamento construtivo, mas apenas lhe imputa ilegalidades próprias do acto de licenciamento da actividade, tal recurso terá necessariamente de improceder.

Acordam na Secção de Contenciosos Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra (TAC), de 31.3.04, que rejeitou o recurso contencioso que interpôs dos despachos do Presidente da Câmara Municipal da Guarda, de 19.6.92 e de 3.5.94, que haviam deferido pedidos de ampliação das instalações da Oficina Pirotécnica pertencente a "..., Lda.", denominação posteriormente alterada para "..., Lda.", a recorrida particular.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

A) A douta decisão recorrida, ao qualificar com mero acto preparatório um acto de licenciamento de ampliação e remodelação das instalações de uma oficina pirotécnica, praticado pela Câmara Municipal da Guarda.

B) Subverte o entendimento legal e dogmático do conceito de acto administrativo (Art. 120° do CPA).

C) Assim como subverte a própria qualificação legal expressa e especifica do acto do licenciamento (art. 108° nº 3, al a) do CPA).

D) Sendo que tais factos são agravados com a circunstancia de tal acto de licenciamento só poder ser emitido pela autoridade recorrida se o projecto de construção das edificações, remodelações ou ampliações a introduzir contiver uma declaração expressa, reconhecida notarialmente emitida pelos directos prejudicados - por exemplo, os proprietários dos terrenos onerados de tal licenciamento, como é o caso do recorrente que nunca emitiu qualquer declaração (cfr. art. 10° n° 1 , al a) e ponto 10 da al. a) do nº 2 do mesmo art e n° 4 in fine do art 15, ambos do DL 376/84 de 30 de Novembro que aprova o Regulamento de Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e Armazenagem de produtos Explosivos, conjugados com a alínea f) do nº 1 do art. 10, al c do n° 2 do art 11, al c) do n° 2 do art 12, e n° 3 do art 29, todos do mesmo Diploma, e nos 2 e 3 do art 11 do DL 142/79 de 23 de Maio).

E) E tanto assim é que: "depois de terem sido concedidas licenças para a instalação ou remodelação dos estabelecimentos referidos nos n.ºs anteriores (...) não poderão ser atendidas reclamações das pessoas que construírem (ou, obviamente, pretendam construir, como é o caso), adquirirem ou a qualquer titulo forem habitar edifícios em terrenos integrados nas respectivas zonas de segurança " (cfr. nº 4 do art 5° do DL 76/84).

F) Isto significa que o acto de licença é inexistente.

G) Contudo, a douta decisão recorrida tornou irrelevantes todos estes dados ao considerar que o acto de licenciamento da Câmara Municipal é um mero acto preparatório.

H) Denegando, assim, ao particular recorrente o direito à protecção jurisdicional efectiva e o acesso à justiça e ao direito (Art. 268° nºs 3 e 4 e art. 20º ambos da CRP).

I) Assim como denega o mesmo direito aos particulares ou às entidades que queiram, por exemplo, defender os interesses públicos da segurança, urbanísticos, arquitectónicos, de saúde pública, entre outros, violados com o acto de licenciamento da Câmara Municipal.

J) Neste sentido já decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 13/02/01, no processo 046923, 2ª subsecção, ao proferir que:

A deliberação camarária que aprovou o projecto de construção de um posto de abastecimento de combustíveis não é um acto preparatório ou de trâmite de um processo de licenciamento a cargo de um órgão da Administração Central, mas acto final de um procedimento da competência do município que decide com autonomia e no âmbito dos seus poderes de autoridade em matéria de urbanismo e construção pelo que é recorrível pelas pessoas que sejam directamente lesadas com tal aprovação.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Analisados os autos verifica-se que:

Por acórdão do S.T.A. de 25.10.01 foi concedido provimento ao recurso jurisdicional interposto - a fs. 100 do vol. I - por A... da decisão do TAC de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso, que contra a Câmara Municipal da Guarda intentou do acto de licenciamento das instalações de Oficina de Pirotecnia da Recorrida Particular, a sociedade com a firma ..., Lda.

Embora viesse imputada à decisão recorrida, além do mais, o vício de violação de lei, do direito à protecção jurisdicional efectiva e o acesso à justiça e ao direito e o Mº Pº ter arguido ainda a sua nulidade, ele foi anulado a fim de ser ampliada a matéria de facto, nos termos do artigo 712, nº 4 do C.P.C. - cf. fs. 142 do volume II - nomeadamente para identificação do acto recorrido, a sua data e circunstâncias em que foi proferido e ainda para junção aos autos de certidão, cópia ou instrumento de notificação do acto.

Notificado para o efeito, veio o Recorrente a fs. 159:

a) identificar o acto de que recorria: "... de licenciamento das instalações de oficina de pirotecnia com a inerente ou consequente imposição de zona de segurança no terreno do Recorrente" - sic fs. 164;

b) juntar cópia da deliberação de 5 de Maio de 1999, a qual, concordando com o parecer jurídico de 26.4.99, indeferiu o pedido de licenciamento de obras de construção dirigido pelo Recorrente à Câmara Municipal da Guarda, o qual lhe foi notificado por ofício de 24.5.99 - cf. fs. 178.

Vejamos:

Após vicissitudes várias, o Recorrente apresentou a petição do recurso, na sua versão definitiva, a fs.263 (com as correcções introduzidas a fs. 275) na qual é inequívoco o acto de que recorre : acto de licenciamento das instalações/construção de Oficina de Pirotecnia de sociedade pertencente à Recorrida Particular, imputado à C.M. da Guarda.

Como bem salientou o Ministério Público no seu parecer de fs. 89 e seguintes do volume I, este acto de licenciamento praticado pela Câmara Municipal é meramente preparatório da decisão final do procedimento com vista à instalação da oficina de pirotecnia, procedimento esse regulado nos artigos 10 e 18 do D. L. nº 376/84 de 30 de Novembro de 1984. É apenas uma das condições necessárias à emissão do alvará, para o qual tem competência a Comissão de Explosivos.

Sendo pois um acto preparatório, que não lesa directa ou indirectamente qualquer direito ou interesse do Recorrente, o acto "sub judice" não é susceptível de impugnação contenciosa. De resto, quando o Recorrente adquiriu o prédio em questão, em 1992, já sobre ele impendia o ónus "non aedificandi" (que veio a constituir o fundamento do indeferimento do pedido de licenciamento da construção formulada pelo Recorrente à C.M.da Guarda) decorrente da concessão, em 24 de Julho de 1944, do alvará de licenciamento (nº 391), o qual sofreu ampliações em 11.5.53, 11.11.63, 03.08.65, 17.5.66, 5.11.74, 24.01.75, 17.10.84, 19.10.84, 13.01.97 e 7.10.97.

O acto lesivo praticado pela aqui Recorrida C.M. da Guarda, é o indeferimento do licenciamento da construção no prédio do Recorrente. É evidente o seu alcance lesivo, na medida em que desatende uma pretensão do Recorrente impedindo-o de construir o pavilhão expositor em prédio seu, o que contraria os seus interesses e causa prejuízo económico. Configura pois um verdadeiro acto administrativo, lesivo, susceptível de impugnação contenciosa. E o Recorrente também assim o entendeu, pois que dele interpôs recurso (nº 685/99) que foi rejeitado por intempestividade. O seu fundamento (impossibilidade da construção pretendida por via de licenciamento anterior, pela Comissão de Explosivos, do estabelecimento de pirotecnia) é questão que se confundiria ou que constituiria o mérito de tal recurso.

Acresce, que o acto que licenciou a actividade de pirotecnia, também lesivo e contenciosamente impugnável, também foi objecto de recurso (nº 148/99), o qual aguarda decisão de recurso jurisdicional interposto para este Supremo Tribunal. Seja qual for o seu sentido, em nada afectará o destino do presente recurso, que, na verdade, devia ser rejeitado por ser irrecorrível o acto que constitui o seu objecto.

Consequentemente, e renovando o parecer do Ministério Público vertido a fs. 406 e seguintes, a douta decisão recorrida há-de ser mantida, negando-se provimento ao recurso".

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAC:

1. A Câmara Municipal da Guarda, em reunião ordinária efectuada em 5 de Maio de 1999, deliberou indeferir o licenciamento de construção de um armazém, na Freguesia de Porto de Carne, que a recorrente havia solicitado, com base nos fundamentos constantes do parecer do Consultor Jurídico - cfr. fls. 16 dos autos;

2. Este Parecer é no sentido do indeferimento pelo facto de o recorrente pretender o licenciamento de obras de construção em local confinante com a empresa destinada ao fabrico de produtos explosivos e pirotécnicos, designadamente, dentro da zona de segurança - cfr. teor de fls. 17 e 18 dos autos;

3. Pela Comissão de Explosivos do Ministério da Economia, foi concedido em 24-07- 1944, à recorrida particular, o alvará de licenciamento n° 391, o qual sofreu ampliações em 11-05-1953, 11-11-1963, 03-08-1965, 17-05-1966, 05-11-1974, 24-01-1975, 17- 10-1984, 19-10-1984, 13-01-1997, 07-10-1997- cfr. teor de fls. 35 a 54 dos autos;

4. No dia 19-06-1992, o Presidente da Câmara Municipal da Guarda, relativamente ao pedido de ampliação da unidade fabril de Pirotecnia que a recorrida particular pretendia levar a cabo, com pedido de autorização de licença (formulado em 15-05-92) e, na sequência do Parecer da DTOU, emitiu o seguinte despacho "Concordo" - cfr. fls. 114 do PA;

5. No dia 03-05-94, o Presidente da Câmara Municipal da Guarda, relativamente a outro pedido formulado pela recorrida particular em 08-07-93- ampliação da unidade fabril de pirotecnia (fls. 106 do PA), emitiu novo despacho de concordância - cfr. teor de fls. 96 do PA.

III Direito

1. Vejamos. Os actos impugnados nos autos, os despachos do Presidente da Câmara Municipal da Guarda, de 19.6.92 e de 3.5.94, deferiram projectos de ampliação de instalações da recorrida particular, titular de um alvará que a habilita ao fabrico e armazenamento de produtos explosivos e pirotécnicos (pontos 3 a 5 dos factos provados).

O recorrente teve conhecimento da existência desses actos na sequência de um pedido de licenciamento de construção de um armazém num prédio seu, que apresentou, e lhe foi indeferido justamente com base na existência de uma zona de protecção a esse estabelecimento, face às actividades (perigosas) lá desenvolvidas (ponto 1 dos factos provados).

Em matéria de Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, sector em que se situa o estabelecimento da recorrida particular, vigorava - e vigora - o DL 376/84, de 30.11, que, entre outros, contém o respectivo Regulamento. De acordo com o disposto no art.º 29, n.º 3, desse Regulamento, sempre que se pretender introduzir alterações nos estabelecimentos "... organizar-se-á um processo com a documentação necessária, de modo a poder proceder-se de forma análoga à indicada para o licenciamento de estabelecimentos." Mas logo no n.º 1 se afirma que o pedido de licenciamento das alterações desejadas terá de ser dirigido ao Presidente da Comissão dos Explosivos.

As fábricas de pirotecnia estão incluídas na alínea a) do n.º 2 do art.º 2 do Regulamento. Nos termos do n.º 1 do art.º 5 a instalação desses estabelecimentos carece de licença, "... que deve ser precedida de parecer favorável da Comissão dos Explosivos, aprovado por despacho do Ministro da Administração Interna." E, nos termos do n.º 3, para além dessa, "... as obras necessárias à construção ... só podem ser executadas mediante licença a emitir pela câmara municipal do concelho em que se situa o terreno escolhido para a sua implantação."

"Para a obtenção de licenças para a instalação de ... fábricas de pirotecnia a entidade interessada apresentará na câmara municipal do município em que se situa o terreno de implantação do estabelecimento fabril um requerimento, dirigido ao presidente da Comissão de Explosivos", acompanhado dos documentos aí referidos (art.º 10, n.º 1). A câmara municipal mandará afixar editais, promoverá a publicação no DR da pretensão do requerente, a expensas suas, recolherá as reclamações, a resposta do interessado a essas reclamações, eventualmente um relatório do Delegado de Saúde e da Direcção-Geral do Ambiente, elaborará um parecer seu sobre todo o procedimento, inclusivamente "sobre as possibilidades de instalação do estabelecimento" e remeterá tudo à Comissão dos Explosivos. (art.º 14)

Recebido o processo, a Comissão solicitará à PSP um parecer sobre o pedido apresentado e outro à sua delegação regional da área onde se situa o prédio, após o que "fará a sua apreciação e emitirá um parecer, que será submetido a despacho ministerial." (art.º 15, n.ºs 1 a 3)

"Se o despacho obtido for favorável à instalação do que se pretende, será enviado à entidade interessada um exemplar dos documentos do projecto que acompanharam o seu requerimento, com a indicação de que poderá dar início à execução das construções pretendidas, com as alterações que, porventura, tiverem sido impostas ao projecto primitivo, logo que tenha obtido a correspondente licença da câmara municipal do concelho em que se situa o terreno de implantação do estabelecimento." (n.º 4) "Se o despacho não for favorável, o processo será arquivado e comunicado o indeferimento à entidade interessada." (n.º 5)

Se o parecer for favorável haverá um vistoria logo que esteja concluída a instalação do estabelecimento (art.º 16) após o que a Comissão dos Explosivos mandará passar o respectivo alvará. (art.º 17)

De todo este encadeado de normas resulta patente que o pedido de licenciamento para a instalação - ou ampliação, é indiferente - deste tipo de estabelecimentos cabe à Comissão dos Explosivos, com a intervenção, todavia, do Ministro da Administração Interna, embora a recepção do processo e a sua tramitação inicial caibam à Câmara Municipal do local do estabelecimento.

Já o licenciamento construtivo das respectivas instalações, da responsabilidade da competente Câmara, corre paralelamente, sendo autónomo em relação àquele. Com efeito, por um lado, o licenciamento prévio da construção não integra o conjunto de documentos que são enviados à Comissão dos Explosivos (art.º 10), sendo apenas necessário que a Câmara Municipal se pronuncie "sobre as possibilidades de instalação do estabelecimento" (segmento final do n.º 8 do art.º 14 do Regulamento), e por outro, o próprio acto de deferimento do pedido de instalação poderá ainda impor alterações ao projecto, que terão de obter o posterior licenciamento camarário (parte final do n.º 4 do art.º 15). Portanto, este licenciamento não se apresenta como elemento, e muito menos como pressuposto, daquele procedimento, não podendo ser caracterizado como acto preparatório dele Os actos preparatórios são "os que habilitam um órgão administrativo a pronunciar a resolução final", Marcelo Caetano, manual , 9.ª Edição, 426

2. Independentemente das considerações de carácter conceptual ou doutrinário a decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso por ter entendido que o recorrente veio impugnar actos de licenciamento construtivo, embora lhes tenha imputado, somente, vícios atribuíveis ao acto de licenciamento da actividade (instalação) de fabrico e armazenamento de produtos de pirotecnia. Por outras palavras, na tese da sentença, na vertente trazida pelo recorrente aos autos, os actos impugnados não seriam actos lesivos (por serem preparatórios), já que sendo despachos de licenciamento construtivo o recorrente não lhes imputa a violação de qualquer regra atinente à edificação mas apenas ao seu funcionamento.

É o que resulta do seguinte trecho da sentença recorrida:

"Na verdade, os prejuízos que a recorrente alega sofrer (impossibilidade de construir na zona de segurança da oficina de pirotecnia) estão intimamente ligados com o acto de licenciamento da actividade (RCA n° 148/99) e, não com os actos de licenciamento das construções

E, isto, porque, face aos requerimentos de ampliação da construção, o recorrido limitou-se a verificar se de acordo com os projectos técnicos apresentados e os pareceres dos serviços de informação respectivos, os mesmos se encontravam de acordo com as regras técnicas relativas à construção de obras particulares, sendo certo que, a recorrente quanto a este aspecto, não imputa nenhum vício aos despachos recorridos, nos termos do disposto no DL n° 445/91 e 555/99."

E, na verdade, como pode ver-se do teor da petição de recurso, a fls. 263/275, e das alegações aí apresentadas, a fls. 336/361, todas as ilegalidades imputadas aos actos recorridos são ilegalidades exclusivas do acto de licenciamento da actividade não aparecendo uma única que seja atribuível aos despachos de licenciamento construtivo. Acresce que, mesmo agora na alegação para este Supremo Tribunal, as únicas normas que o recorrente diz terem sido violadas pela decisão recorrida - as constantes das conclusões D e E - prendem-se com o licenciamento da actividade e não com o da edificação.

De resto, a situação é tanto mais incompreensível quanto é certo que o recorrente impugnou o acto que licenciou a instalação da actividade - na sequência dos pedidos de ampliação - que correu como recurso contencioso de anulação, n° 148/99 - e que se encontra em recurso neste STA. Como também impugnou o despacho que lhe indeferiu o licenciamento a que aludem os pontos 1 e 2 dos factos provados - recurso n.º 685/99 - que, todavia, terá sido rejeitado por intempestividade.

Ora, nenhuma das conclusões da alegação do recorrente afronta esta desconformidade. Assim, o conteúdo das alíneas A, B e C é absolutamente irrelevante, contendo meros argumentos, de que não retira quaisquer consequências jurídicas para este efeito. As normas referidas nas alíneas D e E, para além de não terem o conteúdo que se lhes atribui, prendem-se com o acto de licenciamento da instalação da actividade e não com a construção. A consideração contida na conclusão H é despropositada tanto mais que o recorrente impugnou, com fundamentos plausíveis, o acto que verdadeiramente afectou os seus direitos, o acto que licenciou o funcionamento e que, assim, determinou a servidão que o impediu de construir na sua parcela. As restantes conclusões contêm meras considerações sem imputarem à sentença qualquer ilegalidade que a invalide.

Imputando aos despachos impugnados, actos de licenciamento construtivo, ilegalidades próprias do acto de licenciamento da instalação da respectiva actividade, o recurso contencioso jamais poderia ter êxito. A consequência é, contudo, não a rejeição do recurso, tal como se decidiu, mas sim a sua improcedência.

A apreciação do recurso interposto a fls. 325, e alegado a fls. 399, pela recorrida particular, e que subiu com este, fica, por isso, prejudicada.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não mostrem violados nenhum dos preceitos ou princípios jurídicos referidos pelo recorrente nas conclusões da sua alegação, acordam em negar provimento ao presente recurso e em julgar improcedente o recurso contencioso.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 28 de Abril de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Angelina Domingues.